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300Corte SupremaCorte Suprema300300129701750Jaime Sanín Greiffenstein.198810/03/19881750_Jaime Sanín Greiffenstein._1988_10/03/198830012970DONDE EXISTE EL MISMO PRINCIPIO, LA MISMA CONDUCTA Y LAS MISMAS CIRCUNSTANCIAS DE HECHO, LA LEY, EN DEFENSA DE LA IGUALDAD JURIDICA, DEBE ESTABLECER LOS MISMOS PROCEDIMIENTOS Y GARANTIAS. PROCURADURIA DELEGADA PARA LAS FUERZAS MILITARES. Exequible inciso 3° del articulo 8° de la Ley 25 de 1974. Corte Suprema de Justicia Sala Plena Sentencia número 25. 1988
Carlos Eduardo Osario Silva.Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 3° del artículo 8° de la Ley 25 de 1974. Vigilancia administrativa del Ministerio de Defensa por parte de la Procuraduría Delegada para las Fuerzas Militares.Identificadores30030012971true86365Versión original30012971Identificadores

Norma demandada:  Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 3° del artículo 8° de la Ley 25 de 1974. Vigilancia administrativa del Ministerio de Defensa por parte de la Procuraduría Delegada para las Fuerzas Militares.


DONDE EXISTE EL MISMO PRINCIPIO, LA MISMA CONDUCTA Y LAS MISMAS CIRCUNSTANCIAS DE HECHO, LA LEY, EN DEFENSA DE LA IGUALDAD JURIDICA, DEBE ESTABLECERLOSMISMOSPROCEDIMIENTOS Y GARANTIAS. PROCURADURIA DELEGADA PARA LAS FUERZAS MILITARES.

Exequible inciso 3° del articulo 8° de la Ley 25 de 1974.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 25.

Referencia: Expediente número 1750.

Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 3° del artículo 8° de la Ley 25 de 1974. Vigilancia administrativa del Ministerio de Defensa por parte de la Procuraduría Delegada para las Fuerzas Militares.

Actor: Carlos Eduardo Osario Silva.

Magistrado Ponente: doctor Jaime Sanín Greiffenstein.

Aprobada por Acta número 12.

Bogotá, D. E., marzo diez (10) de mil novecientos ochenta y ocho (1988)

I.Antecedentes

El ciudadano Carlos Eduardo Osorio Silva, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, ha demandado ante la Corte el inciso 3° del artículo 8° de la Ley 25 de 1974 que textualmente dice:

"……….

Artículo 8° La Procuraduría Delegada para las Fuerzas Militares, además de sus funciones actuales, ejercerá la vigilancia administrativa en el Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y sus organismos adscritos o vinculados.

"La Procuraduría Delegada para la Policía Nacional la ejercerá en esta institúción y en la Caja de Sueldos de Retiro y el Fondo Rotatorio de la misma.Los procesos disciplínanos a que hubiere lugar serán fallados en única instancia por el Procurador Delegado respectivo".

La parte del artículo demandado es la que aparece subrayada.

Una vez surtidos los trámites que para esta clase de procesos contempla el Decreto número 432 de 1969. Adoptará la Corte decisión de fondo.

II. Fundamentos de la demanda

La petición del actor puede concretarse en las siguientes criticas
Primera critica. Violacion de los articulos 142, 143 y 145 C.N

Aduce el actor que de acuerdo con el principio de la tridivisión del poder público, cada uno de los poderes del Estado ha sido instituido para realizar solo aquello que le está expresamente autorizado por la Constitución y por la ley.

No obstante este principio clásico, en nuestra Constitución se ha venido perfi­lando una cuarta función especial de fiscalización, ejercida por el Ministerio Público y la Contraloría. Que tiene por objeto la vigilancia de los funcionarios y empleados públicos y la fiscalización del Ejecutivo, con miras a la defensa de la comunidad.

De acuerdo con lo dispuesto por los artículos 142 a 145 de la Carta, la función fiscalizadora. En cuanto se refiere a la supevigilancia general de la gestión oficial de todos los funcionarios y empleados públicos, será ejercida "bajo la suprema dirección del Cobierno, por un Procurador Ceneral de la Nación, por los fiscales de los Tribunales Superiores y los demás fiscales que designe la ley".

Para el demandante, lo transcrito significa que, el Procurador Ceneral de la Nación, "debe ejercer sus atribuciones constitucionalesper sey no puede delegarlas, ni trasladarlas a otros funcionarios, como los Procuradores Delegados para las Fuerzas Militares y para la Policía Nacional, ya que no hay texto constitucional expreso que se lo autorice"

Al respecto afirma textualmente:

"El Procurador puede delegar, total o parcialmente, atribuciones que le hayan sido dadas por la ley. Pero en ningún caso, las funciones constitucionales que devienen de la Carta Política y que debe cumplir en forma estricta".

"La normasub examine-continúa- quebranta en forma directa los artículos 142, 143 y 145 de la Constitución, al estatuir que un funcionario subalterno del Ministerio Público no previsto como integrante de la institución- asuma las funcio­nes de juzgamiento o fallo en 'única instancia' dentro de los procesos disciplinarios por faltas administrativas que se adelanten en el Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y los órganos adscritos o vinculados al primero sin injerencia alguna de parte del Procurador General de la Nación, funcionario que ostenta privativamente el poder disciplinario sobre todos los servidores y empleados públicos, incluyendo los militares y los de la policía, como lo ha expresado la Corte Suprema".

En conclusión, para el accionante, el cargo de Procurador Delegado no está previsto de la estructura constitucional del Ministerio Público, ni tiene requisitos de carácter constitucional para su desempeño. Sólo se alude a él en el artículo 150 C.N. como requisito para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, sin que ello signifique que esa sola referencia lo haga partícipe del Ministerio Público, conforme al artículo 142 de la Carta.

En el caso de la institución militar y de policía, los Procuradores Delegados son designadosporel Procurador General de la Nación, en ejercicio de sus funciones especiales (artículo 145-4), y en desarrollo del Decreto número 521 de 1971 y la Ley 25 de 1974, con facultades disciplinarias por razón de la vigilancia administrativa asignada por el artículo 8° de la ley antes citada.

Para el actor, el Procurador Ceneral de la Nación, en el texto demandado fue despojado de la facultad disciplinaria especial que le atribuye el artículo 145-1 de la Carta, trasladándolo a funcionarios que no forman parte, en sentido constitucional, del Ministerio Público.

Segunda crítica. Violación de los artículos 16, 20, 25 y 26 de la Constitución Nacional

Conceptúa el actor que:

1. Contrariando el principio de la igualdad de los individuos frente a la ley sostenido por la Corte en fallos de 14 de junio de 1969, 4 de septiembre de 1970 y 23 de enero de 1974, en el caso que se analiza se da un trato discriminatorio, ya que mientras el artículo 26 de la Ley 25 de 1974 consagra que en los procesos disciplina­rios contra los empleados de la Rama Ejecutiva y las Contralorías, el Procurador General conoce en segunda instancia, los fallados en primera por los Procuradores Delegados, el inciso 3° del artículo 8° de la misma ley prevé para estos mismos procesos, cuando se trata del sector de la defensa nacional y de la policía un fallo en 'única instancia', emitido por el Procurador Delegado respectivo, sin intervención del Procurador General de la Nación.

2. "Queda claro entonces -afirma- que para los funcionarios y empleados del sector defensa, en materia disciplinaria, según el inciso 3° del artículo 8ode la Ley 25 de 1974, los procesos se resuelven en única instancia por el Procurador Delegado respectivo, mientras que para el resto de los servicios oficiales existen dos grados de jurisdicción, como garantía plena de sus derechos".

Tercera crítica. La norma acusada viola además el principio del debido proceso consagrado por el artículo 26 C.N. y complementado con las garantías penales del artículo 28 ibídem, el cual también es aplicable al derecho disciplinario, y cuyo fundamento teórico radica en el hecho de que al inculpado o acusado se le garanticen plenamente los medios de defensa dentro de un procedimiento apropiado y comple­to, sujeto al principio de las dos instancias o grados de jurisdicción.

III. Concepto Del Procurador General.

de la Nación.

El Procurador General de la Nación considera que la norma impugnada es exequible y así solicita a la Corporación que lo declare.

Fundamenta su concepto en las siguientes consideraciones:

1.No comparte el criterio expuesto por el accionante en el sentido de que los Procuradores Delegados no hacen parte del Ministerio Público, ya que la función para el desempeño de sus deberes corresponde, no solo al Procurador Ceneral de la Nación (artículo 145-1 C.N.), sino de manera general a los "funcionarios del Ministerio Público" (artículo 143 ibídem).

Por otra parte la expresión "los demás fiscales", contenida en el artículo 143 de la Carta, "no es limitativa", en el sentido de que todos los funcionarios que hagan parte de la organización del Ministerio Público deban denominarse fiscales y ejercer funciones exclusivamente ante Tribunales y Juzgados, ya que del contexto del Titulo XVI C.N. que trata 'del Ministerio Público' se deduce que ese término equivale a empleados con funciones fiscales, quedando así comprendidos los Procuradores Delegados, Regionales y Jefes de Oficina Seccional, amén de que es totalmente imposible para el Procurador, como persona natural el cumplimiento exclusivo y directo de la labor de vigilancia encomendada por la Constitución a la Procuraduría Ceneral de la Nación.

Por esta razón, el legislador, en desarrollo del artículo 143 de la Carta, que asigna a los funcionarios niel Ministerio Público la supervigilancia de la conducta oficial de los empleados públicos, le atribuyó la vigilancia administrativa también a los Procuradores Delegados, como a los Regionales y a los Jefes de Oficina Seccional, tal como aparece en el artículo 13 de la Ley 25 de 1974.

Por tanto, el inciso 3° del artículo 8° de la Ley 25 de 1974 no infringe, sino que por el contrario constitúye un claro desarrollo de los cánones constitucionales 142, 143, 144 y 145.

2. En cuanto a la infracción del artículo 26 de la Carta, por no consagrar la normasub examineel principio de las dos instancias, el Procurador recuerda que el "Estatuto fundamental" en norma alguna garantiza las dos instancias, correspondiéndole al legislador establecerlas o no en los diferentes procesos, según criterio varias veces reiterado por la Corte Suprema de Justicia.

Luego, agrega el Procurador, el hecho de que la norma impugnada haya fijado que los procesos disciplinarios que adelante la Procuraduría contra los empleados del Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y sus órganos adscritos o vinculados y los empleados de la Policía Nacional, Caja de Sueldos de Retiro y el Fondo Rotatorio de la misma, sean fallados en única instancia por el Procurador Delegado respectivo, si da un trato discriminatorio, en relación con el principio de las dos instancias consagrado por el artículo 26 de la Ley 25 de 1974 para los procesos disciplinarios de los demás empleados de la Rama Ejecutiva, a pesar de lo cual y sin más explicaciones, sostiene la constitucionalidad de la norma legal discriminatoria.

Finalmente, el despacho del Procurador considera que la disposición acusada,tampocoviola la Constitución "por la no intervención del Procurador Ceneral de laNaciónen los procesos disciplinarios que allí se mencionan, porque como se dejóanotado,la función de supervigilar la conducta oficial de los empleados públicos no sólo está atribuida constitucionalmente al Procurador Ceneral, sino también a los funcionarios del Ministerio Público, dentro de los cuales están los Procuradores Delegados, Regionales y Seccionales".

IV.Consideraciones de la Corte

1. Competencia

La Corte es competente para conocer y decidir sobre demandas por inconstitu­cionalidad contra preceptos de una ley, como lo es el inciso 3° del artículo 8° de la Ley 25 de 1974.

2. Respuesta a la primera crítica

La Constitución Nacional en su artículo 142 estatuye que "el Ministerio Público será ejercido bajo la suprema dirección del Gobierno, por un Procurador Ceneral de la Nación, por los fiscales de los Tribunales Superiores de Distrito y por los demás fiscales que designe la ley...".

En esta disposición, la Carta, con el fin de respetar el criterio orgánico clásico de la tridivisión del poder público, coloca al Ministerio Público bajo la suprema dirección del Gobierno, sin que ello impida, de acuerdo con lo sostenido por la moderna doctrina y con fundamento en el artículo 143ibidem,que sus funcionarios ejerzan una función de fiscalización o de vigilancia sobre la "conducta de los empleados públicos", además de otras competencias atribuidas por la misma.

Lo anterior significa que no sólo el Procurador General de la Nación y los fiscales de los Tribunales Superiores ejercen la vigilancia sobre la conducta de los funcionarios públicos en general, sino que dicha facultad compete, además, a todos los fiscales designados por la ley, entendiendo por tales, todos los funcionarios que, haciendo parte del Ministerio Público y bajo la suprema dirección del Procurador General de la Nación, desarrollen funcionalmente tareas de fiscalización o vigilancia administrativa. La Corte lo había dicho de esta manera:

"Destaca la Corte, en primer lugar, que cuando la Constitución faculta a la ley para designar los demás fiscales integrantes del Ministerio Público no necesariamente está queriendo significar que tales funcionarios deban recibir ese nombre, pues lo esencial para que pertenezcan al Ministerio Público es la asignación legal de unafunciónque materialmente corresponde al ejercicio de la fiscalización. Es decir, la palabrafiscalestiene en la Constitución un sentido amplio, en el que caben los Procuradores Delegados y los Regionales" (Sentencia de octubre 9 de 1986 DoctorHernando Gómez Otálora,Magistrado ponente).

Sólo por razón de la delicada labor que deben cumplir quienes están encargados de velar por los intereses de la sociedad ante los órganos superiores de la administra­ción de justicia, la propia Constitución hace referencia directa al fiscal del Consejo de Estado (artículo 146 C.N.); a los fiscales de los Tribunales Superiores del Distrito Judicial; y en forma indirecta, como requisito para el ejercicio de ciertos cargos publicos, a los procuradores Delegados (articulo 150 C.N.), dejando a la ley la organización del funcionamiento de éstos y de los demás funcionarios encargados de la actividad de vigilancia propia del Ministerio Público.

Es muy ilustrativo recordar que la Corte, en sentencia del 5 de junio de 1975, encontró exequibles los artículos 13 y 14 de la ley que ahora se acusa, que fueron entonces impugnados por iguales razones y que son, no el inciso 3° del artículo 8° que se está analizando, los que en verdad establecen la institución de los Procuradores Delegados y sus atribuciones disciplinarias.

Dicen así:

"Artículo 13. La vigilancia administrativa asignada a la Procuraduría General de la Nación la ejercen el Procurador General de la Nación, los Procuradores Delegados para la vigilancia administrativa, para la Contratación Administrativa, para las Fuerzas Militares y para la Policía Nacional, los Procuradores Regionales y los jefes de Oficinas Seccionales".

"Artículo 14. El Procurador Ceneral, los Procuradores Delegados de que trata el artículo anterior y los Procuradores Regionales podrán imponer o solicitar la imposi- ción a los empleados oficiales de las siguientes sanciones disciplinarias...".

Además, la ya anotada sentencia de octubre 9 de 1986 declaró exequible el artículo 1° de la ley en examen, artículo que es otro pilar de la institución de las Procuradurías Delegadas y que es de este tenor: "El Ministerio Público comprende la Procuraduría General de la Nación y las Fiscalías y Procuradurías que establecen la Constitución y las leyes".

La Corte no encuentra, por tanto, vicio alguno de inconstitucionalidad en la normasub examine,por el hecho de que conceda a las Procuradurías Delegadas para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, la vigilancia administrativa de la gestión adelantada por los funcionarios que integran dichas instituciones y les dé facultades para imponer, o pedir que se impongan, sanciones disciplinarias.

La anterior conclusión reitera la doctrina sentada por esta misma Corporación, cuando en sentencia antedicha del 9 de octubre de 1986, transcrita por el colaborador fiscal en este punto, expresó: "No se viola el ordenamiento constitucional cuando la ley establece Procuradurías Regionales, Procuradurías Delegadas, Seccionales, Uni­dades Coordinadoras, Consejo de Policía Judicial y demás dependencias, así como cuando a esas dependencias se les señala funciones de vigilancia, inspección y control propias del papel asignado al Ministerio Público por el articulo 143 de la Constitu­ción".

3.Respuesta a la tercera crítica

Por razones de sistema, se estudia en segundo lugar la tercera crítica, así:

Sostiene el actor que el inciso 3° del artículo 8° de la Ley 25 de 1974 viola los artículos referenciados de la Constitución Nacional, ya que al disponer que "los procesos disciplinarios a que hubiere lugar, serán fallados en única instanciapor elprocurador Delegado respectivo"(subraya la Corte), desconoce el principio de la doble instancia que es propio de la institución del debido proceso.

Para decidir sobre la exequibilidad de este punto, la Corporación reitera la doctrinaporella sostenida desde tiempo atrás, por ejemplo en las sentenciasdediciembre 15 de 1969 y de julio 22 de 1970, en parte transcritas en la vista del señorProcurador,y continuada enlasentencia de mayo 8 de 1986 que afirma:

"El artículo 12 del Decreto número 3300 dispone que contra las providencias que expida el Tribunal Especial sólo procede el recurso de reposición. El Procurador glosa de inconstitucionalidad esta disposición por considerarla violatoria del artículo 26 de la Carta 'respecto del debido proceso, el derecho de defensa y las dos instan­cias' ".

"Sin olvidar que el artículo 13 del decreto que se analiza prescribe que el Tribunal de Instrucción se regirá por las normas de procedimiento penal, en donde está prevista la defensa de los sindicados, debe la Corte señalar que la Constitución no ha estatuido en parte alguna de su articulado, que los asuntos materia de las providencias judiciales deban decidirse en dos instancias, asunto que se ha dejado a la determinación del legislador".

"Aunque por norma general los procesos o actuaciones penales tienen dos instancias o se desarrollan en dos grados de jurisdicción, el segundo de los cuales se surte ante un juez de superior jerarquía de quien profirió la de primer grado y en quien se supone mayor versación, no siempre acontece así. Se trata de un mero factor, el funcional, para fijar la competencia...".

"Los ordenamientos jurídicos en las diversas materias, laboral, civil, administra­tivo, penal, militar, etc., en ocasiones restringen la segunda instancia o el segundo grado de jurisdicción o francamente lo suprimen por motivos de conveniencia o de celeridad del proceso. Y de otra parte, el artículo citado de la Constitución no se ocupa de ese tema"(DoctorJairo E. Duque Pérez,Magistrado ponente).

Conforme a la anterior doctrina, la Corte no encuentra, por este aspecto motivo de inconstitucionalidad en la disposiciónsub examine,en cuanto otorga a los Procuradores Delegados, por ella mencionados, la facultad de adelantar procesos disciplinarios en única instancia. Si al legislador compete la regulación del factor funcional que determina las instancias en los procesos jurisdiccionales, con mayor razón le asiste dicha facultad en las otras formas constitucionales que presenta el derecho punitivo, es decir, en los asuntos disciplinarios, contravencionales o de policía, máxime si en algunos casos, subsiste para el inculpado la posibilidad de acudir a la vía jurisdiccional con el fin de dirimir en definitiva el sentido de una sanción producto de un procedimiento disciplinario, por ejemplo, cuando el asunto culmina con la destitución.

CONSIDERACIONES DE LA
SEGUNDA CRÍTICA

Contiende el acusador que la norma en comento viola el principio de la igualdad de las personas ante la ley que se desprende de los artículos 16, 20, 26 y 28, entre otros, de la Carta Fundamental, pues los fallos punitivos contra los demás funcionarios son posibles de apelación y no lo son cuando se refieren a personal vigilado por los dos Procuradores Delegados de que aquí se trata.

La Corte considera:

"1. El artículo 25 de la ley acusada, que fue declarado exequible por la sentencia del 5 de junio de 1975, reza:

"Los fallos de primera instancia serán apelables en el efecto suspensivo dentro de los tres días siguientes a su notificación y se consultarán si no se interpusiere apelación. El superior decidirá de plano".

El artículo 26ibidem,igualmente hallado constitucional por dicha sentencia, regla el procedimiento consagrando al efecto la segunda instancia en todos los casos.

El artículo 10 de la Ley 13 de 1984, aplicable a "la administración de personal civil y demás servidores que prestan sus servicios en la Rama Ejecutiva del Poder Público en lo nacional" dispone que contra las resoluciones sancionadoras cabrán los recursos señalados en el Decreto número 2733 de 1959 y es bien sabido que este decreto consagraba los recursos de reposición y apelación.

2. En cuanto a que la Constitución contiene el principio de la igualdad jurídica y que éste es ineludible, tiene razón el acusador.

Ahora bien, ha de entenderse este principio en el sentido obvio de que en materias procesales él no exige que todos los procedimientos sean iguales en todos los casos, pues salta a la vista, que las distintas situaciones que la norma legal regula, las diferentes relaciones jurídicas que ella distingue y las varias conductas que ella contempla, exigen procedimientos disímiles para su reconocimiento, defensa y composición. Cabalmente por ello, como es de todos sabido, existen diferentes códigos procesales en distintas áreas del derecho y, aún más, distintos procedimientos en cada uno de los códigos, sin que con ello se viole el principio de la igualdad de las personas ante la ley, que, como se anotó, mal podría traducirse en la exigencia de un procedimiento único.

Mas, lo que sí exige ese principio es que, cumplidos los presupuestos de cada procedimiento, dada la hipótesis de hecho que la ley consagra, el procedimiento aplicable y aplicado a todas las personas sea igual y no puede aceptarse que, en estas condiciones, para unos se admita la apelación y se ordene la consulta y para otros no. Donde existe el mismo principio, la misma conducta y las mismas circunstancias de hecho, la ley, en defensa de la igualdad jurídica, debe establecer los mismos procedimientos y garantías.

En el presente caso, piensa la Corte, el grupo de personas integrado por quienes pertenecen a las Fuerzas Militares y a la Policía Nacional tiene suficiente singulari­dad corno para justificar que la ley haya adoptado un procedimiento diferente al normal para otros funcionarios de la Rama Ejecutiva en cuanto a la procedencia de recursos dentro de los procesos disciplinarios que se les sigan, pues que la presteza con que la disciplina debe ser en esos casos guardada y restablecida y la necesidad de resolver rápidamente las situaciones que la afectan, bien justifican esta diferencia, tanto que, aun más, han dado lugar a que se dicten para ellos estatutos sustantivos especiales. A los sancionados, claro está, les quedan sin merma las acciones contencioso-administrativas que puedan tener. No se encuentra, por consecuencia, viola­ción a la Constitución por este aspecto.

Decisión

En mérito deloexpuesto, la Corte Suprema de Justicia -en Sala Plena-, previoestudiode la Sala Constitucional, y oído el concepto del Procurador Ceneral de la Nación,

Resuelve:

Decláreseexequibleel inciso 3odel artículo 8° de la Ley 25 de 1974.

Cópiese, publíquese, comuniqúese al Gobierno Nacional, insértese en la Gace­ta Judicial y archívese el expediente.

José Alejandro Bonivento Fernández, Presidente; Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreña Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrixjue Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Hernan­do Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Didimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacabo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Ramón Zúñiga Valverde.

Alvaro Ortiz Monsalve
Secretario