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300Corte SupremaCorte Suprema30030012934doctor Luis Carlos Sáchica.197915/02/1979doctor Luis Carlos Sáchica._1979_15/02/197930012934POSIBILIDAD CONSTITUCIONAL DE QUE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES PUEDA DELEGAR O NO SU FUNCION FISCALIZADORA DE LA CUENTA GENERAL DEL PRESUPUESTO Y DEL TESORO QUE DEBE PRESENTAR AL CONTRALOR GENERAL DE LA NACIÓN Inexequible el artículo 56 de la Ley 20 de 1975. Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. - Bogotá, D. E., 15 de febrero de 1979. Magistrado ponente: doctor Luis Carlos Sáchica. Aprobada por Acta número 6. 1979
José Ruiz Morenopor la cual se modifican y adicionan las normas orgánicas de la Contraloría General de la República, se fijan sistemas y directrices para el ejercicio del control fiscal y se dictan otras disposicionesIdentificadores30030012935true86326Versión original30012935Identificadores

Norma demandada:  por la cual se modifican y adicionan las normas orgánicas de la Contraloría General de la República, se fijan sistemas y directrices para el ejercicio del control fiscal y se dictan otras disposiciones


POSIBILIDADCONSTITUCIONAL DE QUE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES PUEDA DELEGAR O NO SU FUNCION FISCALIZADORA DE LA CUENTA GENERAL DEL PRESUPUESTO Y DEL TESORO QUE DEBE PRESENTAR AL CONTRALOR GENERAL DE LA NACIÓN

Inexequible el artículo 56 de la Ley 20 de 1975.

Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. -

Bogotá, D. E., 15 de febrero de 1979.

Magistrado ponente: doctorLuis Carlos Sáchica.

Aprobada por Acta número 6.

El ciudadano José Ruiz Moreno, invocando la acción prevista en el artículo 214 de la Consti­tución, en demanda presentada el 24 de noviem­bre de 1978 y admitida en providencia del 28 de los mismos mes y año, pide que la Corte declare inexequible el artículo 56 de la Ley 20 de 1975, cuyo texto es el siguiente:

"LEY 20 DE 1975

"(abril 28)

"por la cual se modifican y adicionan las nor­mas orgánicas de la Contraloría General de la República, se fijan sistemas y directrices para el ejercicio del control fiscal y se dictan otras disposiciones.

"El Congreso de Colombia

"Decreta:

"……………………………………………………………………………………..

"Artículo 56. La Comisión Legal de Cuentas elegirá un Auditor interno para la Contraloría General de la República, quien debe tener las mismas calidades exigidas por el artículo 42 de esta ley.

"Parágrafo. La Auditoría interna tendrá el siguiente personal, además del Auditor: Un Subauditor, un Secretario, un Revisor Contable, cinco Revisores de documentos, una Mecanotaquígrafa. Este personal será nombrado por el Auditor.

"La Comisión Legal de Cuentas fijará las re­muneraciones del personal de la Auditoría Interna ajustándose a las asignaciones en la Contraloría para empleados de la Contraloría General de la República". (Diario Oficial nú­mero 34313 de 12 de mayo de 1975).

El actor fundamenta su solicitud en que la transcrita disposición viola los artículos 59 y 60 de la Constitución, entre otras consideraciones, por las siguientes:

1ª. "De tal modo, que el artículo 56 de la Ley 20 de 1975 al prescribir que la Comisión Legal de Cuentas elegirá un Auditor Interno para la Contraloría General de la República viola el inciso 1º del artículo 59 de la Constitución Nacional y las atribuciones 3ª y 4ª contenidas en el artículo 60 de la misma. La norma en análisis es violatoria de los preceptos constitucionales ci­tados porque si se trata de un Auditor ante la Contraloría General de la República, externo a ella, no podría ejercer funciones de control fis­cal, ya que el control posterior está atribuido por la Constitución Nacional como función es­pecial de la Cámara de Representantes en lo re­lacionado con el examen y fenecimiento defini­tivo de la cuenta general del Presupuesto y del Tesoro, o como atribución del Contralor Gene­ral de la República en materia de revisión y fe­necimiento de las cuentas de los responsables del erario.

"De otra parte, la atribución especial de la Cámara de Representantes de examinar y fenecer definitivamente la cuenta general del Presupuesto y del Tesoro en manera alguna es delegable; por el contrario, considero que es una función especialísima de la Cámara, ni siquiera compartida por el Senado de la República, por razones histórico-políticas.

"…………………………………………………………………………………………

2ª. "c) Si la Auditoría creada por el artículo 56 de la Ley 20 de 1975, es desde el punto de vista funcional una Auditoría Interna, es decir, si esa Auditoría no es una especie de Contralo­ría de la Contraloría, es como lo dice la ley una Auditoría Interna, es decir una unidad admi­nistrativa cuya tarea es o sería la aplicación del control interno.

"………………………………………………………………………………………..

3ª. "En síntesis, si es una Auditoría Interna tal como se concibe la técnica contable y la Auditoría pública o privada también sería in­constitucional por ser violatoria del inciso 2º del artículo 59 de la Constitución Nacional, que otorga al Contralor General de la República funciones administrativas respecto de su propia organización; lo cual traería como consecuencia no un Contralor del Contralor, sino un superior funcional del Contralor General de la Repú­blica".

4ª. Además, el demandante observa que:

"d) El Contralor General de la República por atribución constitucional propia, establecida en el numeral 2º del artículo 60 de la Constitu­ción Nacional provee los empleos de su depen­dencia que haya creado la ley.

"De ahí que la honorable Corte Suprema de Justicia haya declarado inexequible en senten­cia de 1977 el artículo 60 del Decreto-ley nú­mero 924 de 1976, en la parte que establecía que el Contralor General Auxiliar debía ser nom­brado con la aprobación del Presidente de la República.

"El artículo 56 de la Ley 20 de 1975 al pres­cribir que la comisión legal de cuentas elegirá un Auditor Interno para la Contraloría Gene­ral de la República viola el numeral 2° del ar­tículo 60, porque dicho empleo es un cargo que existe en la Contraloría General de la Repúbli­ca, en su planta de personal, pagado con el Pre­supuesto de la Contraloría General de la Repú­blica, y, en consecuencia, debe ser provisto por el Contralor General, en desarrollo de sus facul­tades constitucionales".

"…………………………………………………………………………………………..

5ª. Y, finalmente, añade el demandante:

"Considérese la Contraloría General de la República como un sector de la administración, como una cuarta Rama del Poder Público o como una prolongación de la Rama Legislativa del Poder Público, puede afirmarse rotundamente que es un organismo sujeto a todos los contro­les jurídico-políticos conocidos; sujeta al con­trol político del Congreso, y, en especial a la Cámara de Representantes, por su origen, por el nombramiento del Contralor General de la Re­pública; sujeta al control de la jurisdicción contencioso-administrativa en cuanto a la legalidad de sus actos, sujetos sus funcionarios, de todos los niveles jerárquicos al control disciplinario de la Procuraduría General de la Nación, sujeta al control administrativo presupuestario de la Dirección Nacional de Presupuesto, y en la hipó­tesis de conductas dolosas al conocimiento de la jurisdicción penal, estimo que es inconstitucio­nal que se sujete al organismo rector del control fiscal a más controles; entre otras cosas porque actuando dentro de la misma lógica se requerirá a nivel institucional establecer un Procurador para el Procurador, un Contralor para el Con­tralor, un Juez para el Juez y un Presidente para el Presidente, con lo cual se estaría que­brantando quizás la estructura misma del poder público".

Por su parte el señor Procurador General de la Nación, en el concepto número 356, rendido el 31 de enero del año en curso, sostiene la constitucionalidad de la norma acusada con esta ar­gumentación básica:

"En concepto del Ministerio Público la de­manda ha confundido dos situaciones. La del Contralor General descrito en el artículo 59 de la Carta Política y la de la Comisión Legal de Cuentas a que se refieren los artículos 50 y 56 de la Ley 20 de 1975, demandada. La primera tiene atribuciones descritas en el propio texto constitucional, y consiste, esencialmente en lle­var a cabo la vigilancia de la gestión fiscal de la Administración, y la de proveer a su organi­zación administrativa, mediante provisión de los empleos que sean de dependencia del Contralor General y que la ley ha creado.

"La segunda, o sea la Comisión Legal de Cuen­tas, que se creó por los artículos 50 y siguientes de la misma ley, es una derivación o desarrollo del ordinal 3º del artículo 102 de la Constitu­ción, que señala como atribución especial de la Cámara la de examinar y fenecer definitivamente la cuenta general del Presupuesto y del Tesoro que le presente la Contraloría.

"No se trata pues de una dependencia de la Contraloría sino de un cuerpo auxiliar de la Cámara de Representantes, cuya función, ya descrita consiste en verificar la regularidad y exac­titud de la cuenta general que le presente el Contralor. Es pues un notorio error de la de­manda presentar la Comisión de Cuentas como una dependencia del Contralor, con los desarro­llos que presenta y que aparentemente conducen á una inexequibilidad de la norma.

"El Contralor General, o la Contraloría, fe­necen la cuenta del tesoro de acuerdo con el artículo 59, y la regularidad de este fenecimiento debe verificarlo la Cámara de Representantes. En este aspecto la Comisión Legal de Cuentas es una creación enteramente constitucional".

Consideracionesde la Corte

La Ley 20 de 1975 fue dictada por el Congreso Nacional, en el aspecto que plantea la deman­da, para fijar "sistemas y directrices para el ejercicio del control fiscal", con fundamento en que el primer inciso del artículo 59 de la Cons­titución prescribe que ese control "se ejercerá conforme con la ley". Así mismo, modificó y adi­cionó las normas orgánicas de la Contraloría.

De conformidad con la disposición constitu­cional referida la vigilancia de la gestión fiscal de la Administración corresponde al Contralor General de la República. El proceso de esa vigi­lancia culmina con la presentación de la cuenta general del presupuesto y del Tesoro que debe hacer el Contralor ante la Cámara de Represen­tantes, según el numeral 3º del artículo 102 de la Constitución, y a la cual compete su examen y fenecimiento definitivo.

La Ley 20 citada, después de regular el con­trol fiscal correspondiente al Contralor, desa­rrolla el mencionado numeral en sus artículos 50 a 56, inclusive. Al efecto, crea en la Cámara de Representantes una Comisión de Cuentas de carácter permanente, "encargada de examinar y proponer a consideración de la Cámara el fene­cimiento de la cuenta general del presupuesto y del Tesoro que le presente el Contralor General de la República". En esas disposiciones se determinan, además, la composición de tal Comi­sión, sus funciones, su procedimiento de trabajo y la forma de presentar a la Cámara el proyecto de resolución en que se decide la aprobación o improbación de aquella cuenta.

En el artículo 56 acusado se faculta a la Co­misión de que se viene tratando para elegir un Auditor interno para la Contraloría, se señalan las calidades que debe reunir ese funcionario, se determina el personal auxiliar de esa Auditoría y su sistema de remuneración, la que se pagará con cargo al presupuesto de la propia Contralo­ría.

Debe tenerse en cuenta, en primer término, que el numeral 23 del artículo 76 de la Constitu­ción confiere al Congreso facultad para me­diante ley "crear los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras". De lo cual se deduce que, en principio, la creación de organismos au­xiliares es constitucional, si corresponden a la naturaleza de aquellos servicios, ya que la Corte considera comprendida esa facultad en la atribu­ción dada al Congreso por el citado numeral 23 de la Constitución. Potestad que, es lógico, en­vuelve la de crear los organismos y los cargos ne­cesarios, asignarles funciones, y determinar su retribución y modo de ser provistos, aspectos en los cuales no existe, pues, inexequibilidad de la norma impugnada.

La cuestión central implicada en la demanda que se estudia es la referente a la posibilidad constitucional de que la Cámara de Representan­tes pueda delegar o no su función fiscalizadora sobre la cuenta antes mencionada, o si es de ejercicio exclusivo y directo. Tal interrogante se resuelve fácilmente si se observa que la cir­cunstancia de que simplemente organice una Auditoría con personal auxiliar, no envuelve delegación de la competencia fiscal propia de la Cámara, pues es ella en definitiva, según la Ley 20, artículo 53, la que profiere la decisión final aprobatoria o improbatoria, de aquella cuenta y no la Auditoría creada. O sea que, tampoco en este aspecto, hay razón para declarar la inexequibilidad pedida.

Sin embargo, ha de observarse que en el ar­tículo 56 acusado no fueron señaladas las fun­ciones del Auditor a que se refiere ni tampoco las del personal auxiliar que en ese artículo se establece.

Frente a tal omisión, la Corte encuentra la tajante prohibición del artículo 63 de la Cons­titución, según la cual "no habrá en Colombia ningún empleo que no tenga funciones detalla­das en ley o reglamento", lo cual hace inexequi­ble la disposición acusada.

En efecto: la esencia del estado de derecho es el sometimiento del ejercicio de las funciones públicas a la ley para proteger de arbitrarieda­des a los gobernados. Por eso, el artículo 2º de la Constitución prescribe que los poderes que establece se deben ejercer en los términos, es de­cir, dentro de los límites que ella misma deter­mine. Disposición que formula el principio de legalidad, de acuerdo con el cual los gobernan­tes y funcionarios solo tienen facultades para hacer aquello que les atribuya expresamente la ley, sin que existan poderes implícitos ni potes­tades que no contenga la ley.

De lo cual se desprende que la creación de organismos y cargos públicos exige no la simple determinación de ellos como entes y posiciones de trabajo, sino la dotación de funciones o com­petencias específicas y concretas de unos y otros, como lo preceptúa el citado artículo 63, cuya atención o servicio justifica tal creación.

Lo anterior lleva a concluir y basta, -dejan­do de lado otros aspectos como los referentes a la facultad de nombramiento del Auditor y sus subalternos y el de su remuneración por la Con­traloría-, que el citado artículo 56 de la Ley 20 de 1975 es contrario al artículo 63 de la Cons­titución, en cuanto crea el cargo de Auditor y los de su personal auxiliar sin asignarles función alguna, ni siquiera hacer referencia a las que deban cumplir en relación con la Contraloría, la Cámara o la Comisión Legal de Cuentas, de la última de las cuales dependen administrativa­mente aquellos funcionarios. Vacío legislativo que no puede suplirse ni por interpretación ana­lógica, porque no hay situaciones similares, ni por aplicación de los principios generales del derecho que rigen nuestro ordenamiento jurídico.

Y no se arguya que la Ley 20 hizo una fija­ción indirecta de las funciones de aquel Auditor, al darle el calificativo de "interno", el cual tie­ne un significado técnico preciso en el campo financiero y del control fiscal. Porque, de todos modos, aunque ese calificativo estructura la fun­ción del Auditor, el artículo 56 no determinó sobre qué recaería. No se puede deducir si se ejercitaría sobre la gestión administrativa de la Contraloría, sobre el control que ésta desarrolla, o si sería un órgano asesor de la Comisión Legal de Cuentas para allegar informes y producir análisis y estudios enderezados al examen prepa­ratorio de la cuenta general que se viene mencio­nando, o sea, en relación con el control fiscal que corresponde a la Cámara, como lo sugiere el con­cepto del señor Procurador. Tal vacío es evidente y no puede llenarse sin contrariar la prohibición constitucional del artículo 63. Haciendo, desde luego, la reserva de que la Corte no entra a ana­lizar la constitucionalidad de estas hipótesis, por no ser procedente.

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de su Sala Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la Nación, declara INEXEQUIBLE el artículo 56 de la Ley 20 de 1975.

Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

José María Esguerra Samper

Presidente.

Jerónimo Argáez Castello, Jesús Bernal Pin­zón, Dante L. Fiorillo Porras, José Eduardo Gnecco C., Héctor Gómez Uribe, Juan Manuel Gutiérrez L., Alberto Ospina Botero, Luis Enri­que Romero Soto, Luis Sarmiento Buitrago, Her­nando Rojas Otálora, Humberto Murcia Ballén, José María Velasco Guerrero, Antonio Alvira Jácome, Fabio Calderón Botero, Germán Giraldo Zuluaga, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Her­nández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Hernando Tapias Rocha, Luis Carlos Sáchica, Pedro Elías Serrano Abadía, Ricardo Uribe Holguín, Fer­nando Uribe Restrepo.

Carlos Guillermo Rojas Vargas

Secretario General.