300Corte SupremaCorte Suprema300300076661940Fabio Morón Díaz199025/01/19901940_Fabio Morón Díaz_1990_25/01/199030007666DEBIDO PROCESO En la hipótesis prevista en la disposición acusada, se desconoce el derecho del propietario que demanda la irregularidad de la resolución, a pesar de que el Tribunal Administrativo lo reconozca así en su fallo, se daría paso a una forma de expropiación manifiestamente violatoria del artículo 26 de la Carta. Reforma Urbana Corte Suprema de Justicia.- Sala Plena.- Bogotá, D. E., veinticinco de enero de mil novecientos noventa. Magistrado ponente: Doctor Fabio Morón Díaz. 1990
Jesús Vallejo MejíaDemanda de inconstitucionalidad contra los artículos 22 y 23 de la Ley 09 de 1989, por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones.Identificadores30030007667true80024Versión original30007667Identificadores

Norma demandada:  Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 22 y 23 de la Ley 09 de 1989, por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones.


DEBIDOPROCESO

En la hipótesis prevista en la disposición acusada, se desconoce el derecho del propietario que demanda la irregularidad de la resolución, a pesar de que el Tribunal Administrativo lo reconozca así en su fallo, se daría paso a una forma de expropiación manifiestamente violatoria del artículo 26 de la Carta. Reforma Urbana

Corte Suprema de Justicia.- Sala Plena.- Bogotá, D. E., veinticinco de enero de mil novecientos noventa.

Magistrado ponente:Doctor Fabio Morón Díaz.

Referencia: Expediente número 1940. Acción de inexequibilidad contra los artículos 22 y 23 de la Ley 09 de 1989. Expropiación. Ley de Reforma Urbana. Actor: Jesús Vallejo Mejía. Aprobado por Acta número 2.

1.Antecedentes:

El ciudadanoJesús Vallejo Mejía, en ejercicio de la acción pública que establece el artículo 214 de la Constitución Nacional, presentó escrito de demanda en el que solicita a esta Corporación que declare que son inexequibles los artículos 22 y 23 de la Ley 09 de 1989, por ser contrarios a la Constitución Nacional.

Se admitió la demanda y se ordenó el traslado al Despacho del señor Procurador General de la Nación, quien se declaró impedido para actuar en este proceso por haber participado como congresista en la tramitación de las normas acusadas.

Aceptando el impedimento señalado, el asunto pasó a conocimiento fiscal de la señora Viceprocuradora General de la Nación, quien rindió en término el concepto correspondiente.

Una vez cumplidos como se encuentran todos los trámites que para este tipo de acciones prevé el Decreto 432 de 1969, procede la Corte Suprema de Justicia a resolver sobre la cuestión formulada.

II. El texto de lo acusado:

Se transcribe a continuación el texto de los artículos 22 y 23 de la Ley 09 que son las normas acusadas en esta oportunidad:

"LEY 09 DE 1989

"(11 de enero).

"Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones.

"EL CONGRESO DE COLOMBIA,

"DECRETA:

"…..

"Artículo 22. Transcurrido un mes sin que la entidad espropiante (sic) hubiere expedido la resolución por la cual se resuelve el recurso de reposición, éste se entenderá negado, y quedará en firme el acto recurrido. Incurrirá en causal de mala conducta el funcionario que no resuelva el recurso oportunamente. Pasado dicho término no se podrá resolver el recurso interpuesto. El término de caducidad de 4 meses de la acción de restablecimiento del derecho empezará a correr a partir del día en el cual quede en firme el acto recurrido.

"Contra la resolución que ordene una expropiación en desarrollo de la presente ley procederán las acciones contencioso- administrativas de nulidad y de restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo competente, en única instancia. En estas acciones no procederá la suspensión provisional del acto demandado. El Tribunal Administrativo deberá dictar sentencia definitiva dentro del término máximo de 8 meses, contados desde la fecha de la presentación de la demanda. El proceso contencioso- administrativo terminará si transcurrido el término anterior no se hubiere dictado sentencia.

"Si la acción intentada fuere la de simple nulidad, ésta deberá interponerse dentro del mismo término de caducidad de la acción de restablecimiento del derecho para que proceda la abstención de que trata el artículo siguiente.

"…..

"Artículo 23. El proceso civil de expropiación terminará si hubiere sentencia del Tribunal Administrativo favorable al demandante en fecha previa a aquella en la cual quedare en firme la sentencia del Juez civil, quien se abstendrá de dictar sentencia con anterioridad al vencimiento del término establecido en el inciso anterior. En este evento se procederá a la restitución del bien demandado y a la indemnización de perjuicios en los términos del artículo 459 del Código de Procedimiento Civil.

"Será definitiva la transferencia del derecho de propiedad a favor de la entidad expropiante aún si la sentencia del Tribunal Administrativo fuere posterior a aquella en la cual quedare en firme la sentencia del Juez civil. En este evento el Tribunal tendrá en cuenta la indemnización decretada por el Juez civil para el efecto de la reparación del daño sufrido por el propietario".

III. La demanda:

Para el actor, las normas acusadas resultan contrarias a lo dispuesto por los artículos 26, 30, 45 y 58 de la Constitución Nacional y fundamenta su solicitud con base en el concepto de la violación que se resume a continuación.

El artículo 22 de la Ley 09 de 1989, consagra la posibilidad de la denegación de justicia, pues, no señala cómo puede terminar el proceso que por vía contencioso-administrativa puede adelantarse contra la resolución que ordene una expropiación de las que prevé la misma ley. Sostiene en este sentido que "…si el artículo 26 de la Constitución Nacional proclama el principio del debido proceso legal como garantía del derecho de defensa y, por lo tanto también el de acusación o demanda, que son formas específicas del derecho de petición, es indudable que los procesos judiciales deben culminar con sentencias o actos equivalentes mediante los cuales las autoridades jurisdiccionales administren justicia como lo establece el artículo 58 de la Constitución Nacional, esto es, se pronuncien concretamente y en forma definitiva sobre todas y cada una de las cuestiones en ligitio".(sic)

En relación con el artículo 23 que acusa, el actor señala que el inciso segundo de esta norma conduce a desconocer el derecho de defensa o a darle legitimidad a expropiaciones irrgu1ares puesto que "…si el interesado demanda la irregularidad de una resolución expropiatoria, es lógico que, en garantía de los derechos de defensa y al proceso que otorga el artículo 26 de la Constitución Nacional, dicha cuestión previa tenga qué decidirse antes de llevar a cabo el proceso de expropiación. No tiene sentido alguno que ésta se efectúe si su punto de partida, que es la resolución administrativa que la ordena, adolece de vicios legales y es lógico pensar que la sentencia judicial previa a la expropiación exigida por el artículo 30 de la Constitución Nacional debe considerar todos los aspectos contenciosos del asunto, no sólo los atinentes a la identidad del demandado, la identificación y extensión del predio o la indemnización correspondiente, sino también la legalidad de la etapa administrativa". En su concepto, la decisión del Juez administrativo es cuestión prejudicial que necesariamente debe considerarse antes de que la expropiación se lleve a efecto; estima que la norma acusada da lugar a que se consolide una situación irregular pues "si el Juez civil decide sobre la expropiación antes de que resuelva el Tribunal Administrativo sobre la regularidad de la resolución respectiva, entonces la entidad pública hará suyo el predio expropiado. El afectado ya no podrá recuperarlo, así el Tribunal Administrativo decida posteriormente y en un plazo brevísimo, que la resolución expropiatoria es ilegal. De esa manera, se introduce una causal de expropiación que no prevé el artículo 30 de la Constitución Nacional, que podría llamarseexpropiación irregular".

IV. El concepto Fiscal:

Como se advirtió en la parte inicial de este fallo, el Despacho de la señora Viceprocuradora General rindió el concepto Fiscal de su competencia que aparece distinguido con el número 1460 de 19 de julio de 1989.

En la referida oportunidad, la vista fiscal solicita a la Corte contraer su actuación sólo a las partes de los artículos 22 y 23 de la Ley 09 de 1989, respecto de las cuales el actor formuló el concepto de a violación, porque no obstante haberse demandado la inconstitucionalidad de todo el texto de ambas normas y admitida en esta forma la petición, lo cierto es que el actor sólo presenta el concepto de la violación referido a partes de estos y que son los párrafos finales del inciso segundo del artículo 22, y todo el inciso segundo del artículo 23.

En consecuencia, el Ministerio Público pide a la Corte que resuelva declarar inexequible la parte del artículo 23 de la Ley 09 de 1989 en lo que dice: "Será definitiva la transferencia del derecho de propiedad a favor de la entidad expropiante aún si la sentencia del Tribunal Administrativo fuese posterior a aquella en la cual quedare en firme la sentencia del Juez civil. En ese evento el Tribunal tendrá en cuenta la indemnización decretada por el Juez civil para el efecto de la reparación del daño sufrido por el propietario".

Solicita además, que "….en relación con el artículo 22 en la parte demandada, se ordene estar a lo resuelto en las sentencias que decidan sobre su constitucionalidad".

Fundamenta su solicitud en las siguientes consideraciones:

a) Como sobre la constitucionalidad del mismo artículo 22 de la Ley 09 de 1989, se adelantan en esta Corporación varios procesos, cuyo trámite habrá de concluir antes de que se profiera fallo en la presente actuación, la Corte deberá ordenar estarse a lo resuelto en aquellos, en especial en lo que corresponde al fallo dentro del proceso 1937;

b) Por lo que se relaciona con la acusación formulada parcialmente contra el artículo 23 de la Ley 09 de 1989, el Ministerio Público señala que el inciso segundo agrega un elemento inconstitucional "al ordenar que será definitiva la transferencia del derecho de propiedad a favor de la entidad expropiante aún si la sentencia del Tribunal Administrativo fuere posterior a aquella en la cual quedare en firme la sentencia del Juez civil". Agrega que "...si la resultante del proceso contencioso administrativo es la de decretar la nulidad del acto administrativo que ordena la expropiación, se desconocerían los derechos del demandado y se violaría su derecho de defensa, pues a pesar de la nulidad de la resolución por mandato legal, previamente se dará la transferencia del derecho de propiedad, por haber concluido antes el proceso civil".

Considera el Ministerio Público que el mecanismo procesal establecido por la norma acusada viola el artículo 30 de la Carta, puesto que permite que se decreten judicialmente expropiaciones ilegales; en su sentir, "todas las decisiones judiciales (civiles y contencioso- administrativas), orientadas hacia la expropiación particularmente la que decreta la transferencia definitiva del derecho de propiedad, debe estar precedida de las demás a fin de garantizar que inequívocamente exista uniformidad en las decisiones judiciales que decretan la expropiación".

Advierte que en su sentir "la Ley de Reforma Urbana diseñó un mecanismo de dualidad de jurisdicción para efectos del conocimiento de las demandas que se presenten contra la resolución que decreta la expropiación y la demanda de expropiación dirigida a obtener la sentencia judicial que ordene la transferencia del inmueble a favor del expropiante". Además, señala que este mecanismo fue traído del previsto en la Ley de Reforma Agraria de 1961, pero al fijarle el legislador en el artículo 22 un término máximo de ocho meses a los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, según el cual el proceso termina en esta jurisdicción, así no se hubiere dictado sentencia, se concluye en violación del artículo 30 de la Carta.

V.Consideraciones de la Corte:

Primera.La competencia.

De conformidad con lo que dispone el artículo 214 de la Carta para esta Corporación, en materia del control de constitucionalidad de las leyes por el ejercicio de la acción pública de inexequibilidad que se confiere a los ciudadanos, la Corte Suprema de Justicia es competente para conocer de la demanda que se dirige contra partes de los artículos 22 y 23 de la Ley 09 de 1989, por tratarse de normas que hacen parte de una ley de la República.

Cabe aquí señalar que la Corte comparte la observación hecha por el Despacho Fiscal, en el sentido de interpretar la demanda en lo que hace a la extensión y al alcance del objeto de la acusación, ya que un estudio detallado del escrito en la parte encabezada como concepto de la violación, permite concluir que el actor pretende sólo la declaratoria de inexequibilidad de los dos párrafos finales del inciso segundo del artículo 22 y de todo el inciso segundo del artículo 23. No obstante esta precisión, debe la Corte señalar, como lo ha hecho en otras oportunidades, que dada la naturaleza ciudadana y pública de la acción de inexequibilidad, el análisis del concepto de la violación que exija juicios sobre sus verdaderos alcances, sólo puede verificarse en el momento procesal en el que la Corte aborde el análisis de la violación que se señale. Lo cierto es que en este caso el actor señaló y transcribió como normas inconstitucionales los artículos 22 y 23 de la Ley 09 de 1989 sin contraer su petición a ninguna parte en especial.

Además, el concepto de la violación que consigna la demanda no es en rigor lo suficientemente explícito en el sentido de contraer elpetitum a tal o cual parte de las normas que dice acusar. En estos casos, cumplidos los requisitos formales exigidos por el Decreto 432 de 1969, procede la admisión de la demanda para no enervar el ejercicio del derecho público de accionar en estas materias y preservar su naturaleza ciudadana; luego, al verificar el examen correspondiente del escrito, con la colaboración del ministerio fiscal, la Corte está en el deber de interpretar la demanda y dado el caso contraer o limitar su competencia a lo que el actor sustente en los fundamentos de la violación, si se encuentra que la petición no es la que aparece inicialmente formulada. Es este el punto que señala la naturaleza de las competencias precisas de la Corte, reguladas por la Carta y el Decreto 432 de 1969, para decidir definitivamente sobre la exequibilidad de todas las leyes cuando fueren acusadas de inconstitucionalidad ante ella por cualquier ciudadano.

Por estas razones, una vez analizado el concepto de la violación, la Corte Suprema de Justicia encuentra que debe conocer la acusación formulada sólo en cuanto a los dos párrafos finales del inciso segundo del artículo 22 y todo el inciso segundo del artículo 23, ambas de la Ley 09 de 1989, e inhibirse respecto de las partes restantes de los mismos artículos por falta de aptitud formal de la demanda.

Segunda:El artículo 22 de la Ley 09 en la parte acusada.

En primer término, y según lo visto, para el actor sólo los dos párrafos finales del inciso segundo del artículo 22 de la Ley 09 de 1989 son inexequibles por desconocer los mandatos de los artículos 26, 30, 45 y 58 de la Carta; por estas razones la Corte transcribe a continuación las expresiones que del citado artículo son las que se estiman como acusadas en esta ocasión:

"El Tribunal Contencioso Administrativo deberá dictar sentencia definitiva dentro del término máximo de 8 meses, contados desde la fecha de la presentación de la demanda. El proceso contencioso- administrativo terminará si transcurrido el término no se hubiere dictado sentencia".

En atención a lo dispuesto por esta Corporación en el fallo número 56 de septiembre 14 de 1989, correspondiente al proceso 1903, la Corte ordenará estarse a lo resuelto en aquella providencia que tiene el mérito de la cosa juzgada sobre las partes acusadas del inciso segundo del artículo 22 de la Ley 09 de 1989.

Tercera:El artículo 23 de la Ley 09 de 1989.

Por lo que hace al artículo 23 de la Ley 09 de 1989, según la Interpretación que se hace de la demanda, se transcribe enseguida el inciso segundo de aquella disposición que es la parte que se estima como acusada en esta oportunidad:

"Será definitiva la transferencia del derecho de propiedad a favor de la entidad expropiante aún si la sentencia del Tribunal Administrativo fuere posterior a aquella en la cual quedare en firme la sentencia del Juez civil. En este evento el Tribunal tendrá en cuenta la indemnización decretada por el Juez civil para el efecto de la reparación del daño sufrido por el propietario".

La norma en cuestión se refiere a las especiales consecuencias jurídicas que se desprenden de la sentencia definitiva en materia de expropiación por el procedimiento civil de predios urbanos en desarrollo de la Ley 09 de 1989. Estos, según se desprende de la norma acusada, se ubicarían dentro del instituto jurídico de la cosa juzgada y por lo mismo, los efectos de la sentencia definitiva quedarían amparados en el caso concreto, de fuerza definitiva e inmutable por mandato legal. Esta disposición se funda además en la necesidad de ponerle término a los litigios decididos por sentencia judicial definitiva en materia civil, en atención a la función constitucional de administrar justicia que encarga la Carta en su artículo 58 a los Jueces de la República, pero es pertinente anotar que si se tienen en cuenta los límites de la cosa juzgada en determinados procesos, si bien es cierto que ella se produce cuando la sentencia es estimatoria, no ocurre los mismo cuando es apenas denegatoria, cuando se trata del juicio de expropiación.

No obstante las varias teorías procesalistas que ha elaborado la doctrina, a efectos de señalar los fundamentos jurídicos de la inmutabilidad de la decisión definitiva del Juez, se coincide en que la razón de ser de la cosa juzgada radica principalmente en la necesidad de ponerle término a los litigios decididos por sentencia judicial, para impedir su sucesivo replanteamiento, con el fin de evitar la incertidumbre en la vida jurídica y para darle eficacia a la función jurisdiccional del Estado.

Es preciso tener en cuenta, en primer lugar, lo dispuesto por el inciso tercero del artículo 30 de la Carta que establece que "por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa"; ya que sobre esta base se ha entendido que con el nombre de expropiación se ha de establecer el procedimiento que conduzca a la transferencia coactiva de la propiedad de un particular a la administración, por razones de utilidad pública o de interés social, y previa la indemnización, con el cumplimiento de todas las formalidades que correspondan al juicio que se debe adelantar. Al respecto el Código de Procedimiento Civil tiene previstas las regias propias para adelantar la actuación que corresponde al proceso de expropiación en sus artículos 451 a 459, y estos son los aplicables al caso de la citada expropiación, con las adiciones que introduce la Ley de Reforma Urbana.

Dentro de este sistema, la Ley 09 de 1989 establece las regias especiales a las que deben someterse las relaciones entre el eventual proceso contencioso-administrativo contra la resolución que decreta la expropiación, el que se puede iniciar por virtud del ejercicio de las acciones de restablecimiento del derecho (art. 85 del C. C. A.), o de nulidad (art. 84 del C. C. A.), según lo permite la misma ley y el proceso de expropiación, regulado por el Título XXIV del Código de Procedimiento Civil; cabe observar aquí que las acciones contenciosas que se intenten contra las citadas resoluciones proceden en única instancia ante el Tribunal Administrativo competente, y que para la culminación del proceso respectivo este órgano jurisdiccional tiene fijado el término máximo de ocho meses que prevé la misma ley.

Debe tenerse en cuenta que tal como lo determinó esta Corporación, la parte correspondiente a los efectos que señala la ley en relación con la terminación automática de estos procesos contencioso- administrativos, fue declarada inexequible por virtud de la sentencia número 56 con la que culmina el citado proceso 1903 de septiembre 14 de 1989.

En primer lugar, la ley ordena que dentro del proceso civil de expropiación, el Juez se abstenga de pronunciar sentencia dentro del término de ocho meses en el caso de que se intenten las acciones de nulidad o de restablecimiento del derecho dentro de los cuatro meses, contados a partir del día en el cual quede en firme el acto administrativo, dando un término prudencial de espera para la culminación de aquella actuación jurisdiccional; aquí se consagra una etapa de suspensión automática del proceso civil.

En verdad el artículo 23 de la Ley 09 de 1989, como lo señalan el actor y el Agente del Ministerio Público, plantea dos soluciones para regular las relaciones entre el proceso contencioso-administrativo que cuestiona la legalidad de la resolución de expropiación expedida por la autoridad administrativa y el proceso civil que promueve la respectiva expropiación.

La primera solución prevé que si en el proceso contencioso- administrativo se declara la nulidad de la resolución de expropiación, se pone término al proceso civil, conforme a las regias generales.

La segunda solución, que contempla el inciso 2º del artículo 23, demandado, no se aviene con normas y principios constitucionales de obligatorio cumplimiento. En efecto, si el fallo del Tribunal Administrativo es posterior al de expropiación que pronuncia el Juez civil, entonces dispone el inciso acusado que será definitiva la transferencia del derecho de propiedad a favor de la entidad expropiante, y que en este evento el Tribunal tendrá en cuenta la indemnización decretada por el Juez civil, para el efecto de la reparación del daño sufrido por el propietario. No se justifica ciertamente que si el propietario demanda la legalidad de la resolución de expropiación, no se tengan en cuenta este evento y especialmente sus consecuencias jurídicas por parte del Juez civil, antes de proferir su propio fallo, como lo dispone la norma acusada. En esta forma es claro que se vulneran el derecho de defensa y el debido proceso que son consagrados por el artículo26 de la Constitución Nacional.

El análisis del evento previsto por la disposición acusada no admite duda sobre su inconstitucionalidad. No puede fundarse la expropiación sobre una resolución afectada de vicios legales, declarados por el Tribunal Administrativo, en sentencia que también está revestida de las características de cosa juzgada y que normalmente debe producir efectos retroactivos a fin de que se restablezca plenamente el derecho del particular beneficiado por el fallo.

El Juez administrativo tiene, por mandato de la Constitución y de la ley, la función de examinar la legalidad del acto administrativo que decreta la expropiación, en cuyo análisis debe verificarse si tal acto fue proferido con sujeción a las exigencias de la ley y sin incurrir por tanto en ninguna de las causales de nulidad consagradas por el Código Contencioso Administrativo. Esta actuación le corresponde examinarla exclusivamente al Tribunal Administrativo, en única instancia y no al Juez civil, por lo que tiene razón el actor cuando considera que en este caso se presenta una cuestión que debe resolverse en derecho previamente a la transferencia del dominio a la entidad pública expropiante, dado que el artículo 30 superior condiciona la expropiación a la sentencia judicial previa, debiendo incluirse en esta denominación tanto la proferida por el Juez civil como la dictada por el Juez administrativo, cuando se impugna la validez de la resolución con la que se inicia el proceso expropiatorio.

En la hipótesis prevista en la disposición acusada, se desconoce el derecho del propietario que demanda la irregularidad de la resolución, a pesar de que el Tribunal Administrativo lo reconozca así en su fallo, y en tales condiciones pierde el bien y el resarcimiento de los daños es equivalente al monto señalado por el Juez civil.

Fluye de lo expuesto que se daría paso así a una forma de expropiación que no está amparada por la preceptiva constitucional, porque infringe manifiestamente el artículo 26 de la Carta.

En este sentido vale la pena decir que en el campo de la aplicación del derecho debe protegerse la vigencia de todos los principios jurídicos, y hacerse un esfuerzo por coordinarlos y armonizarlos en forma tal que no resulten en conflicto. Por eso en este caso es muy importante dejar a salvo el principio de la protección a los derechos de los administrados -el derecho de defensa y la garantía del debido proceso- que constituye uno de los fundamentos básicos del respeto a la legalidad, sin el cual no podría explicarse el concepto del estado de derecho.

Por las anteriores consideraciones, estima la Corte que la violación del derecho de defensa y de la garantía del debido proceso (art. 26 de la C. N.), es claro fundamento para declarar la inexequibilidad de la norma acusada.

Decisión:

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto Fiscal,

Resuelve:

Primero. Estése a lo resuelto en la sentencia número 56 de septiembre 14 de 1989, en la que se resolvió sobre los dos párrafos finales del inciso segundo del artículo 22 de la Ley 09 (proceso 1903 M.P. Doctor Hernando Gómez Otálora); además declararse inhibida para fallar en lo que se relaciona con las restantes partes del mismo artículo por ineptitud formal de la demanda.

Segundo. Declarar inexequible el inciso final del artículo 23 de la Ley 09 de 1989 que dice:

"Será definitiva la transferencia del derecho de propiedad a favor de la entidad expropiante aún si la sentencia del Tribunal Administrativo fuere posterior a aquella en la cual quedare en firme la sentencia del juez civil. En este evento el Tribunal tendrá en cuenta la indemnización decretada por el Juez civil para el efecto de la reparación del daño sufrido por el propietario".

Tercero. Inhibirse de fallar sobre las restantes partes del artículo 23 por ineptitud formal de la demanda.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Jorge Carreño Luengas, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque, con Salvamento de voto; Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, con Salvamento de voto; Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, con Salvamento de voto; Jaime Giralda Angel, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, con Salvamento de voto; Pedro Lafont Pianetta, con Salvamento de voto; Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, con Salvamento de voto; Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, con Salvamento de voto; Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, con Salvamento de voto; Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.

Blanca Trujillo de Sanjuan, Secretaria.

SALVAMENTO DE VOTO

Por disentir del fallo adoptado por mayoría, en cuanto toca con la decisión que declara inexequible el inciso 2º del artículo 23 de la Ley 09 de 1989, nos permitimos exponer los motivos que nos llevan a separarnos de tal pronunciamiento.

1. A titulo de introducción, es oportuno hacer las reflexiones siguientes:

a) La Ley 09 de 1989. en el Capítulo III, contiene un conjunto de normas atinentes a la adquisición voluntaria de bienes, como también a la adquisición forzada o por expropiación, acudiéndose prioritariamente a la primera y, frustrándose ésta, a la segunda, para los fines enunciados en dicha ley (arts. 9º y 10);

b) Agotada la etapa de adquisición directa o voluntaria, sin haberse logrado la adquisición por esta forma, procederá el representante legal de la entidad adquirente a dictar la resolución ordenando la expropiación, contra la cual proceden las acciones contencioso- administrativas de nulidad y de restablecimiento, ante el Tribunal Administrativo competente, en única instancia, con término de caducidad de cuatro (4) meses, contados a partir del día en que quede en firme, y el juzgador administrativo deberá dictar sentencia definitiva dentro del término máximo de ocho (8) meses, contados desde la fecha de presentación de la demanda (arts. 21 y 22);

e) La demanda de expropiación debe ser presentada, ante el Juez civil competente, dentro de los dos meses siguientes a la fecha en que quedare en firme la resolución que ordenare la expropiación (art. 25);

d) Si se promueve acción de simple nulidad contra la resolución

de expropiación, el Juez que tiene a su conocimiento el proceso de

expropiación, "se abstendrá de dictar sentencia", por el término modificado por el artículo 23 en armonía con el 22 de la Ley 09 de 1989;

e) Si pasado el término de suspensión del fallo en el proceso civil de expropiación y este juzgador dicta el correspondiente fallo, mas acontece que el Tribunal Administrativo dicta sentencia favorable en fecha previa a aquella en que quedare en firme la proferida por el Juez civil, "el proceso civil de expropiación terminará" y, en este evento, se procederá a la restitución del bien demandado y a la indemnización de perjuicios en los términos del artículo 459 del Código de Procedimiento Civil (art. 23 inciso 1º). Empero, si la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso fuere posterior a aquella en que quedare en firme la sentencia del Juez Civil, en este caso, "será definitiva la transferencia del derecho de propiedad en favor de la entidad expropiante" y "el Tribunal tendrá en cuenta la indemnización decretada por el Juez civil para efecto de la reparación del daño sufrido por el propietario" (art. 23 inciso 2º);

f) En síntesis, cuando ante el Tribunal Contencioso se ha promovido acción de nulidad contra la resolución que ordena la expropiación, el Juez civil que está conociendo del proceso civil de expropiación se abstendrá de dictar sentencia por el término establecido por la ley, vencido el cual, procederá a dictar el fallo, el que queda sujeto a las eventualidades a que puede dar lugar la sentencia del Tribunal Contencioso, según éste la profiera antes o después de la ejecutoría del fallo de aquél.

2. Si bien el artículo 23 de la Ley 09 de 1989 que forma parte del estatuto de "por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones" no ofrece, en la forma como quedó concebido, un lenguaje y redacción lo suficientemente preciso y diáfano, lo cierto es que al armonizarlo e interpretarlo de conjunto con las normas que en la misma ley le resulten ser conexas o afines, consagra, al igual de lo que acontece en otros códigos, el instituto de la prejudicialidad contencioso administrativa, como quiera que el juzgador civil que está conociendo de un proceso de expropiación del linaje a que se contrae la mencionada ley de reforma urbana, debe abstenerse de dictar el fallo en el proceso aludido, por el término que el mismo precepto señala, entre tanto el fallador contencioso administrativo, que está conociendo de la acción de nulidad propuesta contra la resolución que dicten las autoridades administrativas ordenando la expropiación de un predio, no decida sobre la referida acción.

3. Empero, como todos los procesos, por motivos tan lógicos como la paz social y la seguridad jurídica, conducen a un fin, o sea, están llamados a terminar con alguna decisión y, con tal propósito han sido estructurados para lograr su desenvolvimiento sucesivo a través de principios universales como los del impulso procesal, celeridad y de la eventualidad, es apenas obvio que la suspensión de un proceso, originada en un fenómeno prejudicial, sólo sea temporal y no indefinida, como lo ponen de presente las legislaciones procedimentales de Colombia, como ciertamente, a manera de ejemplo, lo registran los Códigos de Procedimiento Civil (art. 170 del C. de P. C.) y Procedimiento Penal (art. 35), cuando consagran la paralización de los respectivos procesos, el uno por tres años y el otro, por uno, mientras se decide el proceso que incide en el que debe quedar suspendido.

4. Ahora bien, para ser más exactos, no es propiamente que un proceso, cuando se presenta una circunstancia constitutiva de prejudicialidad se suspenda en su trámite, pues éste debe continuar hasta colocarlo en estado de fenecer por sentencia; sólo que ésta no se dicta mientras no se decida el otro que ocasiona la prejudicialidad, salvo que transcurre, el término de suspensión y el proceso que la genere, no haya sido decidido, en cuyo caso debe resolverse el que ha estado pendiente de fallo.

En este preciso punto ha sido criterio uniforme y reiterado de la jurisprudencia que cuando se adelanta, por ejemplo, un proceso administrativo, cuya decisión puede tener incidencia para desatar uno de linaje civil, la suspensión de éste "no se refiere al trámite de la instancia sino al pronunciamiento de la sentencia respectiva, por lo cual el proceso (civil) debe ser adelantado normalmente hasta ponerlo en estado de dictar sentencia" (G. J., LXXXII, 833; T. C, 44; T. CXXXIX, 23).

5. Y precisamente, el precepto acusado de inexequible (art. 23) y en la parte que la Corte por mayoría considera que infringe la Constitución y, por ende, así lo declara, no regula otra cosa que la prejudicialidad, sin que la mencionada disposición, debidamente entendida, cercene la garantía constitucional del derecho de defensa (art. 26 de la Constitución Nacional), ni menos se enfrente al artículo 30 de la Carta cuando autoriza la expropiación, pues, por el contrario, se ajusta a las exigencias que el precepto constitucional trae, en cuanto apenas exige, en punto de expropiación de la propiedad privada, que ésta se efectúe por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, mediante sentencia judicial e indemnización previa. Y todo esto es lo que aparece en la parte de la norma que se declara inexequible, al entenderla y armonizarla con las demás disposiciones que contiene el estatuto de Reforma Urbana. De suerte que no se da el quebranto de la Constitución.

Fecha,ut supra.

Alberto Ospina Botero, Eduardo García Sarmiento, Pedro Lafont Pianetta, Rafael Romero Sierra, Hernán Guillermo Aldana, Héctor Marín Naranjo.

SALVAMENTODE VOTO

Corte Suprema de Justicia. Sala Plena.-

Referencia: Expediente número 1940.

Además de las razones consignadas en el salvamento de voto anterior, con el que nos identificamos sustancialmente, tal como lo expusimos a lo largo del debate de la ponencia, debemos agregar otras consideraciones que sirven para imprimirle consistencia a la constitucionalidad del inciso 2º del artículo 23 de la Ley 09 de 1989.

El artículo 23, integralmente, está orientado a darle prevalencia a la decisión del Tribunal Administrativo frente a la actuación civil de expropiación, pero, como es natural y obvio, hasta el momento procesal de la firmeza del fallo pronunciado en el proceso civil, por estar de por medio un supuesto de innegable seguridad jurídica, como es el de la cosa juzgada. Por sabido se tiene que una sentencia en firme, de carácter civil, solamente puede ser vulnerada por los causes legales y procedimentales.

Así, por ejemplo, el inciso 1º, prevé la situación que surge de la sentencia favorable para el demandante de la nulidad del acto administrativo de expropiación, que ha de proferirse cuando está en curso el proceso civil correspondiente, en cuanto permite darlo por terminado; oportunidad que se extiende hasta antes que "quedare en firme la sentencia civil". Vale decir: Aún dictada la sentencia civil si ésta no se encontrare en firme puede el demandado en el proceso de expropiación, .pero demandante en el de nulidad, aportar la sentencia del Tribunal Administrativo, previa a aquella, para que se dé por terminado el proceso civil, con las correspondientes ordenaciones restitutorias. Todo hace pensar, pues, que la determinación del juzgador civil no está comprometida necesariamente con la declaratoria judicial de la suspensión del proceso, que es la herramienta adjetive que cuenta el propietariosiempre para impedir que se dicte sentencia civil sin saberse de la decisión del Juez administrativo. Es la misma ley la que impone la suspensión en el término previsto en ella: No podrá dictar sentencia en espera de la decisión del Tribunal Administrativo. Pero, claro está, dentro del plazo indicado en el artículo 23 en concordancia con el 22 de la Ley 9ª de 1989.

Y el inciso 2º contrario a lo que entendió la sentencia, abre otro momento, extensivo y amplio por cierto, para restarle eficacia al fallo civil, sin mediar tampoco la declaratoria de suspensión del proceso, y es cuando la sentencia del Tribunal Administrativo se profiere luego de la civil pero sin encontrarse en firme ésta: Se enervan los efectos a la decisión civil. O sea: La sentencia administrativa posterior a la civil ha de prevalecer frente a la civil, siempre y cuando ésta no esté en firme.

Algo más: El tratamiento que ofrece la parte de la norma declarada inexequible, lejos de constituir una forma de inseguridad y desprotección, al titular del derecho de dominio expropiado, le concede, adicionalmente al reconocimiento de la indemnización decretada por el juez civil, la oportunidad de reclamar cualquier otra reparación del daño sufrido como consecuencia de la declaratoria de nulidad de la resolución administrativa de expropiación. No es que el Juez civil le imponga al funcionario que conoce del asuntocontencioso administrativo los alcances de la reparación del daño. No. Este tendrá en cuenta la indemnización reconocida por aquél, para los efectos indicados que bien puede ser mayor si ésta en verdad lo fuere, puesto que son dos conceptos completamente distintos. Tampoco se podrá predicar injerencia porque el reconocimiento civil es propio del proceso de expropiación, cuyos derroteros señalan los artículo 454 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.

Empero, la amplitud en el tratamiento, que brinda la norma acusada, desafortunadamente, desaparece por el retiro de la normatividad jurídica, por virtud de la inexequibilidad.

A lo anterior habría que añadir: La inexequibilidad declarada en manera alguna excluye, ahora, la aplicación de las normas de procedimiento civil que regulan la materia, puesto que las prerrogativas comentadas quedaron, como se dijo, por fuera. Por tanto, las reglas ordinarias recobran totalmente su vigencia, sin excepción de ninguna naturaleza. En pocas palabras: Hay suspensión del proceso siempre que lo pida la parte interesada. Entonces, no se podrá alegar con posterioridad ni la nulidad de lo actuado ni la revisión extraordinaria de la sentencia, si no se logró la suspensión dentro del proceso civil. La transferencia del derecho de propiedad será definitiva, una vez que el fallo de expropiación quede en firme, sino se procuró la suspensión del proceso.

Fechaut supra.

José Alejandro Bonivento Fernández, Gustavo Gómez Velásquez.