Norma demandada: inciso 2º del artículo 157 del Decreto 150 de 1976
SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO
Se trata de un organismo "sui géneris". - Exequibilidad del inciso 2º del artículo 157 del Decreto 150 de 1976.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena.
(Magistrado ponente: doctor Guillermo González Charry).
Aprobado según acta número 22 de julio 15 de 1976.
Bogotá, D. E., 15 de julio de 1976.
El ciudadano Felipe Pérez Cabrera, en ejercicio de la acción que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional, ha solicitado que se declare la inexequibilidad del inciso 2º del artículo 157 del Decreto 150 de 1976. El texto completo del artículo en mención dice así:
"De la autoridad competente para su celebración. Los contratos que se celebren con cargo a los presupuestos de las Superintendencias, serán adjudicados y suscritos por los Ministros a cuyo despacho se halle adscrita la respectiva entidad. Además, se someterán a los requisitos y formalidades señalados en este estatuto para los de la Nación.
"Lo dispuesto en el presente artículo es aplicable a todas las Superintendencias".
Afirma la demanda que el inciso transcrito viola los artículos 76-12 y 118-8 deja Carta, lo que sostiene con los siguientes argumentos:
Aunque aparentemente el inciso 2º manda aplicar la norma del primero a todas las Superintendencias, en la realidad se trata de afectar y perjudicar la Superintendencia de Notariado y Registro, única que según el actor "tiene una naturaleza jurídica especial, sui géneris... y que en virtud de ella disfruta de atribuciones, también especiales, en materia de contratos". Agrega que, en efecto, el decreto al cual pertenece el inciso demandado, se dictó en ejercicio de unas facultades extraordinarias concedidas al Gobierno por medio de la Ley 78 de 1974, que autorizó al Gobierno por su artículo 1º numeral 1º para "modificar las normas vigentes sobre formalidades, cláusulas y demás requisitos que deben cumplirse para la celebración de contratos en la administración central y la descentralizada". Agregando: "las normas que con este fin se dicten tendrán en cuenta el valor y objeto del contrato, así como la naturaleza de la entidad que lo celebra". Continúa afirmando que entregarle al Ministro de Justicia la facultad de adjudicar y aprobar los contratos que' celebre la Superintendencia, implica ir contra aquella naturaleza sui géneris, puesto que «i de acuerdo con ella y con las disposiciones legales vigentes, el Superintendente de Notariado y Registro es el representante legal de ese organismo, arrebatarle la facultad plena de contratar, es atentar contra dicha naturaleza. Y este atentado, que a juicio del demandante se encuentra en el inciso del artículo objeto de la acción, implica un desobedecimiento a la ley de facultades extraordinarias, que condicionó la reglamentación de los contratos para las Superintendencias, como ya se dijo, a la naturaleza de las mismas. Aquí, precisamente; dice el actor, se encuentra el vicio constitucional señalado.
De su lado, el Procurador General de la Nación, al emitir su concepto, considera que existe ineptitud en la demanda, porque ella sólo cubre el inciso 2º del artículo 157, cuando en el inciso primero se contiene la regla general conforme a la cual todos los Ministros, dentro de su órbita, deben aprobar todos los contratos de las respectivas Superintendencias. La inexequibilidad del inciso demandado -dice- en nada cambiaría la situación creada por el primer inciso.
Consideraciones.
La naturaleza jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro se encuentra contenida en el artículo 2º del Decreto número 1347 de 1973, cuando dice que "es un organismo público adscrito al Ministerio de Justicia que desempeñará las funciones de vigilancia y dirección notarial y de registro de que tratan los Decretos- leyes números 960 y 1250 de 1970". La denominación "organismo público", no aparece ciertamente en la nomenclatura legal actual de los entes que integran la administración central, pero ello no impide comprender que se trata de una entidad especial encargada de determinada función específica, que viene a ser, ni más ni menos, la de realizar el principio consagrado en el artículo 188 de la Constitución, conforme al cual corresponde a la ley la organización y reglamentación del servicio público que prestan los Notarios y Registradores. Y si de servicios público y oficial se trata, bien puede el legislador organizaría como lo estime más adecuado para su eficacia social.
Se trata de un organismo "sui géneris", además, porque habiendo sido calificado como "Superintendencia", no se adecúa a la denominación que a ellas da el artículo 4º del Decreto 1050 de 1968, ni al criterio que la Corte ha venido exponiendo sobre ellas, por cuanto no es delegataria de ninguna función de aquellas que la Carta entrega al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa en el artículo 120 de la Carta; sino que, como acaba de verse, tiene una misión propia y directa de origen constitucional y desarrollo legal consistente en dirigir y vigilar un servicio público. De otro lado, la pretendida personería jurídica que le asigna la demanda, no existe, pues las disposiciones que en la actualidad la definen y regulan sus funciones, no se la otorgan. La adscripción que hizo de ella al Ministerio de Justicia el artículo 2º del Decreto extraordinario número 1347 de 1970, y que continúa vigente, no supone independencia absoluta en el terreno administrativo, y ya ha dicho la Corte que aquel fenómeno especial es propio de los entes que hacen parte de la Administración Central. De suerte que de este hecho no puede deducirse que la Superintendencia de Notariado y Registro goce de la prerrogativa especial de desempeñarse, como sujeto de contratos, con independencia dentro de la administración y, por tanto, es privativo de la ley dársela o restringírsela.
Ciertamente el artículo 3º del Decreto 1347 que se viene citando, entregó la dirección y administración de la Superintendencia a un funcionario llamado Superintendente "de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República", y a una junta de seis miembros y el artículo 7º lo instituye en representante legal de aquélla. Pero esta junta fue suprimida por el artículo 5º del Decreto 2165 de 1970, y sus funciones adscritas al Superintendente "con la aprobación del Ministerio de Justicia", agregando que "las funciones que, conforme a la disposiciones vigentes, requerían aprobación del Gobierno Nacional, se cumplirán a través de decreto ejecutivo". En estas condiciones la "representación legal" no tiene otro alcance que el resultante de la tarea de dirección y orientación del servicio con las atribuciones compatibles que señale la ley. Resulta entonces, de modo incuestionable, que si el Director del servicio es un agente político del Presidente y de su libre nombramiento y remoción, surge como consecuencia natural, que en todo aquello que la ley señale, sus actos deben estar sometidos jerárquicamente a su superior natural que es el Ministro respectivo. Se observa, además, que si en los dos decretos últimamente citados, la facultad que tuvo la Junta para aprobar los contratos que celebrara el Superintendente cuando su cuantía excediera de $ 100.000.00, pasó a ser sometida a la aprobación del Ministro de Justicia, el texto que se demanda, en cuanto dispone igual cosa para todos los contratos y Superintendencias y, por tanto, para la de Notariado y Registro, no ha introducido ninguna novedad en el sistema, ni hecho cosa distinta de seguir, ampliándola, la trayectoria legal que se traía sobre la materia.
No se ve, pues, cómo puede resultar afectada la naturaleza jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro por este facultad que el inciso demandado concede al Ministro de Justicia, ni se alcanza a ver cómo puede tener razón la demanda al afirmar que lo que el texto demandado hace general para todas las Superintendencias, deba entenderse como escrito exclusivo y específicamente para la de Notariado y Registro y con el propósito de desfigurarla en su estructura legal.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que la ley de facultades extraordinarias, número 28 de 1974, en el numeral 1º del artículo 1º dio autorizaciones al Gobierno para "modificar las normas vigentes sobre formalidades, cláusulas y demás requisitos que deben cumplirse para la celebración de contratos en la Administración Central y descentralizada"; y que como un principio universal de interpretación de la ley enseña que donde ella no distingue no le es dado hacerlo al intérprete, precisa concluir que el mandato del inciso 2º del artículo 157 del Decreto 150 de 1976, no hizo exclusiones de ninguna clase, y no podía, por tanto, dada la redacción vista, dar a entender que quedaba por fuera de su texto la Superintendencia de Notariado y Registro. Si, como se ha visto, tal Superintendencia es un organismo que hace parte de la Administración Central, resulta claro que el Gobierno estaba facultado para reglamentar el punto a que se refiere la demanda. Pero aún en la hipótesis de que fuera un establecimiento público, tampoco habría inexequibilidad, porque la autorización los comprendería ya que también se refiere al sector descentralizado de la Administración. Y si se tiene en cuenta que no obstante su organización sui géneris, que se explica por el servicio que dirige y orienta, no la instituye en un ente autónomo dentro de la Administración Central, se puede concluir que el Gobierno, al expedir el texto demandado se mantuvo dentro del límite de las facultades extraordinarias y, por consiguiente, no quebrantó los preceptos indicados por la demanda ni otro alguno de la Constitución.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, DECLARA EXEQUIBLE el inciso 2º del artículo 157 del Decreto 150 de 1976.
Cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial, comuníquese al Gobierno Nacional y archívese el expediente.
Alejandro Córdoba Medina, Mario Alario D' Filippo, Jerónimo Argáez, Jesús Bernal Pinzón, Aurelio Camacho Rueda, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Juan Manuel Gutiérrez L., Alvaro Luna Gómez, Alejandro Mendoza y Mendoza, Humberto Murcia Ballén, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, Hernando Rojas Otálora, Pedro Elías Serrano Abadía, Julio Salgado Vásquez, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, José María Velasco Guerrero.
Alfonso Guarín Ariza, Secretario General.