300Corte SupremaCorte Suprema30030010423Hernando Tapias Rocha197809/02/1978Hernando Tapias Rocha_1978_09/02/197830010423contraloría general de la república - auditoria externa, financiera y operativa La vigilancia de la gestión fiscal no puede ser descartada por acuerdos resultantes de una supuesta autonomía de las partes. -La Corte reproduce apartes de la sentencia de la misma fecha, sobre exequibilidad del Decreto 924 de 1976. - Exequibilidad de los artículos 6o y 7o del Decreto extraordinario número 925 de 1976. Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. - Bogotá, D. E., febrero 9 de 1978. Magistrado ponente: doctor Hernando Tapias Rocha. Aprobada según Acta número 4, febrero 9 de 1978. 1978
José Joaquín Bernal Arévalodeclarar inexequibles los artículos 6o y 7o del Decreto 925 del 11 de mayo de 1976.Identificadores30030010424true83336Versión original30010424Identificadores

Norma demandada:  declarar inexequibles los artículos 6o y 7o del Decreto 925 del 11 de mayo de 1976.


contraloría general de la república - auditoria externa,

financiera y operativa

La vigilancia de la gestión fiscal no puede ser descartada por acuerdos resultantes de una supuesta autonomía de las partes. -La Corte reproduce apartes de la sentencia de la misma fecha, sobre exequibilidad del Decreto 924 de 1976. - Exequibilidad de los artículos 6o y 7o del Decreto extraordinario número 925 de 1976.

Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. - Bogotá, D. E., febrero 9 de 1978.

Magistrado ponente: doctor Hernando Tapias Rocha.

Aprobada según Acta número 4, febrero 9 de 1978.

I. El ciudadano José Joaquín Bernal Arévalo en ejercicio de la acción pública establecida por el artículo 214 de la Constitución Nacional, soli­citó en escrito del 14 de octubre del pasado año que la Corte declare inexequibles los artículos 6o y 7o del Decreto 925 del 11 de mayo de 1976.

II. El texto de las disposiciones acusadas de inconstitucionalidad, conforme a la publicación hecha en el Diario Oficial número 34568 de 9 de junio de 1976, es el siguiente:

"DECRETO NUMERO 925 DE 1976

"(mayo 11)

"por el cual se determinan los procedimientos generales de control fiscal y de auditoría, el al­cance que deben tener el control previo y la contabilidad general de la Nación y se dictan normas sobre estadística.

El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades que le confiere la Ley 20 de 1975 y oído el concepto de la Comisión Inter­parlamentaria prevista en la misma ley,

"Decreta:

" ………………………………………………………………………

"Artículo 6o La Contraloría General de la República, practicará la auditoría externa, financiera y operativa, que en virtud de acuerdos especiales o por mandato de la ley, deba ejercerse a las entidades que están sometidas a su vigilancia y control fiscal.

"Artículo 7o Los organismos sometidos a la vigilancia fiscal de la Contraloría General de la República no podrán contratar servicios de ela­boración de manuales y métodos de contabilidad y de control fiscal, sin la previa autorización del Contralor General de la Nación.

" ………………………………………………………………………

"Comuníquese y cúmplase.

"Dado en Bogotá, a los 11 de mayo de 1976".

III. Las razones invocadas por el demandante para sustentar la acusación se pueden sintetizar así:

a) Las disposiciones acusadas infringen el ar­tículo 76-12 de la Constitución, por extralimitación de las facultades extraordinarias conferidas mediante la Ley 20 de 1975 para "reestructurar la Contraloría General de la República." y "ase­gurar la eficacia de la vigilancia fiscal", porque en tales facultades no estuvo comprendida la de prohibir a los contadores públicos y a sus aso­ciaciones la auditoría externa, financiera y ope­rativa, actividad que por el contrario, el artículo 58 de dicha ley permite convenir a condición de que no se prescinda de la vigilancia fiscal que corresponde ejercer a la Contraloría, ni se fa­cultó tampoco al Presidente de la República para subordinar la contratación de servicios de ela­boración de manuales y métodos de contabilidad y control fiscal a la previa autorización del Con­tralor ;

b) Al sobrepasar las facultades conferidas por la Ley 20 citada, se infringen también los ar­tículos 118-8 y 120-2 y 3, en cuanto las normas impugnadas no significan el cabal cumplimiento o ejecución de aquella ley, porque no son su recto desarrollo sino que modifican y desconocen sus disposiciones;

c) Violan, así mismo, el artículo 39 de la Cons­titución porque, al prohibir las actividades pro­fesionales enunciadas, desconocen los derechos de los contadores públicos a realizar esas activida­des de auditoría, no sólo por cuanto no se le confirieron facultades para ello sino en tanto el ejercicio de las profesiones, según aquel artículo, solo puede regularse directamente por la ley y

d) Por iguales razones, lesionan el artículo 30 de la Carta, así como los artículos 59 y 60 de la misma, ya que las atribuciones conferidas en ellos a la Contraloría para ejercitar a vigi­lancia de la gestión fiscal y prescribir los mé­todos de la contabilidad de la administración, no autorizan al Gobierno para crear un mono­polio sobre el ejercicio de la auditoria de que se habla, ni para reservar a dicha Contraloría la creación exclusiva de los métodos de audito­ría, habiendo la Ley 20 de 1975 previsto que sin perjuicio de la vigilancia fiscal se puedan convenir los correspondientes procedimientos de auditoría externa con las respectivas entidades internacionales.

IV. El Procurador General de la Nación rin­dió oportunamente el concepto exigido por el artículo 214 de la Carta, el cual concluye s li­citando la declaración de exequibilidad de las disposiciones acusadas.

V. Para decidir, la Corte considera:

1. La Ley 20 de 1975, por la cual se modifican y adicionan las normas orgánicas de la Contra­loría General de la República, se fijan sistemas y directrices para el ejercicio del control fiscal y se dictan otras disposiciones, vigente a partir de la fecha de su promulgación, la cual se cum­plió por su inserción en el Diario Oficial número 34313 del 12 de mayo de 1975, dispuso en su ar­tículo 69 revestir de facultades extraordinarias al Presidente de la República para que en el término de un año y oído el concepto de la Comisión Interparlamentaria previsto en el artículo 65 de la misma, diera adecuado desarrollo a los estu­dios ordenados en el mismo artículo, con miras a reestructurar la Contraloría General, de la República, de conformidad con los términos de aquel estatuto y asegurar la eficacia de la vigilancia fiscal. A su vez el artículo 65 de esa ley autorizó al Gobierno Nacional para que previa consulta con el Contralor General de la Repú­blica, contratare con especialistas colombianos un estudio que habría de ser adelantado en asoció de una Comisión Interparlamentaria, sobre estructura, funciones y en general organización de la Contraloría, procedimientos que dicha en­tidad utiliza, carrera administrativa, calidades, selección, reclutamiento, evaluación, sistemas de promoción y adiestramiento, clasificación y escalas de remuneración que se requieran para; personal de la mencionada institución, así como, personal necesario para que la Contraloría pueda, cumplir eficazmente sus funciones constitucionales y leales, dándose dentro del estudio previsto especia" prelación al examen del alcance que deba tener el control previo, y a la entidad y forma más adecuada de llevar la contabilidad general de la Nación.

2. Dentro del término de las autorizaciones, el 11 de mayo de 1976, se expidió el Decreto número 925 de 1976, que rige a partir de la fecha de su expedición, por el cual se determi­nan los procedimientos de control fiscal y de auditoría, el alcance que deben tener el control previo y la contabilidad general, de la pación y se dictan normas sobre estadística. El artículo 6o de este Decreto dispone que "la Contraloría General de la República, practicara la auditoría externa, financiera y operativa, que en su virtud de acuerdos especiales o por mandato de la ley deba ejercerse a las entidades que están sometidas a su vigilancia y control fiscal", y el 7o establece que "los organismos sometidos a la vigilancia fiscal de la Contraloría General de la República no podrán contratar servicios de elaboración de manuales y métodos de contabilidad y control fiscal, sin la previa autorización del Contralor General de la República".

3. Como antecedente inmediato de la primera, de las dos normas del decreto acusado, aparece, en la Ley 20 de 1975 la del artículo 58, conforme a la cual "en los contratos de sociedad que celebre el Estado o las entidades descentralizadas, así como en cualquier contrato o forma de aso­ciación en que participen estas entidades, no se podrá convenir procedimientos de auditoría externa que se realicen por personas privadas con prescindencia de la vigilancia fiscal que corresponde a la Contraloría General de la República". Y se deduce por el acusador que permítese, en ella la contratación con personas privadas de servicios de auditoría externa a condición de que se respete la vigilancia fiscal que la Constitución atribuye al Contralor General de la Republica por lo cual las reglas del decreto que atribuyen a la Contraloría ejercer la auditoría externa, financiera y operativa, de las entidades sometidas a su vigilancia y control fiscal, con exclusión de cualesquiera otras personas, contraría claramen­te el alcance de la ley de autorizaciones, a cuyo tenor éstas se encontraban limitadas no solo por el propio ámbito de la ley que las concedió sino por los-fines contemplados en el texto que pre­cisamente las contiene.

4. Salta así a la vista que en parte el problema, proviene del significado que se asigna a los artículos 58 de la Ley 20 de 1975 y 6o del Decreto 925 de 1976, porque si se acepta que el primero no excluye la posibilidad de contratación con personas privadas de servicios de auditoría ex­terna, el segundo lo contraría en cuanto se deduzca de su texto, como lo hace el actor, que tan solo la Contraloría puede ejercer esa especie de vigilancia derivada de acuerdos previos que la impongan.

5. Sin embargo, esa no es la conclusión a que, comparando las normas, puede llegar la Corte, ya que, en su sentir, una y otra no hacen sino confirmar la regla constitucional, contenida en el artículo 59 de la Carta, que atribuye a la Controlaría General de la República la vigilan­cia de la gestión fiscal de la administración, vigilancia que, como es obvio, no puede ser des­cartada por acuerdos resultantes de una supuesta autonomía de los partes que en tales acuerdos intervienen, ni puede afectar tampoco las pre­rrogativas que de ellos resultan para otras personas, so pretexto del ejercicio de una compe­tencia que tiene su límite y contenido exacto en los textos constitucionales que desarrolla la Ley.

Y para ello valgan los siguientes argumentos:

a) La proposición jurídica contenida en el texto del artículo 58 de la Ley 20 de 1975, es muy clara en el sentido de que en los contratos de sociedad que celebre el Estado o sus entidades descentralizadas, así como en cualquier contrato o forma de asociación en que participen tales entidades, no se puede de manera alguna des­cartar la vigilancia que constitucional y legalmente corresponde ejercer a la Contraloría. No se está, pues, en presencia de un texto restrictivo de una supuesta capacidad general de contratación de aquellas entidades, que por su naturaleza y fines no lo tienen al mismo título que la de te particulares, ni de la concesión a éstos de prerrogativas que no pueden ostentar válidamente enfrente a las normas que regulan la organización, general del Estado, sino de la ratificación evidente del principio, conforme al cual la vigilancia de la gestión fiscal de la administración pública corresponde a un órgano preciso que es la Contraloría.

b) De consiguiente, la proposición contenida en la primera parte del artículodel Decreto 925 de 1976, cuando previene que la Contraloría General de la República practicará la auditoría externa, financiera y operativa, que en virtud de acuerdos especiales deba ejercer a las entida­des que están sometidas a su vigilancia y control fiscal, no puede ser interpretada en el sentido de que por ella se le atribuye el poder de sus­tituir a los particulares en el ejercicio de fun­ciones que válidamente les correspondan en su calidad de tales y resulten de acuerdos legítima­mente concluidos, como lo hace el acusador, sino que ha de serlo acompasada al principio confor­me al cual ningún contrato celebrado por el Es­tado o por sus entidades descentralizadas puede conducir a menoscabar, desconocer o entrabar la vigilancia que a la Contraloría compete conforme a la ley, con tanta mayor razón cuanto que den­tro de la modalidad de la auditoría externa se trata en muchos casos de vigilar el empleo y destino de recursos que no por tener origen ex­terno dejan sin embargo, de ser activos de tales entidades. Ni la proposición que resulta del texto de la segunda parte del mismo artículo, al seña­lar que corresponde también a la Contraloría ejercer esa misma especie de auditoría cuando ella sea impuesta por la ley, admite otra inter­pretación que la que, a su vez, resulta del ar­tículo 58 de la Ley 20 de 1975.

c) Lo anteriormente expuesto no quiere decir que pueda la Contraloría, en el ejercicio de sus funciones de vigilancia de la gestión fiscal de la administración, invadir órbitas que le están ve­dadas, ya que se pueden convenir procedimientos de auditoría externa, financiera y operativa que se cumplan simultánea o paralelamente con aque­lla, o que la complementen, a condición, se re­pite, de que con ello no se prescinda de aquella vigilancia.

d) Si a lo anterior se añade que las facultades otorgadas al Presidente de la República por el artículo 69 de la Ley 20 de 1975, lo fueron no sólo para dar adecuado desarrollo a los estudios destinados a reestructurar la Contraloría conforme a los términos de la Ley Orgánica, sino también para asegurar la eficacia de la vigilan­cia fiscal, con tanta mayor razón se comprende que en su ejercicio no se excedieron los términos de la ley ni, por ende, los principios constitu­cionales.

6. En lo demás, esto es, respecto a la acusación que se hace en particular del artículo 7o del Decreto 925 de 1976, y de los argumentos generales presentados para objetar este texto y el 6o del mismo decreto, valga reproducir los siguien­tes apartes de la sentencia pronunciada por la Corte en esta misma fecha, al decidir acerca dela exequibilidad del Decreto 924 de 1976, expe­dido también en desarrollo de las facultades otor­gadas al Gobierno por el artículo 69 de la Ley de 1975:

"Así mismo, ha de observarse que el desarro­llo de facultades extraordinarias por el Ejecutivo es ejercicio de potestad legislativa, mediante la habilitación que para ello le otorga expresamente el Congreso, que es a quien compete constitucionalmente determinar el ámbito, el grado y las modalidades de control fiscal competencia que le otorgó con esa misma amplitud la Ley 20 de 1975.

"En consecuencia, como este control fiscal no ha sido extendido ni a entes excluidos de esa vigilancia ni a operaciones ajenas al mismo, las normas acusadas simplemente han precisado que la competencia para ejercer ese tipo de audito­ría comprende la de su programación y evalua­ción, con autonomía científica y técnica por los propios órganos encargados de ejercerla, sin las cuales su aplicación sería empírica, inadecuada o ineficaz. Esto es, que las normas acusadas se limitaron a expresar, a hacer explícito uno de los aspectos de la competencia ordinaria en que consiste el control fiscal, cual es el de planificar y racionalizar su ejercicio".

"No habiendo reparo justificado de inconstitucionalidad en esta materia, la Corte concluye que las atribuciones acusadas se ciñen a la fina­lidad que les asignó la ley y, no violan, como afirma el actor, ni el artículo 76-12, ni los ar­tículos 118-8 y 120-2 y 3, pues las disposiciones que las contienen se enderezan al mejor desa­rrollo y cumplimiento de la Ley 20 de 1975. Ade­más no implican prohibición alguna a los con­tadores públicos ni recorte inconstitucional de su ejercicio profesional, pues solamente definen los alcances de una potestad estatal, la del control de la ostión fiscal de la administración pública dándole, en los casos en que hay financiación externa, la amplitud, precisión e independencia que exige su ejercicio eficaz.

"De manera que las disposiciones de que se trata no infringen tampoco el artículo 39 de la Carta, pues no se ocupan de regular el ejercicio de la profesión de contador público. Su objetivo es el de precisar las funciones de una dependen­cia del organismo de control fiscal, funciones que concretan la competencia global que la Constitu­ción asignó a la Contraloría.

"Y si el contenido o la materia de esas dispo­siciones es de naturaleza estatal, esto es, inherente al Poder Público, no encuentra la Corte como se puede afirmar que la Contraloría desplaza en una actividad lícita a los contadores ni que mono­poliza un aspecto del ejercicio profesional de lacontaduría, siendo que los actos de que se tratason de la esencia del poder político en su funciónde vigilancia fiscal. Ni, por la misma considera­ción, es aceptable que se hable de hacer exclusiva de un órgano del Estado cierta actividad profesional, tratándose de operaciones de gestión fiscal que nunca han sido ni pueden ser reconocidas como parte del ejercicio profesional departiculares, aunque dicha función exija en quienes la ejercen preparación profesional semejante a la de los contadores.

"Por idénticas reflexiones, se concluye que no se están desconociendo derechos garantizados por el artículo 30, pues la regulación que el Gobierno haga como legislador extraordinario de una modalidad del control fiscal, persiguiendo su mayor eficacia, no puede vulnerar la actividad de unos, profesionales a la cual es ajena aquella función y sobre la cual por pertenecer al Estado, no se pueden haber constituido válidamente situaciones jurídicas subjetivas en favor de tales particulares.

" ………………………………………………………………………

"Finalmente, no es admisible que la potestad general de vigilar la gestión fiscal de la administración y la especial de prescribirlos métodos de contabilidad y de rendir cuentas los responsables del erario público que atribuyen a la Contraloría los artículos 59 y 60-2 de la Constitución, no envuelve la de crear, originar o engendrar tales métodos, que da tan solo facultad para indicar o señalar los procedimientos para aquellas finalidades, pues 'prescribir' es función que, en su sentido obvio, comprende tantola creación o elaboración de esos métodos comola capacidad para imponerlos como obligatorios. En esta materia el Constituyente asignó a la Contraloría una competencia suficiente para,adoptar esos métodos y para disponer como forzosa su aplicación.

"De lo cual se desprende que las normas acusadas, sin entrar a señalar esos métodos porque no les correspondía hacerlo, se limitaron a confirmar una competencia, en cuanto ella tenga que ver con el ejercicio de la función de control fiscal".

7. No observándose, por consiguiente, viola­ción de los textos constitucionales indicados por el acusador, ni de ningún otro texto de la Carta, es procedente declarar la exequibilidad de las normas acusadas a través de la presente acción pública.

VI. Por lo expuesto, la Corte Suprema de Jus­ticia en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, oído previamente el Procurador General de la Nación,

Resuelve:

Son exequibles los artículos 6o y 7o del De­creto extraordinario número 925 del 11 de mayo de 1976.

Cópiese, comuníquese al Gobierno, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Luis Sarmiento Buitrago,

Jerónimo Argáez Castello,

Jesús Bernal Pinzón,

Fabio Calderón Botero,

Aurelio Camacho Rueda,

Gerardo Rojas Bueno,

José María Esguerra Samper,

Germán Giraldo Zuluaga,

José Eduardo Gnecco C.,

Gui­llermo González Charry,

Juan Hernández Sáenz,

Juan Manuel Gutiérrez L.,

Gustavo Gómez Velásquez,

Luis Carlos Sáchica,

Alvaro Luna Gó­mez,

Humberto Murcia Ballén,

Ismael Coral Guerrero,

Alberto Ospina Botero,

Julio Salgado Vásquez,

Hernando Tapias Rocha,

Luís Enrique Romero Soto,

Pedro Elías Serrano Abadía,

Ri­cardo Uribe Holguín,

José María Velasco Gue­rrero.

Horacio Gaitán Tovar

Secretario General.