Norma demandada: artículo 76 de la Ley 49 de 1990
IMPUESTO
El Congreso carece de facultades para exonerar de impuestos, tratándose del patrimonio municipal; lo cual es reafirmado por la nueva Carta.
Inexequible el artículo 76 de la ley 49 de 1990.
Corte Suprema de Justicia.
- Sala Plena. -
Bogotá, D. E., septiembre doce (12) de mil novecientos noventa y uno (1991).
Magistrado Ponente: Doctor Pedro Escobar Trujillo.
Radicación No. 2305. Acta No. 38. Sentencia No. 104
Acción de inconstitucionalidad contra el artículo 76 de la Ley 49 de 1990.
Exención a impuestos de carácter municipal.
Autonomía impositiva y presupuestal de las entidades territoriales.
Demandante: Francia Nauffal Correa
Antecedentes
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad que la Carta Pública que dejó de regir consagraba en el artículo 214 y que en la actual se contempla en el 241-4 y otros, la ciudadana Francia Nauffal Correa solicita a la Corte declarar inexequible el artículo 76 de la Ley 49 de 1990.
Norma Impugnada
El tenor literal de la disposición acusada es el siguiente:
"Artículo 76
"Impuestos Municipales. Los Establecimientos Públicos, las Superintendencias, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta, del orden departamental, no estarán gravadas con el impuesto de industria y comercio ni con el impuesto predial ni sus complementarios o sustitutivos".
La Demanda
En sentir de la actora el texto cuestionado infiere quebranto al artículo 183 de la Carta de 1886, según la enmienda introducida por el Acto Legislativo No. 2 de 1987 y al 26 ibídem. Fundamenta la violación que aduce en las siguientes razones:
A) El impuesto de industria y comercio y el impuesto predial son impuestos municipales (Decreto 1333 de 1986, artículos 173 a 205).
B) El artículo demandado viola el artículo 183 de la citada Constitución por cuanto el Congreso, al excluir del impuesto de industria y comercio y del predial a los Establecimientos Públicos, las Superintendencias y las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economía Mixta del orden departamental, invadió órbitas de competencia exclusiva de los Concejos Municipales, ya que dispuso de una renta propia y exclusiva de los municipios, contrariando la garantía que el referido artículo Superior concedía a los bienes y rentas délas Entidades últimamente mentadas.
Afirma que con ello el Congreso burló la propiedad exclusiva que sobre su propio patrimonio tienen los Municipios, el cual sólo puede ser afectado por sus correspondientes órganos de representación (Cocejos <sic> Municipales).
C) Considera que aun cuando la norma demandada no usa el vocablo "exención" para referirse al propósito por ella establecida, sino la locución "no estarán gravadas", ambos conceptos son idénticos pues suponen "la liberación del cumplimiento de una obligación o carga", con lo que en cualquiera de sus acepciones la conclusión será siempre la misma:
"La afectación exclusiva de los tesoros de las entidades a las que pertenecen los impuestos de industria y comercio y el impuesto predial que no es otra entidad distinta que los Municipios".
D) Asegura que el Constituyente de 1987 pretendió "otorgarle certeza y seguridad a las Entidades Territoriales en cuanto el manejo y disposición de lo que precisamente constituye parte importante de sus finanzas", de donde colige que el Congreso de la República carecía de competencia para decretar exenciones a impuestos de carácter municipal, ya que al ejercer la facultad impositiva que le otorgaba el Constituyete,<sic> debía sin embargo respetar el límite que al mismo le impuso el mencionado artículo 183 de la Constitución expirada.
E) A su juicio, el artículo demandado además quebranta el principio de igualdad de los individuos frente a la Ley que se consagraba en el artículo 16 de la antigua Carta, al excluir del ámbito de los tributos de Industria y Comercio y del Impuesto Predial, sólo a los Establecimientos Públicos, las Superintendencias, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta del orden departamental, dejando por fuera de la exención o desgravación, en forma arbitraria y caprichosa, a otras Entidades de naturaleza jurídica y propósitos similares de aquellas cuya desgravación se produjo.
Concepto del Procurador
La señora Procuradora General de la Nación (E) rindió su concepto mediante oficio No. 1684 cuando aún regía la Constitución anterior, por lo que su análisis no comprende él examen de la disposición anterior, por lo que su análisis no comprende el examen de la disposición acusada a la luz del nuevo Estatuto Político. Considera que el precepto impugnado debe ser declarado inexequible por las siguientes razones:
1.- Tanto el impuesto predial como el de industria y comercio constituyen bienes propios del municipio en donde se encuentra ubicado el predio o se ejerce la actividad mercantil. En efecto, los artículos 32 de la Ley 14 de 1983, 173, 186 y 195 del Código de Régimen Municipal (Decreto 1333 de 1986) confieren a los susodichos impuestos carácter municipal.
2.- Los ingresos de origen tributario, como el predial y el de industria y comercio, son de propiedad exclusiva de los municipios y por ende, conforme al artículo 183 de la anterior Carta, de ellos cabe predicar las mismas garantías que de la propiedad y rentas de los particulares.
3.- El artículo demandado vulnera el inciso segundo del Canon 183 de la Carta expirada conforme al cual no era permitido ni a la ley ni al Gobierno Nacional conceder exenciones respecto de impuestos de entidades territoriales, pues exoneró de los impuestos de industria y comercio y del predial a los establecimientos públicos, las superintendencias, las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economía mixta del orden departamental,
4.- Aunque la norma no emplee el término "exención", la misma se configura, dado que lo que en ella se dispone equivale a un alivio tributario, pues su efecto radica en liberar a dichas personas jurídicas del pago de una carga impositiva.
5.- El poder impositivo del Congreso no puede afectar los bienes que son de propiedad de los municipios y por lo mismo no puede el legislativo conceder exenciones respecto de los impuestos de los citados entes territoriales.
Consideraciones de la Corte
1.- Competencia.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 transitorio de la actual Constitución Nacional, la Corte Suprema de Justicia es competente para decidir definitivamente la presente acción pública, toda vez que la demanda fue incoada antes del lo. de junio de 1991 y recae sobre una norma que hace parte de una Ley de la República, correspondiendo pues a la clase de actos que el artículo 214 de la Constitución entonces vigente asignaba al juicio constitucional de la Corporación.
2. - Los bienes y rentas de las entidades territoriales frente a la Nación.
La norma constitucional que la actora invoca principalmente como infringida es el artículo 183 de la Constitución derogada, según su texto final dado por el Acto Legislativo número 2 de 1987, artículo 1o.
Puesto que de acuerdo con la doctrina ya sentada por la Corte Suprema de Justicia, el examen de constitucionalidad deberá hacerse por regla general mediante la confrontación de lo acusado con la nueva normatividad superior, aunque la demanda hubiese sido presentada cuando todavía regía la anterior y lógicamente se invocaran como quebrantados los preceptos de ésta, así se procederá.
Dentro del marco de la descentralización administrativa que a partir de 1886 ha inspirado nuestra institucionalidad política y a cuyo fortalecimiento propende la nueva Constitución según se infiere de la circunstancia de habérselo incorporado al catálogo de principios fundamentales contenidoen el artículo 1o. (conforme al cual Colombia es una República unitaria,descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales), cobraespecial significación el que a las entidades mediante las cuales sedesenvuelve aquel sistema en el plano territorial, se las dote, a más de supersonería jurídica, de un patrimonio que puedan administrar conautonomía y se les asegure que el poder central no pueda suprimirlo ocercenarlo.
Es éste, sin lugar a dudas, el mecanismo instrumental esencial del que depende la efectividad de su capacidad de gestión y de ejecución de las competencias administrativas que se les asignan para el buen cumplimiento de los servicios que están llamadas a prestar y, en general, para la realización de los fines del Estado.
De ahí que a lo largo de la vigencia de la Constitución de 1886 se hubieran consagrado normas en tal sentido y que a partir del Acto Legislativo número 2 de 1987 se predicara la prohibición de injerir en los derechos e impuestos departamentales y municipales, no solo del Gobierno sino también del Congreso, con lo cual se puso término a las discrepancias interpretativas que tuvieron lugar en la jurisprudencia de los máximos organismos judiciales, a propósito del alcance de la voz "Gobierno Nacional", utilizada hasta antes de la mencionada enmienda constitucional en el artículo 183 de la antigua Carta.
En la nueva, el principio comentado aparece consagrado, con mayor energía si se quiere, en los artículos 294 y 362 que se insertan en seguida:
"ARTÍCULO 294. La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los atributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317".
"ARTÍCULO 362. Los bienes y rentas tii.butaii.as o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares.
Los impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá, trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior".
Por su parte, el artículo 287 de la misma Carta Máxima que hoy rige, es enfático al disponer que las entidades territoriales (que según el enunciado del artículo 286 son los departamentos. los distritos, los municipios, los territorios indígenas y eventualmente las regiones y provincias que se lleguen a constituir), gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley y que en tal virtud tendrán, entre otros derechos, el de administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Todo ello concuerda con el precitado artículo 1o. y a la vez se asocia al artículo 338, cuyo, inciso primero reza: "En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos".
La aludida facultad, que encuentra su antecedente próximo en el contenido del artículo 43 de la Constitución precedente, en la actual se desarrolla para las Asambleas en el artículo 300-4, según el cual "Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas: ...4. Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales". Y para los Concejos Municipales en el artículo 313-4 que los habilita a "Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales".
Tanto el artículo 300-4 como el 313-4 de la Constitución de 1991 recogen en lo sustancial el contenido normativo que en esta materia consignan los artículos 191 y 197-2 en su orden, de la Constitución de 1886. La diferencia más notoria reside en que, según ésta, la potestad impositiva de los Concejos, además de estar limitada, como es obvio y se mantiene todavía, por la Constitución y la ley, lo estaba por las ordenanzas de la Asamblea del correspondiente Departamento, condicionamiento que desapareció en el nuevo texto constitucional.
Circunscribiendo el análisis al caso de los impuestos municipales, tiénese, pues, que para establecer una renta de tal índole se requiere Acuerdo del correspondiente Concejo, autorización de la ley y conformidad con la Constitución. Significa lo anterior que también el actual Ordenamiento Superior se abstuvo de conferir a los Concejos, pese a aseveraciones en contrario, la llamada soberanía fiscal en la regulación de la cuestión tributaria, pues dicha competencia continúa supeditada a los precisos marcos de permisión que establezcan las normas superiores. Empero, una vez creado debidamente el impuesto, no le es posible al Congreso introducir recortes o excepciones a él, con perjuicio de los fiscos municipales, pues los Municipios, siempre con sujeción a las pautas trazadas por el legislador, adquieren el derecho a incorporarlo en sus presupuestos, a aforarlo, a disponer lo conducente a su administración y recaudo y a decidir la utilización que habrán de dar a los ingresos que genere. Es que si así no fuera, en un momento dado la autoridad central podría asfixiar literalmente a las entidades territorialmente descentralizadas, privándolas de fondos para funcionar y acabando, en la práctica, con su autonomía y su razón de ser.
Hoy en día, no es posible tocar siquiera rentas que, aunque cíe creación y naturaleza nacionales, hayan sido cedidas a entes territoriales inferiores, pues desde el momento de la vigencia de la norma cedente se transforman en recursos de aquéllos, a medida que se va causando la cesión.
3.- Carácter municipal de los impuestos de industria y comercio y predial.
El carácter o ámbito territorial de un impuesto se determina por el la fuente que lo crea. En otras palabras, un impuesto será nación departamental o municipal, según que el Congreso, una Asamblea Departamental o un Concejo Municipal haya sido su autor. Así lo tiene definido la Corporación en jurisprudencia reiterada que se remonta por lo menos a la sentencia de 14 de marzo de 1972, M. P. Guillermo González Charry, G.J. CXIIV No. 2364, págs. 86 y 87.
Ha de estudiarse, pues, si los impuestos involucrados en la presente demanda, es decir, el de industria y comercio y el predial, poseen el perfil local que les atribuye la demandante.
En cuanto al impuesto de industria y comercio dentro de la moderna estructura jurídica del país, fue el Concejo de Bogotá el inicialmente autorizado para establecerlo por medio de la Ley 97 de 1913, artículo 1o. literal f). Posteriormente, la ley 84 de 1915, art. 1o. literal a) autorizó a los demás Concejos del país para implantarlo, a lo cual paulatinamente todos procedieron. La Ley 14 de 1983, modificada por la ley 50 de 1984 sobre fortalecimiento de los fiscos municipales, reguló la base imponible y las tarifas de este tributo (adviértase que en este entonces el legislador tenía competencia para fijar tales aspectos); por último, el Decreto Extraordinario 1333 de 1986 o Código de Régimen Municipal incluyó su sistemática en los artículos 195 y siguientes, que hacen parte del Capítulo II, denominado precisamente "De los impuestos municipales".
Por lo que atañe al impuesto predial, tampoco surgió en nuestra hacienda pública como nacional, pues la Ley 48 de 1887 autorizó a los Departamentos para crearlo y recaudarlo, si bien destinaba un porcentaje del mismo equivalente el 2 por mil en favor de los Municipios (artículo 4o. numeral 1o.). Esta situación perduró a través de la Ley 4a. de 1913 (artículo 97, numeral 39) y de la Ley 34 de 1920; y aunque el Decreto Legislativo 2473 de 1948 estableció un impuesto adicional del 2 por mil, vale decir, una sobretasa con carácter nacional (artículos 2o. y 3o.), el Decreto Legislativo 2185 de 1951 le asignó carácter municipal y previno que los alcaldes municipales quedarían facultados para recaudar este impuesto y disponer de su producido en el respectivo municipio. Esta la razón para que se haya señalado al Decreto 2185 de 1951 como la disposición legal que definitivamente municipalizó el impuesto predial, carácter éste que reafirmó el actual Código de Régimen Municipal (Decreto Extraordinario 1333 de 1986, artículos 172, 173 y 186). Más recientemente, la Ley 44 de 1990, por la cual se dictan normas sobre catastro e impuesto sobre la propiedad raíz, se dictan obras disposiciones de carácter tributario y se conceden unas facultades extraordinarias", aprobada por cierto en la misma legislatura en la que lo fue el texto legal aquí impugnado, al reorganizar el impuesto predial con el nombre de "impuesto predial unificado", tajantemente declara su categoría de municipal en el artículo 50. Y por si lo anterior fuera poco, ha de repararse en que la Constitución de 1991 ratifica perentoriamente la naturaleza municipal del impuesto predial, cuando en el inciso primero del artículo 317 se lee que:
"Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización".
No debe remitirse, pues, a duda, que tanto el impuesto predial como el de industria y comercio son de la esfera local, más concretamente de la municipal, siendo el objeto del primero gravar la propiedad territorial, mientras que con el segundo se persigue afectar los ingresos emanados de actividades productivas derivadas del ejercicio del comercio: y que por ende, si bien es el Congreso quien los autoriza, éste mal podría después "entrara saco" en ellos, ordenando exenciones o excepciones a su causación y pago, ni disminuyendo en forma alguna las expectativas financieras y de tesorería de los fiscos acreedores.
4.- Los conceptos de no gravación de algunos bienes y de exención del deber tributario.
La disposición acusada, como lo advierten la ciudadana demandante y la Procuradora General de la Nación, no emplea los términos "exención" ni "exoneración" ni vocablo sinónimo. Su tenor literal se contrae a enlistar taxativamente las entidades que "no estarán gravadas" con los impuestos predial, de industria y comercio, sus complementarios y sustitutivos.
Con todo, es sabido que el encuadramiento de una conducta o de un hecho dentro de un determinado supuesto normativo no es el producto de la utilización o no de estas o aquellas palabras sacramentales sino de la concurrencia fáctica de los elementos que lo integran. Es evidente que el concepto de exención connota todos aquellos casos en que algunas personas son exoneradas, en razón de particulares condiciones, del conjunto de contribuyentes en el que, de lo contrario, deberían estar por concurrir respecto de ellos los requisitos de hecho generador y base imponible.
Eximir, según define el Diccionario de la Real Academia (20a. edición, 1984), es "Libertar, desembarazar de cargas, obligaciones, cuidados, culpas, etc.". Exenciones "efecto de eximir o eximirse. Franqueza y libertad que uno goza para eximirse de algún cargo u obligación".
Siempre, pues, que alguien que en principio, por virtud de las reglas generales, debiera ser sujeto pasivo de un tributo, sea exceptuado de su pago, más aún, sustraído de la lista o censo de contribuyentes, se está instituyendo en su favor una exención con respecto al deber genérico que vincula al resto de las personas.
Este tipo de exenciones en rigor no lesiona los principios de generalidad e igualdad, como sostiene la demandante, pues bien definido tiene la jurisprudencia constitucional que ellos sólo se rompen cuando se legisla específicamente para un destinatario determinado, más no cuando la norma se aplica a todos los que se encuentren cobijados por su supuesto de hecho: y es que la ley puede calificar como perfectamente justificados tratamientos diferenciales para grupos de sujetos de derecho, que obedezcan a peculiares características de los mismos.
Pero sí resulta claro que, en materia tributaria, la norma que se examina implica una verdadera liberación de la carga a que los demás están sometidos; y es esto justamente lo que al Congreso le está prohibido hoy con relación a impuestos municipales por el arriba transcrito artículo 294 constitucional, como lo estaba también antes por el artículo 183 de la Constitución derogada (Acto Legislativo número 2 de 1987, artículo 1o.)
Decisión
En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto de la señora Procuradora General de la Nación (E).
Resuelve
Es inexequible el artículo 76 de la Ley 49 de 1990.
Cópiese, publíquese, comuníquese, al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y Archívese el expediente.
Pablo J. Cáceres Corrales, Presidente; Rafael Baquero Herrera, RicardoCalvete Rangel, Jorge Carreña Luengas, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz. Pedro Augusto Escobar Trujillo, Eduardo García Sarmiento. Gustavo Gómez Velásquez, Carlos Esteban Jaramillo Schloss, Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta, Héctor Marín Naranjo, Rafael Méndez Arango, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Simón Rodríguez Rodríguez, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greijfenstein, Hugo Suescún Pujols, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.
Blanca Trujillo de Sanjuán,
Secretaria.