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300Corte SupremaCorte Suprema300300078591992Jairo E. Duque Pérez199022/03/19901992_Jairo E. Duque Pérez_1990_22/03/199030007859PRESUPUESTO NACIONAL La previsión sobre la inembargabilidad de los recursos del Tesoro Nacional, se explica por la dinámica del derecho que propende a la actualización y perfeccionamiento de las instituciones jurídicas y a la adopción de principios que correspondan a la evolución del derecho Corte Suprema de Justicia.- Sala Plena.- Bogotá, D. E., veintidós de marzo de mil novecientos noventa. Magistrado sustanciados Jairo E. Duque Pérez. 1990
José Ríos TrujilloDemanda de inconstitucionalidad contra el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 por la cual se establece la Normativa del Presupuesto General de la Nación.Identificadores30030007860true80288Versión original30007860Identificadores

Norma demandada:  Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 por la cual se establece la Normativa del Presupuesto General de la Nación.


PRESUPUESTO NACIONAL

La previsión sobre la inembargabilidad de los recursos del Tesoro Nacional, se explica por la dinámica del derecho que propende a la actualización y perfeccionamiento de las instituciones jurídicas y a la adopción de principios que correspondan a la evolución del derecho

Corte Suprema de Justicia.- Sala Plena.-

Bogotá, D. E., veintidós de marzo de mil novecientos noventa.

Magistrado sustanciados Jairo E. Duque Pérez.

Referencia: Expediente número 1992. Acción de inexequibilidad contra el artículo 16 de la Ley 38 de 1989. Inembargabilidad de rentas y recursos incorporados al presupuesto de la Nación. Actor: José Ríos Trujillo. Aprobado según Acta número 13.

I. Antecedentes:

En ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional el ciudadano José Ríos Trujillo demanda la inexequibilidad del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 por ser contrario a la Carta Fundamental.

Procede la Corte a resolver el fondo de la petición incoada, toda vez que se han cumplido los trámites señalados en el Decreto 432 de 1969 y la Procuraduría emitió el concepto ordenado por la Constitu­ción y por el Decreto citado.

II. Norma acusada:

Su texto dice así:

"LEY 38 DE 19S9

"(abril 21)

"Normativa del Presupuesto General de la Nación.

"Artículo 16 Inembargabilidad. Las rentas y recursos incor­porados en el Presupuesto General de la Nación son inembarga­bles La forma de pago de las sentencias a cargo de la Nación se efectuará de conformidad con el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo y demás disposiciones legales concordantes".

III. Fundamentos de la acusación:

Considera el actor que la disposición acusada infringe los artícu­los 210, 211 y el ordinal 2o del artículo 80 de la Constitución Política.

Las razones que aduce son, en resumen, las siguientes:

1º. Señala que la ley por la cual se expide el presupuesto de rentas y gastos de la Nación es una ley sui géneris en cuanto los artículos 210 y 211 de la Carta "disponen taxativamente y de manera precisa la materia sobre la cual debe versar la llamada 'Ley de Presupuesto'" y por tanto considera que, cuando el artículo acusado declara que los bienes de la Nación son inembargables y define la forma en que la Nación debe hacer el pago de sus acreencias, está consagrando "al parecer una norma de carácter permanente, en una ley que es de naturaleza transitoria, ajena por entero a las especificaciones conteni­das en los artículos 210 y 211 de la Constitución Nacional".

2º. El precepto impugnado modifica el "Código Laboral que no contiene prohibición alguna para embargar a la Nación ni a entidad alguna estatal por obligaciones de carácter laboral" y el artículo 684 del Código de Procedimiento Civil que, "establece taxativamente cuá­les son los bienes inembargables, entre los cuales no figuran los que tienen que ver con el artículo 16 de la Ley 38 de 1989" y por tanto resulta también vulnerado el ordinal 2o del artículo 80 de la Constitu­ción, ya que, este precepto exige expresamente que "las leyes sobre expedición o reforma de Códigos han de venir de proyectos de ley adoptados por las respectivas comisiones permanentes de una y otra Cámara, lo que se ha dado en llamar ley de adopción".

IV. El concepto de la Procuraduría:

Mediante Oficio número 1499 de diciembre 11 de 1989 la señora Viceprocuradora General de la Nación rindió concepto sobre la de­manda que ahora estudia la Corte, por haber aceptado la Sala Cons­titucional el impedimento manifestado por el Procurador General de la Nación.

La Agencia Fiscal se pronuncia en favor de la exequibilidad de la disposición acusada; reflexiona así:

Las previsiones de la Constitución Política que trazan las direc­trices básicas en punto a la ordenada administración de los recursos fiscales de la Nación, como son las que determinan lo relativo a la elaboración y ejecución del presupuesto, permiten deducir que "el principio de inembargabilidad que estatuye la Ley orgánica del Pre­supuesto Nacional, tiene por objetivos garantizar la protección pre­supuestal de los recursos fiscales de la Nación, mantener el equilibrio entre el Presupuesto de Gastos o Apropiaciones y el Presupuesto de Rentas; así mismo el de impedir que se hagan gastos públicos que no hayan sido decretados previamente, ni transferir créditos a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto, ni incluir créditos judicial­mente no reconocidos, o en general hacer erogaciones que no se hallen incluidas en el Presupuesto de Gastos".

Que de las normas superiores reseñadas fluye el principio de ''legalidad presupuestal" que se concreta en que no puede haber in­gresos ni gastos sin ley previa que los establezca. "De tal suerte -dice-, todo gasto necesariamente se encuentra vinculado y condi­cionado a una decisión legal o judicial previa, en relación de conexidad con un ingreso o renta que respalde su efectividad o la sirva de soporte".

A este respecto, cita y transcribe el concepto de septiembre 10 de 1973 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el que se analiza la denominada "fuerza restrictiva" del presupuesto como límite a las erogaciones del Estado en cuanto fija exactamente la cuantía y destino de las inversiones y explica además el sentido de las previsiones y mecanismos para afrontar los gastos inesperados o que no han podido preverse.

También cita y transcribe la señora Viceprocuradora la jurispru­dencia de esta Corporación contenida en la sentencia de junio 15 de 1978, conforme a la cual, la Ley de Presupuesto no permite desde el punto de vista técnico ni constitucional crear fuentes de ingreso de ninguna clase ni decretar gastos no autorizados previamente o apo­yados en fallo judicial.

Con la aclaración de que no resultan aplicables al caso sub exa­mine, alude a tres pronunciamientos judiciales respecto de la inembargabilidad de los fondos públicos, de los cuales destaca el fallo de la Corte de agosto 23 de 1982 que declaró constitucional la Ley 15 de 1982 que ordenaba la inembargabilidad de los dineros oficiales desti­nados al pago de pensiones de jubilación, vejez y muerte y de este pronunciamiento dice que "fue la primera oportunidad en que la Corte Suprema de Justicia estudió desde el punto de vista material o de fondo, la constitucionalidad de la inembargabilidad, y efectivamente la halló ajustada a la Constitución".

Recuerda, ante la inembargabilidad de las rentas, que el ordena­miento positivo señala el procedimiento para el pago de las obliga­ciones de la Nación, conforme lo analizó la Sala de Consulta del Consejo de Estado al estudiar el alcance del artículo impugnado, pues el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) adopta el mecanismo para nacer efectiva la solución de las obligaciones de la Nación y de las entidades territoriales o descentralizadas a fin de evitar que se vulneren los derechos adquiridos de los traba­jadores y en general, de los acreedores de dichas entidades y por ello no se ven afectadas las garantías procesales establecidas para obtener su pago.

Por último y, en orden a despejar el equívoco en que incurre el actor, cuando señala que se ha incorporado una norma permanente en una ley de carácter transitorio, precisa las diferencias esenciales que distinguen la Ley Orgánica del Presupuesto Nacional, de la Ley Anual del Presupuesto General de la Nación y concluye:

".....la inembargabilidad de las rentas y recursos incorpora­dos al Presupuesto General de la Nación, se diseñó como un prin­cipio presupuestal y un mecanismo de protección estatal, de carácter permanente, con fuerza jurídica superior a la de las leyes ordinarias y vinculante para todas las autoridades por haber sido establecido en la Ley Orgánica de Presupuesto, y en relación de conexidad con las demás materias y principios del sistema pre­supuestal".

V. Consideraciones de la Corte:

a) Competencia.

Dado que la demanda se formula contra un precepto que forma parte de una ley de la República, la Corte tiene competencia para decidir definitivamente sobre su exequibilidad, según lo previene el artículo 214 de la Carta Fundamental.

b) La Constitución y el Presupuesto.

La Constitución, entendida como sistema de controles al ejercicio del poder público para encauzar "los factores reales y efectivos del poder" y garantizar el cumplimiento de los fines del Estado, establece las pautas y directrices que condicionan la actividad de cada una de las Ramas del Poder Público, definiendo sus competencias y respon­sabilidades.

Dentro de este marco normativo general se fijan las competencias y orientaciones de la Hacienda Pública de las que forman parte, los postulados que rigen las características del Presupuesto de la Nación conforme a los cuales se debe proceder para su elaboración, discusión, aprobación, ejecución y control, y cuyo desarrollo legal debe ocurrir desde la Reforma Constitucional de 1968 a instancias del Ejecutivo.

La Ley Orgánica o Normativa del Presupuesto a que se refieren los artículos 76-3 y 210 de la Constitución Nacional se considera por la doctrina y jurisprudencia como de rango especial, superior al de la ley ordinaria, por cuanto marca los derroteros, principios y técnicas que deben observar el Gobierno y el Congreso al expedir el Presu­puesto que traza el plan contable de la acción oficial del estado expresado en términos financieros.

Estos lineamientos, de ineludible observancia en materia presupuestal, están consagrados o fluyen de los artículos 208, 207, 208, 209 y 211 de la Constitución Política, y en su orden, prohíben percibir ingresos y hacer erogaciones del Tesoro que no estén contemplados expresamente en el presupuesto de rentas y gastos, salvo las excep­ciones previstas para atender las alteraciones de la paz pública y lo relativo a los créditos extraordinarios o suplementales de que trata el artículo 212 de la Carta; por tanto dentro del presupuesto se debe calcular la cuantía de los ingresos que han de percibirse en el corres­pondiente año fiscal y fijarse los egresos correspondientes a las acti­vidades o servicios públicos. Prohíben aquellos preceptos, hacer gastos que no hayan sido decretados previamente por el Congreso, las Asambleas Departamentales o las municipalidades, y transferir crédito a objetos no contemplados en él; ordenan que el esquema contable refleje los planes y programas de desarrollo económico y social; disponen que la elaboración del presupuesto corresponde al Gobierno; fijan el término que éste tiene para presentarlo al Congreso; establecen la deliberación conjunta de las Comisiones de Presupuesto de cada Cámara para dar primer debate a la Ley de Presupuesto y para la incorporación de las apropiaciones que elabore el Congreso para su funcionamiento. Señalan finalmente el procedimiento a se­guir para el caso en que el Congreso no apruebe el Presupuesto o el Gobierno no lo presente oportunamente.

Ordena pues, el Constituyente que el Congreso fije los gastos de la administración con sujeción a la Ley Normativa, y le prohíbe aumentar el cómputo de las rentas, sin concepto previo y favorable del Ministro del ramo.

De acuerdo con los mandatos constitucionales que se dejan rela­cionados, no es posible incluir partidas que no correspondan a cré­ditos judicialmente reconocidos, o a gastos decretados conforme a ley anterior, lo que alteraría el balance o equilibrio presupuestal por el aumento de nuevos gastos.

Es cierto que ninguna de las normas fundamentales que regulan los diferentes aspectos presupuestales, alude a la inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado; sin embargo, su consagración en el Estatuto Orgánico Fundamental no quebranta ningún precepto constitucional pues surge como mecanismo lógico de necesidad im­periosa para asegurar el equilibrio fiscal y garantizar el estricto cumplimiento de los principios constitucionales relacionados, a los cuales debe sujetarse la ejecución presupuestal, pues de otra forma se daría lugar al manejo arbitrario de las finanzas lo cual conduciría a que se hicieran erogaciones no contempladas en concreto en la ley de apro­piaciones, o en cuantía superior a la fijada en ésta, o transferencia de créditos sin autorización; y en fin, a desequilibrar el presupuesto de rentas y de gastos y destinar aquellas a fines no previstos en el presupuesto nacional.

La circunstancia de que la norma impugnada no hubiese sido consagrada en los estatutos orgánicos del presupuesto expedidos por el Gobierno en 1950 mediante facultades de estado de sitio, ni en los dictados en los años 1964 y 1973 en desarrollo de facultades extra­ordinarias, ni en ninguno otro de los estatutos anteriores tales como los consagrados por la Ley 34 de 1923 y la 64 de 1931, no indica por sí sola que la previsión sobre la inembargabilidad de los recursos del Tesoro Nacional sea extraña a la Ley Orgánica del Presupuesto; por el contrario, se debe considerar como complemento necesario para que el equilibrio fiscal, esto es, la equivalencia de los ingresos con los egresos, sea efectiva y se logre de este modo el ordenado manejo de las finanzas públicas, que según se desprende de las normas fundamentales reseñadas, no es deber discrecional del Gobierno. Su consagración en el nuevo estatuto, se explica por la dinámica del derecho que propende a la actualización y perfeccionamiento de las instituciones jurídicas y a la adopción de principios que correspondan a la evolución del derecho.

El Presupuesto General de la Nación expresa la idea de un cálculo o previsión de ingresos dirigido a la satisfacción de servicios públicos y a la concreción de objetivos de desarrollo económico y social; por tanto la inembargabilidad de sus recursos sólo tiene el claro propósito de asegurar el cumplimiento de los altos cometidos estatales, evitando que se modifique la destinación de las rentas en detrimento del normal desarrollo de la función pública.

c) Reenvío dispuesto por el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 al artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.

Adviértese de entrada al estudio de esta parte de la sentencia, que la norma que se acusa no está orientada a eludir el cumplimiento de las obligaciones del Estado, pues a la vez que prohíbe embargar sus rentas, indica que el procedimiento a seguir para el pago de las condenas a su cargo, es el consagrado en el Código Contencioso Admi­nistrativo y disposiciones legales concordantes.

El artículo 177 del ordenamiento citado establece en cuanto a la efectividad de las condenas contra las entidades públicas, lo siguiente:

"Artículo 177. Efectividad de condenas contra entidades pú­blicas. Cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará inmediatamente copia de la sentencia a quien sea competente para ejercer las funciones de Ministerio Público frente a la entidad condenada.

"El Agente del Ministerio Público deberá tener una lista ac­tual de tales sentencias, y dirigirse a los funcionarios competentes cuando preparen proyectos de presupuestos básicos o los adicio­nales, para exigirles que incluyan partidas que permitan cumplir en forma completa las condenas, todo conforme a las normas de la Ley Orgánica del Presupuesto.

"El Congreso, las Asambleas, los Concejos, el Contralor Ge­neral de la República, los Contralores Departamentales, Munici­pales y Distritales, el Consejo de Estado y los Tribunales Conten­cioso Administrativos y las demás autoridades del caso deberán abstenerse de aprobar o ejecutar presupuestos en los que no se hayan incluido partidas o apropiaciones suficientes para atender el pago de todas las condenas que haya relacionado el Ministerio Público.

"Será causal de mala conducta de los funcionarios encarga­dos de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordi­naria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria.

"Las cantidades líquidas reconocidas en tales sentencias de­vengarán intereses comerciales durante los seis (6) meses si­guientes a su ejecutoria y moratorios después de este término".

La expresa remisión que el artículo acusado hace al procedimien­to establecido en el Código Contencioso Administrativo, en el artículo 177 del Decreto 01 de 1984 y demás disposiciones legales concordantes, entraña la modificación del artículo 336 del Código de Procedimiento Civil al permitir contra lo dispuesto en este texto, la ejecución de la Nación y de los establecimientos públicos de su órbita, previo el cum­plimiento de actos compulsivos de tipo administrativo que la Administración debe adoptar según lo disponen los incisos 1o y 2o de esa disposición del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administra­tivo), como prolegómeno necesario para la instauración del proceso de ejecución.

Dicha remisión reitera a la ves, la posibilidad de que las condenas de que se viene hablando, sean ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria, término suficiente para que la Nación o la entidad de su órbita, cumpla los actos de "tipo administrativo previstos en los incisos 1o y 2o del citado artículo 177 del Código Contencioso Administrativo y se eviten así, los sorpresivos embargos de rentas nacionales con los consiguientes desequilibrios fiscales que esta medida cautelar suele originar.

Cuando se trata de condenas de otro orden en favor o en contra de la Nación, la ejecución correspondiente se regirá por los artículos 334 y 339 del Código de Procedimiento Civil, tal como lo dispone el artículo 179 del Código Contencioso Administrativo, dejando en claro la procedencia de la ejecución sobre bienes distintos de las rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación, siempre que no esté expresamente prohibida su embargabilidad.

La efectividad frente a la Nación o frente a una de sus entidades, de cualquiera otro titulo o documento que tenga la connotación de título ejecutivo según el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, se somete igualmente al trámite del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo que es aplicable analógicamente en esos eventos, ya que la inembargabilidad absoluta de las rentas privaría al acreedor del derecho de exigir ejecutivamente el cumplimiento de la obligación y despojaría a ésta de su aspecto coactivo o de respon­sabilidad patrimonial dado que la relación de "deuda", por el hecho de ser jurídica, lleva implícita la eventual satisfacción coactiva del interés del acreedor en el patrimonio del deudor que constituye la prenda general de los acreedores.

Pero el término suspensivo contemplado en el inciso 3o del ar­tículo 177 del citado Código, no opera para la ejecución de actos administrativos que reconozcan a un empleado, ex-empleado, traba­jador, extrabajador, o beneficiario de alguno de ellos, un derecho salarial o prestacional, como prima, subsidio, seguro por muerte, auxilio de cesantía, pensión u otro beneficio laboral, pues es claro que deben existir las respectivas partidas presupuéstales en la entidad que hace el reconocimiento, para atender el pago de ese salario, o derecho prestacional. En este caso el reconocimiento supone la previa disponibilidad en el correspondiente presupuesto, de la respectiva partida.

En el ámbito de una confrontación estrictamente constitucional y por tanto ajena a valoraciones de conveniencia, como es de rigor para definir la exequibilidad de un precepto legal, es forzoso concluir entonces que el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 no desconoce los preceptos constitucionales que amparan los derechos de los particu­lares acreedores de las entidades públicas; simplemente sujeta su pago a un procedimiento especial.

Los créditos judiciales que se incluyan en el presupuesto, por su misma índole deben ser limitativos y por tanto, se debe conocer su exacta cuantía al momento de su elaboración para fijar de esta manera, en forma precisa el importe o monto de su erogación.

Como lo ha señalado la Corte en ocasiones anteriores, es de com­petencia del legislador señalar qué bienes son inembargables, respe­tando desde luego los principios del debido proceso, lo que hace precisamente el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 respecto de las rentas v recursos del presupuesto nacional, disposición que pertenece al estatuto que se ocupa de regular el sistema presupuestal del Estado.

d) Referencia a otros cargos de inconstitucionalidad que plantea la demanda.

1º. Es claro que la norma impugnada no forma parte de la ley de presupuesto que expide anualmente el Congreso, para fijar el cálculo de ingresos y gastos que demanda el funcionamiento del aparato es­tatal en el año fiscal respectivo.

Como lo enuncia en su acápite la Ley 38 de 1989 a la cual per­tenece el precepto cuestionado, es "Normativa del Presupuesto Gene­ral de la Nación" por tanto, corresponde a su naturaleza señalar, en desarrollo de las normas superiores, los derroteros para la elaboración, aprobación, ejecución y control de la Ley de Presupuesto; por tanto, resulta totalmente impertinente como lo sostiene el demandante, afir­mar que se consagra una norma de carácter permanente "en una ley que es de carácter transitorio".

2º. Acusa el actor la infracción del ordinal 2o del artículo 80 de la Constitución Nacional, toda vez que en su criterio se modificó el Código de Procedimiento Civil y el Código Laboral, por una ley dictada sin sujeción al procedimiento de adopción, señalado en el precepto superior citado para la expedición y reforma de Códigos.

La norma constitucional que estima quebrantada el demandante no corresponde al artículo 80 vigente que crea una Comisión especial permanente para dar primer debate a los proyectos de ley sobre planes y programas de desarrollo económico y social y vigilar su ejecución.

El requisito especial de la "adopción del proyecto" para la expe­dición de Códigos fue suprimido de la Carta Fundamental por el Acto legislativo número 1 de 1968, cuyos artículos 13 y 14 sustituyeron los artículos 79 y 80 que regían a la sazón. Por tanto, no es del caso examinar la supuesta violación de una norma constitucional in­existente.

Conforme a las consideraciones anteriores, no encuentra la Corte contradicción entre las normas constitucionales y la disposición acu­sada, ya que como se dijo, el principio de la inembargabilidad esta ínsito en los preceptos de la Constitución que regulan el manejo de las finanzas del estado y en la necesidad de asegurar su adecuado cumplimiento.

VI. Decisión:

En mérito de lo dicho, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto de la Viceprocuradora General de la Nación,

Resuelve:

Declarar exequible el artículo 16 de la Ley 38 de 1989.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Jorge Carreño Luengas, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque, con Aclaración de voto; Rafael Baquero Herrera, con Salvamento de voto; José Alejandro Bonivento Fernández, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Ángel, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianetta, con Salvamento de voto; Mario Mantilla Nougués, Héctor Marín Naranjo, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.

Blanca Trujillo de Sanjuan,

Secretaria General.

SALVAMENTO DE VOTO

Referencia: Expediente número 1992. Acción de inexequibilidad contra el artículo 16 de la Ley 38 de 1989. Inembargabilidad de rentas y recursos incorporados al presupuesto de la Nación.

El suscrito Magistrado salva voto del fallo precedente que de­claró la exequibilidad del artículo 16 de la Ley 38 de 1989, el cual por mayoría estimó ajustado a los dictados de nuestra Constitución, con las razones que sintetizo a continuación:

Conforme lo expresé durante el debate que precedió a la resolu­ción de la cual me aparto, considero que para realmente ejercer la guarda de la integridad de la Constitución Nacional, que ella misma otorga a la Corte Suprema de Justicia, es menester que siempre por la Corporación se confronte el texto legal acusado con la totalidad de las normas tutelares de los derechos y garantías tanto individuales como sociales que dice proteger nuestra Carta Fundamental.

En tal virtud, sostuve en la discusión de Sala Plena que debía estudiarse el artículo demandado frente a los que consagran los de­beres sociales e individuales que por querer del constituyente primario debe amparar, garantizar y proteger de manera eficaz nuestro orde­namiento positivo, so pena de resultar la ley que así no lo haga en abierta contradicción con dichas bases constitucionales y, por ende, necesaria y fatalmente inconstitucional.

Y precisamente fundado en este entendimiento de la guarda ín­tegra de la Constitución Nacional, fui del parecer de que se debía juzgar el susodicho artículo 16 de la Ley Normativa del Presupuesto enfrentándolo a los imperativos constitucionales que resultan de darle su cabal y genuina inteligencia a los artículos 16 y 17 de la Codificación Constitucional en vigor, que consagra la insoslayable obligación que tienen las autoridades de la República de proteger a las personas residentes en Colombia en su vida, honra y bienes y, al propio tiempo, "asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares"; otorgando al trabajo la "especial protección", de la que específicamente trata el antes citado artículo 17.

Como es sabido, dicho mandamiento de dar al trabajo una "espe­cial protección", proviene de la importantísima reforma que a nuestra secular Constitución de 1886 se hizo por el Acto legislativo número 1 de 1936, mediante sus artículos 9o y 17, respectivamente.

Bajo el iluminador enfoque de estos dos imperativos de la Cons­titución Nacional debió, en mi sentir, realizarse el estudio sobre la constitucionalidad del cuestionado artículo 16 de la Ley 38 de 1989, para llegar así a la forzosa conclusión de la inexequibilidad del mismo.

Ello porque si las autoridades están instituidas para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, y si a estos últimos se les impone como una obligación social el "trabajo" fundamental actividad humana que como correlato de la dicha obligación social "gozará de la especial protección del Estado", fuerza es entonces concluir que se desconocen frontalmente tales mandatos de la Constitución Nacional cuando el propio Estado logra sustraerse al cumplimiento de su obligación social de dar especial protección al trabajo, mediante el censurable expediente de hacer inembargables sus bienes, o parte de ellos, negándole a quien le presta o le prestó servicios personales subordinados como empleado oficial y a todo aquel que por haber sido trabajador oficial o funcionario público suyo haya adquirido con el más justo de los títulos su derecho a una pensión de jubilación o cualqu8ier otra prestación, la posibilidad de cobrarse forzadamente con dichas rentas o recursos. No embargabilidad de los bienes del Estado deudor de una legítima obligación nacida del trabajo, que veda al titular del derecho un camino expedito a su explicable y justificado anhelo de obtener el pronto cumplimiento de una sentencia judicial por la cual el Estado, luego de haber sido oído y vencido en juicio, es condenado a pagar a su antiguo o actual servidor, una suma de dinero que halla su causa en la prestación actual o pretérita de servicios de carácter laboral; y aquí lo paradójico es el que no obstante ser este noble origen de dicha deuda judicialmente declarada el "trabajo", obligación social de los particulares que por mandato constitucional goza de "la especial protección del Estado", ese mismo "Estado" que debería cumplir con su deber social, es quien retarda la satisfacción oportuna de su deuda mediante el torticero mecanismo de hacer inembargables sus rentas y recursos.

Dada la importancia de dicho precede y por resultar asaz ilustrativo sobre el punto de la inembargabilidad, estimo pertinente traer a colación la sentencia de 23 de agosto de 1982, por medio de la cual la Corte declaró constitucional la Ley 15 de 1982, en la que, ahí si para cumplir con su obligación social de dar "especial protección al trabajo" que ejecutó quien logró la merecida pensión por sus largos años de labor, o por haber quedado inválido, o por haber fallecido siendo empleado a su servicio o luego de jubilado, se hicieron inembargables los "dineros oficiales2, destinados al pago de pensiones de jubilación, vejez, invalidez o muerte y se dispuso así mismo que tales "dineros oficiales" se manejen en una cuenta especial denominada "Cuenta de Pensiones de Jubilación, Vejez, Invalidez o Muerte"; decisión ésta a la que me refiero en la que por la Sala Plena se juzgó que o se afectaba la garantía constitucional que al trabajo debe darse, por cuanto precisamente la inembargabilidad establecida propende a garantizar el pago de tales prestaciones sociales.

Ocurre empero, que el juzgado artículo 16 de la Ley 28 de 1989 a diferencia e lo que dispone la Ley 15 de 1982, en vez de proteger los "dineros oficiales" en beneficio de los titulares de estos derechos pensionales, a fin de impedir que por terceros pueda embargarse dicha cuenta, para así garantizar a este grupo de acreedores de sumas o derechos emanados de una relación laboral su pago, convierte en inembargables las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación"; mas no ya para proteger a los finales destinatarios de estos dineros sino para protegerse el mismo Estado, en su propio y personal beneficio, y para desconocer gracias a esta general e indiscriminada inembargabilidad de las rentas y recursos del presupuesto, su obligación social de proteger especialmente el trabajo.

En mi opinión, no puede pasarse por alto que de manera general los bienes del deudor constituyen la prenda general de sus acreedores; y que a esta preceptiva del artículo 2488 del Código Civil está sometido también el Estado. Y por ello, si la embargabilidad es la regla general, solamente por excepción pueden ciertos y determinados bienes del deudor quedar sustraídos a dicho principio general y fundamental de convivencia social. Excepciones estas que puede prever la propia Constitución Nacional, como sucedió en el caso del artículo 50 que autoriza el "patrimonio familiar inalienable e inembargable", o como es lo usual, la ley; tal cual acontece, por ejemplo, con los bienes inembargables que enuncia el artículo 684 del Código de Pro­cedimiento Civil, del que cabe destacar su ordinal 4o en el que se mantiene la regla general de ser embargarles las sumas para cons­trucción de obras públicas anticipadas por las entidades de "derecho público" a sus contratistas, o que deban anticipárseles, "cuando se trate de obligaciones en favor de los trabajadores de dichas obras, por salarios, prestaciones e indemnizaciones". O en el caso ya anotado de la inembargabilidad de los "dineros oficiales" destinados al pago de pensiones de jubilación, invalidez y muerte, con la mira precisa­mente de beneficiar a los titulares de tales derechos pensiónales y de brindar de este modo la especial protección que al trabajo el Estado debe otorgar. Estas excepciones legales así previstas no presentan visos de inconstitucionalidad.

Pero, en cambio, no sucede lo mismo cuando sin distinguir el origen laboral del crédito, el Estado declara de manera general no embargables sus rentas y recursos incorporados al presupuesto na­cional, pues aquí si el mismo Estado se está sustrayendo a sus obli­gaciones sociales y, concretamente a su deber constitucional de brin­darle especial protección al trabajo y a los derechos que encuentran su fuente en el trabajo.

Dejo así planteado mi voto discrepante.

Fecha ut supra.

Rafael Baquero Herrera.

ACLARACIÓN DE VOTO

Referencia: Expediente número 1922.

Aunque comparto la parte resolutiva de la decisión anterior, estimo necesario aclarar el aspecto referente a la fundamentación del fallo.

1. En primer lugar, va de sí que la embargabilidad o no de las rentas, bienes y, en general, de los conjuntos patrimoniales del Estado deudor es procedente, desde luego que la ley autoriza ejecutarlo, tras cierto plazo durante el cual él no satisfaga sus obligaciones por medio de la solución correspondiente.

La ejecución judicial es un todo relativo, dentro de la cual procede embargo y sin el cual aquella deviene írrita.

2. La exigencia del pago de las obligaciones por vía judicial o mediante simple requerimiento administrativo no tienen nada que ver con la fuerza restrictiva del presupuesto ni con el principio de la unidad y del equilibrio presupuestales. Estos deben operar en el proceso de elaboración y al momento de su aprobación y no se quebrantan por el hecho de que los recursos del Tesoro sean embargados, De ahí que no pueda quedar flotando la idea de que por tales princi­pios las obligaciones contra el Estado no pueden cobrarse coactivamente, o que no lo puedan ser por falta de inclusión de partidas a ese efecto en el presupuesto, pues sería librar una patente de corso para el incumplimiento general de las obligaciones a cargo de la entidad pública.

3. En cuanto hace a las cuestiones relativas a la satisfacción de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado y provenientes de una relación laboral deben distinguirse dos clases:

- Las provenientes de decisiones administrativas ejecutoriadas;

- Las provenientes de decisiones judiciales en firme.

Respecto de las primeras, no cabe duda de la posibilidad de su cobro por vía judicial, pues de otro modo la protección especial que para el trabajo y su producto consagra el artículo 17 de la Consti­tución Nacional sería un simple miraje. Y ello independientemente de las inclusiones o no de partidas en el presupuesto para cubrir tales acreencias.

La existencia de una obligación en el campo general del derecho, y su exigibilidad es independiente de la existencia o no de dinero in­mediato para satisfacerla, y aún así se trate del Estado, es evidente que tal aspecto no sufre desfallecimiento de validez.

Por lo que respecta a la segunda clase, es claro que la protección especial queda consagrada para los créditos laborales al autorizarse la ejecución contra la administración por vía judicial en el evento de no pago oportuno de las mismas, o sea, dentro del plazo legalmente establecido por el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, al cual remite el artículo acusado.

Con mi habitual respeto,

Fecha ut supra.

Hernán Guillermo Aldana Duque.

SALVAMENTO DE VOTO

Corte Suprema de Justicia.- Sala de Casación Civil.-

Referencia: Expediente número 1092 de 1990.

1. Por las razones de forma y de fondo que a continuación se exponen, el suscrito Magistrado se separa de la decisión mayoritaria de la Sala Plena de la fecha, en la cual se declaró exequible el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 (normativa del presupuesto general de la Nación), que, a su juicio, encontró ajustada a la Constitución Nacional la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados al presu­puesto general de la Nación, sin perjuicio de la procedencia de la ejecutabilidad contra algunas entidades estatales, en forma mediata (según lo preceptuado por el art. 177 del C. C. A) o inmediata (en los demás casos), con la posibilidad restringida de acudir a las medidas cautelares de embargo y secuestro sobre aquellas clases de bienes que siendo distintos de los mencionados no sean igualmente inembar­gables.

2. El anterior disentimiento radica en la violación que presenta dicho precepto con relación a varios aspectos formales y de fondo de la garantía constitucional para el cumplimiento de las obligaciones singulares que adquiere el Estado para con los particulares, lo que, a nuestro juicio, sustenta su inconstitucionalidad.

2.1. Primeramente adviértese que "las deudas u obligaciones pu­ramente civiles" (art. 23, inciso 2o de la C. N.) se encuentran garan­tizadas en nuestra Constitución, de manera general para cualquier sujeto, cobijándola tanto en su existencia integral (activa y pasiva­mente) por ser un derecho de crédito "adquirido por justo titulo" (art. 30 de la C. N.), como por su coercibilidad jurídica, si bien limi­tada (porque no puede ser consecuencia de sanciones restrictivas de la libertad, esclavitud, pena capital, confiscaciones, de acuerdo a los arts. 23, 22, 29 y 34 de la C. N.), no menos cierto fundada en que tales créditos, salvo excepciones (la relativa a la cesión del interés privado al interés público) "no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores (art. 30 de la C. N., ni por los habitantes de Co­lombia sometidos a ellas (art. 10 ibídem), quienes, por tanto, adquie­ren la necesidad y quedan constreñidos al cumplimiento de las respec­tivas obligaciones, que, por lo demás, guarda armonía con el deber de cumplir lo debido, que, por su repercusión en la convivencia pacífica de las sociedades, constituye uno de "los deberes sociales" de los particulares y del Estado, cuya seguridad de cumplimiento se encuentra garantizada en el artículo 16 de la Constitución Nacional. Pero nuestra Carta Fundamental ciertamente defiere a la ley la determi­nación de las medidas que permitan dicho cumplimiento, que bien pueden ser voluntarias o judiciales con el apoyo ejecutivo pertinente (art. 119 numeral 2o de la C. N.) y las cautelas (que se estimen del caso), pero que garanticen plenamente la satisfacción de los derechos mencionados, tal como se desprende del espíritu de la citada garantía de cumplimiento.

Más aún, tratándose de obligaciones a cargo del Estado nuestra Constitución, si bien defiere a la ley la determinación del orden y modo de satisfacer aquellas obligaciones que en forma abstracta re­presentan las deudas de la República y gastos del servicio público nacional (art. 203 de la C. N.), no es menos cierto que aquellas obliga­ciones que concretamente ha contraído el Estado (especialmente las judicialmente reconocidas, las de un gasto decretado conforme a ley anterior y las destinadas a dar cumplimiento a ciertos planes y pro­gramas) igualmente deben ser cumplidas, como le corresponde a cualquier deudor, y dentro o en desarrollo de a ley de apropiaciones que persigue "el equilibrio entre el presupuesto de gastos y el de rentas" (arts. 210 y 213 de la C. N.), pero, en la misma forma antes dicha, nuestra Carta defiere a la ley la forma, si voluntaria o coactiva, con ciertas cautelas o no, pero como siempre ha de asegurarse el cumplimiento obligacional a cargo del Estado, sea en virtud de un deber social general o uno particular.

2.2. En la acusación sub examine, encuentra el suscrito que el mencionado artículo 16 de la Ley 38 de 1989 riñe con la Constitución Nacional, en los aspectos formales y de fondo que a continuación se exponen.

2.2.1. Si bien es cierto que la ley normativa de rentas y gastos del presupuesto general de la Nación constituye la normatividad bá­sica de la regulación de las leyes particulares y temporales de presu­puesto, lo que evidencia su importancia legislativa especial (art. 76 numeral 3o de la C. N.), no lo es menos que la materia de dicha ley no tiene, so pretexto de la vinculación económica presupuestad la virtua­lidad máxima de abarcar en su contenido la totalidad o casi la tota­lidad de la función legislativa en todas las materias contrariando el criterio del constituyente de la distinción y carácter reglado del ejer­cicio de la función legislativa en sus diferentes clases de leyes (arts. 72 y 81, numeral 2o de la C. N.), que de no admitirse abriría paso a míos desequilibrios y riesgos de privilegios o excesos de algunas co­misiones permanentes del Congreso.

Ahora bien, encuentra el suscrito Magistrado disidente que el texto acusado, si bien puede deducírsele alguna relación de tipo eco­nómico con las rentas y gastos incorporados al presupuesto, no lo es menos que su contenido esencial es netamente procedimental, como lo son los fenómenos de embargabilidad y ejecutabilidad contra el Estado, destinado no tanto a dictar reglas de proyección normativa para las futuras leyes de presupuesto, sino más bien reglas de aplicación inmediata de protección judicial cautelar a un Estado deudor, lo que, a nuestro juicio y por lo antes dicho, no fue objeto del trámite formal pertinente (arts. 76, numerales 2 y 5, y 72 y 81, numeral 2o de la C. N.).

2.2.2. Así mismo observa el suscrito la violación por el texto acusado de ciertas garantías constitucionales sobre el efectivo cumpli­miento obligacional, de carácter social en general, así como laboral en particular.

En cuanto a lo primero, la citada disposición no alcanza, como parece insinuarlo la sentencia, a hacer prevalecer el interés público de la destinación también pública, que previamente se ha hecho en la ley de presupuesto para satisfacer necesidades públicas y sociales prioritarias, sobre el interés particular del acreedor titular de un crédito frente al Estado. Porque en el fondo lo que se autoriza, contra­riando la Constitución, es que prevalezca el interés particular del Estado, deudor de una obligación, específica de la cual en cuya causa ya se aprovechó o benefició, frente al interés de la sociedad para que le garantice el cumplimiento de las obligaciones y la permanencia de la posibilidad contractual de servicios públicos, los que, por tal mo­tivo, son eliminados o deteriorados. Es decir, con dicha disposición se le permite al Estado que no puede ser perseguido en dichos recur­sos y rentas, que constituyen (mas no los demás bienes) la base principal del patrimonio con el cual responde y que es idóneo para el pago de deudas, lo que, en principio, deja a la buena voluntad, discrecionalidad o maniobras extrañas o indelicadas en el pago de las obligaciones, eliminando casi por completo la garantía de seguridad en el cumplimiento del deber social consistente en pagar lo que se debe; establecido en nuestra Carta no por simple reflexión teórica sino por imperativo de la tendencia elusiva del Estado colombiano de sustraerse al cumplimiento serio, total y oportuno de sus funciones en general, y aún en el cumplimiento de las obligaciones concretas contraídas conforme a la ley y reconocidas por acto o contrato admi­nistrativo o declaradas judicialmente.

Y en cuanto a lo segundo, a nadie escapa la función eminente­mente protectora que se le atribuyó al Estado respecto del trabajo (art. 17 de la C. N.), que, por sí sola, impone al legislador acentuar las medidas de efectividad (realización indiscutible) cuando se trata de garantizar el cumplimiento de obligaciones laborales en general, habida cuenta que sólo con su cumplimiento rápido y efectivo, igual­mente se asegura el desarrollo y el mantenimiento del equilibrio pacífico de las fuerzas sociales que convergen en esa relación laboral, lo que, indudablemente, no se satisface suprimiendo, sin medida sustitutiva o subrogatoria alguna, la embargabilidad de las rentas y recursos incorporados a la ley de presupuesto, cuando estos repre­sentan la vida útil y activa del patrimonio económico disponible para pago, que a dicha cancelación debe estar destinado, con mayor razón cuando la misma entidad mediante acto administrativo o sentencia judicial se ha reconocido dicha deuda. Es decir se infringe dicha ga­rantía que involucra la necesidad de asegurar el pago efectivo de las obligaciones laborales, que aquí se hace más necesario, y que, por lo visto anteriormente, deja sin coercibilidad efectiva, por falta de cautela judicial sobre bienes disponibles para pago, su cancelación, aumentando así de esta manera procedimientos dilatorios o indebidos para su respectiva cancelación.

Fecha ut supra.

Pedro Lafont Pianetta.