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300Corte SupremaCorte Suprema30030012925744Luis Sarmiento Buitrago197911/12/1979744_Luis Sarmiento Buitrago_1979_11/12/197930012925DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD PARCIAL DE LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Exequibles los artículos 22, 23, 24, 26, 27, 31, 32, 33, 37. 39 y 58 de la Ley 20 de 1975. Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. - Bogotá, D. E., 11 de diciembre de 1979. Magistrado ponente: doctor Luis Sarmiento Buitrago. Aprobada por Acta número 51. 1979
Alvaro Copete Lizarraldepor la cual se modifican y adicionan las normas orgánicas de la Contraloría General de la República, se fijan sistemas y directrices para el ejercicio del control fiscal y se dictan otras disposicionesIdentificadores30030012926true86307Versión original30012926Identificadores

Norma demandada:  por la cual se modifican y adicionan las normas orgánicas de la Contraloría General de la República, se fijan sistemas y directrices para el ejercicio del control fiscal y se dictan otras disposiciones


DEMANDADE INCONSTITUCIONALIDAD PARCIAL DE LA LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Exequibles los artículos 22, 23, 24, 26, 27, 31, 32, 33, 37. 39 y 58 de la Ley 20 de 1975.

Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. -

Bogotá, D. E., 11 de diciembre de 1979.

Magistrado ponente: doctorLuis Sarmiento Buitrago.

Aprobada por Acta número 51.

REF.: Radicación número 744. Demanda por inconstitucionalidad de los artículos 22, 23, 24, 26, 27, 31, 32, 33, 37, 39 y 58 de la Ley 20 de 1975, orgánica de la Contraloría General de la República. Demandan­te: Alvaro Copete Lizarralde.

El ciudadano Alvaro Copete Lizarralde pide a la Corte Suprema, en acción pública declare inexequibles, por inconstitucionales, las siguien­tes disposiciones:

"LEY 20 DE 1975

"(abril 28)

"por la cual se modifican y adicionan las nor­mas orgánicas de la Contraloría General de la República, se fijan sistemas y directrices para el ejercicio del control fiscal y se dictan otras disposiciones.

"El Congreso de Colombia

"Decreta:

"…………………………………………………………………………………………….

"Artículo 22. En los establecimientos de cré­dito, compañías de seguros, almacenes generales de depósito, y demás entidades financieras del Estado, que conforme a las leyes estén sometidas a control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, la Contraloría General de la República establecerá sistemas de fiscalización que consul­ten las necesidades que de acuerdo con su moda­lidad requieran para alcanzar sus fines sociales.

"Artículo 23. La Contraloría deberá practicar visitas periódicas a las Oficinas de Revisoría o Auditoría interna de las entidades señaladas en el artículo anterior y hará las observaciones so­bre la forma como se cumplen los estatutos y reglamentos sobre administración y disposicio­nes de los fondos y bienes de tales entidades.

"Artículo 24. En la Contraloría General de la República se establecerá una unidad de trabajo especial dedicada al análisis y aprobación de los balances de las entidades señaladas en el artículo 22 de esta ley. El Jefe de la unidad deberá tener título universitario en administra­ción de empresas, o ser contador público acredi­tado en los términos de ley, y además, haber trabajado con buen crédito en una entidad financiera o de seguros por tiempo no menor de cinco años.

"…………………………………………………………………………………………….

"Artículo 26. Con el fin de preservar la unidad del sistema bancario del país y los controles, necesarios sobre la moneda nacional, los méto­dos de contabilidad que el Contralor General prescriba para las entidades financieras del Estado deberán armonizarse con las normas contables existentes para las demás entidades financieras que operen en el territorio nacional.

"Artículo 27. Para preservar las normas sobre sigilo y secreto bancario, la Contraloría General de la República cuando considere que debe hacer investigación fiscal en alguna de las entidades de carácter financiero solamente la confiará al personal altamente calificado y los informes estarán sometidos a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 45 de 1923. Las sanciones serán im­puestas por el Procurador General de la Nación quien podrá elevar a cinco mil pesos la pena de multa.

"………………………………………………………………………………………………

"Artículo 31. Los métodos de contabilidad des­tinados al registro de las operaciones que reali­za el Estado por intermedio de entidades des­centralizadas, se establecerán consultando los principios que inspiran las finalidades de servicio y las actividades económico-financieras de cada uno de estos entes gubernamentales. En la for­mación del patrimonio estatal, los bienes respec­tivos serán incorporados al balance general den­tro del grupo de cuentas destinadas al balance de la Hacienda.

"Artículo 32. Las entidades descentralizadas del orden nacional enviarán sus estados finan­cieros a la Contraloría General de la República, según el detalle y períodos que señale el Con­tralor para efectos de la consolidación de las operaciones presupuestarias y financieras en la contabilidad del Estado.

"Artículo 33. El registro del movimiento de las operaciones se cierra al final de cada año fiscal. Después de esa fecha solo podrán hacerse asientos de cierre para la preparación de los ba­lances.

"Los registros que se hagan en contravención de lo previsto en este artículo no tendrán validez ninguna y los empleados que los efectúen o au­toricen incurrirán en responsabilidad por extralimitación de funciones, que se sancionará con la destitución del cargo. Si se trata de funcio­narios responsables ante el Congreso de la Re­pública contra ellos se seguirán los procedimien­tos previstos en la Constitución Nacional.

"………………………………………………………………………………………………

"Artículo 37. Para el cumplimiento de la fun­ción prevista en el numeral 1º del artículo 60 de la Constitución Nacional, el Contralor Gene­ral de la República o su Delegado presenciará los actos de emisión, retiros de circulación o in­cineración de moneda que se realicen por el Es­tado. Hecha la emisión tendrá el cuidado de presenciar la destrucción de las planchas o mol­des que se hubieren utilizado para el efecto y cuya existencia pueda servir para emisiones fraudulentas. Las actas correspondientes serán firmadas por el Contralor o su Delegado, y de ellas conservará una copia.

"Los billetes representativos de moneda, co­mo los documentos de deuda pública emitidos por el Estado, llevarán las firmas autógrafas o facsí­miles del Ministro de Hacienda y Crédito Público, del Tesorero General de la República y del Contralor General de la República.

"……………………………………………………………………………………………….

"Artículo 39. El Contralor General de la Re­pública o un Delegado suyo, refrendará todo documento que emita el Estado, con capacidad liberatoria en el pago de impuestos.

"………………………………………………………………………………………………

'' Artículo 58. En los contratos de sociedad que celebre el Estado o las entidades descentraliza­das, así como en cualquier contrato o forma de asociación en que participen estas entidades, no se podrá convenir procedimientos de Auditoría externa que se realicen por personas privadas con prescindencia de la vigilancia fiscal que co­rresponde a la Contraloría General de la Re­pública.

"……………………………………………………………………………………………….

Afirma el actor que estas normas vulneran los artículos 55, 59, 60, 76 numerales 9 y 10; 78, y 120, numerales 14 y 15, según criterio que a con­tinuación se expresa:

I. La demanda

El actor considera que el artículo 22 de la Ley 20 de 1975 es inconstitucional porque no se especifican las entidades financieras y que aun "asumiendo que no se refiere sino a las de orden nacional, engloba un enorme y variado número de organismos, incluidos el banco emisor y los que ejercen actividades cuyo objetivo es el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado", lo que contradice el 120-14 que no autoriza la fis­calización de la Contraloría General de la Re­pública. Que contraría también el 120-15 porque esa es función exclusiva del Presidente de la Re­pública, sin que pueda intervenir fiscalmente el Contralor General. Que al abarcar entidades distintas de los Ministerios, los Departamentos Administrativos o los Establecimientos Públicos se viola el artículo 76 numerales 9 y 10 que limi­tan a estas entidades que son las que constituyen la administración nacional, ya que son las únicas adscritas puesto que las empresas estatales, y las sociedades de economía mixta son solamente vinculadas; y agrega: "si se está vinculado a la administración es porque no se es la administra­ción sino algo distinto". Concluye así:

"En otras palabras, puesto que el constitu­yente ha limitado de modo expreso la estructura de la administración nacional y no ha incluido dentro de ésta ni a las empresas industriales y comerciales del Estado, ni a las sociedades de economía mixta, ni a las 'entidades financieras del Estado', mal puede el Congreso hacerlo sin atentar contra la Ley Fundamental de la Re­pública, pero es lo que se ha hecho al expedir el artículo 22 de la Ley 20, que ahora se acusa, ya que mediante él se hace extensivo a entidades apenas vinculadas a la administración nacional un régimen de control establecido únicamente para las que sí son parte integrante de la mis­ma".

2ª. En cuanto al artículo 23 dice que viola igualmente las mismas normas constitucionales que el 22, especialmente en cuanto se faculta a la Contraloría General para practicar visitas a las oficinas de Revisoría o Auditoría interna de las entidades señaladas en el artículo 22 y agre­ga: "Esta razón es también válida para impug­nar la facultad de formular observaciones sobre estatutos y reglamentos y sobre el manejo de fondos y demás bienes de propiedad de dichas entidades". Reitera la objeción de que no puede controlarse el banco de emisión y las entidades que captan el ahorro privado porque se viola el artículo 120-14 y 15 si bien esta norma defiere al Congreso la intervención presidencial.

3ª. Afirma que el artículo 24 viola el artículo 59 de la Carta en cuanto al análisis y la aproba­ción de balances es una gestión administrativa que no autoriza la norma superior. Acepta, sin embargo, que el Estado tiene la facultad de ana­lizar, aprobar u objetar balances ejercida por funcionarios oficiales competentes, según procedimientos estatutarios y legales.

Tacha de inconstitucional el artículo 26 por­que ordena al Contralor armonizar las normas contables de las entidades financieras del Estado con las normas contables existentes para las de­más entidades financieras que operan en el territorio nacional a fin de preservar la unidad del sistema bancario del país y los controles ne­cesarios sobre la moneda nacional, pues el logro de estas finalidades no está dentro de las fun­ciones de vigilancia de la Contraloría, con lo cual se violan los artículos 59 y 120-14. Afirma categóricamente "el Contralor carece de facul­tades en materia de controles monetarios, en ge­neral, en todo lo que concierne a la moneda nacional''.

Respecto del artículo 27 dice que es incons­titucional porque el Contralor no puede ordenar investigaciones fiscales sobre las entidades finan­cieras ya que esta es función exclusiva del Pre­sidente por lo cual se violan el 120-14 y 15.

4ª. Que los artículos 31, 32 y 33 son inconsti­tucionales porque comprenden la totalidad de las entidades descentralizadas, siendo así que muchas de ellas están exentas en razón de lo dispuesto en el 120-14, y agrega:

"La acción de la Contraloría General de la República, en materia de prescripción de mé­todos de contabilidad, que es la de los tres ar­tículos que se comentan, no puede llegar sino hasta la administración nacional y sus entidades descentralizadas, como reza el artículo 60 y se ha visto y demostrado reiteradamente. No es cierto, desde luego, quetodas las entidades descentralizadas sean 'entes gubernamentales', conforme se dice en el artículo 31. Pero aun aceptando que cuando se habló del Estado se quiso decir la nación o la administración cen­tral, y aun aceptando que los establecimientos públicos del orden nacional pudieran considerarse como 'entes gubernamentales', los demás, que están apenas vinculados a la administra­ción, como se ha dicho, tampoco están sujetos a que su contabilidad sea prescrita por la Contra­loría. De ahí que los artículos constitucionales violados sean el 60, invocado como fundamento del 31 de la ley, por falta de competencia del Contralor; el 76, en sus numerales 9º y 10 y el 120, en su numeral 14, por falta de competencia del Congreso; y el 55 y el 78 (numeral 2º) por cuanto en el 55 se establece la separación de funciones de las ramas del poder y en el 78 se prohíbe al Congreso legislar sobre lo que compete legislar al Gobierno".

Afirma también:

"No sería posible pasar por alto, desde luego, otra infracción constitucional localizada en el artículo 32 y que consiste en facultar al Contra­lor para exigir a todas las entidades descentra­lizadas del orden nacional enviarle sus estados financieros según los períodos que él señale. Si bien es cierto que este funcionario, por varias razones, tiene derecho en la mayoría de los casos, no en todos, a pedir que se le suministren dichos estados financieros, y a señalar los métodos con­tables para su elaboración, no tiene ninguno a prescribir los períodos en los cuales aquéllas de­ban hacerlo, pues esto equivale a obligarlas a preparar y producir cortes de cuentas y balances tantas veces y en las fechas en que él lo crea conveniente, con serio detrimento de la autono­mía administrativa propia de esas entidades, dado que la decisión sobre los referidos números y oportunidades solo puede determinarse en los estatutos, dentro del marco prefijado al Presi­dente de la República o a los representantes suyos a quienes corresponde la vigilancia o el control administrativo, según la especie de la entidad descentralizada y, en todo caso, según los numerales 14 y 15 del artículo 120 de la Constitución, respectivamente".

5ª. Afirma que el artículo 37 está en contra­dicción con el 60-1 de la Carta pues la función de llevar el libro de deuda pública del Estado es de naturaleza contable y que quien contabiliza no es fiscalizador, y la función del artículo 37 es de control que compete al Presidente (120-14) y agrega:

"En cuanto al inciso 2º del artículo 37, debe observarse, desde cuando se suprimió su libre convertibilidad y se abandonó el patrón de oro, los billetes de banco dejaron de ser representa­tivos de moneda para constituir, ellos mismos, la moneda. Dejaron, también y por lo mismo, de ser documentos de deuda pública y, no siéndolo, desapareció la razón para contabilizarlos en el libro de registro de esta deuda. Si se incorpora­ren, resultarían hoy día errores monstruosos, exorbitantes, pues la emisión de billetes corres­ponde a muchos millones de pesos por año.

"Si se aceptara, en gracia de discusión, que los billetes emitidos deberían contabilizarse en el libro de la deuda pública del Estado, esta no sería, tampoco, una razón para disponer que los billetes han de llevar la firma del Contralor General de la República, pues ni del numeral 1º del artículo 60 puede obtenerse esa conclusión, ni, como ya se vio anteriormente, este funciona­rio puede intervenir en el control de la moneda, pues tal control no sólo no lo autoriza el artículo 59 de la Constitución, sino que está exclusiva­mente atribuido al Presidente, por mandato del numeral 14 del 120.

"El inciso 2º que se comenta es, pues, viola- torio de los artículos 55, 59 (incisos 1º y 2º) 60 (numeral 1º) y 120 (numeral 14), tanto por los conceptos aquí expresados como por otros aná­logos que se expusieron en relación con los ar­tículos 22, 23, 24, 27, 31, 32 y 33".

6ª. Dice que el artículo 39 viola el 59-1 y el 120-14 y 15 porque la emisión y entrega de do­cumentos por parte del Estado, con poder liberatorio en el pago de impuestos son actos típica­mente administrativos "de la especie de los denominados actos condición, en los cuales no es permitido actuar al Contralor pues se convertiría en administrador"; por lo cual se violan las normas citadas.

7ª. Finalmente, afirma, que el artículo 58 es inconstitucional, porque al estatuir esta norma que en los contratos de sociedad que celebren el Estado o las entidades descentralizadas, o en cualquier forma de asociación en que participen estas entidades, no se puede prescindir de la vigilancia fiscal que corresponde a la Contraloría porque:

"No todos los contratos de sociedad o simila­res a ellos que celebren el Estado o las entidades descentralizadas admiten fiscalización de la Contraloría. Están exceptuados, por ejemplo, los que se refieren a sociedades de economía mix­ta o los situados dentro de la órbita del nume­ral 14.

"Hay, pues, una extralimitación de funcio­nes en cuanto a la facultad de vigilancia, que el artículo 59 restringe a la gestión fiscal de la administración".

II.El Ministerio Público

El Procurador General considera inconstitu­cionales los artículos 22, 23, 24, 26, 27, 37, 39 y 58 de la Ley 20 de 1979 y constitucionales los artículos 31, 32 y 33 de la misma ley.

Para llegar a la conclusión de inconstitucionalidad de los primeros se coloca en desacuerdo con las sentencias de la Corte Suprema de fechas abril 25 de 1974 y octubre 17 de 1978 y acoge el concepto del Consejo de Estado (Sala de Consulta) de fecha febrero 11 de 1971, el que transcribe en su casi totalidad.

Especialmente acude el Jefe del Ministerio Público a los salvamentos de voto presentados a las sentencias de 25 de abril de 1975 y octubre 17 de 1978, en la primera de las cuales se declaró la inexequibilidad del artículo 41 del Decreto extraordinario número 3130 de 1968 por haber atribuido esa norma el control fiscal de algunos organismos descentralizados a la Superintenden­cia Bancaria, y en la segunda que declaró la exequibilidad del artículo 21 de la Ley 20 de 1975 que somete a las sociedades de economía mixta en que el Estado posea el 50% o más de capital al control fiscal de Revisores elegidos por la asamblea de accionistas de listas pasadas por el Contralor General de la República.

Afirma el Procurador General que existiendo una confrontación conceptual entre el Consejo de Estado y los salvamentos de voto, por una parte, y la jurisprudencia reiterada de la Corte Suprema, las reglas constitucionales permiten dar mayor validez a los primeros debiendo rectificarse las tesis demasiado generales de la Corte sentadas en las sentencias que se anotan.

III.Consideraciones de la Corte

1ª. Para desarrollar un estudio conducente a la decisión que ha de tomar la Corte, es conve­niente precisar los siguientes conceptos, a fin de que sirvan de hitos seguros en la motivación:

a) Pisco. (Del latín fiscus) Erario. Tesoro Público.

b) Control fiscal. "El control fiscal...per­sigue el recaudo y la inversión debidos de los fondos públicos, conforme con las determinacio­nes legales del caso, o sea en armonía con presu­puestos válidamente adoptados sobre el monto de las rentas por recaudar y los gastos o inversiones en servicios por hacer". (Gaceta Judicial, Tomo CXXXVII, página 186).

Por su parte la Ley 151 de 1959, en sus ar­tículos 2 y 7 dice:

"Artículo 2º. La vigilancia de la gestión fiscal de las empresas y establecimientos públicos des­centralizados y de aquellas instituciones y orga­nismos que reciban, manejen o inviertan fondos provenientes de impuestos, tasas, contribucio­nes de carácter especial, o cuotas forzosas creadas por la ley, corresponde a la Contraloría General de la República, de conformidad con lo estable­cido en el artículo 59 de la Constitución Na­cional.

"……………………………………………………………………………………………….

"Artículo7º. Para el ejercicio de la vigilancia de la gestión fiscal a que se refiere la presente ley, la Contraloría General de la República adoptará sistemas apropiados a la naturaleza de los establecimientos, empresas o instituciones de que se trata, acordes con el género de las acti­vidades a ellos encomendadas. Tales sistemas respetarán la autonomía administrativa de los establecimientos, empresas o instituciones refe­ridos.

"Parágrafo. Las partes interesadas podrán re­currir en juicio ante el Consejo de Estado en ejercicio del recurso contencioso administrativo, en la misma forma y términos en que son acusa­bles las providencias de los Ministros del Des­pacho Ejecutivo cuando consideren que la adop­ción de los sistemas prescritos para lograr la vigilancia y control efectivos por parte de la Contraloría lesionan facultades reconocidas por la ley a favor de los mismos".

Y c) El artículo 11 del Decreto 971 de 1974, da esta definición de entidades financieras:

"Artículo 11. Para los efectos de este Decreto, se entiende por entidades financieras, los esta­blecimientos de crédito bancario y de fomento, las compañías de seguros, los almacenes genera­les de depósito, las sociedades de capitalización, las sociedades administradoras de inversión y sus respectivos fondos, las corporaciones de ahorro y vivienda y en general todas las enti­dades que se dediquen a la captación de ahorros en cualquier forma y lo destinen, en todo o en parte a inversiones o a la concesión de créditos".

2ª. El actor dice que las normas demandadas vulneran los artículos 59, 60, 76 numerales 9 y 10, 78 numeral 2 y 120 numerales 14 y 15, por­que tal como se reglamenta en los artículos que acusa de la ley, se pretende ejercer control fiscal sobre entidades privadas que no desarrollan gestión fiscal; y porque dicha reglamentación legal corresponde al Presidente de la República sobre las entidades bancarias y de ahorro.

3ª. Ante todo es conveniente precisar el con­trol a que se refieren los artículos que el actor considera infringidos, o sea el control fiscal que es diferente de la intervención o vigilancia que corresponde al Presidente de la República sobre las entidades que captan o invierten el ahorro privado y sobre los establecimientos de crédito y las sociedades mercantiles de que trata el ar­tículo 120 en sus numerales 14 y 15 o sea el sim­plemente administrativo.

El control fiscal corresponde a la Contraloría General de la República y se extiende a todas las entidades que manejan fondos públicos así las entidades que los manejen sean públicas o privadas, hagan parte de la administración na­cional o no; para ejercer el control fiscal sobre una entidad basta que ella administre, recaude o invierta fondos públicos, o sea de los que per­tenecen al erario, a fin de que cumplan la fina­lidad que el legislador, al establecer los recaudos públicos y ordenar su inversión, se propone.

Este control se ejerce "conforme a la ley", en los términos del artículo 59 de la Carta.

Por consiguiente, este control comprende no sólo las entidades que constituyen la administra­ción nacional central, sino todas las entidades descentralizadas del Estado, tal como lo prescri­be el artículo 60 de la Carta, al decir que co­rresponde al Contralor General: "Prescribir los métodos de la Contabilidad de la Adminis­tración Nacional y sus entidades descentraliza­das, y la manera de rendir cuentas los responsa­bles del manejo de fondos o bienes nacionales".

La función de prescribir los métodos de con­tabilidad para la administración nacional y sus entidades descentralizadas no es simplemente a manera de consejo o de ilustración de la ciencia contable, ya que a continuación explica la fina­lidad, para que rindan cuentas los responsables del manejo de los fondos o bienes públicos.

Y la misma ley determina que esa función de contabilidad, de manejo y rendición de cuentas, comprende tres aspectos de la operación en ge­neral: el previo, o sea la forma como pasan los fondos o bienes a la entidad que va a hacer el gasto; el perceptivo, o sea la ejecución o presta­ción del servicio o finalidad buscada; y el pos­terior, que comprende la rendición de cuentas.

4ª. En relación a las entidades que constitu­yen la administración central, no hay objeción por parte del actor.

Su disentimiento surge en cuanto a las entida­des descentralizadas; mas no en todas; ya que acepta el control de los establecimientos públicos, mas no de las empresas estatales y lo niega ca­tegóricamente en cuanto a las sociedades de economía mixta, porque afirma que la estructura de la administración nacional solo se forma con los ministerios, los departamentos administrati­vos y los establecimientos públicos, mas no con las otras entidades descentralizadas.

Para llegar a esta conclusión advierte el actor que solo los ministerios, los departamentos admi­nistrativos y los establecimientos públicos, son los entes adscritos a la administración, en los términos del artículo 3º Decreto 1050 de 1968 y que los demás se hallan vinculados. Empero, esta forma de ejercer la tutela administrativa so­bre las entidades descentralizadas es simplemen­te legal y podría ser diferente para cada una de las tres clases de tales entidades. En cambio, la Constitución Política no hace excepción, ni distingue en cuanto al control fiscal según sea mayor o menor la tutela de la administración.

5ª. La administración nacional está estructu­rada, por los Ministerios, los Departamentos Ad­ministrativos y los establecimientos públicos, como organismos de derecho público exclusiva­mente, en los términos del artículo 76-9 de la Carta; por esta razón en la Constitución se de­nomina a los Ministros y a los Jefes de los De­partamentos Administrativos: "Jefes Superiores de la Administración"; pero hay otras entidades que también hacen parte de la administración nacional, como son las empresas estatales y las sociedades de economía, cuya tutela adminis­trativa, tanto por las funciones que desempeñan, como por el patrimonio estatal que contengan, tienen un grado especial que no puede desapa­recer.

Respecto de estas entidades descentralizadas ha sido muy explícita la Corte Suprema al considerarlas como integrantes de la administración nacional, al decir:

"3ª. El constituyente de 1968 institucionalizó los establecimientos públicos y agregó nuevos organismos a la Rama Administrativa, como las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, atribuyendo funciones separadas al Legislador y al Ejecutivo a fin de armonizar la ingerencia <sic> de cada uno de ellos en los nuevos organismos, así:

"Corresponde al Congreso determinar la es­tructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios, departamentos admi­nistrativos y establecimientos públicos, y expedir los estatutos básicos de estos establecimientos pú­blicos de las sociedades de economía mixta y de las empresas industriales y comerciales del Es­tado (artículo 76, numerales 9 y 10)".(Gaceta Judicial, Tomo CXXXVIII, números 2340 a 2342, página 440).

Y posteriormente precisó más el concepto, así:

"3º. La descentralización administrativa es, pues, la transferencia de una parte de la activi­dad estatal a una entidad de determinadas ca­racterísticas, creada o autorizada por la ley, para cumplir una finalidad de interés general. Hay dos clases de descentralización: la territorial (Departamentos, Intendencias, Comisarías y Municipios o Distritos Municipales) y por servicio o funcional (establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y socieda­des de economía mixta). Se presenta también en la administración pública una especie de des­centralización jerárquica o burocrática, a la que corresponde propiamente el nombre de desconcentración, que carece de los elementos distinti­vos de las entidades descentralizadas, principal­mente de la personería jurídica.

"………………………………………………………………………………………………

"5ª. Son, pues, las entidades descentralizadas, organismos de creación legal o autorizados por ésta, adscritos o vinculados a la Administración Pública, encaminados a satisfacer intereses de la comunidad, que se comprenden dentro de tres modalidades:

"a) Establecimientos públicos, si tienen por finalidad atender funciones administrativas o prestar servicios públicos conforme con las reglas de Derecho Público, sin ánimo de lucro;

"b) Empresas industriales o comerciales del Estado, cuando la actividad de tales organismos es de naturaleza industrial o comercial, con patri­monio íntegramente estatal, que se rigen tanto por el Derecho Público como por el Privado, se­gún la modalidad de la función o servicio (ar­tículos 1º y 6º, Decreto 1050 de 1968), y

"c) Sociedades de economía mixta cuando se proponen la explotación de una rama industrial o comercial o la prestación de un servicio públi­co de igual naturaleza, con la intervención de personas de Derechos Público y Privado y patrimonio también estatal y particular.

"………………………………………………………………………………………………

"En síntesis, la Administración Nacional se estructura constitucionalmente con los Ministe­rios, los Departamentos Administrativos y los es­tablecimientos públicos como organismos esencial­mente de Derecho Público y se amplía con las empresas industriales y comerciales y las socieda­des de economía mixta, entidades regidas parcial­mente por el Derecho Privado. Este ámbito de la Administración Nacional fue precisado por la Corte Suprema, así:

"El constituyente de 1968 institucionalizó los establecimientos públicos y agregó nuevos organismos a la Rama Administrativa, como las em­presas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, atribuyendo funciones separadas al legislador y al Ejecutivo a fin de armonizar la ingerencia <sic> de cada uno de ellos en los nuevos organismos así:

"Corresponde al Congreso determinar la es­tructura de la Administración Nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Admi­nistrativos y establecimientos públicos y expedir los estatutos básicos de estos establecimientos pú­blicos, de las sociedades de economía mixta y de las empresas industriales y comerciales del Esta­do (artículo 76, numerales 9 y 10).

"Y el Presidente de la República tiene la fa­cultad de nombrar y separar libremente los di­rectores o gerentes de los establecimientos públi­cos nacionales; los representantes de la nación en las Juntas Directivas de estos establecimientos públicos y organismos descentralizados son agen­tes del Presidente de la República (artículo 120, numerales 1º y 5º)". (Sentencia de 20 de octu­bre de 1971(Gaceta Judicial, Tomo CXLIX-CL, números 2390 y 2391, páginas 333, 334).

6ª) Por otra parte, también la Corte precisó las diversas clases de control a que están sujetas es­tas entidades descentralizadas, a saber, adminis­trativo, fiscal, presupuestal y político, así:

a) Administrativo, La Carta atribuye al Pre­sidente de la República la función de "cuidar la exacta recaudación y administración de las ren­tas y caudales públicos, y decretar su inversión con arreglo a las leyes" (artículo 120-11), y también la de "ejercer la inspección necesaria sobre los establecimientos de crédito y las sociedades mercantiles conforme a las leyes" (artículo 120-15) ; esta tutela se cumple directamente por los Ministros del Despacho o los Jefes de Depar­tamentos Administrativos que son los Jefes Su­periores de la Administración (artículo 135), o indirectamente por medio de las Superintenden­cias, todo bajo la vigilancia y responsabilidad del Presidente de la República que es la suprema autoridad administrativa.

………………………………………………………………………………………………

b) Fiscal. También la Constitución establece genéricamente una vigilancia de la gestión fiscal de la Administración, sobre las tres Ramas del Poder Público y le asigna a la Contraloría Gene­ral de la República esta atribución, entidad que la ejerce conforme con la ley (artículo 59). Para el cumplimiento de tal función, la Contraloría debe prescribir los métodos de la contabilidad de la Administración Nacional y de las entidades descentralizadas (artículo 60). Este control es, pues, referente a la ejecución presupuestal y tiene un carácter estrictamente técnico, numérico, legal, y no administrativo; debe ceñirse a verificar si el gasto corresponde a la ley que lo ordena, o sea que los dineros del Estado se recauden e inviertan según la ley.

"……………………………………………………………………………………………….

"c) Presupuestal. El decreto orgánico del Pre­supuesto Nacional (994 de 1973), exige que al proyecto de presupuesto se adjunten como ane­xos, los presupuestos de ingresos y egresos de los establecimientos públicos descentralizados; a su vez, las empresas industriales y comerciales del Estado, están obligadas a presentar presupuestos sujetos a las normas que para dichos organismos establece la ley orgánica del Presupuesto Nacio­nal y se anexarán al proyecto general de presupuesto, para estudio y aprobación del Congreso en la oportunidad legal (artículos 31, 34, 39).

"……………………………………………………………………………………………….

"d) Político. La Ley 17 de 1970 creó un nuevo control especial para las entidades descentraliza­das, al establecer que a la Comisión Octava de las Cámaras corresponde vigilar el funcionamien­to de los establecimientos públicos, empresas es­tatales y sociedades de economía mixta, con las siguientes funciones...". (Gaceta Judicial, To­mos CXLIX-CL, números 2390 y 2391, páginas 334, 335 y 336).

7ª. Refiriéndose expresamente a las sociedades de economía mixta, al control fiscal que compete a la Contraloría General sobre ellas y a las obje­ciones sobre qué hecho el aporte estatal a una de estas entidades termina la facultad de controlar fiscalmente, puesto que los fondos o bienes del Estado desaparecen para constituir un patrimo­nio social distinto del patrimonio del Estado, di­ce la Corte.

"El artículo 60 de la Constitución, entre las funciones que asigna al Contralor General de la República, establece la de prescribir los métodos de la contabilidad de la Administración Nacional y sus entidades descentralizadas...'.

"Bien es cierto que al señalar la estructura de la Administración, el Estatuto Supremo incluye a los Ministerios, los Departamentos Administra­tivos y los establecimientos públicos (artículo 76-9), pero únicamente los Ministros y los Jefes de Departamentos Administrativos son considera­dos 'como jefes superiores de la administración' (artículo 135) y a éstos corresponde 'orientar, coordinar y controlar en la forma contemplada por las respectivas leyes, estatutos y reglamen­tos, los establecimientos públicos, las empresas comerciales e industriales del Estado y las socie­dades de economía mixta que a cada uno de ellos estén adscritos o vinculados' (Decreto 1050 de 1968, artículo 30).

"De lo anterior se desprende que estos orga­nismos, empresas estatales o sociedades de econo­mía mixta, hacen parte de la Administración Nacional, sea por su adscripción directa o por su vinculación legal.

"4º. El fisco o erario público está integrado por todos los fondos públicos cualquiera que sea su origen; por consiguiente, la gestión fiscal ha­ce referencia al recaudo, conservación e inversión de todo lo que lo constituye, según las determinaciones legales y conforme con presupuestos vá­lidamente adoptados en cuanto a ingresos y a egresos.

"La gestión fiscal de la Administración, dice la Corte, 'se inicia con los actos de adquisición e integración de un patrimonio del Estado que se destina a satisfacer las necesidades del servicio público, prosigue con los actos propios a su conservación, mejora y explotación, y concluye con la afectación, disposición o inversión de los bie­nes muebles o inmuebles que de él hacen parte, para el mismo fin que le dio origen y lo justifi­ca'. (Sentencia de febrero 24 de 1977).

''Hay gestión fiscal, por tanto, en la distribu­ción de los bienes o recursos del Estado, ya sea que se destinen para la prestación de los servicios públicos o para el cumplimiento de los programas de interés general.

"Si bien es cierto que los aportes de los socios, en todas las sociedades, dejan de ser propiedad de éstos para pasar a constituir un patrimonio distinto e independiente del de cada uno de ellos, esto no es óbice para que los aportes del Estado puedan ser controlados e invertidos hasta el cum­plimiento total del objetivo buscado por la enti­dad aportante. Lo anterior se evidencia con ma­yor razón cuando tales aportes pueden consistir en ventajas financieras o fiscales, en garantía de las obligaciones de la sociedad, o en suscripción de los bonos que la misma emita, en auxilios especiales o en concesiones, como lo permite el artículo 463 del Código de Comercio.

"El hecho de que las sociedades de economía mixta se rijan por normas de Derecho Privado y deban someterse a la jurisdicción ordinaria, tampoco impide el control fiscal por parte de la Contraloría General porque ya se ha visto en di­versas ocasiones que entidades de Derecho Priva­do pueden prestar servicios públicos y aún administrar impuestos con destinación especial, siempre que se sujeten al referido control fiscal oficial.

"La ley debe señalar la forma como se lleve a efecto la vigilancia de la gestión fiscal, según la cuantía de los aportes del Estado y los particulares deben sujetarse a este señalamiento, sin per­juicio de que también puedan señalar su auditor fiscal. En la escritura que solemnice el contrato de sociedad, quedarán las estipulaciones corres­pondientes". (Sentencia, octubre 17 de 1978).

8ª. El artículo 22 acusado de la Ley 20 de 1975 dice: "en las entidades financieras del Estado, que conforme con las leyes estén sometidas a con­trol y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, la Contraloría General de la República esta­blecerá sistemas de fiscalización".

Según la definición de "entidades financieras" dada por el propio legislador (Decreto 971 de 1974, artículo 11), relacionada con el artículo 22 acusado, pueden distinguirse dos clases de enti­dades financieras, ambas sujetas legalmente a la Superintendencia Bancaria:

a) Las entidades financieras constituidas en su totalidad con patrimonio del Estado, a las cuales se refiere expresamente el artículo 22 al decir "entidades financieras del Estado", y

b) Los establecimientos de crédito en general que "tengan por objeto el manejo o aprovecha­miento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado", entidades financieras que pueden tener carácter oficial, semioficial o pri­vado.

Sobre las primeras, constituidas con fondos o bienes del Estado no hay duda que la Contraloría General de la República debe ejercer el control fiscal y puede establecer los sistemas de fiscali­zación adecuados a la naturaleza de la entidad estatal hasta obtener el logro de los objetivos buscados. Es una gestión fiscal de la Adminis­tración cuya vigilancia atañe al Contralor Gene­ral en los términos del artículo 59 de la Carta.

En cuanto a los establecimientos de crédito, que captan el ahorro privado, no solamente están sujetos al control de la Superintendencia Ban­caria, como se dijo antes, sino que por ese mismo hecho, es decir, por desarrollar actividades de crédito bancario, supervigiladas siempre por la Superintendencia, tienen un control que no es el fiscal atribuido por la Constitución al Contralor General sino el control de las entidades de cré­dito bancario que la ley puede asignar también al Contralor General.

9ª. Este control de la Contraloría General so­bre las entidades de crédito tiene su fundamento constitucional en el artículo 39 de la Carta, que faculta al legislador para fiscalizar y revisar todo lo referente a los servicios públicos; al res­pecto la Corte desarrolla ampliamente este cri­terio así:

"Cuando el constituyente de 1886 reservó al legislador todo lo relativo a la determinación de la moneda, es obvio que se propuso, como finali­dad, mantener para el Estado el derecho soberano de regular ese instrumento de vitales incidencias en la vida económica y social. Aunque en esa épo­ca se manifestaba solo en sus formas de moneda metálica y billetes, lo que quería la norma era el manejo y control del sistema monetario. Si este es el principio general, cualesquiera formas nue­vas que sustituyeran las anteriores, deben que­dar cobijadas por el mismo. Si alguna suple, re­emplaza o sustituye la moneda, tal como entonces se concebía, debe someterse a las regulaciones del Estado. Como las constituciones solo fijan reglas generales, sin distorsionar el texto el intérprete debe enriquecer y actualizar su contenido, aten­diendo a las finalidades y al espíritu de sus di­versas normas.

"Más aún. Aunque el constituyente de 1886 no incluyó en el numeral sobre el sistema monetario lo relativo al crédito, como no era posible históricamente que allí se acogiera, pese a la interpretación del señor Caro de que en el siguiente sí reservó a la normación del legislador lo referente al crédito público, el oficial y el social, lo cierto es que le confirió competencia clara en el numeral 15 del artículo 120, como supuesto necesario para la inspección del Presidente de la República para regular por ley los establecimientos de crédito, y por ende a este mismo, que es su objeto.

"En todo caso, si los depósitos bancarios han sustituido prácticamente a la moneda, en sus formas clásicas; si en la vida económica la reemplazan y son universalmente aceptados como el prin­cipal medio de pago; si tienen sus mismos efectos y repercusiones, esa identidad económica y funcional debe conducir a su asimilación jurídica a la moneda. No es dable a los particulares sustituir al Estado en sus funciones políticas atañederas tan directamente a la soberanía y de tan vastas implicaciones en lo económico y social, sin aceptar las determinaciones y regulaciones del mismo Estado. Y estas regulaciones no pueden derivarse del artículo 32 de la Carta, sobre inter­vención en las empresas, públicas o privadas, pa­ra racionalizar ciertos procesos económicos, porque no se trata, se repite, de actividades propias de la iniciativa particular, sino de otras que sus­tituyen de hecho a las que jurídicamente están en su esencia reservadas al Estado.

"De otra parte, además, si no se aceptara ese enfoque, tampoco hay intervención de la prevista en el artículo 32 cuando se regulan el crédito y los depósitos, sino ejercicio de otras atribuciones del Estado, porque la normación del crédito y de los establecimientos que lo explotan como actividad habitual está adscrita sin condiciones al legislador, según los preceptos tantas veces ci­tados, y adicionalmente, porque el sistema bancario está definido en la ley como servicio públi­co, concedido por el Estado, sujeto a un régimen administrativo y no civil, y por lo mismo someti­do a la fiscalización y a la revisión de reglamen­tos que disponga la ley, conforme con el artículo 39, y a los demás derechos que para el Estado surgen por la naturaleza jurídica del régimen de concesiones.

"Lo dicho significa que por todos esos extre­mos, es decir, por constituir los depósitos bancarios parte sustancial del sistema monetario del país, o bien por ser expresión del crédito social de la nación; o por ser objeto del negocio habi­tual de los establecimientos de crédito, o por ser, conforme con la Ley 45 de 1923, una de las opera­ciones permitidas a los bancos, pero por lo mismo parte de la concesión administrativa; y en todo caso, por constituir la forma más visible y funda­mental del servicio público bancario, el Estado se ha encontrado siempre en capacidad de regu­lar dichos depósitos, sin que esa normación pue­da confundirse o identificarse con el intervencio­nismo del artículo 32. Por lo mismo, aquellas atribuciones podían ejercerse aun antes de la Re­forma de 1968, por ley ordinaria y, además, no existiendo restricción alguna expresa, el legisla­dor podía encomendar su aplicación al Presiden­te de la República por medio de facultades extra­ordinarias '' (Gaceta Judicial, Tomo CXXXVII número 2338, páginas 116 y 117).

10. Como se anota en esta sentencia la fiscali­zación que atañe regular al legislador es distinta de la intervención del artículo 32 de la Carta y distinta también de la intervención que se atri­buye al Presidente de la República sobre el Ban­co de Emisión y de la inspección que se le asigna como suprema autoridad administrativa sobre los demás establecimientos de crédito y las socieda­des mercantiles (artículo 120, numerales 14 y 15).

El numeral 14, en los términos de la Reforma de 1968, amplía los sujetos de inspección, a que desde antes se refería el numeral 15 al incluir también las personas de derecho privado que tie­nen por objeto la captación e inversión del aho­rro.

Por esta razón la fiscalización que la Ley 20 de 1975 atribuye al Contralor General sobre las entidades financieras, no se opone a la interven­ción que se da al Presidente de la República o a la vigilancia que éste desarrolla por intermedio de la Superintendencia Bancaria en los términos de los numerales 14 y 15 del artículo 120. Estas funciones de fiscalización, intervención o inspec­ción, no se oponen o excluyen, antes bien se com­plementan.

A esta conclusión llegó la Corte Suprema al estudiar la constitucionalidad de los artículos 3º de la Ley 76 de 1927, 3º de la Ley 81 de 1930 y 60 de la Ley 41 de 1937, sobre control de la Fe­deración Nacional de Cafeteros y el Fondo Nacio­nal del Café(Gaceta Judicial, Tomo CXXXVII número 2338-bis, páginas 421 a 430).

11. "Todo lo relativo a la moneda es de sobera­nía del Estado. El concepto jurídico de moneda no tiene por qué permanecer anclado al concepto económico de la misma, al momento, que bien pudo ser remoto, de elaboración de las fórmulas de derecho que lo consagren. Lo que importa es la función monetaria; todo signo o instrumento que se desempeñe como moneda, por lo mismo tenga aceptación general como medio de pago, por ese hecho participa del concepto de moneda y debe quedar sujeto a su estatuto jurídico. El billete fue creación especial de la banca, cumplió funciones monetarias evidentes, y los defensores de la libertad completa de emisión argumentaron durante el siglo pasado que como carecía de po­der liberatorio y curso legal, pues solo daba de­recho a que se convirtiera en metálico, no era moneda, como ahora se predica en la demanda, para iguales finalidades de los depósitos bancarios.

"Sin embargo, aun conservando en 1886 casi el mismo texto de la Constitución de 1863 y de las anteriores, o sea el de que es atributo del legisla­dor 'fijar la ley, peso, tipo y denominación de la moneda, que por su expresión literal parecería corresponder solo a la moneda metálica, siempre fue incuestionable que esa norma involucraba tam­bién el derecho soberano y exclusivo de emisión de billetes. El principio general que introduce la fórmula, y que es esencial en el Derecho Público de los Estados es el de soberanía monetaria, cua­lesquiera sean sus expresiones económicas. El cri­terio funcional y finalista, esto es el propósito del constituyente de someter a su regulación cuanto signo o medio cumpla funciones moneta­rias, debe ser guía del intérprete.

"Por eso, si con los tiempos, como sucedió en­tre nosotros, la emisión de billetes por la banca privada fue sustituida, en su desempeño de me­dio de pago, por el desarrollo del crédito y la creación consecuente de las de depósitos realiza­bles por cheque, es obvio que la banca está sujeta a las regulaciones monetarias si por tales activi­dades cumple una función monetaria. Ya se vio en aparte anterior que desde el punto de vista económico es indiscutible tal función monetaria de los depósitos bancarios, que constituyen hoy el más importante entre los medios de pago del país, o sea el 75% del total. Aunque dan derecho a su conversión en efectivo, la realidad protube­rante es que en su gran proporción no la requie­ren y que por sí mismos se aceptan como tal me­dio de pago, del mismo modo como los billetes bancarios en el siglo pasado daban derecho a exi­gir la entrega de metálico, pero no por eso deja­ban de ser medios de pago, y más concretamente, moneda regulable primero y monopolizada luego por el Estado.

"De otra parte, la Corte espera haber sido muy explícita en puntualizar como tanto por el aspecto monetario extendido a todo fenómeno económico que sustituya o sirva de sucedáneo a la moneda, propiamente dicha, y por el de explo­tación del crédito social o de la comunidad, ob­jeto de concesión, la banca está sujeta a las normaciones de la ley, conforme con los numerales 10 y 17 del artículo 76 de la anterior codificación, lo mismo que a la regulación general e incondicionada como establecimientos de crédito, que autoriza el numeral 15 del artículo 120, también de la anterior codificación constitucional. No hay, pues, en estas materias ejercicio autónomo de la actividad bancaria, como lo afirma la de­manda, ni ella se refiere a una mercancía cual­quiera. Finalmente, junto a la concepción de la función monetaria como cuestión de soberanía, y en especial como servicio público del Estado y originario del mismo, en el derecho positivo co­lombiano preceptos como los de la Ley 54 de 1923, han determinado en forma expresa que el servicio público que presta la banca privada está enmarcado en la figura jurídica de la concesión temporal y revocable".

De lo anterior se deduce que la moneda es un servicio público del Estado; que el billete, papel moneda, sea intrínsecamente moneda o represen­tativo de la moneda, siempre que tenga curso forzoso, como todo título o papel con capacidad liberatoria de impuesto o de otras obligaciones, debe ser regulado por el legislador, como todo servicio público en los términos del artículo 76, numerales 10 y 15. Además, es una función legal que autoriza el numeral 6º del artículo 60.

12. La Administración Nacional se desarrolla en términos generales, dentro de una de estas mo­dalidades: central y descentralizada. Desde cua­lesquiera de ellas, las que tengan como fundamen­to la asociación entre el Estado y los particulares bajo cualquier tipo de sociedad, es decir, la acti­vidad que comprende la economía concertada, no puede sujetarse a que la auditoría externa pueda ejercerse contractualmente, con prescindencia de la vigilancia fiscal que la Constitución asigna a la Contraloría General de la República.

Conclusiones.

1ª. Las entidades descentralizadas del orden nacional hacen parte de la Administración Nacio­nal y deben ser fiscalizadas por la Contraloría General de la República.

2ª. Las entidades financieras del Estado y los establecimientos de crédito están sujetos, igual­mente a la fiscalización de la Contraloría Gene­ral de la República.

3ª. La ley puede reglamentar la fiscalización de que tratan los dos puntos anteriores indepen­dientemente de las funciones atribuidas al Pre­sidente de la República en el artículo 120, nume­rales 14 y 15.

4ª. La moneda es un instrumento de pago regu­lado íntegramente por el Estado, puesto que es fundamento del orden público económico.

5ª. El sistema bancario es un servicio público regulado por el legislador.

6ª. Todo documento emitido por el Estado con capacidad liberatoria de obligaciones, debe ser refrendado por el Contralor General de la Re­pública.

7ª. En los contratos de sociedad del Estado o de sus entidades descentralizadas no se puede prescindir de la vigilancia fiscal que corresponde a la Contraloría General de la República.

8ª. La vigilancia fiscal que corresponde consti­tucional y legalmente a la Contraloría General de la República, se ejercerá por esa entidad, te­niendo en cuenta el carácter y la naturaleza de las entidades sujetas a control.

Por estas consideraciones la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional, y oído el Procurador Ge­neral de la Nación,

Resuelve:

Son EXEQUIBLES los artículos 22, 23, 24, 26, 27, 31, 32, 33, 37, 39 y 58 de la Ley 20 de 1975.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

José María Esguerra Samper

Presidente.

Jerónimo Argáez Castello, Fabio Calderón Botero, Dante Fiorillo Porras, Germán Giraldo Zuluaga, Gustavo Gómez Velásquez, José Eduar­do Gnecco G., Héctor Gómez Uribe, Juan Manuel Gutiérrez L., Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Miguel Lleras Pizarro, en uso de licencia; Alberto Ospina Botero, Luis Enrique Romero Soto, Alfonso Reyes Echandía, Hernando Rojas Otálora, Luis Carlos Sáchica, Luis Sarmiento Buitrago, Pedro Elías Serrano Abadía, Ricardo Uribe Holguín, Fernando Uribe Restrepo, Gonzalo Vargas Rubiano, José María Velasco Guerrero.

Nicolás Pájaro Peñaranda

Secretario.

Salvamentode voto.

Con respeto por las opiniones de la mayoría de la Corte, disentimos de su decisión, por las siguientes razones dadas en sentencia de 6 de oc­tubre de 1976 del Consejo de Estado, que hace­mos nuestras:

"Según el artículo 55 de la Constitución, el Congreso, el Gobierno y los jueces tienen fun­ciones separadas y aunque al ejercerlas están obligados a colaborar armónicamente en la reali­zación de los fines del Estado, esta colaboración no puede crearconfusión porque al separar en tres los Ramos del Poder obedeció al constitu­yente no solo a la necesidad de dividir el trabajo por especialidades para facilitar su cumplimien­to, sino al más alto principio político según el cual es garantía de la libertad y de los derechos que de ella se derivan el que las reglas a que debe sujetarse la conducta de los gobernados sean adoptadas por sus representantes elegidos direc­tamente, que la ejecución de tales reglas sea vigilada e impulsada por el Gobierno cuya cabeza es también elegida por el pueblo y que las actua­ciones de uno y otro de los anteriores Ramos sean juzgadas sobre su regularidad y consecuencias por los jueces a quienes, a partir del año de 1957, para asegurarles su independencia y su libertad, se les desvinculó del patrocinio de Gobierno y Congreso salvo en cuanto hace a las expensas de sus emolumentos. Tal intencionada división de facultades constituye una de las características básicas del sistema democrático republicano y si alguna excepción pudiera establecerse solo sería admisible con texto expreso y no por la vía de la interpretación doctrinal. Aunque por la mate­ria, ley y reglamento son similares, no lo son por su origen ni por los campos u objetivos a que pueden aplicarse; tampoco por la naturaleza de los fenómenos que deben regular ni por la efica­cia y límites de su obligatoriedad, hasta el extre­mo de que los reglamentos son anulables en la medida en que contradigan la ley, y ésta sí des­obedece la Constitución. La fuerza legislativa, aunque limitada, que se reconoce a los decretos expedidos en ejercicio de las facultades de los artículos 121 y 122 no derivan de interpretación jurisprudencial sino del texto expreso de la Constitución y cuandoquiera que el constituyen­te haya de crear excepciones al principio de la separación de funciones en el ejercicio de las que competen a cada uno de los Ramos del Poder Público deberá estatuirlo con 'exactitud matemá­tica' por la ya mencionada razón de que aunque las excepciones confirman el principio general, la regla democrática se construyó desde el co­mienzo sobre la separación como garantía contra la arbitrariedad, tomada esta palabra en su exac­to sentido de acto o proceder contrario a la jus­ticia, la razón o las leyes, dictado solo por la voluntad o el capricho. Como la función legisla­tiva no ha sido expresamente trasladada al Go­bierno ni del texto del ordinal 14 del artículo 120 aparece explícito tan extraño propósito y como es ligereza concebir que dicha función legislativa puede ejercerla simultáneamente uno y otro de los Ramos del Poder Público, porque la competencia legislativa constituye unidad no parcelable ni compartible, a menos que se acepte que no pue­den predicarse de nuestro Estatuto Fundamen­tal, no obstante sus varias incongruencias, exce­sos retóricos, incorrecciones gramaticales y laxi­tudes técnicas, es indispensable concluir que los actos derivados del ejercicio de los preceptos del artículo 120, numeral 14, son administrativos con toda la amplitud y todas las limitaciones que son propias de esta función, que no son sustitutivos de la ley sino diferentes y que los decretos que se hayan dictado con posterioridad a la Reforma Constitucional de 1968 no son derogato­rios de leyes preexistentes por su natural capa­cidad sino porque la legislación anterior subro­gada por la propia Constitución al cambiar la competencia, será incompatible con los actos ad­ministrativos promulgados con posterioridad a la vigencia de la Reforma de aquel año, pero no inhabilitantes de la futura potestad del Congre­so, en esa materia, en la medida y con la oportu­nidad que juzgue necesarias. Además, por idén­ticas razones, las leyes anteriores a la Reforma de 1968 sobre el Banco de Emisión y personas naturales o jurídicas que tengan por objeto (por oficio característico), el manejo (administra­ción) o aprovechamiento (sic) y la inversión de los fondos (dinero), provenientes del ahorro pri­vado, subsisten en tanto no sean incompatibles con los reglamentos administrativos autónomos que se promulguen luego de dicha Reforma Constitucional y siempre que no contradigan le­yes promulgadas después de la misma. En otras palabras, el artículo 120-14 suprimió o derogó la reserva a la ley que para esa materia disponía la regla constitucional anterior y permitió que se ejerciera administrativamente, sin ley previa, co­mo otras facultades no reservadas a la ley, carac­terística jurídica que no significa que la potestad legislativa del Congreso quede excluida o supri­mida ni en esa ni en ninguna otra materia. Los poderes administrativos del 120-14 no pueden ser más profundos que los del 121, que son tempo­rales, ni de los del 122 cuyos efectos son reforma­bles por la ley en todo tiempo, como lo son los resultantes de los actos pronunciados en ejerci­cio de las atribuciones también temporales del artículo 76-12, 76-11 y 80. Estos últimos ejem­plos enseñan que el constituyente jamás tuvo en la mente desvertebrar su doctrina política esen­cial para convertir la función legislativa en com­petencia general dividida y compartida perma­nentemente entre Gobierno y Congreso y éste, en una materia, completamente excluido. Materia muy importante pero menor que las propias de las excepcionales, expresas, de los citados pre­ceptos de los artículos 121, 122, 80, 76-12 y 76-11.

"Es prudente recordar que la regla llamada cláusula general derivada del precepto del ar­tículo 76, según el cual es al Congreso al que compete hacer, reformar y derogar las leyes y que por éstas se arregla y dirige la relación en­tre Estado y súbditos, el modo y momento para el ejercicio de la libertad y de los derechos de ésta derivados y se fijan detalladamente los debe­res y funciones de los empleos públicos. Además de la Constitución, de tal actividad legislativa nace la responsabilidad por las infracciones que cometan los particulares cuya conducta es en principio libre y solo sujeta a los deberes explí­citos en Constitución y ley en contraste con los funcionarios que lo son por la misma causa y, además, por extralimitación u omisión en el ejer­cicio de sus competencias. Lo principal es, pues, que el Congreso hace las leyes y lo excepcional es que cualquiera otro acto creado por Ramo dis­tinto pueda tener fuerza equivalente. Para que así pueda suceder el Estatuto Fundamental debe expresarlo sin equívocos porque el ejercicio del Poder Legislativo sin autorización inequívoca fundada en el claro texto escrito (porque nues­tro sistema constitucional es escrito), significaría infringir los preceptos de los artículos 20 y 63, tal como lo puso de presente el fallo de 14 de junio de 1974.

"Concebida la facultad del 120-14 para los fines y dentro de los límites que racionalmente pueden reconocérsele no puede haber interferen­cias o confusiones entre Congreso y Gobierno, porque el primero regula la creación, las condi­ciones de existencia y de funcionamiento de las personas jurídicas o empresas unipersonales cap­tadores y administradoras del ahorro privado y determina los fines a que debe conducirse esta fuente de capital y el segundo, el Gobierno, regula para vigilar la actividad de tales sujetos de derecho para que su función no se separe de los límites y metas previstas en la ley.

"Es posible y admisible que la nueva norma constitucional sea superflua por cuanto la ley en todo tiempo ha tenido aptitud para conferir al Presidente de la República las competencias in­dispensables para el buen funcionamiento del Banco de Emisión y de todas las personas natu­rales o jurídicas que tengan por objeto, o por oficio, el manejo, el aprovechamiento y la inver­sión de los fondos provenientes del ahorro priva­do ajeno al de las personas que lo están administrando e invirtiendo, pero si hubiera duda sobre esa competencia de ella no podría concluirse que el constituyente, para despejarla, altera­ra, como al azar, una de las tesis básicas del sis­tema político colombiano, mediante la aprobación de un inciso entre los muchos similares que con­tiene el artículo 120.

"La interpretación semántica que hacen algu­nos de los estudiosos de esta nueva y 'enigmáti­ca' regla para convertirla en precepto constitu­cional modificatorio, quizás derogatorio de uno de los fundamentos del sistema que da carácter al Estatuto Rector de la vidaa <sic> ncional <sic>, parece ex­cesivamente simple porque todas las facultades conferidas por la Constitución son 'propias' de cada uno de los Ramos del Poder y no por esto se transforma lanaturaleza distintiva de la función que a cada uno corresponde. Tal naturaleza dis­tintiva es la que da firmeza a la garantía que se deriva de la separación de las mal denominadas 'Ramas' del Poder Público".

En segundo lugar, excluido este fundamento de la demanda y aceptada la competencia del Congreso para legislar sobre la materia, solo que­dan las contradicciones con los artículos 55, 59, 60 y 78 en los apartes que señaló el demandante.

En lo que atañe a los artículos 31, 32 y 33, debe advertirse que sus disposiciones son inob­jetables cuando están destinadas a ser aplicadas a las entidades descentralizadas de la Nación que de ella dependen, pero imposible de aceptar que sean constitucionalmente viables para intervenir en las sociedades de economía mixta que son independientes del Fisco, se rigen por sus propios estatutos y actúan, en general, conforme con las reglas del Derecho Privado como acertadamente lo observa el demandante por lo que no son ad­ministración, es por lo que no puede adscribirse a los Ministerios. No son el Fisco, ni sus bienes, por eso mismo, son fiscales.

En consecuencia, a nuestro juicio, la Corte ha debido declarar totalmente inexequibles por in­constitucionales los artículos 22, 23, 24, 26, 27, 37, 39 y 58 de la Ley 20 de 1975, e inexequibles los artículos 31, 32 y 33, en cuanto sus preceptos son inaplicables a las sociedades de economía mixta, pero exequibles en relación con lo <sic> estable­cimientos públicos descentralizados y adscritos a los Ministerios o a los Departamentos Adminis­trativos.

Luis Carlos Sáchica, Miguel Lleras Pizarro, no firma por estar en uso de licencia; Alvaro Luna Gómez, Jerónimo Argáez Castello, Alfonso Reyes Echandía, Fernando Uribe Restrepo, Gon­zalo Vargas Rubiano, Juan Hernández Sáenz.