300Corte SupremaCorte Suprema30030008620952.Luis Carlos Sáchica.198215/07/1982952._Luis Carlos Sáchica._1982_15/07/198230008620ZONAS FRANCAS - LEYES CUADRO Inexequibles los artículos 11, en la parte demandada; 22, 23, 24, 27, 28, 29, 30, 35, 37, 38, 39, 46, literales a) y b), en la parte demandada; e) y f); 47, 49, 51, 53, 54, 55, 57, 58, 59, 60, 61, 63, 64, en la parte demandada; 65, 66, 67, en la parte demandada; 68, en la parte demandada; 71, 72, 73, letra a); exequibles los artículos 26, 34, 42, 43, 44, 48, en la parte demandada; 50 y 69. Corte Suprema de Justicia Sala Plena Ref.: Expediente número 952. 1982
Martín Gustavo Ibarra Pardo.demamda de inconstitucional : Artículos 11 (parcialmente), 22, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 30, 34, 35, 37, 38, 39, 42, 43, 44, 45, 46 (parcialmente), 47, 48 (parcialmente), 49, 50, 51, 53, 54, 55, 58, 59. 60, 61, 63, 64 (parcialmente), 65, 66, 67 (parcialmente), 68, 69, 71, 72 y 73 de la Ley 47 de 1981.Identificadores30030008621true81241Versión original30008621Identificadores

Norma demandada:  demamda de inconstitucional : Artículos 11 (parcialmente), 22, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 30, 34, 35, 37, 38, 39, 42, 43, 44, 45, 46 (parcialmente), 47, 48 (parcialmente), 49, 50, 51, 53, 54, 55, 58, 59. 60, 61, 63, 64 (parcialmente), 65, 66, 67 (parcialmente), 68, 69, 71, 72 y 73 de la Ley 47 de 1981.


ZONAS FRANCAS - LEYES CUADRO

Inexequibles los artículos 11, en la parte demandada; 22, 23, 24, 27, 28, 29, 30, 35, 37, 38, 39, 46, literales a) y b), en la parte demandada; e) y f); 47, 49, 51, 53, 54, 55, 57, 58, 59, 60, 61, 63, 64, en la parte demandada; 65, 66, 67, en la parte demandada; 68, en la parte demandada; 71, 72, 73, letra a); exequibles los artículos 26, 34, 42, 43, 44, 48, en la parte demandada; 50 y 69.

Corte Suprema de Justicia Sala Plena

Ref.:Expediente número 952.

Normas acusadas: Artículos 11 (parcialmente), 22, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 30, 34, 35, 37, 38, 39, 42, 43, 44, 45, 46 (parcialmente), 47, 48 (parcialmente), 49, 50, 51, 53, 54, 55, 58, 59. 60, 61, 63, 64 (parcialmente), 65, 66, 67 (parcialmente), 68, 69, 71, 72 y 73 de la Ley 47 de 1981.

Actor: Martín Gustavo Ibarra Pardo.

Magistrado ponente: doctor Luis Carlos Sáchica.

Sentencia número 54.

Aprobada por Acta número 52.

Bogotá. D. E., 15 de julio de 1982.

I

La demanda

El ciudadano Martín Gustavo Ibarra Pardo pide a la Corte la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 11, en la parte acusada; 22, 23. 24, 26. 27, 28, 29, 30, 34, 35, 37, 38, 39, 42, 43, 44, 45, 46, en la parte acusada; 47, 48, en la parte acusada; 49, 50, 51, 53, 54, 55, 57, 58. 59, 60, 61, 63, 64, en la parte acusada; 65, 66, 67, en la parte acusada; 68, 69, 71, 72 y 73 de la Ley 47 de 1981, "por la cual se expide el Estatuto Orgánico de las zonas francas industriales y comerciales, se reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República y se dietan otras disposiciones".

El texto de las disposiciones demandadas, según la publicación hecha al promulgarlas en el Diario Oficial número 35776, correspondiente al 8 de junio de 1981, es el siguiente:

"Ley 47 de 1981.

"…..

"Artículo 11…..

k) Resolver sobre las solicitudes que presenten los usuarios de zonas francas industriales para justificar el incumplimiento del porcentaje mínimo de exportación conforme a los artículos 47, 53 y 57 de la presente Ley.

"Artículo 22. De la inspección y vigilancia ejercidas por las zonas francas sobre las empresas instaladas en ellas. Las zonas francas controlarán y vigilarán el desarrollo de las actividades de las empresas que se instalen dentro de sus respectivas áreas, con el fin de constatar su conformidad con las normas y reglamentos en materias tales como control de calidad, seguridad industrial, preservación del medio ambiente, salubridad, cumplimiento de obligaciones fiscales y, en general, respecto de las condiciones y reglamentos establecidos por las zonas francas o pactados en los contratos que éstas celebren con tales empresas. La gerencia de cada zona franca llevará un registro detallado y actualizado de las empresas instaladas en su área, así como de todas las personas que deseen operar por medio de zona franca. La inscripción en este registro será requisito previo y necesario para realizar cualquier operación en zona franca o por medio de ella. El Gobierno reglamentará la forma y demás condiciones del registro.

"Para los efectos del presente artículo, los organismos estatales competentes podrán autorizar a las zonas francas para ejercer, dentro de sus respectivas áreas, alguna o algunas de las funciones que a aquellos corresponden. Con este propósito, las zonas francas podrán celebrar contratos con las distintas entidades públicas, en los que se establezcan las funciones delegadas y las condiciones y términos de la delegación.

"Los estatutos de las zonas francas contemplarán reglas especiales sobre esta materia, para regular la forma en que estas entidades podrán controlar y vigilar a las empresas que se instalen en ellas y prestar servicios que de ordinario corresponden a otras entidades públicas.

"En los contratos que se celebren con las empresas que proyecten operar en zonas francas se estipularán los controles que serán ejercidos por la respectiva zona y las condiciones de cumplimiento de los mismos por parte de las distintas empresas.

"Las entidades responsables de ejercer determinado control o vigilancia y cuyo ejercicio haya sido confiado a las zonas francas, prestarán a éstas su concurso en el ejercicio de tales facultades. De igual manera, podrán, de oficio o a petición de terceros, solicitar a una zona franca que ejerza determinadas funciones de su competencia, en relación con una o varias de las empresas que operen en el área de su jurisdicción.

"Artículo 23. De las delegaciones específicas. El Instituto Colombiano de Comercio Exterior -Incomex-, el Fondo de Promoción de Exportaciones -Proexpo--, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Empresa de Puertos de Colombia y el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil podrán delegar en las zonas francas alguna o algunas de sus funciones. En los actos respectivos se establecerán los términos y las condiciones de la correspondiente delegación.

"Artículo 24. Del control al tráfico de mercancías y productos. Las zonas francas controlarán que las mercancías y productos que ingresen a los terrenos bajo su jurisdicción no sean trasladados a bodegas oficiales o a zonas aduaneras distintas del área de la respectiva zona. Para el efecto, no se autorizarán modificaciones en los registros de importación de mercancías y productos, cuyo destino sea una zona franca.

"Artículo 26. De las operaciones. Las zonas francas comerciales tendrán por objeto promover y facilitar el comercio internacional de artículos producidos dentro o fuera del territorio nacional.

"Para este efecto, en las zonas francas comerciales se podrán realizar, entre otras, las siguientes operaciones:

"a) Almacenar bienes o elementos de origen nacional o extranjero para su venta posterior, dentro o fuera del país;

"b) Importar para el mercado nacional mercancías y elementos con excepción de explosivos o materias inflamables, armas en general y cualquier otro elemento respecto del cual se establezca prohibición en los reglamentos de la respectiva entidad, salvo autorización expresa del Gobierno.

"Artículo 27. De las exenciones sobre artículos y materias primas que ingresen a zona franca. Los artículos y materias primas que ingresen al área de jurisdicción de las zonas francas comerciales, procedentes del exterior, estarán exentos del pago de impuestos, gravámenes o cualquier otra contribución fiscal en favor de la Nación o de otras entidades públicas del orden nacional, mientras permanezcan dentro de dicha área.

"No quedan comprendidos dentro de la exención a que se refiere el presente artículo, el pago de arrendamientos, el de servicios de almacenaje, custodia, estiba, acarreo o cualquier otro que se preste dentro de la zona, con sujeción a las tarifas que ésta establezca.

"Los artículos y elementos de producción nacional que ingresen a las zonas francas comerciales estarán sujetos al pago de todos los gravámenes y cargas impuestos por la Ley para su producción y mercadeo.

"Artículo 28. De la reexpedición de un mercancías. La reexpedición de mercancías introducidas a las zonas francas comerciales desde el exterior, estará exenta del pago de impuestos, gravámenes y demás contribuciones fiscales. Para el desarrollo de este tipo de operación sólo será indispensable obtener permiso de la respectiva zona franca comercial, con arreglo a sus reglamentos.

"Artículo 29. De la exportación de productos nacionales. La exportación que de productos fabricados en el país se haga desde las zonas francas comerciales, cansará los mismos derechos y estará sujeta a los mismos requisitos establecidos por las leyes generales sobre la materia para la exportación de productos nacionales al exterior.

"Artículo 30. De la cancelación de gravámenes. Los gravámenes que se causen con motivo de la importación de bienes y elementos a través de zonas francas comerciales, deberán cancelarse con anterioridad a la fecha de su retiro de la respectiva zona.

"Artículo 34. De la destinación de los productos. Los productos manufacturados en las zonas francas industriales podrán destinarse a la exportación o su uso o consumo dentro del territorio nacional.

"Artículo 35. Del derecho a la exportación de productos elaborados en zonas francas. Las empresas establecidas en zonas francas industriales tendrán derecho a la libre exportación de los productos manufacturados en ellas, sin que haya lugar al pago de impuestos, gravámenes y otras contribuciones en favor de la Nación o de otras entidades públicas nacionales, respecto de los productos terminados, ni de sus componentes de origen extranjero.

"Artículo 37. De los gravámenes aplicables a insumos y materias primas. Los insumos y materias primas que ingresen al área de jurisdicción de las zonas francas industriales, procedentes del exterior, estarán exentos del pago de impuestos, gravámenes o cualquiera otra contribución fiscal en favor de la Nación o de otras entidades públicas del orden nacional, mientras permanezcan dentro de la respectiva zona. No quedan comprendidos dentro de la exención a la que se refiere el presente artículo el pago de arrendamientos, el de servicio de almacenaje, custodia, estiba, acarreo o cualquier otro que se preste dentro de la zona, los cuales se sujetarán a las tarifas establecidas por el respectivo organismo.

"El componente nacional de los productos y artículos que proyecten exportarse desde las zonas francas industriales estará sujeto a los impuestos y gravámenes fijados por las normas generales sobre la materia, respecto de tales productos o artículos.

"Artículo 38. De los impuestos sobre la introducción al país de artículos elaborados en zona franca. Cuando se introduzcan al país productos o artículos elaborados dentro de una zona franca industrial, los derechos y gravámenes de importación se causarán y pagarán únicamente sobre el componente extranjero utilizado en su fabricación.

"Cuando se introduzcan al país productos o artículos procesados industrialmente en zona franca, los gravámenes que se causen sobre el componente extranjero utilizado en su fabricación, deberán cancelarse con anterioridad a la fecha de su retiro de la respectiva zona.

"Artículo 39. Del ingreso de productos a zonas francas industriales. El ingreso de productos de fabricación extranjera a una zona franca industrial no estará sujeto a la obtención de registro o licencia de importación, pero requerirá autorización previa de la gerencia de la respectiva zona, que la impartirá o negará conforme a los reglamentos de la entidad.

"La introducción de mercancías provenientes del territorio nacional a zona franca industrial no constituye exportación.

"Artículo 42. Del sistema cambiario en zona franca. Las empresas establecidas en zona franca gozarán de libertad cambiaria o estarán sometidas al régimen legal de control de cambios, según las reglas que se establecen en los artículos siguientes.

"En el primer caso, las empresas podrán poseer y negociar libremente toda clase de divisas, tanto dentro del área de la respectivas zona como en sus operaciones internacionales.

"En el segundo, todas las operaciones de cambio exterior se someterán a las normas del Decreto extraordinario número 444 de 1967 y demás disposiciones sobre la materia.

"Artículo 43. De los límites al régimen de libertad cambiaria. El régimen de libertad cambiaria de que trata el artículo anterior no dará derecho a las empresas que opten por acogerse al mismo para adquirir divisas con cargo a las reservas nacionales, a fin de cubrir el valor de sus costos de operación, ni implicará para éstas obligación de reintegrar el valor de sus exportaciones, ni el derecho a recibir Certificado de Abono Tributario -CAT.

"Artículo 44. De las clases de empresas. Para efectos del régimen aplicable en materia de capital y cambios, las empresas que se establezcan en zona franca se clasifican en nacionales, extranjeras y mixtas.

"Serán nacionales tanto las empresas de personas naturales colombianas como las sociedades constituidas en Colombia cuyo capital esté conformado por aportes de inversionistas nacionales en una proporción superior al 80%.

"Serán mixtas aquellas empresas cuyo capital esté conformado por aportes de inversionistas nacionales en una proporción que fluctúe entre el 51% y el 80%.

"Serán extranjeras las empresas cuyo capital esté constituido por aportes de inversionistas nacionales en una proporción inferior al cincuenta y uno por ciento (51%).

"Artículo 45. Del régimen de las empresas extranjeras. Las empresas extranjeras que obtengan autorización para establecerse dentro de a zona franca con el objeto de desarrollar ana actividad comercial o industrial, podría gozar de libertad cambiaria u optar por acogerse al Régimen de Control de Cambios. Cualquiera de las dos circunstancias se hará constar en el contrato que se celebre con la respectiva zona franca.

"El régimen de libertad cambiaria sólo operará dentro del área de la respectiva zona, para las transacciones que celebren entre sí las empresas establecidas en ella o las que estas mismas realicen con terceros en el exterior del país.

"Si la empresa extranjera opta por acogerse al régimen de Control de Cambios, será indispensable que obtenga previamente el respectivo permiso del Departamento Nacional de Planeación y que registre su inversión en la Oficina de Cambios del Banco de la República.

"Artículo 46. Del establecimiento de empresas extranjeras en zona franca. La empresa extranjera que desee establecerse en zona franca, con el objeto de desarrollar una actividad industrial o comercial, se sujetará al siguiente procedimiento:

"a)....

"Cuando la empresa solicitante proyecte acogerse al Régimen de Control de Cambios, previamente a su constitución o al establecimiento de sucursal en Colombia, deberá obtenerse el correspondiente permiso del Departamento Nacional de Planeación.

"b).... y con indicación del régimen cambiario al que ha resuelto acogerse;

"….

"e) inscripción de la empresa, de su capital y de las variaciones del mismo, en el registro que para el efecto deberá llevar la respectiva zona franca. Este capital, constituido por los aportes de los socios de la respectiva empresa, podrá estar representado en divisas o en bienes de capital;

"f) Los aportes de nacionales colombianos en empresas extranjeras que opten por el sistema de la libertad cambiaria, se sujetarán al régimen legal sobre inversión de capitales colombianos en el exterior.

"Artículo 47. De la obligación de exportar. Las empresas extranjeras que se establezcan en zona franca para el desarrollo de actividades industriales deberán exportar por lo menos el sesenta por ciento (60%) de su producción en cada ejercicio anual, a menos que demuestren ante la Junta Directiva de la zona correspondiente la necesidad de suplir faltantes del mercado nacional, la ocurrencia de hechos de fuerza mayor o caso fortuito, circunstancias conocidas del mercado externo que hayan afectado la demanda del respectivo producto u otras causas justificadas que impidan cumplir la cuota de exportación.

"Los reglamentos establecerán el sistema de controlar el cumplimiento de esta obligación.

"En los contratos celebrados entre las zonas francas y los usuarios extranjeros se incorporará expresamente la obligación contenida en el presente artículo, y su incumplimiento injustificado será causal de caducidad.

"Artículo 48….. el fomento de las exportaciones,….

"Artículo 49. Del registro de la inversión extranjera. Los inversionistas extranjeros que efectúen aportes de capital en empresas extranjeras establecidas en zona franca, que opten por el sistema de libertad cambiaria, deberán registrar su inversión ante la Gerencia de la entidad, para efectos estadísticos y de control.

"Artículo 50. Estímulos tributarios o las exportaciones. La salida a terceros países de productos elaborados en zona franca por empresas extranjeras, constituirá exportación sólo en lo referente al valor agregado nacional, y sobre este valor -Directiva de la zona, organismo que la aprobará o rechazará- podrán recibir Certificado de Abono Tributario, salvo que la empresa correspondiente haya optado por el régimen de libertad cambiaria, caso en el cual no habrá lugar al otorgamiento del citado beneficio.

"Artículo 51. Del régimen de tas empresas mixtas. Las empresas mixtas que obtengan autorización para establecerse en zona franca podrán optar por sujetarse a las disposiciones del Régimen de Control de Cambios o al sistema de la libertad de cambios, circunstancia que se especificará en el respectivo contrato.

"Los aportes realizados por inversionistas nacionales en empresas mixtas que opten por el régimen de libertad cambiarla previsto en la presente Ley, quedarán sujetos a las normas legales y reglamentarias aplicables a las inversiones de nacionales colombianos en el exterior.

"Los realizados por inversionistas extranjeros en empresas mixtas que opten por el sistema de control de cambios, requerirán la autorización previa del Departamento Nacional de Planeación.

"Artículo 53. De la obligación de exportar.

Las empresas mixtas que se establezcan en zona franca para el desarrollo de actividades industriales deberán exportar, por lo menos, el cuarenta por ciento (44%) de su producción en cada ejercicio anual. a menos que demuestren ante la Junta Directiva de la zona correspondiente la necesidad de suplir faltantes del mercado nacional, la ocurrencia de hechos de fuerza mayor o caso fortuito, circunstancias conocidas del mercado externo que hayan afectado la demanda del respectivo producto u otras causas justificadas que impidan cumplir la cuota de exportación.

"Los reglamentos establecerán el sistema de controlar el cumplimiento de esta obligación.

"En los contratos celebrados entre las zonas francas y las empresas mixtas usuarias de las mismas, se incorporará expresamente la obligación contenida en el presente artículo, y su incumplimiento injustificado será causal de caducidad.

"Artículo 54. De los inversionistas extranjeros. Los inversionistas extranjeros socios de empresas mixtas que opten por el sistema de libertad cambiaria, deberán registrar su aporte de capital y las variaciones del mismo ante la gerencia de la respectiva zona, para efectos estadísticos y de control.

"Los socios extranjeros de empresas mixtas que opten por el Régimen de Control de Cambios se sujetarán a las normas sobre tratamiento a los capitales extranjeros.

"Artículo 55. Del régimen de las empresas nacionales. Las empresas nacionales que se establezcan en zona franca podrán optar por sujetarse a las disposiciones generales del Régimen de Control de Cambios o al sistema de la libertad de cambios, circunstancia que se incluirá expresamente en los contratos celebrados con las zonas francas.

"Las inversiones que efectúen los nacionales colombianos para realizar aportes de capital en empresas que opten por el sistema de libertad cambiaria, estarán sujetas a las disposiciones aplicables a las inversiones de nacionales colombianas en el exterior.

"Los inversionistas extranjeros socios de empresas nacionales que opten por el sistema de libertad cambiaria, deberán registrar su aporte de capital y las variaciones del mismo ante la gerencia de la respectiva zona, para efectos estadísticos y de control.

"Los inversionistas extranjeros socios de empresas que opten por acogerse al Régimen de Control de Cambios se sujetarán a las normas legales sobre tratamiento a los capitales extranjeros.

"Artículo 57. De la obligación de exportar. Las empresas nacionales que se establezcan en zona franca para el desarrollo de sus actividades industriales deberán exportar por lo menos el veinte por ciento (20%) de su producción en cada ejercicio anual, a menos que demuestren ante la Junta Directiva de la zona correspondiente la necesidad de suplir faltantes del mercado nacional, la ocurrencia de hechos de fuerza mayor o caso fortuito, circunstancias conocidas del mercado eterno que hayan afectado la demanda del respectivo producto u otras causas justificadas que impidan cumplir con la cuota de exportación.

"Los reglamentos establecerán el sistema de controlar el cumplimiento de esta obligación.

"En los contratos celebrados entre las zonas francas y las empresas nacionales, se incorporará expresamente la obligación contenida en el presente artículo, y su incumplimiento será causal de caducidad.

"Artículo 58. Autorización para operaciones en moneda extranjera. La Junta Monetaria podrá autorizar a las empresas nacionales, extranjeras o mixtas establecidas en zona franca, que opten por acogerse al Régimen de Control de Cambios, la adquisición de las divisas que requieran para el desarrollo de sus operaciones, dentro de la respectiva zona. Igualmente podrá autorizarles la apertura y el mantenimiento de cuentas corrientes en moneda extranjera. La Oficina de Cambios del Banco de la República verificará el movimiento de las cuentas y fondos autorizados y podrá permitir que se reinviertan dentro de la zona las utilidades obtenidas con ellos u ordenar la liquidación de los fondos o el cierre de la cuenta o cuentas, según reglamentación que al efecto expida la Junta Monetaria.

"A las empresas nacionales y mixtas establecidas en zona franca que opten por el régimen de libertad cambiaria, les serán aplicables las disposiciones previstas en el artículo 43 de la presente ley.

"Artículo 59. De los giros para pago de mercancíaimportada. La autoridad competente establecerá los plazos dentro de los cuales deberán efectuarse los giros para pagar el precio de los artículos importados a través de zona franca, con destino a su uso o consumo dentro del territorio nacional.

"Artículo 60. Del régimen de los importadores nacionales. Los importadores nacionales que introduzcan mercancías al país a través de zona franca no gozarán de libertad cambiaria, aun cuando tengan depósitos o instalaciones similares dentro de su área.

"Artículo 61. De las sucursales o agencias. En zona franca podrán operar sucursales o agencias de empresas que tengan domicilio principal en el país, fuera del área de jurisdicción de la respectiva entidad. Tales sucursales o agencias no podrán optar por el régimen de libertad cambiaria.

"Las empresas que operen en zona franca bajo el régimen de libertad cambiaria, no podrán tener sucursales ni agencias en el país, fuera del área de la respectiva entidad.

"Artículo 63. De la venta de divisas al Banco de la República. El registro de capital ante la zona franca y la instalación de una empresa dentro de su área, darán derecho a la sociedad que se establezca, o a su sucursal, para vender al Banco de la República las divisas necesarias para cancelar en moneda nacional los costos de su instalación y, posteriormente, los que requiera para el giro normal de sus actividades.

"Artículo 64. . . . Con todo, establecidas en el área de una zona franca, gozarán de las facilidades estipuladas en esta Ley para su funcionamiento en cuanto no sean incompatibles con dichas reglamentaciones.

"Artículo 65. De las mercancías en tránsito. Las mercancías en tránsito que ingresen a zona franca de manera temporal para ser remitidas posteriormente al exterior, estarán exentas del pago de toda clase de impuestos, tasas o contribuciones, salvo en cuanto hace a los derechos por concepto de arrendamientos o la prestación de servicios de almacenaje, custodia, estiba, acarreo o cualquier otro que se preste dentro de la respectiva zona, con sujeción a las tarifas que ésta establezca.

ARTÍCULO 66. De las visas especiales. Las personas jurídicas extranjeras establecidas en una zona franca podrán acreditar ante la gerencia de ésta, a personas naturales de nacionalidad extranjera que, por razón del giro normal de sus negocios, deban ingresar y salir del territorio nacional con frecuencia. A estas personas, el Ministerio de Relaciones Exteriores podrá concederles una visa especial con duración de dos (2) años, renovables por períodos iguales.

"Las personas que tengan la visa de que trata el presente artículo, no podrán recibir remuneración de la empresa establecida en la zona franca, ni ejecutar labores permanentes a su servicio.

"Artículo 67. ……Dichos contratos deberán ser previamente aprobados por la Gerencia de la respectiva zona, ante la cual se justificará la necesidad de contratar el trabajador extranjero.

"Artículo 68. De los contratos de trabajo. En los contratos de trabajo celebrados con personas extranjeras que ingresen al país para trabajar con empresas establecidas en zona franca, podrá estipularse que estos no se rigen por la legislación laboral colombiana.

"Artículo 69. De las zonas francas de carácter transitorio. Los terrenos donde se celebren ferias y exposiciones de carácter internacional, podrán recibir en forma transitoria el tratamiento de zonas francas, previa autorización especial del Gobierno, impartida mediante decreto en que se determinen en forma clara la delimitación del área correspondiente, el período de tiempo durante el cual se extenderán la autorización, las condiciones de operación de la zona franca transitoria y los sistemas de control aduanero que deberán aplicarse a la misma, todo con arreglo al presente estatuto y a sus reglamentos.

"Artículo 71. De la reserva de carga. Las normas sobre reserva de carga no serán aplicables al transporte de materias primas importadas por empresas establecidas en zona franca industrial, con el objeto de procesarlas dentro del área de su jurisdicción.

"Artículo 72. Del régimen aplicable a las zonas francas industriales y comerciales. Lo dispuesto en la presente Ley, respecto de las zonas francas industriales o de las zonas francas comerciales, se aplicará también a las áreas destinadas al desarrollo de actividades industriales o a las áreas de carácter comercial, según el caso, en las zonas francas que tengan la doble naturaleza de industriales y comerciales.

"Artículo 73. De las facultades extraordinarias. De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, por el término de doce (12) meses, contados a partir de la fecha de promulgación de la presente Ley, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias para que con estricta sujeción a las reglas generales del presente estatuto, dicte las normas que habrán de regular las Siguientes materias:

a) Contratación entre las zonas francas y sus Usuarios;

b) Administración del presupuesto de las zonas francas;

e) Estatutos orgánicos de las zonas francas de Barranquilla, Buenaventura, Manuel Carvajal Sinisterra, Cartagena, Santa Marta y Cúcuta".

Afirma el actor que las disposiciones transcritas son violatorias de la Constitución, así:

"4.6.1. Normas relativas a comercio exterior.

"Los artículos 11, literal k); 24, 26, 29, 35, 39, 47, 48, 50, 53, 57, 69, 71 de la Ley 47/81, contrarían lo dispuesto por la Constitución Nacional en los artículos 76, ordinal 22; 120, ordinal 22; 2 y 55 y, por otra parte, el artículo 76, ordinal 10, Constitución Nacional.

"4.6.2. Normas relativas al Régimen Aduanero.

"Los artículos 27, 28, 30, 34, 37, 38, 69 y 71 de la Ley 47/81, contrarían lo dispuesto por la Constitución Nacional en los artículos 76, ordinal 22; 120, ordinal 22; 205, 2 y 55 y, por otra parte, el artículo 76, ordinal 10, Constitución Nacional, y adicionalmente el 205, Constitución Nacional.

"4.6.3. Normas relativas al Cambio Internacional.

"Los artículos 42, 43, 44, 45, 46, inciso 2 del ordinal a); parte del ordinal b) y los ordinales e) y f); 47, 49, 50, 51, 53, 54, 55, 57, 58, 59, 60, 61, 63, 64, 71 y 72 de la Ley 47/81, contrarían lo dispuesto por la Constitución Nacional en los artículos 76, ordinal 22; 120, ordinal 22; 2 y 55 y, por otra parte, el artículo 76, ordinal 10, Constitución Nacional. Adicionalmente, los artículos 1, 10, 11 y 31, Constitución Nacional.

"4.6.4. Normas sobre inspección y vigilancia y delegación de funciones. "Los artículos 22 y 23 de la Ley 47/81, contrarían lo dispuesto por la Constitución Nacional en los artículos 120, ordinal 15; 132, inciso 29; 135, 63 y 2. Adicionalmente, los artículos 1º, 10 y 20, Constitución Nacional.

"465. Normas relativas al tratamiento de extranjeros.

"Los artículos 66, inciso, 2º, 67, 68 de la Ley 47/81, contrarían los artículos 1º, 10 y 11 de la Constitución Nacional.

"4.6.6. Normas relativa, a facultades extraordinarias

"El artículo 73 de la Ley 47/81 castraría lo dispuesto por la Constitución Nacional en sus artículos 76, ordinales 12 y 22; 120, ordinales, 22, 2 y 55".

En gran síntesis, los argumentos básicos en que sustenta el actor sus pretensiones son:

1º. El Congreso, al dictar las normas acusadas que regulan aspectos específicos de comercio exterior, régimen aduanero y cambio internacional, excedió sus competencias y usurpó las conferidas al Presidente de la República por el numeral 22 del artículo 120.

2º. En lo tocante a las facultades de inspección y vigilancia dadas a las zonas francas sobre las empresas que operan en su jurisdicción, son tales la amplitud de aquéllas y la naturaleza de sus mecanismos, que pugnan con los artículos 1º, 2º, 20, 63, 120, ordinal 15; 132, inciso 2º, y 135.

3º. Al establecerse un régimen discriminatorio para con los extranjeros, sin que existan los motivos constitucionales de justificación de este trato, se violan los artículos 10 y 11, y

4º. El otorgamiento de facultades extraordinarias contenido en el artículo 73 impugnado, es contrario a los artículos 76, ordinales 12 y 22; 120, ordinal 22; y 2º, 10 y 55, tanto por su imprecisión como por versar sobre materias que no son de la competencia del congreso.

Además, el demandante formula reparos particulares respecto de cada una de las disposiciones de la Ley 47 que, si procede, se analizarán en su momento.

A esta demanda le fue dado el curso que prescribe el Decreto número 432 de 1969.

Por su parte, el Procurador General de la Nación, en concepto distinguido con el número 553, fechado el 10 de marzo de 1982, sostiene la constitucionalidad de las normas que debe examinar la Corte, considerando:

a) Que las expresiones "dictar las normas generales a que debe someterse el Gobierno….", empleadas en el numeral 22 del artículo 76, no son limitativas de la competencia legislativa del Congreso, la cual comprende en ese caso no sólo la de dictar normas declarativas de principios directivos de la acción del Gobierno, sino también normas generales específicas "de vocación permanente", siendo unos y otros "generales", ya que este término es ambiguo.

b) Que las disposiciones materia de este proceso no establecen un privilegio en materia cambiaria en favor de las empresas establecidas en las zonas francas, pues aquel concepto envuelve la idea de "exclusividad", la que no existe acá, pues se trata de un régimen común a todas esas empresas, y porque el principio de la igualdad ante la ley no es absoluto, ya que admite excepciones que tienden precisamente a mantenerlo;

c) Que no se presenta violación constitucional por parte de las normas sobre comercio exterior, por las razones expuestas en el punto a) de este resumen;

d) Que en relación con las disposiciones sobre control y vigilancia tampoco hay infracción, puesto que "Resulta incuestionable que las normas precitadas no trasgreden lo dispuesto en los artículos 135 y 120-15 de la Carta, ya que la facultad otorgada a los "organismos estatales competentes" o a los que señala específicamente, para autorizar a las zonas francas para que cumplan algunas de las funciones que la ley les ha atribuido para efectos del control y vigilancia sobre las empresas que se instalen en el área de jurisdicción de tales establecimientos públicos, como quiera que no delegan ninguna de las funciones 'que corresponden al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa', dentro de las cuales se encuentra la de 'ejercer la inspección necesaria sobre los demás establecimientos de crédito y las sociedades mercantiles, conforme a las leyes'. Por supuesto, tampoco excluyen la tutela gubernamental a que están sometidas las zonas francas como establecimientos públicos (artículos 7º del Decreto número 1050/68 y 8º del Decreto número 3130/68 y 1º de la Ley 47/81";

e) Que, en cuanto a los derechos de los extranjeros, la Corte expresó en sentencia del 16 de junio de 1976: "….El legislador tiene autonomía para apreciar 'las razones de orden publico' que lo inducen a condicionar o negar los derechos civiles al extranjero, o a limitarle las garantías constitucionales; sin que esté obligado a decirlas o expresarlas en el texto de la ley o en otro documento de su procedencia….";

f) Que en lo tocante con la concesión de exención de impuestos nacionales, como la Ley 47 de 1981 tuvo origen en iniciativa gubernamental, no se incurre en violación constitucional y, por tanto, los artículos 27, 28, 35, 37 y 65 de aquella se ajustan a lo previsto en el inciso segundo del artículo 79 del estatuto constitucional, y

g) Que las facultades extraordinarias otorgadas en el artículo 73 cumplen los requisitos constitucionales, ya que éstos deben entenderse de esta manera:

"a) La 'temporalidad', en cuanto se otorgan por un año, contado a partir de la fecha de promulgación de la ley, y

"b) La 'precisión', porque concretan la materia de dichas facultades al desarrollo de lo dispuesto en los 'artículos anteriores'; basta sólo leer estos artículos para encontrar en ellos la materia precisa de las facultades, al extremo de que el Presidente no podrá apartarse al expedir los decretos extraordinarios de las líneas políticas e instrumentales señaladas por la ley".

II

Consideraciones de la Corte

La Corte es competente para conocer de la validez de las disposiciones demandadas, en virtud de la atribución que le hace el artículo 214 de la Constitución, cuando somete a su jurisdicción "todas las leyes".

Aunque la ley a que pertenecen las normas que se juzgan fue expedida bajo el imperio del Acto legislativo número 1 de 1979, al ser declarado inexequible éste por la Corte, en sentencia del 3 de noviembre de 1981, se ha hecho inaplicable desde tal momento, y el vacío producido por tal fallo debe subsanarse con las prescripciones vigentes en el momento en que se inició la vigencia de dicho Acto, o sea, al ser promulgado el 20 de diciembre de 1979, ya que las derogatorias y modificaciones que aquella reforma contenía no podían afectarías definitivamente, en razón de haber sido efectuadas contrariando las normas constitucionales que señalan la forma de introducir tales cambios normativos.

La cuestión principal en este asunto radica en determinar cuál de sus competencias constitucionales de índole legislativa ejercitó el Congreso al expedir la Ley 47 de 1981. A este propósito es preciso considerar que:

No obstante que la Ley 47 no invoca en su encabezamiento los atributos en que se funda para emitir sus preceptos, ni tampoco se encuentra alusión alguna en este sentido en la exposición de motivos del respectivo proyecto, es fácil deducirlos de su contenido y titulación. En efecto: la exposición de motivos ("Anales del Congreso", año XXIV, número 5, de 23 de enero de 1981), se desarrolla bajo cuatro enunciados: "aspectos administrativos", lo referente a la naturaleza y organización de las zonas francas, así como a su ordenación financiera y parte presupuestaria; "operación comercial e industrial", definitoria de las reglas a que deben ceñirse en su actividad los usuarios comerciales e industriales de las zonas; "normas sobre capital y cambio", dedicadas a dar en estos campos un régimen especial y opcional a los referidos usuarios, ya que no siempre el ordinario del Decreto número 444 de 1967 "se identifica claramente con la naturaleza de las actividades que se desarrollan en las zonas francas", por lo cual aquéllas pueden preferir la libertad cambiaria en sus operaciones internacionales; y "disposiciones varias y facultades extraordinarias", comprensivas de algunos aspectos generales de las zonas y del otorgamiento de facultades extraordinarias al ejecutivo para regular la contratación entre las zonas y sus usuarios, la administración del presupuesto de esos entes y dictar los estatutos orgánicos de las zonas existentes.

Con mayor precisión, en el texto de la propia Ley 47 se encuentran estos epígrafes generales: disposiciones generales, administración, patrimonio, control fiscal, inspección y vigilancia, zonas francas comerciales, zonas francas industriales, normas sobre capital y cambios, empresas extranjeras, mixtas y nacionales, disposiciones comunes y finales. Además, cada disposición, como se puede apreciar en la transcripción hecha, va titulada con la descripción de su contenido específico.

De esta revisión se concluye sin esfuerzo que el contenido de la Ley 47 no corresponde a una facultad legislativa única, exclusiva, y que, más bien, se funda, en su primera parte, en la del numeral 10 del artículo 76, relativa a la determinación de los estatutos básicos de los establecimientos públicos; en la del numeral 22 del mismo artículo, en la segunda, y también en la del numeral 12 de tal disposición.

El problema planteado se restringe al análisis de los dos últimos aspectos acabados de enumerar.

En cuanto al primero de ellos -el referente a las operaciones de los usuarios y al régimen de capital y de cambios que las condiciona- se requiere precisar la naturaleza de la Ley 47, deducida de su finalidad, de la materia y de la competencia que la genera, en orden a definir si el cargo fundamental de la demanda -invasión por el Congreso de facultades ejecutivas y extralimitación de las propias-, debe ser aceptado.

La Constitución y la jurisprudencia distinguen en este plano: códigos, leyes orgánicas, normativas, cuadros, ordinarias y especiales, como las de honores, la anual de presupuesto y las aprobatorias de tratados públicos.

Pues bien: la Ley 47, a pesar de que en su título se autodefine como "el estatuto orgánico de las zonas francas", no es una ley orgánica, pues dicho concepto sólo es aplicable, en rigor, a las que conforman y determinan el modo de funcionamiento de un órgano de creación constitucional como, a manera de ejemplo, la que regule la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, el Tribunal Disciplinario, o las que sirven de reglamentos de las Cámaras y el Congreso. Pero no, como es el caso presente, la que fija por vía general los caracteres comunes que deben tener entes inomimados de la administración descentralizada del orden nacional, como son los establecimientos públicos, esto es, las condiciones que deben cumplirse al adoptar los actos individuales de creación de estos Organismos. Estas normas catalogan y tipifican estas entidades, pero no las "organizan". De donde, la Ley 47 no es una ley orgánica.

Son leyes normativas las que agotan una materia específica -no un ramo total de la legislación, porque esto se hace por medio de las leyes-código-, como sucede en la ley general del presupuesto o la de planificación de las obras públicas, y que tienen un carácter que les da una especie de jerarquía de super-leyes, pues condicionan la validez de leyes ordinarias, como la anual de presupuesto, la de los planes sectoriales. Significan, en cierto modo, autolimitaciones de la facultad legislativa.

Las mal llamadas "leyes-cuadros" se distinguen por su técnica y por su materia. Aquella se concreta a que el legislador debe en este tipo de leyes limitarse a fijar la política, los criterios, los principios que dirigirán la acción del Ejecutivo en determinado campo de su gestión. Por esto, la materia de estas leyes debe ser específica y expresamente determinada por la Constitución, para sustraerla a la regulación detallada y potencialmente extensiva propia de los códigos y a yaces de la ley ordinaria, y tal materia debe ser de aquellas que, por razones de orden técnico y de oportunidad, exijan una gran facilidad y variabilidad de decisión, como la que os propia del Ejecutivo y, en cambio, no se consigue en el arduo trámite legislativo, que es lo que justifica esta modalidad de reparto de competencias entre Legislativo y Ejecutivo en el manejo de esta clase de asuntos.

Entre nosotros las materias objeto de las "leyes-cuadro" específicas están taxativamente señaladas en el numeral 22 del artículo 76. Se trata, exclusivamente, del crédito público, la deuda nacional y su servicio, el cambio internacional, el comercio exterior y los aranceles y tarifas de aduanas.

Dentro de estas directrices hay que deducir que el legislador excedió en la Ley 47 sus competencias cuando adoptó disposiciones específicas en materia de cambio internacional, comercio exterior y régimen de aduanas en relación con las zonas francas, pues ha debido limitarse a fijar las normas orientadoras de la actividad de esos entes, para dejar que el Gobierno regulara esos aspectos particulares.

Si se da aplicación a este criterio, resulta que:

1. Los artículos 11, en la parte acusada; 24, 27, 28, 29, 30, 35, 37, 38, 39, 45, 46, literales a), b), en la parte acusada; e) y f); 47, 49, 51, 53, 54, 55, 57, 58, 59, 60, 61, 63, 64, en la parte acusada; 65, 66, 67, en la parte acusada; 68, en la parte acusada; 71 y 72, están afectados de vicio de inconstitucionalidad total por violación del numeral 22 del artículo 76, pues contienen disposiciones propias de un reglamento ejecutivo de régimen cambiario, arancelario y de comercio exterior de las zonas francas, y no disposiciones típicas de leyes-cuadros, en las que simplemente se señalaran las pautas para que el Gobierno desenvolviera la política que en ellos fijara el Congreso.

2. Por el contrario, son exequibles por respetar las competencias gubernamentales y limitarse a señalar los trazos que deberán seguirse en la regulación de las actividades de las zonas francas, los artículos 26, 34, 42, 43, 44, 48, en la parte demandada; 50 y 69.

3. En relación con los otros ataques de la demanda, tenemos:

a) En lo atinente a la tacha de discriminación de los extranjeros, la Corte no la considera fundada y, por eso, acoge la apreciación hecha por el Procurador y reitera la jurisprudencia transcrita en su concepto;

b) Las dos disposiciones sobre inspección y vigilancia, su delegación en las zonas francas y su contratación con los usuarios, en los términos de los artículos 22 y 23 de la Ley 47, riñen francamente con el artículo 135 de la Constitución, pues tratándose de vigilancia administrativa atribuida al Presidente de la República, éste sólo puede delegarla en Ministros del Despacho, Jefes de Departamento Administrativo y Gobernadores de Departamento, no pudiendo, por tanto, el legislador atribuirla directamente a otras entidades, pues sólo está facultado para determinar cuáles de esas atribuciones son delegables, y menos comprometer poderes de la soberanía estatal, haciéndolos susceptibles de contratación con particulares;

c) Finalmente, es parcialmente inexequible el artículo 73, en cuanto otorga facultades extraordinarias para regular la contratación entre las zonas francas y sus usuarios, pues esa materia no es de la competencia del Congreso, ateniéndonos a la interpretación que se dio del artículo 76, numeral 22, en cuanto al primer aspecto. Por el contrario, no contradicen la Constitución las facultades de los literales b) y c) del artículo 73, porque el Congreso tiene potestad legislativa para expedir los estatutos básicos de los establecimientos públicos, tanto de modo general como individualizado, al tenor del artículo 76, ordinal 10, y en esa facultad está comprendida, así mismo, la de señalar el modo de administrar el presupuesto de aquéllos y el estatuto particular de cada establecimiento público. Además, cumplen las condiciones de precisión y temporalidad que exige la Constitución. Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, oído el Procurador General de la Nación,

Resuelve

1º. DECLARAR INEXEQUIBLES los siguientes artículos de la Ley 47 de 1981; 11, en la parte acusada; 22, 23, 24, 27, 28, 29, 30, 35, 37, 38, 39, 45, 46, literales a), b), en la parte acusada; e) y f); 47, 49, 51, 53, 54, 55, 57, 58, 59, 60, 61, 63, 64, en la parte demandada; 65, 66, 67, en la parte acusada; 68, en la parte acusada; 71, 72, 73, letra a);

2º. SON EXEQUIBLES los siguientes artículos de la misma Ley: 26, 34, 42, 43, 44, 48, en la parte demandada; 50 y 69.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Luis Carlos Sáchica (Presidente), Jerónimo Argáez Castello, César Ayerbe Chaux (con salvamento de voto), Alfonso Reyes Echandía (salvó el voto), Luis Enrique Romero Soto (con salvamento de voto), Fabio Calderón Botero, Manuel Enrique Daza, José María Esguerra Samper, Dante Luis Fiorillo Porras, Manuel Gaona Cruz (con salvamento de voto), José Eduardo Gnecco C. (con salvamento de voto), Germán Giraldo Zuluaga (con salvamento de voto), Héctor Gómez Uribe (salvé voto), Gustavo Gómez Velásquez (salvedad de voto), Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez (salvé el voto), Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, Alberto Ospina Botero, Jorge Salcedo Segura (salvó el voto), Fernando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria (con salvedad de voto), Mario Latorre Rueda (Conjuez), Pedro Elías Serrano A. (con licencia por enfermedad), Hugo Vela Camelo.

Rafael Reyes Negrelli Secretario.

Salvamento de voto

Quienes suscribimos el presente salvamento de voto disentimos del fallo mayoritario que declaró inexequibles varios de los preceptos acusados de la Ley 47 de 1981, por considerar que todos se avienen a la Constitución.

A juicio de los ilustres colegas de la mayoría "la cuestión principal en este asunto radica en determinar cuál de sus competencias constitucionales de índole legislativa ejerció el Congreso al expedir la Ley 47 de 1981", pues dicha ley contiene varios apartes y "la Constitución y la jurisprudencia distinguen en este plano; códigos, leyes orgánicas, normativas, cuadros, ordinarias, especiales, como las de honores, la anual de presupuesto y las aprobatorias de tratados públicos", además, en su sentir, la ley acusada, "a pesar de que en su título se auto, define como 'el estatuto orgánico de las zonas trancas', no es una ley orgánica, pues dicho concepto sólo es aplicable, en rigor, a las que conforman y determinan el modo de funcionamiento de un órgano de creación constitucional…. o las que sirven de reglamentos de la Cámara y el Congreso. Pero no, como es el caso presente, la que fija por vía general los caracteres comunes que deben tener entes inominados de la administración descentralizada del orden nacional, como son los establecimientos públicos, esto es, las condiciones que deben cumplirse al adoptar los actos individuales de creación de estos organismos…".

En sentir mayoritario de la Sala Plena, "las mal llamadas 'leyes-cuadros', se distinguen por su técnica y por su materia. Aquélla se concreta a que el legislador debe en este tipo de leyes limitarse a fijar la política, los criterios, los principios que dirigirán la acción del Ejecutivo en determinado campo de su gestión. Por esto, la materia de estas leyes debe ser específica y expresamente determinada por la Constitución, para sustraerla a la regulación detallada y potencialmente extensiva propia de los códigos y a veces de ley ordinaria, y tal materia debe ser de aquellas que, por razones de orden técnico y de oportunidad, exijan una gran facilidad y variabilidad de decisión, como la que es propia del Ejecutivo y, en cambio, no se consigue en el arduo trámite legislativo, que es lo que justifica esta modalidad de reparto de competencias entre Legislativo y Ejecutivo en el manejo de esta clase de asuntos".

De todo lo cual se colige, según la providencia de mayoría, que "entre nosotros las materias objeto de las leyes-cuadro específicas están taxativamente señaladas en el numeral 22 del artículo 76. Se trata exclusivamente del crédito público, la deuda nacional y su servicio, el cambio internacional, comercio exterior y régimen de aduanas en relación con las zonas francas, pues ha debido limitarse a fijar las normas orientadoras de la actividad de esos en tea, para dejar que el Gobierno regulan esos aspectos particulares".

Con sustento en los anteriores planteamientos, se declararon inexequibles los artículos 11, en la parte acusada; 24, 27, 28, 29, 30, 35, 37, 38, 39, 45, 46, en parte; 47, 49, 51, 53, 54, 55, 57, 58, 59, 60, 61, 63, 64, en parte; 65, 66, 67, en parte; 68 en parte; 71 y 72, por violatorios de lo dispuesto en el ordinal 22 del artículo 76 de la Carta, y el artículo 73, ordinal a), en cuanto confiere facultades extraordinarias al Gobierno sobre materias que según el mismo ordinal 22, no podrían otorgarse.

Nuestros reparos de fondo a los fundamentos de la sentencia son los siguientes:

1º. Que las leyes orgánicas, las leyes cuadro, las leyes de facultades extraordinarias y las leyes de autorizaciones obedecen a saludables propósitos normativos, doctrinarios y jurisprudenciales de identificación y clasificación, pero sin que su naturaleza específica implique de suyo un tratamiento constitucional distinto en cuanto ala competencia legislativa ordinaria para expedirlas.

2º. Que la cláusula general implícita de competencia corresponde al Congreso y no hay norma constitucional que permita inferir que le atañe al Ejecutivo como reglamentador autónomo o de la ley.

3º. Que al Ejecutivo sólo le compete de manera explícita y restringida, en ciertos casos, como en el que se debate de las leyes cuadro del artículo 76-22 de la Carta, una provisoria atribución subsidiaria de reglamentación;

4º. Que en materia de intervención económica y de fijación, abolición y exención de impuestos, el único organismo competente para expedir normas es el Congreso, por medio de ley ordinaria o de facultades extraordinarias, y que no es lo mismo establecer impuestos que regular su tarifa o variación, y

5º. Que entre los artículos acusados de la Ley 47 de 1981 hay preceptos correspondientes a ley ordinaria, de señalamiento de la estructura de algunos organismos de la administración y de intervención económica, que concurren con preceptos de ley orgánica, de ley cuadro y de ley de facultades extraordinarias, pero sin que ninguno de ellos esté viciado de inconstitucionalidad.

Primero. Leyes Cuadro, Leyes Orgánicas, Leyes de Facultades Extraordinarias y Leyes de Autorizaciones.

A virtud de que la sentencia se sustenta en la definición y clasificación de estos tipos de leyes, resulta indispensable esclarecer su alcance y significado.

1. La doctrina calificada por el derecho público francés en torno a las nociones de leyes cuadro o marco, orgánicas, de facultades extraordinarias y de autorizaciones, tiene contornos muy particulares, y propios, de vocación parlamentaria y legalista, distorsionada, sin embargo, en amplia medida por innúmeros preceptos de la Constitución de la Quinta República (Arts. 34, 37, 38, 41, 46, 91); particularismos que en todo caso no pueden ser transplantados a nuestro medio jurídico.

Ciertamente, aquellas nociones tienen un significado doctrinario constitucional necesariamente referido a Francia, pues ha sido en este país donde de manera fundamental se ha decantado su praxis y teoría, pero con implicaciones jurídicas muy peculiares y en algunos casos distintos de las nuestras. Sólo la noción de ley de facultades extraordinarias, asimilable en gran medida a las de autorizaciones de tipo francés, tiene su trayectoria específica en el ámbito constitucional colombiano.

No se puede desconocer que el establecimiento de las denominadas "leyes cuadro" en Colombia data de la reforma constitucional de 1968. Es lugar común entre los doctrinantes del derecho público colombiano aceptar que desde entonces operó una modificación considerable de las atribuciones tradicionales en la esfera de colaboración funcional entre Congreso y Gobierno. Mas adviertese de antemano que esa modificación no es idéntica a la del actual régimen francés, y que, aunque para comprender la naturaleza de esas categorías de leyes, hay que partir del derecho francés, existen diferencias sustanciales entre los referidos arquetipos normativos y los de nuestro país. Si en la sentencia y en este escrito se mencionan esos modelos, debe tenerse en cuenta que el propósito no puede ser el de injertar los mismos principios foráneos en nuestro derecho público, sino más bien el de precisar su significado entre nosotros.

Son tres los aspectos esenciales de contenido doctrinario relativos a la ley cuadro de origen francés, que erróneamente se han querido acicalar a nuestro medio jurídico:

a) Primeramente, y de modo fundamental, de conformidad con el artículo 37 de la Constitución francesa de 1958, "las materias distintas de aquellas que son del dominio de la ley tienen carácter reglamentario". En consecuencia, "el gobierno detenta, en materia de emisión de reglas generales, la competencia de derecho común; el legislador, la competencia de atribución" (Cfr. André de Laudabére: "Traité Elémentaire de Droit Administratif", 4ª edición, París, LGDJ. 1966. T. I, pág. 72).

En cambio, en Colombia rige el principio contrario. El Derecho común, o la cláusula general de competencia, o la competencia implícita de legislación, corresponde al Congreso y no al Ejecutivo, y éste tiene apenas la competencia de atribución de carácter necesariamente restricto y explícito. Por lo tanto, todo aquello que no esté expresamente atribuido al Gobierno se entiende que es de competencia del Congreso. Así las cosas, la potestad reglamentaria constitucional, legal, o aun la subsidiaria de las denominadas leyes cuadro a que se refiere el artículo 76-22 de la Carta y que se consagra en el 120-22 del mismo estatuto, ha de tener como fuente expresa, jerárquica y delimitante, la Constitución o la ley;

b) En segundo término, y en gran medida por un mal entendimiento del sistema de control jurisdiccional de la constitucionalidad de los actos jurídicos en Francia, las "ordenanzas" (Art. 38), que por su naturaleza y origen corresponden a los denominados en Colombia "decretos extraordinarios con fuerza de ley" o decretos leyes, no tienen allá, como aquí, la naturaleza de leyes en sentido material sino de actos administrativos de carácter reglamentario, y estos actos corresponden al ámbito de lo que allá se denomina "la deslegalización de materias";

Por lo mismo, cuesta allá trabajo distinguir entre el poder reglamentario que se deriva de las leyes y el poder reglamentario que se ejerce por vía directa de ordenanzas, o de decretos-leyes. De ahí que en Francia se hable más bien de una extensión o ampliación del poder reglamentario, que de una modificación extraordinaria del poder de legislación. Si a lo anterior se agregan los reglamentos autónomos constitucionales a que se refiere el artículo 37 de la Carta francesa, se comprenderá por qué en ese país se hace alusión a la hipertrofia institucionalizada del Ejecutivo en detrimento del Parlamento.

c) En tercer lugar, dentro del contexto descrito, la práctica y doctrina de las leyes cuadro o marco proviene de los años 40 en Francia, y su implantamiento comporta la consecuencia de que sólo los principios generales o fundamentales, en materia tecnocrática administrativa, financiera o fiscal atañenal Parlamento, pero sus detalles de aplicación competen exclusivamente al poder reglamentario del Ejecutivo. Este principio se plasmó positivamente en la segunda parte del artículo 34 de la Constitución de la Quinta República Francesa, mediante el cual, en lo pertinente, existen leyes que apenas determinan de manera muy esquemática "los principios fundamentales" o los cuadros marcos esenciales de reglamentación ejecutiva.

La ley cuadro francesa, como consecuencia de que la cláusula general de competencia le atañe al Ejecutivo y no al Parlamento, implica de suyo una limitación a la potestad legislativa del Parlamento y un aumento correlativo de la facultad reglamentaria del Ejecutivo. Aquel tipo normativo tuvo por finalidad juiciosa morigerar la excesiva práctica de 'las leyes de autorizaciones" o de "habilitación legislativa" otorgadas al Gobierno por parte del Parlamento, mediante las cuales éste perdía prácticamente su función de control sobre aquél. Con el implantamiento de las leyes cuadro se acrecentó el poder de control del Parlamento sobre el Ejecutivo, se disminuyó la concesión de autorizaciones ilimitadas al Gobierno y se aumentó excesivamente como contraprestación la des- legalización de materias y su subrogación por el poder reglamentario.

Como se observa de inmediato, la ley cuadro francesa modificó las esferas tradicionales de actuación del Parlamento y del Ejecutivo, entregándole a éste en forma total la facultad de desarrollar y aplicar dentro de los cauces generales sentados por aquél, los asuntos fundamentales del Estado en materia financiera, de organización administrativa y de planificación económica y social, dejándole al Parlamento apenas la competencia decisoria y de control sobre las mismas. Pero, la iniciativa para presentar proyectos de ley sobre esas materias, en Francia, es compartida entre el Ejecutivo y el Parlamento (Art. 39), y no, como aquí, exclusiva de aquél (art. 79, C. N.). No obstante, las leyes de "habilitación legislativa" siguen vigentes en el régimen constitucional francés (artículo 38), y son equiparables a nuestras leyes de facultades extraordinarias (Art. 76-12, C. N.), o a las de autorizaciones (artículo 76-11), pero ni éstas ni aquéllas pueden ser catalogadas como leyes cuadro; además, aquéllas se expiden únicamente respecto de materias que según el artículo 3 de la Constitución francesa están atribuidas de manera expresa al Parlamento, pues, como se vio, las demás son del dominio reglamentario.

Mas, hecho curioso, según la doctrina francesa, donde priva el criterio orgánicofuncional de clasificación de los actos jurídicos, "el solo efecto de la ley de habilitación es el de dar temporalmente al poder reglamentario la posibilidad de intervenir en las materias legislativas o de modificar las leyes. Pero las materias legislativas siguen siendo legislativas y los actos del poder reglamentario -y las ordenanzas lo son- siguen siendo reglamentos"; es lo que, en otros términos, se denomina la "deslegalización" (Cfr. Charles Debbasch. "Droit Administratif, París, Cujas, 1968, pág. 248). O sea, que tal cosa equivaldría en Colombia a afirmar que los decretos extraordinarios con fuerza de ley (Arts. 76-12 y 118-8 C- N.) son simples normas reglamentarias o administrativas deslegalizadas, susceptibles de ser anuladas ante la jurisdicción contencioso-administrativa por ilegales, y no leyes en sentido material, apenas susceptibles de ser anuladas por inconstitucionales, sometidas al control jurisdiccional de la Corte Suprema de Justicia; y a que, sería lo mismo un decreto extraordinario con fuerza de ley que un decreto reglamentario de una ley cuadro (art. 120-22 C.N.).

2. En Colombia, el proceso de institucionalización y desarrollo de las leyes cuadro y de las orgánicas, aun desde cuando nos rige la reforma constitucional de 1968, ha sido bastante diferente.

a) Leyes Cuadro

Son leyes cuadro las relativas a normas orgánicas del presupuesto nacional (Arts. 76-3 y 79 G.N), planes y programas de desarrollo económico y social (Arts. 764, 79, 80, 118-3, 208, 210 y 211 C. N.), organización del crédito público y del gasto público, cambio internacional y comercio exterior, régimen arancelario y aduanero (Arts. 76-22, 79, 120-22 y 205 CN.), y determinación de la estructura de la administración, de las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos y régimen de prestaciones sociales (Arts. 76-9, 79, 120-21, 132 C. N.).

Respecto de todas ellas se predica la característica de que el poder de impulsión o de iniciativa para presentar proyectos de ley es exclusivamente gubernamental, conforme al inciso 2º del artículo 79 de la Constitución, quedando por tanto el Congreso excluido de la facultad de presentar esa clase de proyectos. Se entiende, además, que con ellas se debe, por lo menos, pero no exclusivamente, sentar las orientaciones generales, fijar los esquemas y derroteros esenciales y señalar los limites, para el ejercicio de la facultad de desarrollo y aplicación reglamentaria del Ejecutivo (y aun del propio Congreso, cuando se trata de la ley anual de apropiaciones en relación con la ley orgánica del presupuesto). Dichas leyes entraban las relaciones entre Ejecutivo y Congreso en forma tal que el uno no puede expedirlas ni modificarlas sin la colaboración del otro. El Congreso no puede por iniciativa propia reforma ninguna de tales normas, pues la iniciativa debe provenir ad imperium exclusivamente del Gobierno, pero al mismo tiempo el Ejecutivo no puede decidir sobre su contenido sino mediante el tamiz del control legislativo. Además, ninguno de los dos puede ulteriormente desbordar por sí solo los límites o marcos trazados por esas leyes cuadro: el Congreso tiene la facultad de decisión sobre su vigencia y sobre su contenido, y la de control, sobre el Ejecutivo; el Ejecutivo tiene la atribución de iniciativa exclusiva y la de reglamentación subsidiaria ulterior respecto de ellas. Así, si bien es cierto que el Ejecutivo tiene la prerrogativa excluyente de apreciar las necesidades de creación, modificación o supresión legislativa sobre aquellos aspectos enmarcando el campo de decisión del Congreso y sustrayéndolo del poder de iniciativa, no lo es menos que aquél nada puede hacer sin la decisión del Congreso y sin lo que éste quiera legislar, y tiene que respetar los marcos legales y los contenidos de regulación trazados e impuestos por éste.

La ley marco o cuadro no implica tanto una limitación del Constituyente al Legislador, sino, ante todo, el deseo de no dejar suelto al Ejecutivo, de ceñirlo a la ley. Repárase además, en que, en rigor, por razón de su contenido, toda ley enmarca al Ejecutivo, pues en sentido material, todas las leyes son generales.

b) Leyes Orgánicas

Conviene destacar, para despejar equívocos demasiado generalizados, que aparte de la noción de ley cuadro, existe la de ley orgánica o normativa, a virtud de la cual se desarrollan preceptos constitucionales de tipo orgánico o funcional, que para su plena operancia requieren necesariamente del estatuto legal. El dominio de estas normas tiende a precisar y complementar las disposiciones constitucionales relativas a la organización y funcionamiento del poder público. Dichas leyes no requieren sustancialmente de procedimiento especial para su adopción, trámite y aprobación, distinto del formalmente señalado para las ordinarias.

Más no por esas circunstancias pueden confundirse las leyes de naturaleza orgánica con las leyes cuadro, ni tampoco afirmarse que las únicas leyes cuadro son las que se expiden con fundamento en la atribución otorgada al Congreso en el artículo 76-22 de la Carta. Aunque algunas leyes orgánicas sean a su vez leyes cuadro, los dos términos no son coextensivos, así coincidan en su naturaleza en algunos casos, por tres razones:

a) La primera, porque la ley cuadro, a diferencia de la orgánica, implica siempre que su elaboración o reforma y aprobación han sido producto necesario de una iniciativa exclusiva del Gobierno, o si se quiere, de un enmarcamiento previo de materia por parte del Gobierno al propio Congreso (Art. 79, inciso 2º);

b) La segunda, porque la ley cuadro no comporta necesariamente, ni siempre, desarrollo organizativo o estructural de un mandamiento constitucional, sino que puede referirse a mera legislación ordinaria de una potestad atribuida por la Constitución al Congreso;

c) La tercera, porque la ley orgánica es más extensa y más exhaustiva que la ley cuadro. Pero adviértese que tanto la ley orgánica como la ley cuadro son por esencia susceptibles de reglamentación legal por parte del Ejecutivo, conforme a la facultad reglamentaria consagrada en el artículo 120, numerales 3, 21 y 22 de la Carta, según los criterios de amplitud y de necesidad reglamentaria de la ley que ésta haya dejado, conforme lo tiene definido la jurisprudencia.

Para ilustrar el aserto, tienen la naturaleza de leyes orgánicas, sin ser cuadro, las que expide el Congreso por iniciativa propia, a virtud de la atribución que le reconoce el artículo 76, ordinal 5º, de la Constitución, sobre modificación de la división general del territorio; o las relacionadas con lo dispuesto en la parte final del artículo 217 del mismo estatuto sobre organización del Tribunal Disciplinario; o la que organice la vigilancia de la gestión fiscal de la administración por la Contraloría General de la República, según la competencia señalada en el artículo 59. Por otra parte, son a la vez ley orgánica y ley cuadro, la ley normativa del presupuesto nacional expedida por el Congreso en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 76-3 de la Carta, no obstante que sólo puede ser modificada a iniciativa exclusiva del Ejecutivo (Art. 79); o las leyes que fijen la estructura de la administración (Art. 76-9); o, en lo que nos atañe, las leyes mediante las cuales el Congreso dieta las normas generales sobre organización del crédito público, reconocimiento de la deuda nacional y arreglo de su servicio, regulación del cambio internacional y del comercio exterior, modificación de aranceles y régimen de aduanas, a que se refiere el artículo 76-22. Por último, una ley que decreta una inversión privada, o exenciones de impuestos, no obstante ser ley cuadro a virtud de lo previsto en el inciso 2º del artículo 79, no tiene la naturaleza de ley orgánica o normativa.

a) Las Leyes Cuadro del artículo 76-22 de la Carta

La razón de ser de la denominación de leyes cuadro otorgada a las que en desarrollo del artículo 76-22 de la Carta expide el Congreso en materia de crédito público, cambio internacional, comercio exterior, régimen arancelario y de aduanas, no estriba en que el Constituyente le haya prohibido al Congreso legislar en aspectos "deslegalizados" o "reglamentarios" relativos a esas materias, como si estuviésemos en Francia, pues eso equivaldría a negarle por primera vez al Congreso colombiano su cláusula general de competencia, sino, simplemente, en que nada puede reglamentar el Ejecutivo en las materias correspondientes a aquellos enunciados sin el derrotero previo y claro de la ley, así ésta sea por lo menos un marco en el que se señalan las pautas o "las normas generales". Lo que importa destacar frente a la exigencia constitucional del artículo 76.22 es que le está prohibido al Ejecutivo el ejercicio de competencias espontáneas o implícitas, o deslegalizadas, y que sólo las puede ejercer previo el cuadro normativo legal, así sea "general" o amplio, y tanto mejor, si no lo es.

Ahora bien, el hecho de que se le exija al Congreso que debe expedir por lo menos las leyes que contengan las reglas generales sobre tales asuntos, con el objeto de que el Ejecutivo pueda desarrollar y en forma más o menos amplia esas actividades, en ningún caso comporta la interpretación de que al Legislador le esté vedada o limitada su tarea de organizarlas por sí mismo, si puede o quiere, o si, como en el presente caso, por iniciativa del propio Ejecutivo se le propone que las discuta y apruebe, o que expida normas relativas a leyes ordinarias de intervención económica (Art. 32), a ley cuadro y orgánica de la administración, mediante la creación y organización de zonas francas (Art. 76-9), a ley cuadro y orgánica sobre régimen arancelario, aduanero y de comercio exterior (Art. 76-22), a ley cuadro pero no orgánica sobre exención de impuestos (Art. 79.2 in fine), o a ley de facultades extraordinarias (Art. 76.12). Pues todo aquello es la ley acusada, conforme se demostrará en seguida.

Segundo. La naturaleza de la Ley 47 de 1981 sobre zonas francas.

1. Habida consideración de los preceptos acusados de dicha Ley, así como de los no acusados, es forzoso tener que aceptar que el estatuto sobre zonas francas no es solamente una ley cuadro sobre régimen aduanero o arancelario, o de comercio exterior, sino además y a la vez, une ley orgánica de las zonas francas, que las crea como establecimientos públicos, y una ley de facultades extraordinarias para expedir estatutos y regular el régimen contractual de las zonas francas, y una ley ordinaria relativa al intervencionismo del Estado en el proceso económico privado "por mandato de la ley", y una ley de exención de impuestos y gravámenes. Por lo anteriormente expresado, si sólo se tratase de ley cuadro, aun así, en gracia de argumento, las normas acusadas no serían inconstitucionales, pues no le está prohibido al Congreso expedir leyes sobre materias para las que es competente hacerlo, por expresa atribución de la Carta.

2.- Anotase, de otra parte, que muchos de los preceptos calificados por la sentencia como de naturaleza reglamentaria, no lo son, pudiendo válidamente haberlo sido, o no corresponden siempre a las materias a que se refiere el artículo 76-22 de la Carta, pudiendo válidamente corresponder a dicho precepto, por todo lo cual no adolecen de inconstitucionalidad alguna en relación con el aspecto que la propia providencia de mayoría les endilga.

3. Analizadas las normas consideradas como inexequibles según la sentencia, por estimar que corresponden a facultad reglamentaria deslegalizada del Ejecutivo y no a facultad legislativa ordinaria legal cuadro del Congreso, aun así, es fácil ver que dichos preceptos no son reglamentarios, y que no todos corresponden a las materias a que se refiere el artículo 76-22 de la Carta, en el que de manera exclusiva y errónea se amparó el fallo para concluir en su inexequibilidad.

Veámoslo:

a) El encabezamiento de la Ley 47 de 1981 es el siguiente: "por la cual se expide el estatuto orgánico de las zonas francas industriales y comerciales, se reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República y se dictan otras disposiciones". Se hace ver que la acusada no es apenas una ley cuadro, sino también un "estatuto orgánico", una ley de facultades extraordinarias y una ley ordinaria sobre "otras disposiciones";

b) El artículo 22 acusado de la Ley otorga la facultad de inspección y vigilancia ejercida por las zonas francas sobre las empresas instaladas en ellas, con el propósito de que dichas empresas se adecuen a las normas y reglamentos en materias de controles y de condiciones generales para este tipo de entidades.

Al final del primer inciso se dice "el Gobierno reglamentará la forma y demás condiciones del registro", lo cual prueba que éste no es un artículo reglamentario. El inciso 2º se refiere a "los organismos estatales competentes", sin relacionar cuáles son, para autorizar a las zonas francas sus correspondientes funciones. El inciso 3º simplemente preceptúa que los estatutos de esas zonas observarán las reglas especiales para regular la forma en que las zonas francas habrán de controlar y vigilar a esas empresas. El inciso 4º advierte que en los contratos que celebren las zonas francas se estipularán los controles, sin decir cómo. El inciso 5º estatuye que las entidades responsables del control, sin decir cuáles, prestan a las zonas francas su concurso en el ejercicio de esas facultades de vigilancia. Por lo cual, en conclusión general, el artículo 22, no es reglamentario, sino marco, o señalador de reglas generales y, por lo tanto, a la luz de la propia exigencia del fallo, constitucional, a pesar de lo cual se declaró inexequible;

v) El artículo 24 acusado de la ley se refiere al control del tráfico de mercancías y productos y a la decisión de no autorizar modificaciones en los registros de importación de mercancías y productos con destino a zona franca, obviamente, habida cuenta de que la parte final del inciso 1 del artículo 22 entrega al Gobierno la reglamentación de la forma y de las demás condiciones del registro.

Entonces, este precepto, quiérase que no, es simplemente una regla general, desarrollo fiel de la competencia restringida que la propia sentencia le exige al Congreso en la óptica de su interpretación del artículo 76-22 de la Carta, y por lo tanto exequible. No obstante, en contra de la doctrina esencial de la misma sentencia, fue declarado inexequible;

d) El artículo 27 regula lo relativo a las exenciones sobre artículos y materias primas que ingresan a zona franca y define cuáles estarán "exentos de impuestos, gravámenes, o cualquiera otra contribución fiscal en favor de la Nación o de otras entidades públicas del orden nacional" y cuáles "no quedan comprendidos dentro de la exención".

No se entiende cómo mediante la sentencia mayoritaria se declaró inexequible dicho precepto por violatorio del 76-22 de la Carta, cuando a las claras lo que esa norma está haciendo es desarrollar el 79-2v de la misma, que a la letra y en lo pertinente entrega al Congreso la potestad de legislar sobre las materias "que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, todas las cuales sólo podrán ser dietadas a reformadas a iniciativa del Gobierno", para dar a entender que .esa es competencia propia de la ley, llámese o no cuadro, y no del Ejecutivo, tanto más cuanto que, según el artículo 43 de la Constitución "en tiempo de paz solamente el Congreso.., podrá imponer contribuciones", y que según el 206 de la Carta "en tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto...".

Y aun cuando a veces el Gobierno tenga facultades para variar tarifas impositivas de aduanas, según el artículo 205 de la Carta, hay que poner de resalto que quien crea el impuesto o lo fija es el legislador y quien regula o varía su tarifa, mientras el legislador lo mantenga, es el Ejecutivo, precisamente "de conformidad con las leyes que contempla el ordinal 22 del artículo 76";

e) El artículo 28 establece que "la reexpedición de mercancías introducidas a las zonas francas…. estará exenta del pago de impuestos, gravámenes y demás contribuciones,… con arreglo a sus reglamentos".

En relación con este precepto caben idénticas observaciones a las referidas respecto del artículo 27 precedentemente comentado, y por ello es exequible;

f) El artículo 29 se huta simplemente a enunciar que "la exportación que de productos fabricados en el país se haga desde las zonas francas, causará los mismos derechos y estará sujeta a los mismos requisitos establecidos por las leyes generales… para la exportación de productos nacionales…".

O sea, que, según la sentencia, cuando las leyes no son generales, por ser cuadro, son inexequibles, y cuando lo son, también;

g) El artículo 30 simplemente establece cuándo deberán cancelarse los gravámenes cansados por importación de bienes a través de las zonas francas, lo cual corresponde a una regla general relativa a una atribución de las zonas francas, según lo previsto en el artículo 76, ordinales 9º y 10 de la Carta;

h) El artículo 35 determina que "las empresas establecidas en zonas francas… tendrán derecho a... libre exportación…. sin que haya lugar al pago de impuestos, gravámenes y otras contribuciones a favor de la Nación….".

Lo anterior constituye simplemente desarrollo de competencias legislativas ordinarias del Congreso, según lo previsto en los artículos 32-79, inciso 1º; 76-10 y 76-22 de la Carta, No se ve por lado alguno inconstitucionalidad.

i) El artículo 37 establece que "los insumos y materias primas que ingresan…. a las zonas francas..., estarán exentos del pago de impuestos, gravámenes o cualquiera otra contribución...", y determina cuáles no quedan comprendidos dentro de la exención. El inciso 2º de dicho artículo establece que el componente nacional de los productos y artículos por exportarse "estará sujeto a los impuestos y gravámenes fijados por las normas generales sobre la materia".

Como se ve, dicho precepto es desarrollo de la atribución legislativa de los artículos 43 y 206 de la Carta, en relación con el inciso 1º del artículo 79 de la misma, sobre facultad impositiva, y en su inciso 2º es aplicación del mandato del 76-22, que no obstante de ser "norma general", se considera en la sentencia como inexequible, lo cual contradice su propia fundamentación;

j) El artículo 38 determina el establecimiento de los derechos y gravámenes de importación, sin regular su materia;

Es desarrollo de los mandatos de los artículos 43 y 79-1 de la Carta.

k) El artículo 39 establece que el ingreso de productos extranjeros a zona franca no está sujeto a registro de importación;

Dado que el artículo 22 de la misma Ley defiere al Ejecutivo la reglamentación de las formas de registro, se cumple aquí lo que la propia sentencia exige de la ley cuadro: la no reglamentación de la materia, Sin embargo, inexplicablemente, se declaró inexequible.

l) El artículo 45 prescribe que las empresas extranjeras que se establezcan en zona franca podrán optar por acogerse al régimen de libertad cambiaria o al de control de cambios.

Lo anterior es simple desarrollo de las facultades otorgadas por la Constitución al Congreso en los artículos 11, sobre limitaciones a extranjeros, y 44, sobre derecho de asociación. Según la propia doctrina del fallo, sería aplicación y no violación del artículo 76-22 de aquel estatuto. Curiosamente, el artículo 42 de la Ley, también acusado, que señala el mismo principio del 45, se declaró exequible. Quizás por ser el único que invoca de manera expresa que se rige por las normas generales del estatuto orgánico del comercio exterior, o sea el Decreto número 444 de 1967, siendo que muchos otros de los acusados, tildados de inexequibles, también se acogen al mismo Decreto.

II) El artículo 46 es de similar contenido y- de idéntica competencia legislativa a los indicados respecto del artículo 45. Por lo tanto, exequible;

m) El artículo 47 fija a las empresas extranjeras establecidas en zona franca el mínimo de exportación, y luego dice: "los reglamentosestablecerán el sistema de controlar el cumplimiento de esta obligación". Agrega que en los contratos celebrados entre ellas y las zonas francas deberán consagrarse las cláusulas de este artículo y la de caducidad.

Este precepto es ejercicio de la competencia de regulación de actividades de personas extranjeras, según el artículo 11 de la Carta, del derecho de asociación, según el 44, y de determinación de las reglas generales del comercio exterior, según el 76-22, no obstante que la sentencia lo declaró inexequible, aun frente a este último;

n) El artículo 49 instituye, sin reglamentar, la obligación de los inversionistas extranjeros de registrar su inversión cuando se acojan al régimen de libertad cambiaria.

Ello es competencia del Congreso, según los artículos 11 y 76-22 de la Carta;

ñ) El artículo 51 simplemente da la alternativa de optar por el régimen de control de cambios o el de libertad cambiaria a las empresas mixtas que se instalen en zonas francas, con la mera advertencia de que quedan sujetas "a las normas legales y reglamentarias aplicables a las inversiones de nacionales colombianos en el exterior", remitiendo entonces al régimen de "normas generales", de que habla el artículo 76-22 de la Carta; no obstante lo cual, según el fallo, es inexequible;

o) El artículo 53 señala el porcentaje mínimo de exportación a las empresas mixtas en zona franca, y otorga a los reglamentos la facultad de establecer el respectivo sistema de control; además, impone la obligación de incluir las cláusulas de privilegio correspondientes. Caben iguales razonamientos a los relacionados con el artículo 47;

p) El artículo 54 ordena el registro de los inversionistas extranjeros socios de empresas mixtas que opten por el sistema de libertad cambiaria. Idéntica competencia y similar razonamiento a los expuestos para el artículo 49;

q) El artículo 55 ofrece a las empresas nacionales en zona franca la alternativa del régimen de control de cambios o del sistema de libertad cambiaria. Defiere a la reglamentación y al régimen general normativo del estatuto cambiario el tratamiento correspondiente. Obliga al registro. Ciñe al régimen general de control de cambios a los inversionistas extranjeros socios de empresas nacionales. Constituye, por todo, desarrollo de razonamientos similares a los precedentes y en particular del Decreto número 444 de 1967, sobre régimen de cambio internacional y de comercio exterior. Es constitucional;

r) El artículo 57 señala la obligación de exportar a las empresas nacionales en zona franca. Otorga a los reglamentos el control de la obligación. Prescribe que en los contratos se determinen las cláusulas de privilegio. Idéntica competencia y similares razonamientos a los señalados para los artículos 47 y 53;

rr) El artículo 58 autoriza a la Junta Monetaria para que todas las empresas en zona franca se acojan al régimen de control de cambios. Deja a los organismos competentes la tramitación correspondiente, obviamente, según las normas generales y reglamentarias vigentes. Por todo lo cual es simple desarrollo de lo dispuesto en el artículo 76-22 de la Carta;

s) El artículo 60 niega la libertad cambiaria a los importadores nacionales que introduzcan mercancías por zona franca al país. Constituye desarrollo de la competencia legislativa del Congreso asignada en los artículos 32 y 76-22 de la Carta;

t) El artículo 61 establece la prohibición de sucursales a las empresas que operan bajo el régimen de libertad cambiaria. Es desarrollo de los artículos 76-10 y 76-22 de la Carta;

u) El artículo 63 señala algunos derechos para las sociedades que se establezcan en zona franca, en relación con el Banco de la República. Es desarrollo de los artículos 76-10, 76-13 y 76-22 de la Carta;

v) El artículo 64 reitera la competencia asignada al Congreso en él artículo 76-22 de la Carta, en vez de contradecirla, en la medida en que las entidades a que se refiere dicho precepto funcionen "en cuanto no sean incompatibles con dicha reglamentación";

w) El artículo 65 exime de impuestos a las mercancías en tránsito que ingresen a zona franca, lo cual es función indeclinable del Congreso a la luz de lo dispuesto en los artículos 32, 43 y 79, inciso 2º de la Carta;

x) El artículo 76 regula el régimen de visas de las personas jurídicas extranjeras en zona franca, lo cual le atañe a la ley, según lo previsto en los artículos 11, 43 y 76-22 de la Constitución;

y) Los artículos 67 y 68 se refieren al régimen de contratos de trabajadores extranjeros en zona franca, que es tarea ineludible del legislador ordinario, al tenor de los artículos 11, 32 y 44 de la Carta;

z) El artículo 71 establece que las normas sobre reserva de carga no son aplicables al transporte de materias primas importadas por empresas en zona franca, y ello es atribución del Congreso, según lo previsto en los artículos 32 y 76, ordinales 10 y 22 de la Carta;

z - a) El artículo 72 extiende lo dispuesto en la Ley acusada a las áreas industriales y comerciales de las zonas francas de naturaleza mixta industrial y comercial, según competencia que la Constitución le otorga al Congreso en su artículo 76, ordinales 9º, 10 y 22;

z - b) Finalmente, el artículo 11 acusado de la Ley, que determina que las solicitudes que presenten los usuarios de zonas francas industriales, para justificar el incumplimiento del porcentaje mínimo de exportación señalado en los artículos 47, 53 y 57 de esta Ley, es exequible por las razones que se adujeron para considerar como exequibles los tres artículos que el 11 cita.

Tercero. Lo que queda desvirtuado.

Con fundamento en el detallado y minucioso análisis normativo anterior, que no se efectué en el fallo, se deduce:

1º. Que la totalidad de las normas hasta aquí examinadas reputadas como inconstitucionales, según el criterio mayoritario, por considerar éste que son de naturaleza reglamentaria en materias relativas a comercio exterior, cambio internacional, régimen aduanero y arancelario, sin que a su juicio lo puedan ser, sin embargo no son de carácter reglamentario, sino que en esencia corresponden a la función material del legislador.

2º. Que, aunque, en gracia de argumento, algunas de tales normas se consideraren como materialmente reglamentarias, con todo, por lo ya expresado, no le está vedado al legislador expedirías, así se trate de disposiciones relativas a leyes cuadro.

3º. Que muchas de las normas de la ley acusada, tildadas de inconstitucionales por violación del artículo 76-22 de la Carta, en realidad hacen referencia a materias diferentes de las de la competencia asignada en este precepto constitucional, como son las que se entregan al legislador por la Constitución, en sus artículos 11, sobre regulación de actividades de extranjeros; 32, sobre intervención del Estado en el proceso económico "por mandato de la ley"; 43, sobre régimen impositivo; 44, sobre derecho de asociación, y 76, ordinales 9º y 10, sobre determinación de la estructura de la Administración y regulación del servicio público.

4º. Que entonces todas estas disposiciones, en vez de violar la Carta, la desarrollan, ciñéndose a ella.

Cuarto. Vigilancia e indelegabilidad presidencial.

1. Discrepamos igualmente de la calificación de. inexequibilidad que la sentencia hizo de los artículos 22 y 23 de la Ley 47, por estimar que "riñen francamente con el artículo 135 de la Constitución, pues tratándose de 'vigilancia administrativa atribuida al Presidente de la República, ésta sólo puede delegarla en Ministros del Despacho, Jefes del Departamento Administrativo y Gobernadores de Departamento, no pudiendo por tanto el legislador atribuirla directamente a otras entidades, pues sólo está facultado para determinar cuáles de esas atribuciones son delegables, y menos comprometer poderes de la soberanía estatal, haciéndolos susceptibles de contratación con particulares", no porque lo que allí se diga no sea cierto, sino porque no corresponde a lo que los preceptos catalogados como inconstitucionales consagran en materia de inspección, ya que estos atribuyen competencia de control y vigilancia "por las zonas francas sobre las empresas instaladas en ellas", en desarrollo legítimo de la función de regulación del servicio público que la Carta le otorga al legislador en el artículo 76-10, y o, como equivocadamente lo da a entender el fallo, de la de "ejercer inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común", a que se refiere el artículo 120-19 de la misma, como competencia del Presidente de la República, indelegable por ley en las zonas francas; por la elemental razón de que las empresas instaladas las zonas francas no tienen la categoría de instituciones de utilidad común.

2. Ahora bien, aunque el numeral 15 del artículo 120 de la Carta le otorga al Presidente la facultad de "ejercer la inspección necesaria sobre los demás establecimientos de crédito y las sociedades mercantiles….", sin embargo, dicha inspección se ejercerá según ese mismo numeral "conforme a las leyes", y la 47 acusada es una Ley; fuera de que la inspección señalada en ésta se refiere simplemente al control general señalado "en las normas y reglamentos en materias de calidad, seguridad industrial, preservación del medio ambiente, salubridad, cumplimiento de obligaciones fiscales y, en general, respecto de las condiciones y reglamentos establecidos por las zonas francas o pactadas en los contratos que éstas celebren con tales empresas", todo lo cual no interfiere la competencia del Ejecutivo señalada en el artículo 120-15 de la Carta.

Quinto. Las facultades extraordinarias.

1. Por último, tampoco compartimos la tesis de la sentencia en la parte que considera que "es parcialmente inexequible el artículo 73, en cuanto otorga facultades extraordinarias para regular la contratación en las zonas francas y sus usuarios, pues esa materia no es de la competencia del Congreso, ateniéndonos a la interpretación que se dio del artículo 76, numeral 22, en cuanto al primer aspecto"; es decir, en cuanto al ordinal a) de dicho artículo 76, que confiere facultades al Gobierno para que dicte las normas que habrán de regular las materias relativas a "contratación entre las zonas francas y sus usuarios".

2. No se puede confundir una Ley marco, seaésta ley es sentido formal o decreto con fuerza de ley, con una ley de facultades extraordinarias, la cual nunca podrá ser ley marco:

a) Porque una norma de ley de facultades extraordinarias, como la que se desprende del artículo 73 de la Ley 47 de 1981,jamás podrá generar reglamentación inmediata sino que previamente a ésta requiere legislación extraordinaria del Gobierno, es decir, de otro acto con fuerza y materialidad de ley: por lo tanto, el artículo 73 de la Ley acusada, no es ley cuadro, pues ésta presupone necesariamente subsiguiente reglamentación, en tanto que la de facultades, en cambio, invoca primero inmediata legislación extraordinaria;

b) Porque la ley .cuadro tiene, además, vacación de vigencia permanente y no está condicionada en su validez por la expedición previa de un decreto extraordinario que la subroga en la materia y en el tiempo, como es el caso del artículo 73 de la Ley 47 de facultades extraordinarias;

c) Porque afirmar que una ley de facultades extraordinarias es equiparable a una ley cuadro implicaría tener que admitir el principio de la "deslegalización", o de la conversión en reglamentación de los decretos extraordinarios que la desarrollan, o sea, equivaldría a sostener que estos no tienen fuerza de ley sin el carácter de simples normas administrativas o reglamentarias de ellas. Además, comportaría la aceptación de la tesis de que al Congreso no le corresponde la cláusula general implícita de competencia y que ésta ha sido trasladada en materia de leyes cuadro y de leyes de facultades extraordinarias al Ejecutivo, por vía de reglamentación;

d) Porque la función de otorgar facultades extraordinarias al Gobierno que ejerce el Congreso mediante el artículo 73 de la Ley 47, corresponde a la competencia que la Constitución le atribuye en el artículo 76-12 de la Carta, y no a la pretendida del artículo 76-22 del mismo estatuto.

Razones todas por las cuales, con clamorosa evidencia, se deduce que todos los preceptos acusados de la Ley 47 de 1981 se avienen a la Constitución y han debido ser declarados exequibles.

Manuel Gaona Cruz, César Ayerbe Chaux, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Alvaro Luna Gómez, Alfonso Reyes Echandía, Luis Enrique Romero Soto, Jorge Salcedo Segura, Darío Velásquez Gaviria.

Fecha ut supra.