Sentencia de 1977

300Corte SupremaCorte Suprema30030008328Luis Sarmiento Buitrago197727/01/1977Luis Sarmiento Buitrago_1977_27/01/197730008328LIBERTADES HUMANAS Su ejercicio tiene dos limitaciones naturales: una individual, en cuanto no se puede entorpecer o coartar la libertad de los dem�s hombres; otra colectiva, que impide socavar las bases de organizaci�n de la sociedad a la cual pertenece por simple instinto comunitario el ser humano, ni perturbar el desarrollo de las finalidades sociales, lo cual implica la observancia de las reglas destinadas a mantener el orden y a garantizar la convivencia pac�fica de quienes integran el conglomerado de personas. - Poder de Polic�a: La facultad de dic�tar normas reguladoras de la libertad individual, con miras a preservar su ejercicio cabal dentro del marco del orden p�blico, es el llamado poder de polic�a, que en los estados democr�ticos le corresponde al legislador, para que sean los delegatarios directos del pueblo quienes determinen lo conveniente y justo en tan delicada e importante materia. El constituyente ha distribuido la competencia para organizar y reglamentar lo relativo a la polic�a entre el Congreso y las Asambleas Departamentales. - Funci�n policiva: Complemento di�recto o indispensable del poder de polic�a es la funci�n policiva, que le est� atribuida a la autoridad encargada de hacer obedecer las leyes y de velar por la conservaci�n del orden p�blico en sus facetas de tranquilidad, moralidad y salubridad p�blicas, y de restablecerlo cuando sea turbado. Esta funci�n es esencialmente preventiva y solo por excepci�n repre�siva y su ejercicio tiende a preservar las libertades individuales y a mantener inc�lume el orden p�blico. En todo tiempo se cumple dentro de los dictados de la ley, es decir, es una funci�n reglada. - Del ejercicio supremo de la facultad de polic�a como deber presiden�cial, no surge impl�citamente para el Presidente el poder de polic�a como fuente de normas reglamentarias de la libertad individual, pues el constituyente nunca confiere potestades im�pl�citas a los gobernantes, por ser ello contrario a la esencia misma del Estado de Derecho. Corte Suprema de Justicia.- Sala Plena - Bogot�, D.E., 27 de enero de 1977. (Magistrado ponente: doctor Luis Sarmiento Buitrago ). Aprobada Acta n�mero 3 de 27 de enero de 1977. 1977

Norma demandada: �Control de constitucionalidad del Decreto No. 1355 de 1970, por el cual se dictan normas sobre polic�a.

Su ejercicio tiene dos limitaciones naturales: una individual, en cuanto no se puede entorpecer o coartar la libertad de los dem�s hombres; otra colectiva, que impide socavar las bases de organizaci�n de la sociedad a la cual pertenece por simple instinto comunitario el ser humano, ni perturbar el desarrollo de las finalidades sociales, lo cual implica la observancia de las reglas destinadas a mantener el orden y a garantizar la convivencia pac�fica de quienes integran el conglomerado de personas. - Poder de Polic�a: La facultad de dic�tar normas reguladoras de la libertad individual, con miras a preservar su ejercicio cabal dentro del marco del orden p�blico, es el llamado poder de polic�a, que en los estados democr�ticos le corresponde al legislador, para que sean los delegatarios directos del pueblo quienes determinen lo conveniente y justo en tan delicada e importante materia. El constituyente ha distribuido la competencia para organizar y reglamentar lo relativo a la polic�a entre el Congreso y las Asambleas Departamentales. - Funci�n policiva: Complemento di�recto o indispensable del poder de polic�a es la funci�n policiva, que le est� atribuida a la autoridad encargada de hacer obedecer las leyes y de velar por la conservaci�n del orden p�blico en sus facetas de tranquilidad, moralidad y salubridad p�blicas, y de restablecerlo cuando sea turbado. Esta funci�n es esencialmente preventiva y solo por excepci�n repre�siva y su ejercicio tiende a preservar las libertades individuales y a mantener inc�lume el orden p�blico. En todo tiempo se cumple dentro de los dictados de la ley, es decir, es una funci�n reglada. - Del ejercicio supremo de la facultad de polic�a como deber presiden�cial, no surge impl�citamente para el Presidente el poder de polic�a como fuente de normas reglamentarias de la libertad individual, pues el constituyente nunca confiere potestades im�pl�citas a los gobernantes, por ser ello contrario a la esencia misma del Estado de Derecho.

El ciudadano Jorge Humberto Botero pide que se declaren inexequibles varias disposicio�nes del Decreto 1355 de 1970.

"El Presidente de la Rep�blica, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiri� la Ley 16 de 1968 y atendido el concepto de la Comisi�nAsesora establecida en ella,

"Art�culo 8�. El Gobierno Nacional podr� re�glamentar el ejercicio de la libertad en aquellas materias de que no se haya ocupado la ley.

"Las Asambleas Departamentales podr�n ha�cerlo en relaci�n con lo que no haya sido objeto de ley o reglamento nacional.

"Los Concejos podr�n ocuparse de las materias no reglamentadas por ley, decreto nacional u ordenanza.

"Es entendido que los reglamentos de polic�a acordados por el Concejo de Bogot� no est�n subordinados a las ordenanzas.

"Art�culo 9�. Cuando las disposiciones de las Asambleas Departamentales y de los Concejos sobre polic�a necesiten alguna precisi�n para aplicarlas, los gobernadores y alcaldes podr�n dictar reglamentos con ese solo fin. "Por tanto no podr�n expedir normas de conducta no con�tenidas en las ordenanzas o en los acuerdos'.

"Art�culo 10. Los Intendentes y Comisarios Especiales podr�n dictar reglamentos de polic�a pero sus disposiciones no entrar�n a regir mien�tras el Gobierno Nacional no los apruebe.

"Art�culo 108. Dentro de los l�mites que la ley establece, la polic�a proteger� la libertad de comercio e industria.

"El Presidente de la Rep�blica en lo nacional; las Asambleas Departamentales y los Concejos, en lo local, en ausencia de ley, se�alar�n, en reglamentos de car�cter general, las prohibicio�nes tendientes a evitar toda acci�n ejercida por particulares y que constituya una maniobra con�tra estas libertades".

El demandante sostiene que el Presidente de la Rep�blica, los Concejos en general, el Concejo de Bogot�, y los Intendentes y Comisarios care�cen constitucionalmente de la competencia requerida para dictar los reglamentos policivos que les permite expedir el Decreto 1355. Entre sus argumentos importa trasladar el siguiente:

"Cuando la Constituci�n misma ha determinado la parcelaci�n o distribuci�n de un cometi�do estatal cualquiera entre diversos organismos o corporaciones de rango constitucional es evidente que el Congreso, como legislador ordinario, o el Gobierno, en los casos en que excepcional�mente ostenta poderes legislativos, no pueden ampliar o restringir ese marco de competencias. Si lo hacen causan agravio directo a la Consti�tuci�n. Y como en di�fanos t�rminos nuestro es�tatuto m�ximo ha dispuesto que sean el legislador y las Asambleas Departamentales las autoridades dotadas de aptitud para reglar el ejercicio de las libertades ciudadanas, es evidente que ninguna otra autoridad, por alto que sea su rango o jerarqu�a, puede ocuparse de proferir reglamen�taciones policivas".

"No solo de manera general o abstracta la facultad de reglamentaci�n policiva es atribuci�n primigenia del legislador, tal como inequ��vocamente lo dispone el art�culo 187-9 de la Carta. Diseminados en nuestro Cuerpo normativo fundamental hallamos preceptos que reiteran esa teor�a".

El demandante complementa esa cita con otras ( 23, 30, 32, 35, 38, 39, 42, C. N.)

Refuta las acusaciones que se formulan en relaci�n con la capacidad del Presidente de la Rep�blica, las Asambleas, los Intendentes y Co�misarios para dictar reglamentos de polic�a; pero estima inexequible la que el C�digo Na�cional de Polic�a reconoce a los Concejos.

"En cuanto a la misma atribuci�n referida a los Concejos, la Constituci�n no consagra expresamente y respecto de esas corporaciones muni�cipales no es posible predicar lo que se expres� del Presidente de la Rep�blica con fundamento en el art�culo 120-7 del estatuto superior.

"De macera que sin esa base constitucional, la ley no puede atribuirles esa competencia ".

1�. El ejercicio de la libertad humana tiene dos limitaciones naturales: una individual, en cuanto no se puede entorpecer o coartar la li�bertad de los dem�s hombres; otra colectiva, que impide socavar las bases de organizaci�n de la sociedad a la cual pertenece por simple instinto comunitario el ser humano, ni perturbar el des�arrollo de las finalidades sociales, lo cual implica la observancia de las reglas destinadas a man�tener el orden y a garantizar la convivencia pac�fica de quienes integran el conglomerado de personas.

2�. La evoluci�n social hace indispensable que exista la autoridad y que haya un orden jur�dico, o sea un conjunto de normas que determinen las funciones de aquella, que regulen la libertad in�dividual de los asociados y que reglamenten las relaciones rec�procas entre los gobernantes y los gobernados.

El contenido espec�fico de tales preceptos de�pender� del tipo de organizaci�n estatal que en concreto hay a adoptado la respectiva comunidad humana.

3�. Dentro de la estructura democr�tica del Estado de Derecho, que es la organizaci�n institucional colombiana, le corresponde al cuerpo constituyente elegido por el voto popular, como depositario de la soberan�a que reside en el pue�blo, dictar las normas fundamentales de la orga�nizaci�n estatal, y al cuerpo legislativo, integrado tambi�n por el sufragio de los ciudadanos, com�pete expedir las disposiciones reguladoras de la conducta de las gentes y determinar las sanciones a que d� lugar su incumplimiento.

Al gobernante, en cambio, le incumbe obede�cer las leyes y velar por su exacto cumplimiento, prevenir la ocurrencia de des�rdenes, conservar el orden p�blico y proveer a su restablecimiento cuando fuere turbado.

Los gobernados, de su parte, deben sujetar sus actividades al cumplimiento estricto de la Cons�tituci�n y de las leyes y son responsables por su desacato, responsabilidad que ordinariamente se deduce ante los jueces o ante otras autoridades que el legislador determine.

4�. La facultad de dictar normas reguladoras de la libertad individual, con miras a preservar su ejercicio cabal dentro del marco del orden p�blico, es el llamado poder de polic�a, que en los Estados democr�ticos le corresponde al legis�lador, para que sean los delegatarios directos del pueblo quienes determinen lo conveniente y justo en tan delicada e importante materia.

Complemento directo e indispensable del poder de polic�a es la funci�n policiva, que le est� atri�buida a la autoridad encargada de hacer obede�cer las leyes y de velar por la conservaci�n del orden p�blico en sus facetas de tranquilidad, mo�ralidad y salubridad p�blicas y de restablecerlo cuando sea turbado. Esta funci�n es esencialmente preventiva y s�lo por excepci�n represiva, y su ejercicio tiende siempre a preservar las li�bertades individuales y a mantener inc�lume el orden p�blico. En todo tiempo se cumple dentro de los dictados de la ley, es decir, es una funci�n reglada.

5�. Los principios anteriores est�n plasmados en nuestra Constituci�n, as�: el art�culo 16 le atribuye a las autoridades la tarea de proteger la vida, honra y bienes de los habitantes del pa�s, el art�culo 20, s�lo hace responsables a los gober�nados por la infracci�n de la Constituci�n y las leyes y las normas que consagran los derechos y las libertades ciudadanas atribuyen al legislador la funci�n de reglamentar su ejercicio.

As� mismo, el art�culo 120 en sus ordinales 2�, 3�, y 7� le atribuye al Presidente de la Rep�blica las tareas de velar por el exacto cumplimiento de las leyes, reglamentarlas para su cabal ejecuci�n y conservar el orden p�blico y restablecerlo donde fuere turbado.

Esto �ltimo equivale al ejercicio supremo de la facultad de polic�a como deber presidencial, sin que de all� surja impl�citamente para el Pre�sidente el poder de polic�a como fuente de normas reglamentarias de la libertad individual, como lo creyera la Corte con oportunidad del fallo del 13 de noviembre de 1928, pues el constitu�yente nunca confiere potestades impl�citas a los gobernantes, por ser ello contrario a la esencia misma del Estado de Derecho. Concede s� po�deres extraordinarios como en el caso del art�culo 121 de la Carta para la hip�tesis en que las atri�buciones constitucionales y legales ordinarias del Presidente, no basten para que pueda cumplir con eficacia y prontitud su misi�n de conservar el orden p�blico y de restablecerlo cuando sea turbado.

6�. El r�gimen de polic�a est� estatuido en los art�culos 167, 187-9 y 76-24 de la Constituci�n Pol�tica; el primero dice que la ley podr� es�tablecer una milicia nacional y organizar� el Cuerpo de Polic�a Nacional; nunca ha hecho uso el legislador de la facultad de establecer una milicia nacional; en cambio s� ha organizado rei�teradamente la Polic�a Nacional.

El Constituyente ha distribuido la competen�cia para organizar y reglamentar lo relativo a la polic�a entre el Congreso y las Asambleas De�partamentales; a estas ata�e complementar den�tro del �mbito de su territorio lo que el legislador no ha dispuesto en lo nacional; las dos disposi�ciones 167 y 187-9 se complementan para estruc�turar exclusivamente el r�gimen policial.

En cuanto a la polic�a de tr�nsito, el Constitu�yente ordena al legislador unificar las normas en todo el territorio nacional; en esta materia las Asambleas carecen en absoluto de competencia.

Distribuidas as� las competencias sobre r�gimen de polic�a, ni el legislador ordinario, mucho menos el extraordinario pueden autorizar al Go�bierno o a los Concejos, as� sea al de la capital de la Rep�blica para "reglamentar el ejercicio de la libertad en aquellas materias de que no se haya ocupado la ley".

La facultad de legislar sobre esta materia no puede trasladarse, sin violar los art�culos mencionados de la Constituci�n.

7�. Al examinar las disposiciones que ahora se tachan por inconstitucionalidad a la luz de los razonamientos anteriores, queda en claro que todos ellos tienden a atribuirle a autoridades y corporaciones distintas del Congreso y de las Asambleas Departamentales la potestad de reglamentar el ejercicio de las libertados individuales y que, como ello no est� permitido por la Carta Fundamental, deben padecer tales pre�ceptos la inexequibilidad.

Por lo expuesto la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y o�do el Procurador General de la Naci�n,

1�. ES INEXEQUIBLE el inciso primero del art�culo 8� del Decreto 1355 de 1970 "por el cual se dictan normas sobre polic�a" inciso primero que dice:

"El Gobierno Nacional podr� reglamentar el ejercicio de la libertad en aquellas materias de que no se haya ocupado la ley".

Son inexequibles las palabras del inciso segun�do del mismo art�culo 8� que dicen: "o reglamento nacional".

3�. Son inexequibles los incisos tercero y cuar�to del art�culo 8� que dicen:

"Los Concejos podr�n ocuparse de las ma�terias no reglamentadas por ley, decreto nacio�nal u ordenanza.

"Es entendido que los reglamentos de polic�a acordados por el Concejo de Bogot� no est�n su�bordinados a las ordenanzas".

4�. Son inexequibles las palabras del art�culo 9� del mismo Decreto 1355 que dicen : "y de los Concejos".

"Los Intendentes y Comisarios Especiales po�dr�n dictar reglamentos de polic�a pero sus disposiciones no entrar�n a regir mientras el Go�bierno Nacional no los apruebe".

6�. Son inexequibles las palabras del incisa segundo del art�culo 108 del Decreto 1355 de 1970, que rezan:

"El Presidente de la Rep�blica, en lo nacio�nal ...... ... y los Concejos ..."

Publ�quese, c�piese, comun�quese al Gobierno Nacional, ins�rtese en la Gaceta Judicial y ar�ch�vese el expediente.

Alejandro C�rdoba Medina, Presidente; Jer�nimo Arg�ez Castello, Jes�s Bernal Pinz�n, Fabio Calder�n Botero, Aurelio Camacho Rueda, Jos� Mar�a Esguerra S., Germ�n Giraldo Zuluaga, Jos� Eduardo Gnecco C., Juan Manuel Gu�ti�rrez L., Alvaro Leal Morales, Conjuez; Gus�tavo G�mez Vel�squez, Alvaro Luna G�mez, Juan Hern�ndez S�enz, Humberto Murcia Ba�ll�n, Hernando Rojas Ot�lora, Alberto Ospina Botero, Luis Enrique Romero Soto, Julio Salgado V�squez, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, Pedro El�as Serrano Abad�a, Ricardo Uribe Holgu�n, Jos� Mar�a Velasco Guerrero.

1. En forma abreviada deseo exponer las ra�zones de orden jur�dico y social que me han inducido a mantener el criterio de la exequibili�dad de los art�culos 8�, 9�, 10 y 11 del C�digo Nacional de Polic�a, en su integridad. En las discusiones adelantadas en el seno de la Sala Constitucional, defend� y aprob� los conceptos sustantivos y la conclusi�n de la ponencia ela�borada por el honorable Magistrado doctor De La Vega. Infortunadamente, esta ponencia, por contar con el voto adverso del Conjuez, doctor Alvaro Leal Morales, se convirti� en estudio, el cual fue rechazado por la mayor�a de la cor�poraci�n, habi�ndose acogido la tesis contraria, o sea la de la inexequibilidad parcial de los cita�dos preceptos, de acuerdo con la cual el honora�ble Magistrado doctor Sarmiento Buitrago ha presentado una nueva ponencia, cuyos funda�mentos y decisi�n general no comparto, no s�lo por carecer del suficiente respaldo jur�dico, sino por sus graves consecuencias sociales, que en la �poca actual, de modalidades espec�ficas, exige una acci�n m�s eficaz de las autoridades, con el prop�sito de que los principios que estructuran el estado democr�tico subsistan.

2. Como la Corte lo ha afirmado de modo ine�qu�voco, el art�culo 16 de la Constituci�n se�ala los fines generales del Estado y los deberes in�declinables de los gobernantes: "Las autoridades de la Rep�blica est�n instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en sus vidas, honra y bienes, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares". (Art. 9� del A. L. No. 1 de 1936).

En lo esencial, es la misma norma del art�culo 1� del C�digo Nacional de Polic�a: "La Polic�a est� instituida para proteger a los habitantes del territorio colombiano en su libertad y en los derechos que de �sta se derivan, por los medios y con los l�mites estatuidos en la Constituci�n Nacional, en la ley, en las convenciones y trata�dos internacionales, en el reglamento de polic�a (subrayo) y en los principios universales del Derecho ".

El art�culo 8� del C�digo Nacional de Polic�a, objeto de impugnaci�n, y que se declara inexequible en su inciso 1�, acuerda para el gobierno Nacional la facultad de "reglamentar el ejer�cicio de la libertad en aquellas materias de que no se haya ocupado la ley" (subrayo). Se argu�menta en contra de su texto afirmando que tal facultad es privativa del Congreso, �rgano prin�cipal de la Rama Legislativa del Poder P�blico. Pero, en mi opini�n, se hace caso omiso de la doctrina, la jurisprudencia y otros textos cons�titucionales que brindan asidero en la tesis opues�ta, con el car�cter de supletoria de la oportuna y necesaria reglamentaci�n legislativa .(subrayo).

3. Es claro, y no lo niego o discuto, que el origen del "poder de polic�a" radica en la de�cisi�n legislativa del �rgano competente del Estado. Y de modo principal, cuando de la li�bertad y de los derechos que de ella provienen se trata. Bien se tenga como base de esa libertad la concepci�n filos�fica individualista que resu�me la declaraci�n francesa de 1789; o bien se apele a los razonamientos no superados de la llamada "teor�a duguitiana". En la primera la libertad, en general, no es propiamente un dere�cho natural, "sino una prerrogativa que tiene el hombre en su calidad de hombre"; en la segun�da, no es ni prerrogativa ni derecho natural, sino un deber social: "La libertad es el deber que tienen los miembros de una sociedad de desarrollar sus actividades individuales por cons�tituir ellas un factor important�simo de la solidaridad o interdependencia social".

As� pues; como lo anota un glosador, las di�ferencias entre la teor�a duguitiana y la teor�a individualista, respecto de la naturaleza de la libertad, son manifiestas: en la teor�a individualista la libertad es un poder, en la teor�a du�guitiana es un deber social; en la teor�a indi�vidualista el individuo puede o no desarrollar sus actividades (v. gr., puede instruirse o no instruirse, trabajar o no trabajar, etc.), en la teor�a duguitiana los miembros de una sociedad est�n obligados a desenvolver sus actividades (verbo y gracia, deben instruirse, deben trabajar, etc.). Mas, ya se profese la una o la otra teor�a, lo cierto es que el ejercicio de la libertad (al cual se refiere el art�culo 8� del C�digo Nacional de Polic�a), demanda reglamentos que deben inspirarse en las circunstan�cias del momento, circunstancias mutables como los mismos fen�menos sociales que las provocan. Lo cual pone en evidencia la imposibilidad, desde el punto de vista de la eficacia y de la t�cnica, en que se halla el Congreso para expedirlos con antelaci�n y car�cter inmutable. Pero si la praxis ense�a que ellos no deben subsistir, o deben armonizar con una orientaci�n distinta u opuesta a la gubernamental, el legislador est� en libertad de abrogarlos, sustituirlos o modificarlos.

4. Cabe observar que bajo el r�gimen de po�lic�a, la libertad es restringida por v�a preventiva porque, de otro modo, la represi�n o la repara�ci�n ser�an impotentes para evitar el da�o causado. La ley que autoriza a la autoridad p�blica para intervenir artes de que se cometa alg�n atentado contra el derecho, es una ley de polic�a, y los poderes que confiere son los poderes de polic�a. V. gr. las leyes que reglamentan la higiene, etc.

5. Todos estos principios, que son general�mente aceptados por tratadistas, cortes y tribunales, se reflejan en el texto y el esp�ritu del C�digo Nacional de Polic�a, expedido en el a�o de 1970 por el Decreto con fuerza de ley n�mero 1355 de 4 de agosto. Dicho C�digo es un estatuto arm�nico, claro en sus preceptos y de f�cil apli�caci�n. Contempla, como no pod�a ser menos, la realidad del acontecer social, al cual, necesaria�mente, deben enfrentarse de modo permanente las autoridades de polic�a, haciendo uso de "los medios de polic�a", indicados en el Cap�tulo I, T�tulo I, Libro I, "De los Reglamentos", y del cual son parte esencial los art�culos acusados.

6. Se destaca en este C�digo, y de modo especial, el art�culo 3�, que no es objeto de acusaci�n o impugnaci�n alguna, y que textualmente dice: "Art. 3� La libertad se define y garantiza en la Constituci�n y en las convenciones y tra�tados internacionales y la regulaci�n de su ejercicio corresponde a la ley y a los reglamentos". (subrayo).

7. No se entiende, en forma completa, c�mo las autoridades (gen�ricamente hablando), puedan dar cabal cumplimiento y desarrollo al deber de protecci�n expresado en el art�culo 16 de la Constituci�n, si se mutilan preceptos del C�digo Nacional de Polic�a que significan los instru�mentos adecuarlos para esa suprema finalidad; y que de otra parte, provienen racionalmente del ejercicio de la potestad consagrada en el art�culo 120, ordinal 7�, de la misma Constituci�n, que estatuye: "Art. 120. Corresponde al Presidente de la Rep�blica, como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa. . . 7�. Conservar en to�do el territorio el orden p�blico, y restablecerlo donde fuere turbado". Que se sepa, nunca se pretendi� lo que ahora se pretende, y la mayor�a acepta. Para comprobarlo basta recordar esta autorizada doctrina de la Corte, contenida en sentencia de 13 de noviembre de 1928, que en lo pertinente dice:

"En defecto de disposiciones legislativas (sub�rayo), era deber del Presidente de la Rep�blica, como suprema autoridad administrativa y poder concurrente en la conservaci�n del orden p�blico, dictar el decreto que hab�a de dar vida y vigor a la atribuci�n 7� del art�culo 120 de la Constituci�n (subrayo). No puede concebirse que el guardi�n supremo de la paz p�blica hubiera de permanecer impasible y encadenado an�te peligros amenazantes, en espera de la reuni�n del Congreso que expidiese las leyes adecuadas y oportunas, si es que pod�a expedirlas, mediante debates encendidos o intrincados. Semejante teo�r�a rayar�a en absurda y criminal de lesa patria" (G. J., t. 36, p�gs. 194 a 209).

8.- Desde entonces, es decir, desde hace medio siglo, aproximadamente, se tuvo esta creencia, que no era ni es inusitada, y cuyos fundamentos aparecen de las breves pero s�lidas observacio�nes de la honorable Corte Suprema de Justicia. No veo ni hallo raz�n alguna para sustituirlas, so pretexto de mantener inc�lumes los fueros del Parlamento, pero dejando al desgaire la defensa apremiante, en casos por venir, de la aut�ntica libertad y de los derechos que ella engendra.

9. En el presente caso, en mi concepto, la Corte debi� declarar la exequibilidad de las normas acusadas, precisando el alcance de la ex�presi�n "reglamentar el ejercicio de la libertad", sin perjuicio de las facultades del Congreso para expedir las leyes, pautas generales, del caso. Y no debe olvidarse la calidad jur�dica de los reglamentos emanados del ejercicio de la atribuci�n 7� del art�culo 120 de la Constitu�ci�n, que la misma Corte en anteriores fallos a denominado "reglamentos constitucionales ", iguales, en su efecto y valor, a los derivados de los ordinales 12 y 14 del mismo art�culo 120. Esos "reglamentos", son los "reglamentos de poli�c�a", a los cuales hace relaci�n el conjunto de normas que integran el C�digo Nacional de Po�lic�a.

10. A�n, prescindiendo de las consideraciones anteriores, es evidente que la Corte se halla fren�te a un caso manifiesto de demanda inepta, pues�to que disposiciones semejantes en su contenido y trancedencia (sic) a las de los art�culos 8�, 9�, 10 y 11, se encuentran en los art�culos 1�, 3�, 7�, 99, 100, 101, 108, 109, 110, 111, 113 y 116, del citado C�digo Nacional de Polic�a, art�culos que no est�n comprendidos en la demanda de inexe�quibilidad. De lo cual se deduce la existencia de una unidad jur�dica, que ahora se quebranta. Declarando inexequible �nicamente el inciso primero del art�culo 8�, subsistir�, por ejemplo, el art�culo 7�, que ordena: "Podr� reglamentar�se el ejercicio de libertad (subrayo) en cuanto se desarrolle en lugar p�blico o abierto al p��blico o de modo que trascienda de lo privado".

Estudio realizado por el doctor Jos� Gabriel de la Vega sobre el tema que se refiere la sentencia anterior.

Corte Suprema de Justicia, - Sala Constitucio�nal. - Bogot�, D. E., 3 de marzo de 1977.

La sentencia de fecha 27 de enero de 1977 dis�minuye, al parecer, el derecho administrativo en materia policial. Y tanto, que se impone revisar la cuesti�n desde algunos de sus principios te�ricos, que enmarcan el d�ptico de la libertad y el orden; las soluciones de la Constitu�ci�n de 1886 y sus complementos establecidos en las Leyes 149 de 1888 (hoy derogada), 4� de 1913 y ciertas reformas constitucionales y de ley, entre ellas el Acto legislativo 1 de 1968. Ser� preciso ver las competencias policivas implan�tadas en nuestro derecho por los ordenamientos referidos; los tropiezos que las enervaron; algu�nas glosas que han originado y, finalmente, los alcances reales de la sentencia que va a comen�tarse, consider�ndola en relaci�n con otros textos constitucionales y legales que no son objeto de decisiones por parte del fallo y siguen en vigor.

La libertad, merced a la cual el hombre toma determinaciones conforme a su voluntad independiente y act�a en sociedad, no representa un concepto �nico y absoluto.

Esa aptitud natural de que gozan los asocia�dos tiene, en efecto, m�ltiples apariencias, seg�n los variados actos en que suele traducirse. De ah� que sea m�s pr�ctico, en derecho pol�tico, hablar de libertades en plural que de la libertad concebida como un solo atributo. Ella puede re�vestir tantas formas como el obrar humano, y cada una, por lo regular, engendra y justifica un derecho individual, que nuestra Constituci�n llama civil, principalmente en su T�tulo III denominado "De los Derechos Civiles y Garant�as Sociales", t�tulo que, a veces, consagra deter�minada libertad, con nombre propio, otorg�ndole su correlativa firmeza, o defiere a la ley el darle efectividad. Son las libertades llamadas "defi�nidas". Sucede as� mismo que algunas libres ma�nifestaciones de la conducta humana no reciben consagraci�n formal, ni definici�n o menci�n que las identifique; pero siempre que fuere me�nester deber�n ser reconocidas y reglamentadas por el Estado.

De otra parte, las libertades, en el concierto social, han de respetar, para desenvolverse, la misma capacidad de proceder que la naturaleza depara a los dem�s hombres y el inter�s general impone a la comunidad en que viven, so pena de responder por sus infracciones cuando descono�cen derechos ajenos a los imperativos de la con�vivencia (Art. 20 C. N.); De ah� que las liber�tades sean esencialmente relativas y supongan l�mites encaminados a asegurar un m�nimo de condiciones para que la conducta de los aso�ciados se desarrolle arm�nicamente.

Tal m�nimo de condiciones indispensables al vivir en com�n constituye el orden p�blico, cuyas normas tienden a obtener una conducta re�gular de los miembros de la sociedad, traz�ndo�les derroteros adecuados, fuera de los cuales irrumpe la anarqu�a. Se requieren, pues, a toda luz, regulaciones que, sin desconocer los derechos del hombre, garanticen la manera de ejercerlos civilizadamente, en ambiente de seguridad, tran�quilidad, salubridad y moralidad colectivas, que son precisamente, los elementos constitutivos del orden p�blico, meta de los medios de polic�a, cuando prev�n los hechos capaces de violarlos y tratan de ponerles remedio con ayuda de correc�tivos id�neos, antes de que se conviertan en perturbaciones o delitos. Esta naturaleza pre�ventiva es caracter�stica del ramo policiaco, cuya �rbita incumbe a las autoridades regidas por el derecho administrativo, al cual pertenece el or�denamiento policial. A estas ideas obedecen los art�culos 1 y 2 del C�digo Nacional de Polic�a, redactados as�:

"Art�culo 1�. La Polic�a est� instituida para proteger a los habitantes del territorio colom�biano en su libertad y en los derechos que de �sta se derivan, por los medios y con los l�mites estatuidos en la Constituci�n Nacional, en la ley, en las convenciones y tratados internacionales, en el Reglamento de Polic�a y en los principios uni�versales del derecho.

"Art�culo 2�. A la Polic�a compete la conser�vaci�n del orden p�blico interno.

"El orden p�blico que protege la Polic�a re�salta de la prevenci�n y la eliminaci�n de las perturbaciones de la seguridad, de la tranquili�dad, de la salubridad y la moralidad p�blicas.

Las reglas policiales no son restrictivas sin pauta ni medida "de la libertad", en singular, lo que significarla negaci�n de la vida social, sino del ejercicio de las libertades individuales en cuanto manifiesten irregulares comportamien�tos, por contrarios a la tranquilidad, seguridad, salubridad, normalidad y moralidad generales, supuestos necesarios de una correcta existencia social.

La Polic�a, parte cardinal del derecho ad�ministrativo, pues tira al cumplimiento de re�glas que imponen conductas a los asociados con el fin de mantener el orden indispensable a la convivencia, consiste a menudo en recortes y de�fensas de la libertad individual, o sea del desa�rrollo de las actividades privadas. De ah� que las normas polic�acas traduzcan por lo com�n re�gulaciones, amparos y l�mites a los derechos civiles y garant�as sociales de que trata el T�tulo III de la Constituci�n ya citado y disposiciones concordantes.

La Polic�a administrativa se ejerce por dos clases de medios: reglamentos gen�ricos y aun medidas aisladas tendientes a preservar, con�servar y restablecer el orden p�blico en sus aspectos principales y sanciones (a veces acom�pa�adas de la fuerza y otros recursos coercitivos) enderezadas a imponer el respeto de los mandatos correspondientes. El primero de los medios indicados se realiza al trav�s de prescripciones y �rdenes dictadas por los agentes p�blicos y cor�poraciones investidos de competencia suficien�tes; el segundo, por conducto del personal id�neo para llevar a cabo los actos autorizados al efecto. La Polic�a no puede ser arbitraria sino esencialmente jur�dica. Es inherente, como toda la ad�ministraci�n, al Estado de Derecho. Implica necesariamente disposiciones y decisiones que precisa expedir, desarrollar y poner en obra, y dem�s medidas y correctivos concretos referen�tes a individuos o grupos de asociados. Tiende a contrarrestar des�rdenes o molestias, en oca�siones de manera inmediata. La Polic�a debe ser principalmente r�pida, preventiva y eficiente. En varias ocasiones, por fuerza de la necesidad, act�a para corregirlos, frente a hechos imprevistos en los reglamentos.

Sobre las nociones elementales que se dejan esbozadas no hallamos discrepancia total con el fallo a que se refiere este escrito. En cambio, no compartimos la interpretaci�n que de las normas acusadas consigna dicha sentencia, in�terpretaci�n coincidente con alguna errada que de antiguo sufrieron los textos de la Constituci�n de 1886, pero contraria a dicha Carta, a la le�gislaci�n y a la jurisprudencia colombianas, cuya evoluci�n, no exenta de vicisitudes, pero de re�sultados finales muy jur�dicos, el pronunciamien�to que se glosa desvirt�a con criterio regresivo, como pasa a verse.

La Carta de 86, si se leen separadamente sus art�culos, no expidi� sino dos directa y espec�ficamente relacionados con el poder de polic�a, o, mejor dicho, sobre fuentes de la preservaci�n del orden con la mira de asegurar el ejercicio de las libertades c�vicas, a saber, el 120-8 (corres�pondiente al 120-7 actual y el 187 (hoy dividido en varios numerales).

"Art�culo 120. Corresponde al Presidente de la Rep�blica, como suprema autoridad administrativa:

"8�. Conservar en todo el territorio el orden p�blico, y restablecerlo donde fuere turbado ".

"Art�culo 185. Corresponde a las Asambleas dirigir y fomentar, por medio de ordenanzas y con los recursos propios del Departamento . . . lo relativo a la polic�a local. . . ".

La reglamentaci�n del orden p�blico, materia policiva por definici�n, se confi�, como deber primordial, al Presidente de la Rep�blica, y en segundo lugar a las Asambleas Departamentales.

La atribuci�n del Presidente se refiere a con�servar el orden p�blico "en todo el territorio", al paso que la funci�n dada a las Asambleas concierne solamente "a la polic�a local", en la demarcaci�n del respectivo departamento, que abarcaba, como en los d�as que corren, "los distritos municipales" (Art. 182, C. 1886). La misi�n de reglar el orden, as� repartida: una general concerniente a todo el territorio, inclu�sive los departamentos, y otra circunscrita a estas �ltimas entidades, se debi� indudablemente a una combinaci�n de las orientaciones ideol�gi�cas que inspiran la Ley Fundamental de 86, cen�tralista, de un lado, y con cierta descentraliza�ci�n administrativa, al mismo tiempo. Conforme a la principal directriz, se dieron al Presidente de la Rep�blica amplias facultades para man�tener el orden en todo el pa�s; pero esto deb�a lograrse, "sin perjuicio de los ramos de polic�a que corresponden a las secciones", o sea a los departamentos y municipios, para efectos rela�tivos a tales comarcas, que son susceptibles de ostentar caracter�sticas peculiares. As� lo pre�vieron las bases segunda y tercera del acuerdo sobre reforma constitucional; antecedente que ilustra los art�culos constitucionales que se co�mentan. Las bases segunda y tercera que invo�camos expresan, en efecto:

"2�. Los estados o secciones en que se divida el territorio nacional tendr�n amplias facultades municipales y las dem�s que fueren nece�sarias para atender al desarrollo de sus peculia�res intereses y adelantamiento interno.

"3�. La conservaci�n del orden general y sec�cional corresponde a la Naci�n. Solo ella puede tener ej�rcito y elementos de guerra, sin perjui�cio de los ramos de polic�a que corresponden a las secciones".

Por lo dem�s, el C�digo Institucional de 1886 si bien provey� espec�ficamente sobre aptitudes del Presidente y de las Asambleas para regla�mentar la materia policiva, no por ello priv� de operancia en el mismo sentido a la ley o a los Concejos Municipales.

El art�culo 76 de dicho cuerpo jur�dico no incluye entre los asuntos que defiere al Congreso el especial de la Polic�a, consistente en dictar normas sobre conservaci�n del orden. Pero es conocido de sobra que la enumeraci�n citada no es taxativa, y que el legislador, como vocero de la voluntad general, bien puede decidir sobre cuanto juzgue propicio a la conveniencia p�blica, sin m�s cortapisas que las se�aladas en la Constituci�n, al atribuir cometidos a otros �rga�nos del Estado o dictar prohibiciones.

Y en esta materia el mantenimiento del orden por medio de prescripciones eficaces, el Constituyente, fuera de conferir ciertas competencias al Presidente y a las Asambleas, sin exclusivis�mo alguno, s� permiti�, en ciertos casos, que el r�gimen de las libertades fuese legal (por ejem�plo, art�culos 20, 23, 26, 27, 28, 31, 32, 35, 36, 40, 42- 43, 44, 47, 49, 50, 51) o que el Congreso pudiese estatuirlo en virtud de su potestad de "hacer las leyes", investido de la suprema fa�cultad de disponer, permitir o prohibir.

Y en lo que toca a los Concejos Municipales, el art�culo 199 de la Carta de 86 los habilit� para "ordenar lo conveniente por medio de acuerdos o reglamentos interiores, para la administraci�n del Distrito", administraci�n que cobija sin disputa lo relativo al orden policivo, sin el cual la marcha del municipio, dentro de sus l�mites y a faltar de ley, decreto presidencial u ordenanza, ser�a imposible. Todo sin olvidar que los Concejos bien pueden ejercer otras fun�ciones, "que les sean se�aladas", como lo manda el mismo art�culo 199.

En resumen, el Constituyente de 1586 capa�cit� tanto al Presidente (texto especial), como a la ley (atribuci�n gen�rica), a las Asambleas (testo particular) y a los Concejos (disposici�n general) para dictar reglamentaciones de polic�a dirigidas, como todas las de su clase, a mantener el sosiego p�blico.

Sin embargo, el ordenamiento rese�ado care�ci� de eficacia inmediata, acaso por significar un vuelco radical de las normas y costumbres que ven�an rigiendo, tal vez para preparar su vi�gencia mediante un per�odo de transici�n, du�rante el cual se tomar�n medidas y se adaptasen los esp�ritus a los cambios que entra�aban los nuevos rumbos. Por ello, quiz�, entre los ar�t�culos transitorios de la Constituci�n de 1886, figura el siguiente:

"Art�culo H. Mientras el Poder Legislativo no disponga otra cosa, continuar� rigiendo en cada departamento la legislaci�n del respectivo Estado.

"El Consejo Nacional Constituyente, una vez que asuma el car�cter de cuerpo legislativo, se ocupar� preferentemente en expedir una ley so�bre adopci�n de c�digos y unificaci�n de la legislaci�n nacional ".

La Ley 57 de 1537 procedi� a dar vigencia a c�digos en lo civil, de comercio, penal, judicial, fiscal y militar para regir "en la Rep�blica" sin tratar de C�digo Nacional d Polic�a.

Y la Ley 153 de 19978, a pesar de que la Cons�tituci�n, en tareas de polic�a, hab�a articulado lo referente a todo el pa�s con los intereses lo�cales, puso nueva traba a la observancia de las pautas policivas que el art�culo H hab�a dejado en suspenso, y dijo en su art�culo 321:

"321. Por virtud de la Ley 57 y de la pre�sente, el art�culo transitorio H de la Constituci�n ha surtido sus efectos �ntegros.

"Queda, en consecuencia, abolida la legisla�ci�n de los extinguidos Estados, excepto las disposiciones de car�cter administrativo seccional, y las de polic�a, o sea aquellas que versen sobre materias cuya regulaci�n compete a las Asam�bleas Departamentales con arreglo a los art�culos 185 y 186 de la Constituci�n. Las disposiciones de esta naturaleza continuar�n en vigor como ordenanzas departamentales, en cuanto no sean contrarias a la Constituci�n y leyes de la Re�p�blica".

Estas oscilaciones entre lo nacional y lo re�gional, tan re�idas con el esp�ritu armonizador de la Carta de 1886; semejante falta de coordi�naci�n entre preceptos hechos para acoplar, los describe la Corte Suprema de Justicia en sen�tencia del 7 de octubre de 1936, en las siguientes palabras:

"Los antiguos Estados Soberanos, al mismo tiempo y con el mismo derecho con que dictaron sus respectivos c�digos penales, expidieron c�di�gos o leyes de polic�a en los cuales reservaron uno o varios cap�tulos o t�tulos a los delitos y contravenciones de la competencia de la poli�c�a y a los procedimientos para el juzgamiento y castigo de esos delitos y contravenciones.

"En otros t�rminos: lo que deb�a ser materia exclusiva del C�digo Penal qued� en cierto modo repartida entre �ste y el respectivo C�digo de Polic�a que vino as� a contener una especie de dependencia o sucursal del C�digo Penal, cons�tituida por el conjunto de disposiciones que de�finen y castigan delitos o contravenciones.

"As� mismo lo que deb�a ser materia exclusiva del respectivo C�digo Judicial qued� tambi�n repartida entre �ste y el respectivo C�digo de Polic�a, en cuanto �ste le atribuy� el conocimien�to y fallo de determinados asuntos a los jueces de Polic�a y se�al� los procedimientos pertinentes.

"Al reconstituirse la Naci�n colombiana en forma de Rep�blica unitaria, el legislador de 1887, por medio del art�culo 321 de la Ley 153, dispuso que los C�digos de Polic�a de los Esta�dos continuar�an en vigor como ordenanzas de�partamentales en cuanto no fueran contrarias a la Constituci�n y leyes de la Rep�blica.

"No se hicieron en los C�digos departamentales de polic�a las adoptaciones (sic) requeridas por el nuevo orden constitucional, y de ah� el que una reforma an�mala hubieran seguido teniendo los departamentos algo as� como peque�os c�digos penales incrustados dentro de sus ordenanzas de polic�a". (G. J., XLIV, p�gs. 14 y 15).

Se lleg� a una perjudicial confusi�n del orden publico, reci�n alterado por la revuelta de 1885 y todav�a expuesto a conmociones. El legislador, consciente de los peligros que se afrontaban, procedi� entonces a adoptar soluciones por me�dio de la Ley 149 de 1888, cuerpo jur�dico de eminente categor�a, algunos de cuyos trazos per�viven al trav�s de la organizaci�n pol�tica en vigor.

Acorde con lo previsto en el literal H de la Carta, con notorio prop�sito de unificar disposiciones fundamentales y poderes de polic�a sobre asuntos que a�n no alcanzaban la coherencia ne�cesaria a un gobierno unitario, entre ellas, se�a�ladamente las de orden p�blico, el Congreso dict� la Ley 149 sobre C�digo de R�gimen Po�l�tico y Municipal, cuyo art�culo primero denota a las claras sus objetivos:

"Art�culo 1�. La legislaci�n relativa al ejer�cicio de las facultades constitucionales de los Poderes Legislativo y Ejecutivo; a la organiza�ci�n general de los Departamentos, Provincias y Distritos, a las atribuciones de los empleados o corporaciones de estas tres �ltimas entidades, a las atribuciones administrativas del Ministerio P�blico y a las reglas generales de administra�ci�n, constituye el r�gimen pol�tico y municipal".

Al clasificar las leyes y as� mismo las dem�s reglas relativas a ellas, el art�culo 39 comprende expresamente, entre los principales que deben ser objeto de regulaci�n, a t�tulo de asuntos ad�ministrativos, el de la Polic�a.

Partiendo de la base constitucional de que la misi�n de conservar el orden en todo el territorio pertenece al Presidente, y para disipar los efectos que originaron el art�culo H y la Ley 153, la 149 de 88 puntualiz� los quehaceres de asambleas s municipios, y precis� algunos pun�tos as�:

"6�. El arreglo de la polic�a local, en todos sus ramos, respetando las disposiciones genera�les que expida el Congreso".

"21. Establecer penas a los que quebranten sus ordenanzas, las cuales podr�n ser de multas que no excedan de quinientos pesos y trabajo en obras p�blicas hasta por seis meses. En las gra�ves violaciones de las ordenanzas de polic�a la pena puede elevarse hasta un a�o de reclusi�n y confinamiento en determinados territorios, por igual tiempo ".

Respecto de los gobernadores, la Ley 149 trae el art�culo 158, del cual conviene trasladar algu�nos numerales.

"1�. Cumplir y hacer que se cumplan en el Departamento, la Constituci�n y las leyes y las �rdenes del Gobierno;

"10. Cumplir y hacer cumplir las ordenanzas de las Asambleas Departamentales, mientras no sean suspendidas o anuladas.

"11. Estatuir lo que pertenezca a la polic�a local, sin contravenir a las leyes y ordenanzas sobre la materia.

"19. Expedir los reglamentos convenientes para la ejecuci�n de las ordenanzas, cuando eso sea necesario".

"Art�culo 185. Cada Concejo Municipal puede arreglar los detalles de la administraci�n sin contravenir a las disposiciones de las leyes y ordenanzas".

"Art�culo 188. La sanci�n, promulgaci�n y ejecuci�n de los acuerdos del Concejo municipal corresponde al Alcalde del Distrito":

"5�. Arreglar la Polic�a en sus diferentes ra�mos, sin contravenir a las leyes y ordenanzas, ni a los decretos del Gobierno, del gobernador o del Prefecto respectivo.

"6�. Se�alar penas de multa hasta de cincuen�ta pesos y arresto hasta por diez d�as a los que infrinjan sus acuerdos".

"Art�culo 225. El Alcalde es jefe de la Ad�ministraci�n P�blica en el Distrito, ejecutor de los Acuerdos del Concejo Municipal y Agente inmediato del Prefecto. El Alcalde es, adem�s, Jefe Superior de Polic�a en el territorio de su jurisdicci�n".

Importa relevar que la reglamentaci�n trans�crita reafirma que a la ley es dable expedir regulaciones policivas hasta el punto de que las ordenanzas al respecto, aunque de fuente cons�titucional directa, deben sujetarse a las disposi�ciones legales; y que los acuerdos municipales han de someterse a la ley, a los decretos del Go�bierno y a las ordenanzas.

A efecto de disipar cualquier duda sobre este orden jer�rquico en la aplicaci�n de reglas ema�nadas del Ejecutivo, de la ley, de las Asambleas, de los Concejos, de gobernadores y alcaldes, pre�cept�a en su art�culo 277:

"Art�culo 277. El orden de preferencia de disposiciones contradictorias en asuntos nacionales, ser� el siguiente: la ley, el reglamento del Poder Ejecutivo y la orden superior.

"El orden de preferencia en disposiciones con�tradictorias en asuntos departamentales ser� el siguiente: las leyes, las ordenanzas, los regla�mentos del gobernador y las �rdenes de los superiores.

"En los asuntos municipales el orden de pre�laci�n es el siguiente: las leyes, las ordenanzas, los acuerdos, los reglamentos del alcalde y las �rdenes cae los superiores.

"Cuando la ley autorice al Poder Ejecutivo o a alg�n otro empleado del orden pol�tico, para reglamentar un asunto departamental o munici�pal; cuando la ordenanza autorice al gobernador o alg�n otro empleado pol�tico para reglamentar un asunto municipal, el orden de prelaci�n de los respectivos reglamentos ser� a continuaci�n de la ley u ordenanza n virtud de la cual se expidieron.

"Si el conflicto es entre leyes u ordenanzas, se observan las disposiciones de las primeras; y si es entre las �rdenes de los superiores, se prefiere la del de mayor categor�a".

Ante un conjunto tan coordinado de precep�tos atributivos de competencias policiales, entre ellas "el reglamento del Poder Ejecutivo", pudo pensarse que el C�digo de R�gimen Pol�tico y Municipal de 88 hab�a logrado, en fin, concer�tar preceptos separados.

Y sali� a la luz o renaci� entonces una inter�pretaci�n que conviene recordar.

Ex�gesis enjuta de los mandatos constituciona�les y legales citados, incluida por los anteceden�tes hist�ricos de �ndole federal que precedieron a las instituciones del 86, reconoc�a preferencia a las reglamentaciones emanadas de las Asam�bleas, reduciendo las atribuciones presidenciales sobre el particular a poco m�s o menos aplicar dichas normas seccionales. Dicho entendimiento echaba por la borda las funciones de presidente, gobernadores, concejos y alcaldes; todo muy con�trario al cuadro de potestades que se deja esbozado, el cual encierra tanto las relativas al Presidente de la Rep�blica, como a la ley a las Asambleas y a los acuerdos municipales, gobernadores y alcaldes. La referida interpretaci�n, que ha tenido eco en tiempos subsiguien�tes, prescinde, se repite, de las atribuciones cons�titucionales del Presidente de la Rep�blica. (Art. 120-8), de la Ley (Art. 76) y de los Concejos (Art. 199), fuentes todas del derecho de polic�a, en lo nacional y en lo ata�ente a las regiones, y da por tierra con la Ley 149 de 88 que desarro�lla el estatuto superior del 86.

La Ley 149 no pudo, debidamente conciliada con la Constituci�n de 86, dar sus frutos por circunstancias de hecho que abrazaron varios a�os.

En los departamentos segu�an rigiendo los c�digos de polic�a de los Estados Soberanos u ordenanzas similares y poco o nada influ�an ni la ley ni los reglamentos ejecutivos, ya que a la atenci�n del Congreso, cuando se reun�a, y sobre todo a la del Presidente de la Rep�blica las embargaba de continuo la preocupaci�n de man�tener el orden por la fuerza, en aquellas �pocas siempre amenazada o en estado de alteraci�n, como lo atestiguan la rebeli�n de 1892 a 1895, durante la chal, desde luego, imper� la ley marcial; y en seguida la sangrienta guerra civil de los mil d�as, y que comenz� en 1899, encaminada, seg�n se apunt�, a derrocar las instituciones para sustituirlas por otras an�logas a las establecidas bajo el imperio de la federaci�n.

La dictadura del General Rafael Reyes (1904 a 1909), de legislaci�n ca�tica en cuanto cupo, no cre� ambiente favorable a hermen�uticas ju�r�dicas ni a reajustes institucionales propicios a mayores intervenciones del legislador, concejos y otras autoridades.

Al cabo de este lapso dictatorial, una reacci�n democr�tica se tradujo, con actos previamente cumplidos durante el breve gobierno del General Ram�n Gonz�lez Valencia, en el Acto legislativo 3 de 1910, instrumento que, en las materias que se analizan, es trasunto a plana y rengl�n, sal�vas modificaciones sin mucha monta, de la Carta de 1886, as� apuntalada para denotar renaci�miento de la regularidad republicana y formali�zar la derogaci�n de actos legislativos expedidos a trochemoche durante un quinquenio.

En este g�nero de ideas el art�culo E de las disposiciones transitorias del Acto legislativo 3 de 1910 dispuso:

"Art�culo E. Quedan derogadas las disposi�ciones de la Constituci�n Nacional de 5 de agosto de 1886 que sean contrarias al presente Acto legislativo, y todos los actos legislativos expedi�dos por la Asamblea Nacional anteriores al pre�sente".

Se robustecieron, pues, por no chocar con texto contrario del 86 (V. Art. E), las potestades arriba explicadas del Presidente de la Rep�blica con el fin de mantener el orden, de capacidad gen�rica del Congreso, dirigida al mismo blanco, como legislador (no como cuerpo dotado de po�deres policivos especiales), de asambleas y con�cejos sobre polic�a local, y de gobernadores y alcaldes, encargados de poner en obra Consti�tuci�n, ley, ordenanzas y acuerdos, cada uno en su �rbita de acci�n, relativamente al sosiego p�blico.

Pero ese conjunto de mandatos, como ya hab�a sucedido en el 88 con la Ley 149, rebatida en su alcance pero no derogada, aconsejaba que se los desarrollase por nueva ley que pusiera las cosas en su punto y las actualizara al comp�s de la nueva situaci�n del pa�s. A eso procedi�, en ple�na �poca de restauraci�n civil, el legislador de 1913.

Como se ha notado, esta ley respond�a a un conato de actualizaci�n, de acompasar las instituciones fundamentales con disposiciones le�gislativas ca�das en desuso, m�s que a introducir cambios sustanciales. Por esta raz�n entre las Leyes 149 de 88 y la 4� de 1913 no se dan mayo�res disparidades, seg�n es de ver:

"Art�culo 1�. La legislaci�n relativa al ejer�cicio de las facultades constitucionales de los Poderes Legislativo y Ejecutivo; a la organiza�ci�n general de los Departamentos, Provincias y Municipios, a las atribuciones de los empleados o corporaciones de estas tres �ltimas entidades, a las atribuciones administrativas del Ministerio P�blico y a las reglas generales de administra�ci�n, constituye el r�gimen pol�tico y municipal ".

"Art�culo 4�. En la presente ley se organiza solo la parte de la administraci�n p�blica rela�tiva a los ramos pol�tico y municipal. Los dem�s ramos administrativos se rigen por sus leyes respectivas".

"8�. Reglamentar la polic�a local, en todos sus ramos, respetando las disposiciones legales".

"1�. Cumplir y hacer que se cumplan en el Departamento la Constituci�n, las leyes, las ordenanzas, los acuerdos municipales y las �rdenes del Gobierno".

"3�. Mantener el orden en el Departamento y coadyuvar a su mantenimiento en el resto de la Rep�blica".

"15. Estatuir lo relativo a la polic�a local, de acuerdo con las leyes, ordenanzas o acuerdos departamentales vigentes".

"5�. Arreglar la Polic�a en sus diferentes ra�mos, sin contravenir a las leyes y ordenanzas ni a los decretos del Gobierno, del gobernador y del Prefecto respectivo".

"8�. Cumplir y hacer cumplir la Constituci�n, leyes, ordenanzas, acuerdos y decretos que est�n en vigor ".

Con las trascripciones procedentes se ha querido dise�ar a grandes trazos la estructura gene�ral de ciertas competencias de Presidente, asam�bleas, gobernadores, concejos y alcaldes, que arrancan de la Constituci�n, y que la Ley 4�, despu�s de la 149, apenas indica. No se hice hincapi� en particulares atribuciones de �ndole policial (nacionalizaci�n del servicio, sanciones, juegos permitidos, cine, etc.) que tratan la Ley 4� y otras disposiciones, sin alterar los cuadros funcionales descritos.

Pero s� vale llamar la atenci�n sobre un des�arrollo indirecto que trae la Ley 4� (antes lo hab�a hecho la 149)) sobre capacidad del legis�lador para regular los asuntos de polic�a enderezados a conservar el orden. Nos referimos a los art�culos 66 y 70 sobre fruiciones del Presidente de la Rep�blica en determinados ra�mos de administraci�n (entre ellas las policivas); al art�culo 97-8 que da funciones a las asambleas y les exige respeto a "las disposiciones legales" al art�culo 169-5 que autoriza a los concejos para reglamentar la polic�a municipal en sus dife�rentes ramos, sin desatender las leyes; al 184-8� que adscribe a los alcaldes el cometido de hacer cumplir Constituci�n, leyes, ordenanzas y decre�tos, etc., etc. Todas estas disposiciones parten del supuesto indudable de que a la ley corres�ponde regular las cuestiones policivas, y tanto, que imponen obediencia a otras autoridades tambi�n aptas para esos menesteres, pero en forma subordinada. Por donde se ve que desde 1886 (recu�rdense los art�culos 20, 23, 26, 27, 28, 31, 32, 35, 36, 40, 42, 43, 44, 47, 49, 50, 51 de la Cons�tituci�n de dicho a�o y los pertinentes de la Ley 149 de 88) el derecho colombiano admite la potestad del Congreso para regular los dife�rentes medios de polic�a, sin que fuese menester que en la enumeraci�n del art�culo 76 de dicho cuerpo institucional figurara, con pelos y se��ales, una misi�n espec�fica al respecto.

No fue un acto legislativo posterior al 86 el que otorgara esa atribuci�n al Congreso, que la ten�a por s�, aunque es cierto que el art�culo 187, como hoy aparece en la Codificaci�n de los c�nones constitucionales, formula ese reconoci�miento de soslayo, cuando proscribe, refiri�ndo�se a las asambleas, en el ordinal 9� del art�culo 187: "Reglamentar lo relativo a la polic�a local en todo aquello que no sea materia de disposici�n legal". (V. Art. 187-2, Codificaci�n de 1945 y 187-9, Codificaci�n de 1968).

Esta consagraci�n desbarata la ex�gesis hoy superada, seg�n la cual solo las asambleas y no la ley pod�an ordenar lo relativo a la Polic�a.

Tampoco es superfluo recalcar que los textos legales referidos, algunos contempor�neos de la reforma del 86, aceptan la potestad del Presi�dente de la Rep�blica para dictar reglamentos policiales. Tal reconocimiento tiene base consti�tucional inconmovible en el varias veces citado ordinal 7� del art�culo 120 de la Carta, a cuyas voces el Presidente ha de conservar "en todo el territorio el orden p�blico"; obligaci�n que al Jefe del Estado jam�s ser�a dable cumplir si no pudiese en virtud de mandato superior, usar de v�as y canales jur�dicos para darles vida pr�ctica, a falta de leyes que le indiquen la manera de proceder. Esas v�as cuando son generales, reciben el nombre de decretos, a tenor del inciso 2� del art�culo 3� de la Ley 4� de 1913 y no siempre requieren, como sost�n disposici�n legislativa anterior. Resultar�a inane que el Constituyente impusiera una necesidad de obrar sin manera de hacerlo. Absurdo que precisa rechazar. La ley con ese fin, ha previsto y clasificado una clase de actos jur�dicos: los decretos presidenciales. Claro es que en el evento de dar satisfacci�n ala exigencia del art�culo 120-7 el Presidente solamente puede lograrlo por propia iniciativa cuando la ley no haya previsto un camino adecuado al fin propuesto por el Constituyente. La aptitud del Jefe del Estado en este punto tiene como l�mite el de la ley cuando �sta resuelve como ha de obrar el Primer Magistrado para preservar y mantener el orden, �l no est� en condiciones de escoger un sendero distinto del legal, al que tiene que plegarse. El Presidente disfruta de idoneidad para dictar reglamentos de polic�a aplicables en todo el territorio, a falta, en silencio de la ley. Consecuencias todas de sentido com�n, sin que sea tal vez del caso acudir a ninguna construcci�n jur�dica especial distinta del propio contenido del art�culo 120-7 de la Carta, tan elemental, y como si esto fuese poco, completado por el art�culo 66 de la Ley 4� que martilla el tema de esta suerte:

"Art�culo 66. Todo lo relativo a la adminis�traci�n general de la Rep�blica, que no est� especialmente atribuido a otros poderes p�blicos, conforme a la Constituci�n y a las leyes, corres�ponde al Presidente".

Sin embargo, se han propuesto dos procedi�mientos t�cnicos para alcanzar el mismo resultado. Nos referimos al explicado por el se�or Caro sobre potestad reglamentaria del Presi�dente sobre ejecuci�n de la ley, extensible a los textos de la Carta desprovistos de reglamenta�ci�n constitucional directa o de texto legislativo que los desarrolle; y al de las facultades impl�citas expuesto por la Corte Suprema de Justicia.

Don Miguel Antonio Caro, autor en gran parte de la Constituci�n del 86, cuyo dominio en muchas esferas del saber alcanzaba con maestr�a las del derecho, sostuvo, en mensaje dirigido al Congreso de 1894 en su calidad de Presidente de la Rep�blica que "como toda disposici�n constitucional es ley, y ley principal y como no se ha votado ninguna reforma de la Constituci�n que arrebate al Gobierno la facultad de reglamentar las leyes, se sigue que el Gobierno tiene la facultad, el deber, de reglamentar las disposiciones constitucionales no desarrolladas por ley, porque la reglamentaci�n no reconoce otro fin que el de dar cumplimiento a la ley formulada en t�rminos ineficaces por su generalidad y ser�a bien extra�o que las leyes comunes hubiesen de ser reglamentadas, y las leyes fundamentales hubiesen de quedar sin cumplimiento, por no estar sujetas a reglamentaci�n ejecutiva". (Mensaje presidencial al Congreso de 1894, pag. 13).

Esta sentencia, invocando la teor�a universal, al parecer de origen angloamericano, sobre facultades impl�citas, sienta la doctrina de que �stas refuerzan el art�culo 120-7 de la Constitu�ci�n, en el sentido de habilitar al Presidente para dictar reglamentos nacionales de polic�a, a falta de ley que enfoque la materia. Se trascriben al�gunos fragmentos de la decisi�n:

"1. Todos los poderes del Estado que tienen atribuciones constitucionales para ejercer una funci�n, a la obligaci�n de ponerla en obra, tienen tambi�n, de acuerdo con los dictados de la raz�n, la facultad de escoger los medios necesa�rios y adecuados a esos fines, siempre que no est�n prohibidos y sean coherentes con la letra y el esp�ritu de la disposici�n constitucional a que acceden.

"2. En consecuencia, una facultad se consi�dera impl�cita en la Constituci�n siempre que sea necesaria para dar efecto a una atribuci�n conferirla expresamente por ella misma.

"3. Todo aquello que se halla impl�cito en la Constituci�n forma parte de �sta, de la misma manera que sus disposiciones expresas.

"4. Puede afirmarse, por tanto, que no exis�te en la Constituci�n atribuci�n alguna de facultades chic no entra�e y lleve consigo en su aplicaci�n otras que, si bien t�citas, son vitales para las primeras y necesarias a su ejercicio".

Nada DE lo apuntado reza con la potestad reglamentaria del Presidente que concierne a leyes de contenido insuficiente (Art. 120-3 C.N.) sino a su poder regulador en casos de falta de norma legal, en situaci�n en que tiene que intervenir, porque la Constituci�n as� lo quiere.

Se ha dicho sobradamente que las Asambleas tienen a su cargo, por previsi�n directa de la Carta, lo relativo a la polic�a local en el res�pectivo departamento, sin contravenir a la Constituci�n o a la ley.

Conviene apuntar que el gobernador no es mero funcionario encargado de hacer cumplir las ordenanzas policivas sino que tiene poderes especiales que le da la Ley 4� en su art�culo 127 (atribuciones 3� y 15), a cuyo tenor a �l in�cumbe "mantener el orden en el departamento y coadyuvar a su mantenimiento en el resto de la Rep�blica", y "estatuir lo relativo a la polic�a local, de acuerdo con las leyes, ordenanzas o acuerdos departamentales vigentes". El papel del gobernador se asemeja en el �mbito seccional al del Presidente en todo el territorio: �l puede "estatuir", o sea ordenar por medio de decretos en cuestiones polic�acas, sin contravenir a la ley o las ordenanzas. Y en cuanto a ordenanzas en particular, tanto al gobernador pertenece cum�plirlas y hacerlas cumplir, es evidente que con tal finalidad tiene aptitud para dictar reglamen�tos por decreto ( V. Art. 194 C. N., 127-1 y 240 Ley 4� de 1913). Se trata de una capacidad legal, derivada de mandato consagrado en la Constituci�n.

La Constituci�n atribuye a Concejos y alcal�des determinadas funciones, y de modo terminante permite a la ley asignarles otras misiones (Arts. 187-11, 197-8 C. N.), de modo que los cometidos que el legislador confiere a tales cor�poraciones y funcionarios descansan en la Carta (Art. 2) y tienen plena validez, como sucede en los siguientes casos, ya se�alados anteriormente, que consigna el C�digo de R�gimen Pol�tico y Municipal de 1913:

"5�. Arreglar la Polic�a en sus diferentes ra�mos, sin contravenir a las leyes y ordenanzas ni a los decretos del Gobierno, del gobernador o del Prefecto respectivo.

"8�. Cumplir y hacer cumplir la Constituci�n, leyes, ordenanzas y decretos que est�n en vigor".

Observaciones an�logas a las esbozadas con motivo de las atribuciones de asambleas y gobernadores cabe indicar en lo tocante a Concejos y alcaldes. Aquellos disfrutan de poderes de po�lic�a en cuanto no hayan sido regulados por norma superior y conciernan a asuntos locales, que ocurran en los precisos t�rminos municipa�les y no pueden hacerse extensivos a lugares comprendidos fuera del correspondiente c�rculo territorial. Es la peculiaridad de esos hechos re�lativos a un lugar determinado y al ambiente que les rodea, lo que caracteriza el poder de po�lic�a de �ndole local, en cuanto las circunstancias lugare�as influyan en la necesidad de mantener el orden. Para estos efectos, cuando los hechos lo reclamen, los Concejos dictan reglas, por me�dio de acuerdos. Los cuales si requieren para su cumplimiento medidas dirigidas a conservar, preservar o mantener la seguridad, la tranqui�lidad, la salubridad o la moralidad distritales, justifican que el alcalde dicte decretos en esas materias para hacerlas cumplir.

Por todo ello, por su clase puramente local, es concebible adem�s, en determinadas circunstancias, que acuerdos municipales rijan con in�dependencia de leyes, reglamentos del Gobierno y ordenanzas, pero sin contravenirlos.

La capital de la Rep�blica, dice el art�culo 199 de la Constituci�n actual, "ser� organizada como un Distrito Especial, sin sujeci�n al r�gimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley".

Esta separaci�n del r�gimen municipal ordi�nario es importante en cuestiones policiales, sometidas a mandatos de la ley. En la pr�ctica, la ciudad de Bogot� y sus municipios anexos, en virtud de la ley, se gobiernan hoy, por mu�chos conceptos, como un departamento. Tiene un c�digo distrital de polic�a muy completo, con disposiciones especiales, cuyo alcance depen�de en mucho de circunstancias de lugar, y cuya validez est� sometida, desde luego, a la Consti�tuci�n y a las leyes. Sistema exclusivo de las ordenanzas que expida la Asamblea para el Departamento de Cundinamarca, no para Bogot�, su capital. (V. D. L. 3133 de 1968, Art. 2).

"Las Intendencias y Comisar�as quedan bajo la inmediata administraci�n del gobierno, y corresponde al legislador proveer a su organi�zaci�n administrativa, electoral, judicial, contencioso-administrativa y al r�gimen de los Municipios que las integran".

La administraci�n, inclusive reglas de la Polic�a con miras a conservar el orden, incumbe al Gobierno, conforme a lo que haya dispuesto el legislador.

Los decretos y �rdenes del Ejecutivo rigen en Intendencias y Comisar�as mientras no sean anu�lados. Si la ley o un decreto-ley otorga a inten�dentes y comisarios facultades que no pugnaron con la Carta, ellos deben ejercerlas a plena competencia.

Lo propio es de aseverar respecto del Archi�pi�lago de San Andr�s y Providencia. Sobre esa porci�n insular de Colombia el legislador ex�pide estatutos particulares, m�s locales, en cuanto fuere menester, que los concernientes a la generalidad de las Intendencias (V. Art. 6� in�ciso 2, C..N.).

Los actos enunciados, cuyo conjunto es sis�tem�tico, se hallar�an escritos en el agua si pudieran salirse de sus moldes jur�dicos, con aban�dono de las seguridades que representan para el ejercicio recto de la autoridad y de los derechos del hombre y del ciudadano. Para prevenir des�carr�os autoritarios o an�rquicos el Estado orga�niza respecto de leyes, decretos legislativos y actuaciones de la administraci�n, controles ads�critos a la Corte Suprema de Justicia y a la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo.

Cuando una ley policial adolece de inconstitu�cionalidad la Corte goza de competencia para declararla inexequible, cortando sus efectos no�civos.

Si un precepto de polic�a administrativa de la escala que fuere (nacional, departamental, municipal, de intendencias o comisar�as), desatienda la Constituci�n o viola la ley, los diferentes �r�ganos de la Jurisdicci�n de lo Contencioso Ad�ministrativo lo anulan y hasta corrigen sus con�secuencias perjudiciales. (V. principalmente Arts. 214 a 216, C. N., Ley 167 de 1941, T�t. II, Cap. VII y concordantes). Todo sin hablar de responsabilidad del Poder P�blico y sus agentes.

En materia de libertades p�blicas y desem�pe�o de sus funciones por las autoridades en relaci�n con los derechos individuales, nada tan eficaz y correctivo de burlas y desafueros como estos controles jurisdiccionales. Sin su justo de�sempe�o al T�tulo III de la Constituci�n y los corolarios que se siguen de los art�culos 2�, 20, 63, 65 y otros perder�an contacto con las reali�dades. La garant�a pr�ctica de los derechos ci�viles reside en los Magistrados a que aludimos. As� como ellos miran, consideran y resuelven so�bre la correcci�n de un acto importante del Poder P�blico, tambi�n examinan, pesan y en�miendan la conducta de los ciudadanos m�s hu�mildes si se apartan de medidas policiales de apariencia poco significativa, si, por caso, esta�blecen una porqueriza al lado de una escuela, lanzan piedras, entorpecen las ventas o el aseo de un mercado p�blico, mercan v�veres en mal estado, hacen ruido que molesta al vecindario, fuman, regalan o venden marihuana, se traban en ri�as, vagan sin oficio ni beneficio, se apo�deren en plena v�a de relojes u otros objetos ajenos de uso personal, atracan, se desnudan en p�blico, tiran basuras a la calle y de mil modos hacen insoportable o ingrata la convivencia. Es�cogemos adrede estos ejemplos que tocan a ex�tremos opuestos, para recordar cuan necesario es sobre toda ponderaci�n el control jurisdiccio�nal de las leyes o de las providencias adminis�trativas, en particular las de menos envergadura.

Y a estos �ltimos aspectos de la existencia de la sociedad atribuimos la mayor importancia, en cuanto a libertades y orden se refiere. Con�frontar una ley con textos de la Carta Pol�tica es labor por lo com�n abstracta, como abstracta, gen�rica e impersonal es la ley misma. Pero decidir si el reglamento policivo de un funcio�nario es regular o no frente al comportamiento concreto del habitante de un pa�s, individual�mente considerado y por raz�n de los hechos u omisiones que tejen su vivir de todos los d�as, cobra mayor relieve en el conglomerado social.

No sobra encarecer los m�ritos del control ju�risdiccional de los actos administrativos errando ata�en a las actividades u omisiones m�s mo�destas de los asociados, en las grandes ciudades o en villorrios a donde poco llegan las precaucio�nes reguladoras de car�cter general.

Hemos probado a describir la evoluci�n del derecho policivo colombiano, desde 1886 ac�, y son manifiestos los titubeos y vacilaciones que ofrece.

Un derecho cuya aplicaci�n se somete a conti�nuas suspensiones no logra desarrollarse ni co�rregir sus defectos ni menos arraigar en el consenso de los ciudadanos, indispensable a toda legitimidad. Y esos interregnos ha padecido la ley policial, por las declaraciones de estado de sitio, con bases reales o no, que el pa�s registra a lo largo de a�os durante los cuales el Gobierno ha ejercido poderes legislativos a diestro y si�niestro. La turbaci�n del orden p�blico no casa con el derecho de polic�a normal, o sea con reglas que garanticen la normal seguridad de los asociados y de la comunidad en que act�an. Du�rante el estado de sitio el Gobierno, mediante facultades extraordinarias, dicta y pone en eje�cuci�n medidas sustitutivas de las previsiones, competencias y tr�mites que en la vida corriente forman el ordenamiento policivo. Cuando -es el caso de Colombia- esas sustituciones de la nor�malidad son frecuentes, la imagen del derecho de polic�a se esfuma y desvanece y su aplicaci�n no funciona, a derechas. Tal aconteci�, para no mencionar rebeliones armadas anteriores, a ra�z del 86, pese a la Ley 149 de 1888; lo mismo su�cedi� despu�s de la guerra de los mil d�as, a despecho de la Ley 4� de 1913 y as� ha venido pasando, sin verdaderos alzamientos pero con es�tado de sitio, parcial o total, desde finales de los a�os 20 hasta nuestros d�as. El esp�ritu del dere�cho de polic�a se muestra ajeno de nuestras cos�tumbres. Pero los gremios jur�dicos claman por subsanar tama�a deficiencia, mediante la expe�dici�n de cuerpos de leyes policivas, aptos para regir de veras. Esta clase de anhelos fueron visibles antes de la ley de r�gimen pol�tico y municipal del 88 y de la Ley 4� de 13, instru�mentos que por infortunio rigieron poco tiempo a causa de reales conmociones o de resultar in�suficientes o de coexistir con numerosos c�digos departamentales de polic�a.

Habida cuenta de la variedad de competencias y medios policivos que dichos instrumentos consagraban y de otros factores, se ha pensado varias veces en separar del C�digo Pol�tico y Mu�nicipal, sin derogar sus textos esenciales, prin�cipios y orientaciones, la materia espec�fica de la polic�a como remedio de la inseguridad y de�m�s trastornos. Al efecto se han nombrado comi�siones para elaborar un C�digo Nacional de Po�lic�a, comprensivo de las cuestiones que le son propias, as� en lo nacional como en lo regional. Al fin, previa confecci�n de un proyecto bien pensado y t�cnicamente compuesto, el Gobierno, en uso de facultades extraordinarias, dict�, to�mando la Constituci�n y la Ley 4� de 1913 como cimientos indispensables, el Decreto 1355 de 1970, constitutivo del hoy llamado "C�digo Nacional de Polic�a", adicionado por disposiciones sub�siguientes, como los Decretos 2055 de 1970, 522 de 1971 y otras.

Ahora, de nuevo en estado de sitio, se produce un movimiento contra los intentos cristalizados en el nuevo C�digo Nacional de Polic�a, reacci�n que representan la sentencia que se comenta y la demanda que la origina. Corresponde, pues, exa�minar esta reciente vicisitud.

El fallo declara inexequibles los fragmentos del C�digo Nacional de Polic�a que el actor tuvo a bien demandar. Se impone ver esas resolucio�nes de la Corte, a la luz de los datos y razones que preceden.

Las disposiciones demandadas en el negocio resuelto por la Corte hacen parte del C�digo Nacional de Polic�a (Decreto-ley 1355 del 29 de octubre de 1970), expedido por el Gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias que le concediera la Ley 16 de 1968, por tres a�os y para "expedir normas sobre polic�a que deter�minen y reglamenten las materias de su com�petencia". Hay conformidad en el tiempo y la materia fijados en la Ley 16, en siendo exequi�bles por tales aspectos los textos acusados, a t�rminos del art�culo 118-8 de la Constituci�n. N�tese que el cuerpo jur�dico demandado en parte, tiene fuerza legal, a no ser que una sen�tencia de la Corte posterior a la que se analiza decretara lo contrario.

Ante todo la sentencia declara inexequible el inciso primero del art�culo 8� del C�digo Nacional de Polic�a, concebido as�:

"El Gobierno Nacional podr� reglamentar el ejercicio de la libertad en aquellas materias de que no se haya ocupado la ley ".

Y, como consecuencia, se incapacita a las Asam�bleas para someter sus disposiciones de orden p�blico a los reglamentos nacionales.

Para destituir de esta facultad al Gobierno Nacional se comienza por dar un alcance absolu�to al art�culo 8� se le aisla de las disposiciones que con �l forman un contexto, y se hace ver as� que la propia libertad humana, la libertad a secas, se pone a merced de un d�spota, lo que no deja de producir efectos ret�ricos.

El art�culo 8� cuando habla de "reglamentar" se refiere a "la conservaci�n del orden p�blico interno", es decir, a su protecci�n, como lo pre�viene el art�culo 2� del mismo decreto acusado, que precede al 8� y lo aclara de tal modo que resulta extravagante separar el �ltimo del que antecede, cuyo inciso segundo es as�:

"El orden p�blico que protege la polic�a re�sulta de la prevenci�n y la eliminaci�n de las perturbaciones de la seguridad, de la tranqui�lidad, de la salubridad y la moralidad p�blicas".

Obs�rvese que el ejercicio de la libertad de que trata el inciso 1� del art�culo 8� en relaci�n con el orden p�blico, la Constituci�n lo conf�a al cuidado del Presidente de la Rep�blica (es decir, del " Gobierno Nacional") para evitar al�teraciones de la seguridad, de la tranquilidad, de la salubridad y la moralidad p�blicas; lo que significa: conservar el orden p�blico.

No se concibe c�mo una pauta del C�digo de Polic�a, por repetir la misma prescripci�n de la Carta y precisarla con otras palabras, pueda ser inconstitucional. En efecto la disposici�n 120-7 dice:

"Corresponde al Presidente de la Rep�blica como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa;

O sea, la seguridad, la tranquilidad, la mora�lidad y la salubridad p�blicas.

A fin de sostener la incorrecci�n del art�culo 8� del Decreto 1355, en cuanto confiere al Presidente de la Rep�blica poder de reglamentar la libertad (como medio de conservar el orden) se afirma en la sentencia que tal atribuci�n de "dictar normas reguladoras de la libertad in�dividual no corresponde sino al legislador", "para que sean los delegatarios directos del pue�blo quienes determinen lo conveniente y justo en tan delicada e importante materia".

El art�culo 8�, al hablar de "El Gobierno Nacional ", no hace sino reconocer lo preceptuado en el referido art�culo 120-7 de la Carta en rela�ci�n con el 57, es decir, ajustarse a ella y descartar cualquier asomo de inexequibilidad. Y no reconoce ninguna facultad discrecional. Al contrario, subordina su ejercicio al hecho de que sobre esa cuesti�n "no se haya ocupado la ley". A �sta se le da preferencia reglamentaria. Y s�lo cuando el legislador haya omitido ocuparse del asueto, se permite intervenir al Presidente, si peligra el orden en cualquiera de sus faces,(sic) even�tualmente desguarnecido por silencio de la ley. Mayor ventaja no es dable reconocer. Pero es inadmisible, como lo pretende la Corte, que si el Congreso por omisi�n suya, deja de reglar una cuesti�n de orden, la sociedad se exponga a tur�bulencias, y las sufra, sin que el Presidente est� en condiciones de remediarlo; con tal de cerrar los ojos ante un canon constitucional tan rotundo como el 120-7, desconocido por el fallo en estudio, como si no existiera.

Al desconocerse potestad al Presidente de la Rep�blica para dictar reglamentos nacionales de polic�a, tambi�n se niega, por imperiosa inferen�cia, que las ordenanzas departamentales, estatu�tos de naturaleza jer�rquicamente inferior a los decretos del Presidente, los tengan en cuenta; y de ah� la orden de que se borren del inciso se�gundo del mismo art�culo 8� las palabras "o reglamento nacional". Como esta declaraci�n de inexequibilidad se desprende de la ya estudiada respecto de aptitud del Presidente de la Re�p�blica para dictar reglamentos generales de polic�a, merece los mismos reproches que sobre el asunto se dejan escritos. La Corte debi� declarar exequible el inciso segundo. Aqu� tambi�n se equivoc�, a nuestro juicio.

La sentencia declara inexequible el inciso 3� del art�culo 8� del Decreto 1355, inciso que faculta a los Concejos para "ocuparse de las ma�terias no reglamentadas por ley, decreto nacional u ordenanza". La autorizaci�n as� otorgada se amolda estrictamente al art�culo 197-8 de la Car�ta, seg�n el cual a los Concejos corresponde ejer�cer "las dem�s funciones que les se�ale la ley". Y esto hace el inciso 3� del art�culo 8� del de�creto acusado, que tiene vigor legislativo: dar una funci�n a los Concejos en "las materias no reglamentadas por ley, decreto nacional u or�denanza" en cumplimiento de la Carta.

Si se continuara este ejemplo y se declarasen inexequibles las disposiciones derivadas de leyes o decretos legislativos cuyo poder de atribuci�n les haya sido adscrito por la Constituci�n, que�dar�an empobrecidos muchos c�digos a causa de imaginaria inconstitucionalidad de disposiciones cardinales. Algo semejante pasar�a con muchas funciones de tribunales y juzgados cuyo otorga�miento es legal por autorizaci�n de la Carta. A estos dislates conducir�a la tesis de una sentencia que olvida reconocer a la ley, en casos expresos previstos por la Constituci�n, la facultad de con�ferir competencias a corporaciones o funciona�rios.

Es notorio que si bien la Corte ha declarado inexequible el inciso 3� del art�culo 8�, sigue en pie el art�culo 169-5 de la Ley 4� de 1913, el cual, combinado con el 197-8� C. N., permite que por ley, y en su caso por decreto con fuerza legis�lativa, y en virtud de canon constitucional, se se�alen facultades a los Concejos, incluso para regular asuntos policiales. En efecto, el art�culo 169-5 de la Ley 4�, incluye entre las atribuciones del Concejo, "arreglar la polic�a en sus di�ferentes ramos, sin contravenir a las leyes y or�denanzas ni a los decretos del Gobierno, del Gobernador o del Prefecto respectivo". Lo pre�visto en el inciso 3� del art�culo 8� del Decreto 1355 es menos extenso que el art�culo 169-5, y en todo caso no hace sino cumplir un mandato constitucional (Art. 197-84 C. N.). Es plena�mente exequible.

Ahora bien, si se repara que, en el punto controvertido por la sentencia de la Corte, el inciso 3�, declarado inexequible, coincide con el 169-5, el cual est� vigente en todas sus partes, y no ha dejado de capacitar a los Concejos para "arreglar la polic�a en sus diferentes ramos", dichas corporaciones pueden seguir en esta la�bor, con apoyo en tal disposici�n, sin el menor inconveniente. Lo que significa que se trata de preceptos que forman entre s� una proposici�n jur�dica completa, ya que la inexequibilidad de uno de ellos no impide la correcta aplicaci�n del otro, todav�a en vigor, con id�ntico resultado. Si la Corte crey� que el inciso 3� era inconstitu�cional, ha debido, no obstante, abstenerse de re�solver la demanda, por inepta, ya que la peti�ci�n de inexequibilidad no incluye el art�culo 169-5 del C�digo de R�gimen Pol�tico y Muni�cipal. Su fallo, en esta parte, resulta irrito, de manera patente.

La decisi�n declara inexequible el inciso 4� del art�culo 8� del Decreto 1355, por establecer que los acuerdos sobre polic�a que dicte el Con�cejo de Bogot�: " no est�n subordinados a las ordenanzas".

Para llegar a esta conclusi�n, la Corte asevera que "ni el legislador ordinario, mucho menos el extraordinario pueden autorizar al Gobierno o a los Concejos, as� sea el de la capital de la Rep�blica para reglamentar el ejercicio de la libertad en aquellas materias de que no se haya ocupado la ley".

"La ciudad de Bogot�, capital de la Rep��blica, ser� organizada como un Distrito Espe�cial, sin sujeci�n al r�gimen municipal ordina�rio, dentro de las condiciones que fije la ley".

Si el Distrito Especial de Bogot�, en toda la estructura administrativa, que incluye la reglamentaci�n de su polic�a, no puede actuar sino "dentro de las condiciones que fije la ley", y en el caso de autos esa ley es precisamente el Decreto-ley 1355, �ste se limita a cumplir un cometido que le conf�a la Constituci�n. Y al cum�plirlo, al ce�irse a la Carta, la disposici�n del inciso 4�, del art�culo 8�, ha de ser exequible, qui�rase o no. En situaciones como esta de que tratamos, el texto constitucional y la disposi�ci�n legal se sueldan entre s�, formando un todo org�nico: El acto que los desconociera ser�a a un mismo tiempo inconstitucional e ilegal. En cam�bio -as� ocurre con el inciso 4� del art�culo 8� del Decreto 1355 sobre Distrito Especial de Bo�got�- dicho texto es, a la par, constitucional y legal. La sentencia, por declararlo exequible, yerra de medio a medio.

El art�culo 9� permite a Gobernadores y Al�caldes dictar reglamentos cuando las disposiciones de las Asambleas o Concejos "necesiten al�guna precisi�n para aplicarlos". La sentencia niega a los Alcaldes tal facultad. Ya vimos que la misma decisi�n sostiene que los Concejos no pueden dictar acuerdos sobre polic�a municipal, ya que �stos suponen siempre una reglamenta�ci�n restrictiva de la libertad, o, por mejor decir, de las libertades, dizque reservadas siempre a la ley. Y al pensar que los Concejos carecen de esa atribuci�n, la sentencia, al fin y al cabo, es l�gica cuando ciega tambi�n a los Alcaldes la funci�n de precisarlos.

En la situaci�n que se contempla acontece lo que, seg�n la Corte, pasa con los Concejos, a quienes niega, contra evidencia, que la ley pueda darles funciones, no obstante que el art�culo 197-�8� C. N., les manda ejercer "las dem�s funcio�nes que la ley les se�ale".

En esta oportunidad el art�culo fundamental olvidado por la Corte es el 201 de la Constituci�n, a cuyas palabras el Alcalde debe ejercer sus cometidos, "conforme a las normas que la ley le se�ale", norma legal contenida en el ar�t�culo 9� del Decreto 1355, que le ordena dictar reglamentos de polic�a cuando los acuerdos res�pectivos necesiten alguna precisi�n.

La sentencia, al desconocer una facultad que la ley confiere a los Alcaldes, olvidando otra vez un mandato constitucional (Art. 201), por falta de memoria, denota m�s que todo una repetici�n de amnesia. Qu� le vamos a hacer.

"Los Intendentes y Comisarios Especiales po�dr�n dictar reglamentos de polic�a, pero sus disposiciones no entrar�an a regir mientras el Gobierno Nacional no los apruebe".

Seg�n el art�culo 6� de la Carta, "las Inten�dencias y Comisar�as quedan bajo la inmediata administraci�n del Gobierno y corresponde al legislador proveer a su organizaci�n administrativa".

El art�culo 10, provee a la organizaci�n ad�ministrativa de intendencias y Comisar�as, estatuyendo que los Intendentes y Comisarios Espe�ciales pueden dictar reglamentos de polic�a; pero que sus disposiciones no entrar�n a regir mien�tras el Gobierno Nacional no los apruebe. Se tiene, pues, que, conforme a la Carta la organi�zaci�n administrativa de Intendencias y Comi�sar�as pertenece a la ley, cuya misi�n representa el Decreto-ley 1355, el cual capacita a Intenden�tes y Comisarios- para dictar reglamentos de polic�a; pero como esas entidades territoriales deben quedar bajo la administraci�n del Gobier�no, no reconoce vigencia a los reglamentos cita�dos, mientras �ste no los haga suyos, mediante aprobaci�n. De tal manera se cumplen los dos requisitos que exige el art�culo 6�: Adminis�traci�n del Gobierno, sin cuya aprobaci�n previa nada puede decidirse en punto a reglamentos de polic�a, y competencia del legislador (en este caso, se repite, el Decreto-ley 1355), para proveer a la organizaci�n que establece por medio del art�culo 10, sujeto para su validez a la aprobaci�n del Gobierno, el cual puede aprobar�lo, modificarlo, improbarlo o sustituirlo, o reglamentar la misma materia, como a bien tenga. Este procedimiento satisface las exigencias del art�culo 10; lo mismo que se satisfizo la de la intervenci�n del legislador por provenir la regu�laci�n que se comenta de un decreto-ley. El art�culo 10 fue declarado inv�lido, de manera inexplicable.

La �ltima disposici�n del Decreto 1355 decla�rada parcialmente inexequible es el inciso 2� del art�culo 108, en cuanto permite que el Pre�sidente de la Rep�blica, en lo nacional, y los Concejos, en lo local, en ausencia de ley, se�alen en reglamentos generales "prohibiciones tendien�tes a evitar toda acci�n ejercida por particulares y que constituya una maniobra" contra las li�bertades de comercio e industria.

El texto completo del art�culo declarado par�cialmente inexequible es el siguiente:

"Art�culo 108. Dentro de los l�mites que la ley establece, la polic�a proteger� la libertad de comercio e industria. 'El Presidente de la Rep��blica, en lo nacional, las Asambleas Departamen�tales y los Concejos, en lo local, en ausencia de ley, se�alar�n, en reglamento de car�cter gene�ral, las prohibiciones tendientes a evitar toda acci�n ejercida por particulares y que constituya una maniobra contra esas libertades' ".

Aunque la demanda s�lo concierne a parte del inciso segundo, y no al primero del art�culo 108, no huelga decir que �ste se acomoda por entero al art�culo 3� de la Carta, cuando proclama "que toda persona es libre de escoger profesi�n u ofi�cio" y que la ley puede "reglamentar el ejercicio de las profesiones".

Es, pues, la ley, por aplicaci�n del art�culo 39 C. N., la que disfruta de competencia a efec�tos de reglamentar el ejercicio de las profesiones u oficios, expresi�n que comprende las industrias y el comercio. Y de ah� que esta libertad in�cluida entre los derechos civiles y garant�as so�ciales de que se ocupa el T�tulo III de la Carta, se denomine libertad de industria y comercio, expresi�n m�s lata que comprende, desde luego, las profesiones y oficios y el trabajo en general, en todas sus formas, declarado por el art�culo 17 del estatuto superior "obligaci�n social".

La libertad de industria y comercio, la liber�tad de empresa, como tambi�n se la denomina, puede ser reglamentada, pero solamente por el Congreso, a t�rminos del art�culo 39 C. N. Este es un ejemplo cl�sico de libertad con nombre pro�pio "reservada" por el Constituyente a la ley. Desde este punto de vista la inexequibilidad de�clarada por la sentencia respecto de Presidente y Concejos, nos parece acertada.

Pero no son �nicamente el Presidente de la Rep�blica y los Concejos quienes no pueden, en ausencia de ley, se�alar sobre la "libertad de comercio e industria en reglamento de car�cter general, las prohibiciones" tendientes a evitar toda acci�n ejercida por particulares y que cons�tituya una maniobra contra esas libertades: Las Asambleas tampoco gozan de aptitud encaminada a dictar esa clase de reglamentos, circunscritos, por mandato constitucional, a la esfera exclusiva de la ley. Otras autoridades, otros organismos, podr�an intervenir en esta materia; pero en desarrollo y ejecuci�n de una ley, de modo com�plementario, mas no en virtud de iniciativa au�t�noma. En la sentencia que comentamos, sin embargo, parece admitirse que las Asambleas Departamentales s� pueden expedir reglamentos generales, en ausencia de ley, con prohibiciones tendientes a evitar que los particulares ejerzan maniobra contra la libertad de comercio e in�dustria. Esa facultad no pertenece a las Asam�bleas sino a la ley, por ministerio de la Constitu�ci�n, como se deja dicho.

Analizadas las resoluciones de la sentencia procede formular, partiendo de lo resuelto por la Corte, otras reflexiones.

La sentencia, por err�nea interpretaci�n de la Constituci�n y de las leyes, circunscribe el poder de expedir reglamentos policivos, a dos �nicas entidades: al Congreso, por medio de leyes, y a las Asambleas Departamentales, al trav�s de or�denanzas. Este es el pensamiento clave de todas sus consideraciones, y lo expresa sin vacilar:

"El Constituyente ha distribuido la compe�tencia para organizar y reglamentar lo relativo a la polic�a entre el Congreso y las Asambleas Departamentales; a �stas ata�e complementar dentro del �mbito de su territorio lo que el le�gislador no ha dispuesto en lo nacional; las dos disposiciones 167 y 187-9 se complementan para estructurar exclusivamente el r�gimen policial ".

"Distribuidas as� las competencias sobre r�gimen de polic�a, ni el legislador ordinario, mu�cho menos el extraordinario pueden autorizar al Gobierno o a los Concejos, as� sea al de la capital de la Rep�blica para 'reglamentar el ejercicio de las libertades en aquellas materias de que no se haya ocupado la ley'.

"La facultad de legislador sobre esta mate�ria no puede trasladarse, sin violar los art�culos mencionados de la Constituci�n.

"Al examinar las disposiciones que ahora se tachan por inconstitucionalidad a la luz de los razonamientos anteriores, queda en claro que todos ellos tienden a atribuirle a autoridades y corporaciones distintas del Congreso y de las Asambleas Departamentales la potestad de reglamentar el ejercicio de las libertades indivi�duales y que, como ello no est� permitido por la Carta Fundamental, deben padecer tales precep�tos la inexequibilidad ".

Nosotros entendemos las competencias polici�vas del derecho administrativo colombiano de manera distinta. Y para ponerlo de relieve, ha�remos algunas observaciones, que se desgajan de planteamientos anteriores, que no dejaremos de reiterar. Tendremos presentes, para huir de divagaciones, los casos concretos a que se contrae la sentencia de cuyas tesis y soluciones nos apar�tamos, con los miramientos de rigor.

El derecho de polic�a administrativa, tan va�riado y fecundo, comprende, entre otras, dos grandes ramas, determinadas por necesidades que le son propias, a saber: la Polic�a Nacional y la Polic�a local. Ambas tienen por fin el orden p��blico, mediante reglamentaci�n de las libertades individuales, de suerte que el ejercicio de �stas no perturbe o impida la convivencia. En ellas consiste la guarda de la seguridad, la tranquili�dad, la salubridad y la moralidad p�blicas. Tales manifestaciones pueden ser m�s o menos vulne�radas en todo el territorio de la Rep�blica por causas de igual o parecida intensidad, o en sitios rurales de escasa poblaci�n, alejados de la capi�tal y ciudades populosas, por motivos peculiares y lugare�os, que reclaman tratamiento adecuado a su naturaleza particular. De ah� es que los me�dios de polic�a, nacionales o locales, se traduzcan en reglamentaciones amplias o casu�sticas, seg�n las necesidades que las generan. Las expresiones del derecho policial a que nos referimos tienen bases constitucionales y legales, como todo dere�cho Administrativo las tiene. Procede traerlas a cuento:

El C�digo Institucional destaca en esta l�nea con su categor�a de ordenamiento superior, que no tolera contradicciones. Si media un texto de este linaje los dem�s se amoldan a �l, y, en caso contrario, perecen. Cuando la Carta da por s� misma una regla policiva o determina c�mo debe dictarse o cumplirse un procepto de ese tipo por alg�n �rgano o autoridad en desarrollo del Po�der P�blico, hay que atenerse a los t�rminos que la Constituci�n establece. Su art�culo 2� es ter�minante.

De acuerdo con estos lineamientos, la Consti�tuci�n regla por s� misma, sin que sea indispensable a�adirle mayores complementos, algunas cuestiones de polic�a, como por ejemplo digamos las contempladas en los art�culos 16, 22, 24, 25, 29, 37, 45, 47, 48 (inciso 1�).

En otras circunstancias, trat�ndose en veces de libertades definidas con nombres que las dis�tinguen, la Carta Pol�tica confiere al legislador la tarea de completar sus disposiciones, con el fin de darles adecuada eficacia (p. e. Arts. 18, 19, 26, 27, 29, 30, 31, 32, 35, 38, 39, 40, 42, 44, 50, 51). Pero aun sin mediar esta expresa concesi�n de competencias el legislador, si la Constituci�n no le ha menguado, en materia policiva, su po�der�o de hacer las leyes, bien puede, como supre�mo rector de la vida nacional, reglar el ejercicio de las libertades individuales y prescribir medi�das tendientes a preservar o mantener el orden p�blico.

De otra parte, la Constituci�n yendo al fondo del problema por camino corto, impuso al Presidente de la Rep�blica el deber de "conservar en todo el territorio el orden p�blico y restablecerlo donde fuere turbado" (Art. 120-7), sin decir c�mo ha de lograr esa meta, dejando a su cuidado el realizar su cometido dentro del marco jur�dico colombiano, pero sin abandonar tama�o requerimiento. El Presidente conserva y resta�blece el orden, o, en verdad no gobierna ni ad�ministra, pues a falta de seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad p�blicas, las institucio�nes pierden operancia o quedan en suspenso, no protegen a las personas en sus vidas, honra y bienes, no determinan los deberes sociales del Estado, ni se acomodan a la Constituci�n y a las leyes ( V. Arts, 120-7, 10, 16 C. N. ).

Los recursos jur�dicos de que ha de valerse el primer mandatario de la Naci�n debe facilitarlos la ley, capaz de establecer medios de polic�a, por delegaci�n de la Carta o m�rito propio. Y si faltan reglas legales, el Gobierno -�nica ma�nera restante de acatar el imperativo que la Cons�tituci�n le traza- tiene que dictar los reglamen�tos que sean necesarios para el ejercicio de su misi�n de mantener o restablecer el orden. Esta es la raz�n de ser de la capacidad de expedir reglamentos de polic�a que, en ausencia de ley, corresponde al Presidente de la Rep�blica como una consecuencia forzosa del numeral 7� del art�culo 120 de la Constituci�n. Es una aptitud imprescindible, que acaso explique el procedi�miento de una potestad reglamentaria respecto de textos constitucionales, ejercida directamente a semejanza de la que se usa relativamente a la ley; o la teor�a de las facultades impl�citas que esta corporaci�n ha recogido acertadamente en varias sentencias desde la magn�fica del 13 de noviembre de 1928.

No ignoramos que la decisi�n que se critica desecha esta �ltima v�a jur�dica como cualquier otra que d� vida al numeral 7. La sentencia lo convierte en letra muerta cuando m�s se necesita infundirle aliento, es decir, cuando el Congreso no ha previsto manera de resolver casos que el Presidente s� alcanza a decidir, como suprema autoridad administrativa, al tanto de hechos que en ocasiones escapan a la generalidad de la ley.

Ni compartimos una manera tan negativa de entender el derecho policivo; y a falta de pensamientos de propia cosecha, nos acogemos a los siguientes de la Corte, declarados en la misma sentencia de 13 de noviembre de 1928 que ella rechaza ahora en el fallo que comentamos:

"La Constituci�n no es un conjunto de c�nones r�gidos y paralizados que solo pueden articular la acepci�n estricta de su texto; ella es el instrumento que regula el organismo pol�tico en sus m�ltiples crecientes y aun inesperadas actividades. La teor�a de que las atribuciones que ella confiere son meros punteros que marcan me�c�nicamente ciertas facultades estrictas a los poderes del Estado, insonoras, mezquinas en su alcance, sordas a las necesidades, esa teor�a, si bien cuenta todav�a con defensores, ha sido aban�donada, por consider�rsela escasa y est�ril, en los gobiernos de r�gimen constitucional".

Las palabras copiadas se escribieron a pro�p�sito del art�culo 120-7 para darle el entendimiento que nos permitimos proponer una vez m�s. El art�culo 120-7 es un precepto cient�fico, rico de secuelas, que el Constituyente de 86 com�puso para dar amplios poderes de polic�a al Presidente de la Rep�blica, en defecto de ley, y que nuestra jurisprudencia, hasta el fallo que en estas l�neas se comenta, ha mantenido contra viento y marea. Insistimos en esa posici�n doc�trinal y pr�ctica: el Presidente, o sea el Go�bierno Nacional, puede reglamentar el ejercicio de las libertades individuales en pro del orden en aquellas materias de que no se haya ocupado la ley, para someter su propia actuaci�n a cauces jur�dicos previos, y bajo control jurisdiccional, sin los orales corre peligro de caer en la arbitra�riedad. A falta de esa funci�n presidencial, as� precisada y bajo vigilancia, nuestro derecho po�licial quedar�a al garete, capaz de ocasionar m�l�tiples e imprevisibles sorpresas. Nuevas situa�ciones, frecuentes en nuestro medio proclive a la inseguridad, quiz� traigan rectificaci�n a un modo de ver que ha dado lugar al empleo de voces que nosotros, cohibidos, de propio movi�miento no acertamos a expresar.

Ocurre as� mismo que la Constituci�n se abs�tenga de reglamentar el ejercicio de las libertades individuales con el objetivo de mantener el orden en sus varias manifestaciones, y otorgue competencias especiales al efecto. As� se ve n�ti�damente cuando da facultades de esta clase a las Asambleas "en lo relativo a la polic�a local", a fin de que sus reglas produzcan efectos en el c�rculo del departamento (Art. 187-9), sin con�trariar disposiciones de ley. Aqu� la atribuci�n de competencia es directa, de origen constitucional.

En lo que hace al Gobernador, le atribuye "cumplir y hacer que se cumplan en el Departamento los decretos y �rdenes del Gobierno y las ordenanzas de las Asambleas" (Art. 187-1), lo que entra�a facultad de dictar reglamentos po�licivos que den eficaz ejecuci�n a los que haya expedido el Ejecutivo en cumplimiento del ar�t�culo 120-7, y aun a sus �rdenes, y a las orde�nanzas, investidas, seg�n se vio, de gran com�petencia en asuntos de "polic�a local ".

Todav�a m�s. A los Gobernadores quiere la Constituci�n que se les reconozcan "las dem�s funciones que les se�alen la Constituci�n y las leyes". Y �stas han procedido en consecuencia a fortalecerles en forma relevante sus potestades en materia policiva. Importa citar al respecto dos funciones que la Ley 4� de 1913 adscribe a los Gobernadores, situ�ndoles, en la �rbita del Departamento, en condiciones an�logas a las que caracterizan el papel del Presidente de la Re�p�blica en negocios policivos: por medio de la facultad 3� del art�culo 127 les otorga el come�tido de "mantener el orden en el Departamento y coadyuvar a su mantenimiento en el resto de la Rep�blica", y la funci�n del mismo art�culo lea da misi�n "de estatuir lo relativo a la po�lic�a local, de acuerdo con las leyes, ordenanzas o acuerdos departamentales vigentes". La potes�tad de mantener el orden y de estatuir para mantenerlo, les permite, sin disputa, dictar re�glamentos departamentales, en el orden policivo, sin contrariar a las leyes ni a las ordenanzas, pero s� estableciendo normas a falta de ley o en ausencia de ordenanzas, con efecto en los t�rmi�nos departamentales, que incluyen a los muni�cipios.

En otras circunstancias la Constituci�n, en vez de conferir ella misma la capacidad respectiva, prescribe, como se not� en relaci�n con los Go�bernadores, que la ley las otorgue, por mandato suyo. As� acontece con la atribuci�n que se re�conoce a la ley para que los Concejos, fuera de ciertas capacidades, ejerzan "las dem�s funcio�nes que la ley les se�ale" (Art. 197-8�), atri�buciones que vienen de la Carta y se manifiestan por intermedio de la ley; tan v�lidas como las conferidas directamente, pues todas las potes�tades se ejercen en Colombia "en los t�rminos que esta Constituci�n establece", como antes se ha mostrado (Art. 24 C. N.).

Tanto el Distrito Especial da Bogot� como otros conglomerados (diversas categor�as de municipios, de acuerdo con su poblaci�n y otros factores; �reas metropolitanas para prestaci�n de servicios por varios distritos de un mismo departamento; asociaci�n de municipios para prestaci�n en conjunto de servicios p�blicos; in�tendencias y comisar�as), pueden estar sometidos a reglas especiales de administraci�n, reglas que la Carta reserva especialmente a su expedici�n por ley. Lo que caracteriza a estos reg�menes di�ferentes que, salvo en lo que hace al Distrito Especial de Bogot� y a intendencias y comisa�r�as, a�n no han tomado cuerpo, en su depen�dencia del legislador, el cual, en cada caso, puede proveer lo que tenga por conveniente seg�n las circunstancias y necesidades de cada entidad (V. Arts. 199, 198 y 6� C. N.). Huelga decir que cuando se habla de ley tambi�n se hace re�ferencia a los decretos-leyes expedidos en ejer�cicio de autorizaciones extraordinarias (Arts. 76�12, 118-8 C. N.), observaci�n que debe tenerse presente en numerosos pasos de este escrito: por abreviar, ley o decreto-ley se entienden como instrumento de igual m�rito obligatorio, por tener una misma fuerza legal.

El cuadro anterior de atribuciones que la Constituci�n y la ley trazan para que, en el interior de sus par�metros, desempe�en sus mi�siones policivas los cuerpos y funcionarios de los �rdenes nacional, departamental, municipal, del Distrito Especial de Bogot� y de intendencias y comisar�as, muestra un enlace gradual de textos que permite aseverar que entre todos prima no�table armon�a que se impone al int�rprete.

De otro lado, tambi�n es rasgo dominante de ese conjunto de normas la impronta de derecho administrativo que ostenta.

La administraci�n -perd�nese lo primario de los conceptos-, busca la satisfacci�n del inter�s general, con ayuda de procedimientos pr�cticos, por el imperativo que los gu�a de atender inme�diatamente a necesidades concretas, mediante aplicaci�n de reglas por lo com�n legales, o ema�nadas de �rganos administrativos investidos de especial competencia reglamentar�a para expe�dirlas, y siempre dimanadas de las bases funda�mentales establecidas en la Carta Pol�tica. La administraci�n, dotada de un numeroso personal en contacto inmediato con los administrados, conoce sus problemas, y por ello est� habilitada pa�ra resolverlos m�s y mejor que otras estructuras of�ciales, m�s y mejor que los agentes p�blicos al servicio de quehaceres diversos.

Los funcionarios de la administraci�n son eje�cutivos, pues cumplen y hacen cumplir las leyes cuyo fin es el de proveer a m�ltiples exigencias que suscita el conglomerado social; y sin dejar de hacer cumplir esas reglas, deben poner a dis�posici�n de los asociados la manera de colmar sus deberes sociales. La administraci�n exige y ayuda en todos los sectores que protege el bien com�n, entre los cuales sobresale la polic�a. Po�lic�a administrativa que comprende desde nor�mas b�sicas de la Constituci�n y la ley, desde los reglamentos del Ejecutivo nacional; desde las ordenanzas departamentales y estatutos de los Gobernadores, y los acuerdos municipales y de�cretos que tienden a ponerlos en movimiento y los reglamentos de Intendencias y Comisar�as hasta las intervenciones de los cuerpos policivos uniformados y provistos de insignia e instru�mentos de coerci�n. Y en ciertas circunstancias, de subida gravedad, en la conservaci�n, preven�ci�n y restablecimiento del orden est� contem�plado que coopere el Ej�rcito Nacional, m�s en�rgico (V. Arts. 120-6, 165, 166, 195 C. N.). En todo lo descrito predomina la acci�n y presencia de servidores de la Rama Ejecutiva del Poder o sea, de la administraci�n que la representa y pa�tentiza, por conducto del Presidente de la Re�p�blica, Ministros, Gobernadores, Asambleas, Concejos, Intendentes y Comisarios, Alcaldes, jefes y agentes de polic�a, comandantes y solda�dos. Gracias a ellos marcha el tren administrati�vo, bajo la inspiraci�n de la Constituci�n y la ley, aunque tal dependencia no sea ostensible al momento de actuar.

Puestos de resalto los caracteres limpiamente administrativos de las actuaciones de la polic�a, se hace extra�o que la sentencia comentada haya dirigido sus conatos y mandobles a borrar del mapa ejecutivo de Colombia y sus funcionarios las labores policiales, para confiarlas, por ma�nera abstracta y et�rea, a los c�nones gen�ricos e impersonales de la Constituci�n y la ley. Por�que tal es el resultado del fallo que se tiene en mientes: Se aparta de lo policiaco al Presidente de la Rep�blica, a los Ministros, a los Concejos y Alcaldes, Intendentes y Comisarios, autorida�des administrativas s� las hay, para entregar a Congreso y Asambleas una materia formada de hechos que recorren una gama de comportamien�tos individuales, desapacibles e inurbanos, o hi�jos de la fuerza bruta. Todas esas conductas, reales y cercanas del pueblo y sus reacciones m�s espont�neas y constantes, se dejan a merced de prescripciones que en su vaguedad no llegan siempre, con la debida presteza, a crear concien�cia de vivir sosegado y apacible, bajo la �gida del derecho.

Si los resultados del fallo correspondieran en realidad a estas hueras orientaciones, a este divorcio entre el ejercicio de la autoridad y la manera de proceder de los administrados, el fen�meno ser�a alarmante por todo extremo. Mas, por ventura, el derecho de la polic�a adminis�trativa cuenta en Colombia con un fuste cons�titucional y legislativo tan s�lido y trabado, que las resoluciones de la sentencia, a pesar de sus intentos devastadores, no han logrado hacerle mella m�s abultada, por yerros t�cnicos.

Ya hemos aludido a estas fallas que, por ha�llarles alguna explicaci�n, se atribuyen a olvidos de disposiciones que, de haberse tenido presen�tes, hubieran hecho imposible dictar la senten�cia o, al menos, despachar favorablemente algu�nas s�plicas de la demanda.

Aunque sea llover sobre mojado, se retraer�n a la atenci�n del lector algunos puntos que, en nuestro sentir, permiten pensar que el derecho policivo no ha perdido sus quicios y permanecen inc�lumes algunas soluciones que la sentencia declar� inexequibles, y sin embargo son todav�a ejecutables, a fuer de jur�dicas.

La sentencia hace caso omiso, m�s a�n reduce a canon desprovisto de consecuencias jur�dicas, el art�culo 120-7 de la Carta. No es osado pensar que como ese precepto fundamental se traduce en reglamentos ejecutivos, demandables ante el Consejo de Estado, dicha corporaci�n, llegada la ocasi�n y siguiendo el derrotero que sobre ese punto cient�fico se ha dado en sentencias de m�ximo valor doctrinal, los declarase v�lidos, por ajustados a la Constituci�n. Las declaraciones inspiradas en inanidad de ese art�culo de la Car�ta que hace la sentencia de la Corte sobre varias disposiciones del Decreto 1355 de 1970, queda�r�an a la luna de Valencia.

La sentencia determina que los Concejos no podr�n regular materias de las cuales no se hayan ocupado la ley, decreto nacional u ordenan�zas. Y es lo contrario. La Constituci�n prev� que los Concejos traten las cuestiones que les se�alen las leyes (V. Art. 197-8�). Y por ello el inciso 3� del art�culo 8� del Decreto-ley 1355 autoriza a los Concejos a ocuparse de dichas materias, entre las cuales se contiene la policiva, " no re�glamentadas por ley, decreto nacional u orde�nanza ". De acuerdo con este enfoque de la Corte, los acuerdos de los Concejos que reglamenten asuntos no previstos en la ley, decreto nacional u ordenanzas, debieran ser anulables por la Ju�risdicci�n Contencioso-Administrativa (V. Art. 192 C. N.). Prescindamos de esta comez�n de la sentencia que la lleva a todo trance a consagrar soluciones que, en un momento dado, correspon�der�a pronunciar a otra jurisdicci�n, y retenga�mos sencillamente dos circunstancias: 1� Que la Constituci�n defiere a la ley el se�alar funcio�nes a los Concejos (Art. 197-8�) y que en ejer�cicio de tal atribuci�n el art�culo 169-5 de la Ley 4� de 1913 enumera entre los cometidos de los Concejos el de "arreglar la polic�a en sus diferentes ramos, sin contravenir a las leyes y ordenanzas ni a los decretos del Gobierno, del Gobernador o del Prefecto respectivo". Es cre��ble que, existiendo las disposiciones de que se ha hecho m�rito (a m�s de otras), los tribunales de lo contencioso-administrativo o el Consejo de Estado resuelvan adoptar como propio, pasando por encima de los textos citados, lo resuelto por la Corte sobre inexequibilidad del inciso 3� del art�culo 8� del Decreto 1355. Se nos hace poco probable. En todo caso, mientras subsista vi�gente el art�culo 169-5 del C�digo de R�gimen Pol�tico y Municipal no se perciben sombras, ni a�n lejanas, de la incorrecci�n de dicho pre�cepto. Que por seguir en vigor permite a los Concejos "arreglar la polic�a en sus diferentes ramos", dentro de ciertos l�mites. La f�rrea co�lumna que la decisi�n de la Corte erigi� ante dicho inciso 3� para acabar con �l resulta delez�nable, por decir lo menos. Es una torre de viento.

Tambi�n carecen de sustento constitucional las resoluciones de la sentencia sobre inexequibili�dad del inciso 4� del art�culo 8� y acerca de las disposiciones 9 y 10 del Decreto 1355.

Por la primera se niega que el legislador ex�traordinario haya podido establecer que los reglamentos policivos del Distrito de Bogot�, "no est�n subordinados a las ordenanzas", lo que es apenas una consecuencia del art�culo 199 de la Carta, a cuyo tenor "la ciudad de Bogot�, capital de la Rep�blica, ser� organizada como un Distrito Especial, sin sujeci�n al r�gimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley". Es, pues, la ley, y no las ordenanzas de Cundinamarca, la llamada por la Constitu�ci�n a dise�ar la estructura administrativa de Bogot�, y por ende lo concerniente a sus "re�glamentos de polic�a", lo que ya est� resuelto en el decreto-ley vigente. �Conviene insistir en la contrariedad palpable que media entre la Cons�tituci�n y la inexequibilidad declarada por la Corte S� conviene: En este caso lo dispuesto por la Corte traspasa lo previsible, pues ella misma, en sentencia del 17 de julio de 1975, por id�n�ticas razones a las que expone esta salvedad de voto, declar� exequible el art�culo 2� del Decreto-�ley 3133 de 1968, que merece transcribirse:

"Art�culo 2� La administraci�n del Distrito Especial no estar� sujeta a las disposiciones de la Asamblea ni a las de la Gobernaci�n del Depar�tamento de Cundinamarca. Las atribuciones ad�ministrativas que confieren la Constituci�n y las leyes a las Asambleas y a los Gobernadores se entender�n conferidas al Concejo y al Alcalde Mayor de Bogot�, en lo pertinente ".

�Ante semejante disposici�n, en pleno vigor y declarada exequible pudo la Corte pensar que, conforme a lo dicho en la sentencia del 27 de enero del a�o que corremos, los acuerdos sobre polic�a, del Concejo de Bogot�, s� est�n subordi�nados a las ordenanzas No tenemos la impresi�n de que la Corte al pronunciar la inexequibilidad del inciso 4� del art�culo 8� del Decreto 1355 -contrario de punta a cabo al 2� del Decreto 3133- usara sus empe�os a pleno rendimiento.

Parecida discrepancia media entre el estatuto pol�tico y la inconstitucionalidad que la Corte halla en el art�culo 9�, seg�n el cual los Alcaldes pueden reglamentar los acuerdos municipales sobre polic�a cuando necesiten alguna precisi�n para aplicarlos. La Corte prefiere que tales acuerdos queden flacos de substancia, y que los Alcaldes nada digan sobre ellos. Pero resulta que el art�culo 201 de la Constituci�n Nacional predica la necesidad de que en todo municipio el Alcalde sea jefe de la administraci�n muni�cipal, "conforme a las normas que la ley le se�ale ". Y entre �stas figura el art�culo 184-8� de la Ley 4� de 1913, que impone a los Alcaldes la obligaci�n de cumplir y hacer cumplir los acuerdos en vigor. Por ello los Alcaldes al llenar su cometido en casos de imprecisi�n de acuerdos, y en uso de la atribuci�n que va citada, tienen que expedir decretos reglamentarios de la eje�cuci�n de aquellos, lo que bien puede interpre�tarse como cosa distinta de reglamentar el acuer�do mismo, si en esta distinci�n un si es no es sutil se desea entrar. Pero es indubitable que los Al�caldes deben reglamentar la ejecuci�n de los acuerdos faltos de exactitud y pormenor. De otra macera no les ser�a dable cumplirlos ni hacerlos cumplir.

Algo por el estilo sucede con la inexequibili�dad que se achaca al art�culo 10 del Decreto 1355, texto que prev� un tr�mite en dos fases de los decretos policivos de Intendentes y Comisarios: 1� expedici�n; y 2� aprobaci�n del Gobierno Nacional, bajo cuya administraci�n se hallan di�chas entidades territoriales. A la ley, en el nego�cio de autos al legislador extraordinario, con�f�a el art�culo 6� de la Constituci�n establecer su organizaci�n administrativa. Y tal atribuci�n ejerci� el Gobierno por medio del art�culo 10, como se deja puntualizado l�neas atr�s. �Donde la disparidad entre Constituci�n y decreto-ley cuando salta a los ojos una perfecta consonancia

En estos tres �ltimos casos acontece algo se�mejante a lo que ya se apunt� en situaciones an�logas sobre anulabilidad por la Jurisdicci�n Contencioso-Administrativa de los actos que dic�ten en materia policial los Concejos, sujet�ndose al art�culo 169-5 de la Ley 4� de 13, el Concejo de Bogot� sin atender a ordenanzas de Cundinamarca pero de conformidad con el art�culo 2� del Decreto-ley 3133 de 1968, los Alcaldes al ejecutar acuerdos para hacerlos cumplir e In�tendencias y Comisar�as con aprobaci�n del Go�bierno Nacional, procedimientos que derivan de previsiones constitucionales y legales. Es dudoso que funcionarios del orden jurisdiccional sus�pendan o anulen esa clase de actos administrati�vos hollando bajo sus plantas la Constituci�n y la ley. Se contemplan otra vez unas construccio�nes sin cimientos ni estructuras, ni techos y ni siquiera real fachada. Son castillos en el aire.

La Corte, respecto del art�culo 108, en cuanto da facultades al Presidente de la Rep�blica y a los Concejos para dictar reglamentos de poli�c�a en ausencia de ley y en lo de car�cter local, por las cuales se instituyan prohibiciones ten�dientes a evitar actos de los particulares representativos de maniobras contra la libertad de comercio e industria, anduvo acertada al declarar la inexequibilidad de ese texto, pese a las dudas razonables que el problema suscita. Pero al se entiende que el art�culo 39 de la Constituci�n reserva la reglamentaci�n de tal libertad a la ley, ni reglamentos generales del Presidente ni acuer�dos de los Concejos pueden meter su hoz en esa tierra acotada constitucionalmente al legisla�dor. Aqu� la Corte, a lo que pensamos, dio en el blanco.

Bueno es que se declaren inexequibles las fa�cultades que se otorguen al Presidente de la Rep�blica o a los Concejos para "reglamentar el ejercicio de las profesiones", misi�n que el in�ciso 1� del art�culo 39 de la Carta conf�a a la ley. Solo ella est� capacitada para organizar tal ejercicio en sentido amplio, comprensivo de toda profesi�n, oficio, empresa, industria o actividad con fines de lucro.

Pero no debe, en este enfoque, prescindirse del inciso 2� del mismo art�culo 39, que dice:

"Las autoridades inspeccionar�n las profesio�nes y oficios en lo relativo a la moralidad, seguridad y salubridad p�blicas", disposici�n que les traza vasto campo de acci�n policiva, seg�n sus competencias adscritas en Constituci�n y ley; Presidente de la Rep�blica, o, mejor decir, Go�bierno Nacional, Asambleas, Gobernadores, Con�cejos, Alcaldes (y con m�s poder�o, Alcalde del Distrito Especial de Bogot�), Intendentes y Co�misarios.

Esas funciones policivas de inspeccionar sig�nifican escrupulosa atenci�n al cumplimiento de las leyes sobre profesiones y oficios. Y a falta o insuficiencia de ley, se imponen medidas tendientes a garantizar la moralidad, seguridad y salubridad p�blicas, lo que solo se alcanzar�a con actos administrativos. Es apenas natural que en tales condiciones, las autoridades cumplan el mandato del inciso 2� del art�culo 39, por los canales preestablecidos: decretos o reglamentos generales, ordenanzas o acuerdos, etc., los cuales constituyen garant�as de primer orden, entre va�rios motivos, por estar sujetos a control inmediato de constitucionalidad y legalidad. Esta interven�ci�n, s� es una defensa de las libertades, a des�pecho del �nimo pesimista que parece inspirar la sentencia que criticamos. Es deplorable que dicho fallo no pare mientes en el inciso 2� del art�culo 39, el cual, sin reglamentos de la facul�tad de "inspeccionar" que all� se instituye po�dr�a ocasionar anomal�as. La Corte dio parcialmente en el blanco. Pero no tanto.

A nuestro ver las disposiciones acusadas en la demanda, menos una, son exequibles. La Corte, por su lado, hizo tabla rasa de todas; pero es dudoso que los actos administrativos que sobre los mismos temas se expidan dejen de producir efectos, los efectos que les reconocen Constitu�ci�n y leyes, salvo la anotaci�n hecha sobre par�te del art�culo 108, que por lo dem�s, merec�a mejor cotejo con el inciso 2� del 39 de la Carta.

Contra nuestra costumbre, dada la entidad de lo resuelto, no nos queda m�s remedio que salvar el voto.