Norma demandada: artículos: 7º de la Ley 71 de 1916 1º, 2º y 3º de la Ley 45 de 1931 1º de la Ley 49 de 1931 99, 100 y 101 de la Ley 167 de 1941 y 8º de la Ley 62 de 1939
EXEQUIBILIDADDE LOS ARTICULOS 7º DE LA LEY 71 DE 1916, 1º DE LA LEY 49 DE 1931, 8º DE LA 62 DE 1939, 1º, 2º Y 3º DE LA LEY 45 DE 1931, 99, 100 Y 101 DE LA 167 DE 1941
1. - La técnica aconsejable en esta clase de acciones exige que se acusen separadamente los textos que se reputan inconstitucionales. Además deben cumplirse los requisitos establecidos en la Ley 96 de 1936 designando los preceptos de la Carta que se consideran infringidos por las disposiciones acusadas, sin mezclar aquellos sin orden ni concierto, circunstancia que le impide a la Corte precisar en cada caso cuál es la violación que se invoca. Finalmente, deben expresarse las razones de la inconstitucionalidad, como la ley lo ordena, a fin de que le sea posible al fallador examinar los motivos en que la acción se funda y determinar, sobre bases ciertas, el ejercicio de la tutela jurídica que la misma Constitución le ha confiado.
2. - Como lo dijo el señor Procurador no es posible declarar inconstitucional un precepto legal que fija las bases y condiciones para la creación de Municipios y que establece requisitos para esos mismos fines y para agregar o segregar términos municipales y determinar los límites entre los Distritos, puesto que la misma Constitución autoriza al legislador para precisar esas formalidades o requisitos. Estando modificados o sustituidos por nuevos ordenamientos los preceptos constitucionales que sirven de apoyo a la acusación de inexequibilidad, es obvio que la Corte deberá decidir la demanda de acuerdo con el contenido de los últimos; y de conformidad con éstos - se repite - no hay motivos que induzcan a aceptar las pretensiones del demandante. Otro tanto ocurre con las disposiciones de la ley 167 de 1941. Los textos constitucionales que entraron en vigencia desde el día 16 de febrero dejan al legislador ordinario la atribución de competencia a los Tribunales Administrativos y al Consejo de Estado para que estos organismos puedan cumplir su función jurisdiccional respecto a los actos de la administración. De donde resulta que ninguna de las disposiciones demandadas - del Código de lo Contencioso Administrativo - aparece en oposición con la norma constitucional que le sirve de fuente jurídica.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA PLENA
Bogotá, octubre once de mil novecientos cuarenta cinco.
(Magistrado ponente: doctor Ricardo Jordán Jiménez).
El señor Jesús Maria Rodríguez Guevara, ciudadano colombiano, ha pedido que la Corte, constituida en Sala Plena, declare que son inexequibles por inconstitucionales, los siguientes artículos: 7º de la Ley 71 de 1916; 1º, 2º y 3º de la Ley 45 de 1931; 1º de la Ley 49 de 1931; 99, 100 y 101 de la Ley 167 de 1941; y 8º de la Ley 62 de 1939.
A la Solicitud se le dio la tramitación indicada en la Ley 96 de 1936, y se tiene ya el concepto del señor Procurador General de la Nación, que más adelante se verá.
Dicen así las disposiciones legales acusadas:
Artículo 7º. (Ley 71 de 1916): Para agregar o segregar términos municipales y para aclarar líneas limítrofes de los municipios, correspondientes a un mismo Departamento, deben cumplirse estas condiciones:
a) Petición hecha a la Asamblea respectiva por los Concejos Municipales de los Municipios afectados.
b) Estudio del punto en cuanto a límites por una Comisión plural de ingenieros nombrados así: dos Ingenieros por los Concejos y uno tercero por el Gobernador.
c) Informe de este funcionario.
Si alguno de los Concejos se negare a la petición, el Municipio o Municipios interesados pueden suplir aquella formalidad enviando, cada uno de ellos, peticiones razonadas y suscritas, por quinientos ciudadanos vecinos, por lo menos. Las Asambleas podrán trasladar las cabeceras de los Municipios a otros lugares, dentro del respectivo territorio siempre que previamente se llenen estas condiciones: petición razonada del Concejo Municipal y por lo menos de quinientos ciudadanos vecinos, e informe del Gobernador sobre el particular.
Son nulas las ordenanzas que se dicten en contravención de este artículo".
Artículo 1º (Ley 45 de 1931): Las ordenanzas u otros actos de las Asambleas Departamentales anulados definitivamente por los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, en el concepto de contrarios a la Constitución o a las leyes, o lesivos de derechos civiles, no podrán ser reproducidos por aquellas corporaciones si conservan la esencia de las mismas disposiciones anuladas, a menos que una disposición legal, posterior a la sentencia, autorice expresamente a las Asambleas para ocuparse en tales asuntos.
"Parágrafo. Las ordenanzas y demás actos que se expidan en contravención a esta disposición son nulos. Los Gobernadores objetarán los proyectos de ordenanza que se encuentren en este caso, y estas objeciones sólo podrán ser declaradas infundadas por la mayoría absoluta de los votos de los Diputados".
Artículo 2º. (Ley 45 de 1931): "Si el Gobernador no cumpliere el deber de objetar los proyectos de ordenanza, o si las objeciones fueren declaradas infundadas por la Asamblea, el acto es acusable por cualquiera de las autoridades o de las personas que puedan hacerlo conforme a la Ley 130 de 1913, y el sustanciador a quien se reparta la demanda, si estima que se trata del caso contemplado en esta Ley, ordenará en el auto de que trata el articulo 59 de la Ley 130 de 1913, la suspensión del acto acusado, como se dispone en el ordinal d) de dicho artículo".
Artículo 3º. (Ley 45 de 1931): "Las disposiciones de esta ley serán aplicables, por analogía, a los acuerdos y demás actos de los Concejos Municipales que estén en el caso previsto en loe artículos anteriores. En consecuencia, los Alcaldes tendrán la obligación de objetarlos, y sus objeciones sólo podrán ser declaradas infundadas con la mayoría de los votos de los Concejales.
"El Tribunal ante el cual se intente la demanda procederá como se dispone en el artículo 2° de esta Ley".
Artículo 1º. (Ley 49 de 1931): "En lo sucesivo, para que una porción de territorio, pueda ser erigida en Municipio, se necesita que concurran las siguientes condiciones:
"1º. Que tenga por lo menos ocho mil habitantes, y que cada uno de los Municipios de los cuales se segrega, quede, cuando menos, con una población no menor de doce mil habitantes;
"2º. Que en cada uno de los tres años anteriores haya aportado a las rentas del Distrito o Distritos de que se segrega, una suma no menor de seis mil pesos ($ 6.000.00), y que esté en capacidad de organizar rentas y contribuciones cuyo monto anual no sea menor de catorce mil pesos ($ 14.000.00);
"3º. Que tenga una población en donde residan ciento cincuenta (150) familias, por lo menos, y suficiente número de personas aptas para servir los destinos públicos municipales; que existan allí mismo locales adecuados para escuelas; casa municipal, cárcel y hospital; que en caso de no ser propios del Municipio que se va a crear, éste cuente con los recursos suficientes para construirlos;
"4º. Que la creación del Municipio sea solicitada por más de la mitad de los ciudadanos vecinos, y que residan dentro de los límites que se pidan para el nuevo Municipio. Las firmas de la solicitud deberán autenticarse ante el Juez de uno de los Distritos que sufren la segregación; y
"5º. Que cada uno de los Distritos que sufren la segregación quede cuando menos, con las dos terceras partes de su territorio.
"Parágrafo. El nuevo Distrito tendrá la obligación de contribuir proporcionalmente al pago de las deudas que tuviere el Distrito o Distritos de los cuales se segrega, al tiempo de la creación. La fijación de esta cuota proporcional se hará por la Asamblea al tiempo de crear la nueva entidad".
Artículo 99 (Ley 167 de 1941): "Ningún acto administrativo anulado o suspendido por los Tribunales o por el Consejo de Estado podrá ser reproducido por la corporación o funcionario que lo dictó si conserva la esencia de las mismas disposiciones anuladas o suspendidas, a menos que con posterioridad a la sentencia hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión".
"Artículo 100 (Ley 167 de 1941): "Deberán suspenderse provisionalmente los efectos de todo acto administrativo proferido con violación de los anteriores preceptos. La orden de suspensión en este caso, deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, a pesar de que contra ella se interponga el recurso de apelación.
"Cuando estando pendiente un juicio se hubiere ordenado suspender provisionalmente un acto administrativo, y la misma corporación o funcionario lo reprodujere contra la prohibición del articulo 99, bastará solicitar la suspensión, acompañando copia del nuevo acto.
"Estas solicitudes se decidirán inmediatamente, cualquiera que sea el estado del juicio, y en la sentencia definitiva se resolverá si se levanta o mantiene la suspensión".
Artículo 101 (Ley 167 de 1941): "Los Gobernadores y Alcaldes deberán dar estricto cumplimiento a los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley 45 de 1931 respecto a los provectos de ordenanza y acuerdos municipales que reproduzcan disposiciones anuladas o suspendidas por los organismos de lo contencioso-administrativo.
"Para declarar infundadas las objeciones de los Gobernadores y Alcaldes, en los mencionados casos, se requerirá por parte de las Asambleas y Concejos Municipales la mayoría prevista en los citados artículos 2° y 3° de la dicha Ley 45".
Artículo 8º (Ley 62 de 1939): "Para agregar o segregar términos municipales correspondientes a un mismo Departamento, deben llenarse las siguientes condiciones:
"a) Petición motivada hecha a la Asamblea Departamental por los Concejos Municipales respectivos, y por la mitad, por lo menos, de los ciudadanos de la región que se trata de segregar;
"b) Estudio de los límites por el Ingeniero Catastral competente, asistido por los Personeros de los Municipios interesados y por el Gobernador o su representante. En el caso de que algunos de los Personeros Municipales se negare a asistir a ese estudio, la diligencia será válida con la constancia de habérsele citado personalmente en la debida oportunidad, y
"c) Informe del Gobernador.
"Parágrafo. Es entendido que los Municipios que sufran segregación deberán quedar con los requisitos exigidos por las leyes vigentes, para creación de nuevos Municipios, en cuanto a población y rentas municipales se refiere".
Demanda
El único fundamento apreciable presentado por el demandante se encuentra en el punto cuarto del libelo, en donde se lee:
La presente demanda la fundamento, pues, de modo preferencial en la circunstancia relacionada de estimar las disposiciones legales demandadas y sus concordantes relacionadas de otras leyes, especialmente de la 167 de 1941, abiertamente inconstitucionales, por establecer exigencias y requisitos para la creación de nuevos Municipios, la agregación y segregación de términos municipales, que no exige la Constitución Nacional, especialmente en el numeral 4º del artículo 186".
El precepto constitucional citado por el autor de la demanda decía, en lo pertinente:
"Corresponde a las Asambleas:…… 4º. Crear y suprimir Municipios con arreglo a la base de la población que determine la ley, y segregar o agregar términos municipales, consultando los intereses locales. Si de un acto de agregación o de segregación se quejare algún vecindario interesado en el asunto, la resolución definitiva corresponderá al Congreso".
Este artículo fue modificado por el Acto Legislativo número 1º de 1945 (artículo 83, hoy 187 de la Codificación), habiendo quedado así:
"Corresponde a las Asambleas: ….. 4º. Crear y suprimir Municipios, segregar o agregar términos municipales, y fijar límites entre los Distritos, llenando estrictamente los requisitos que establezca la ley".
Consideraciones previas.
Lo primero que se observa al estudiar el presente negocio, es que el libelo de demanda se refiere a una serie de disposiciones sobre distintas materias, lo que contraría la técnica aconsejable en esta clase de acciones que, por su misma naturaleza, exige que se acusen separadamente los textos que se reputan inconstitucionales. Además de ello, no se han cumplido los requisitos establecidos en la Ley 96 de 1936, porque no se designan los preceptos de la Carta que se consideran Infringidos por las disposiciones acusadas, sino que se mezclan aquellos, sin orden ni concierto, circunstancia que le impide a la Corte precisar en cada caso cuál es la violación que se invoca. Finalmente, no se expresan las razones de la inconstitucionalidad, como la ley lo ordena, a fin de que le sea posible al fallador examinar los motivos en que la acción se funda, y determinarse, sobre bases ciertas, en ejercicio de la tutela jurídica que la misma Constitución le ha confiado.
Concepto de la Procuraduría
Como es breve el escrito en que el Jefe del Ministerio Público, con motivo del traslado legal que se le corrió, se ha referido a los argumentos del demandante, y, por otra parte, habrá de ponerse la Corte de acuerdo con ese concepto, tanto en el examen que trae él de la cuestión planteada por el actor, como en la petición de que no se declaren inexequibles las disposiciones acusadas, la Sala va a reproducir dicha opinión en su totalidad. Es como sigue:
"Considera el actor que las disposiciones citadas violan el numeral 4º del artículo 186 de la Constitución Nacional por estimar que aquellas normas legales establecen más exigencias, para la creación y supresión de municipios y para la agregación o segregación de términos municipales, de las que la Carta ordenó al legislador que determinara.
"No parece procedente entrar ya a analizar los argumentos del demandante, porque el artículo 186 de la C. N. que señala como violado por aquellas disposiciones legales ha sido modificado substancialmente por el Acto Legislativo número 1º (febrero 16) de 1945 reformatorio de la Constitución Nacional.
"En efecto. Según el artículo 7º del citado Acto Legislativo corresponde al Congreso hacer las leyes y por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: "….. 5° Modificar la división general del territorio, con arreglo al articulo 5° de esta Constitución; establecer y reformar, cuando convenga, las otras divisiones territoriales de que trata el artículo 6º; y fijar las bases y condiciones para la creación de Municipios.
"El artículo 186 de la C. N. quedó así: "Corresponde a las Asambleas: ….. 4º. Crear y suprimir municipios, segregar o agregar términos municipales, y fijar límites entre los Distritos,llenando estrictamente los requisitos que establezca la ley". (He subrayado).
"De acuerdo con 'as dos disposiciones constitucionales citadas, hoy corresponde al legislador fijar las bases y condiciones para la creación de municipios. Y corresponde a las Asambleas crear y suprimir municipios, segregar o agregar términos municipales y fijar limites entre los Distritos llenando los requisitos que establezca el legislador.
"Por consiguiente, hoy no puede demandarse como inconstitucional una ley por cuanto que fije determinadas bases y condiciones para la creación o supresión de municipios o para agregar o segregar términos municipales, ya que la Constitución actual le atribuye precisamente esa función al propio legislador.
"La disposición constitucional que el demandante dice violada, no existe ya. Las nuevas disposiciones constitucionales, que la reemplazan, no están en desacuerdo con los textos legales acusados. Por consiguiente, no puede ya declararse inexequible ninguno de loe articules acusados como inconstitucionales por el señor Rodríguez G.
"Respecto a los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley 45 de 1931, que prohíben a las asambleas departamentales y a los concejos municipales reproducir en su esencia las disposiciones que hayan sido anuladas por los Tribunales Contencioso-administrativos, en determinadas circunstancias, para lo cual señalan los mismos artículos algunas obligaciones especiales a los Gobernadores y Alcaldes; y respecto a los artículos 99, 100 y 101 de la Ley 67 de 1941, que se refieren a la reproducción de actos administrativos, se observa: en primer lugar que esto debía ser objeto de una demanda separada ajustada a todas las exigencias legales, y luego, que el demandante no presenta argumentos de ninguna clase que lleven a la conclusión de que tales disposiciones legales son inexequibles ni indica cuáles son los textos constitucionales que, en su concepto, han sido violados con aquellos artículos legales. Por ningún aspecto encuentra la Procuraduría inconstitucionales aquellas disposiciones del legislador y, por lo mismo, cree que no pueden declararse inexequibles.
Decisión
Se había dicho que el único fundamento apreciable en la demanda era aquél que en otra parte de este fallo se transcribió, y es esa la verdad.
Sin embargo, en cuanto al argumento expuesto, se ha visto ya que no es pertinente, porque como lo dijo el señor Procurador, no es posible declarar inconstitucional un precepto legal que fija las bases y condiciones para la creación de Municipios y que establece requisitos para esos mismos fines y para agregar o segregar términos municipales y determinar los límites entre los Distritos, puesto que la misma Constitución autoriza al legislador para precisas esas formalidades o requisitos.
Estando modificados o sustituidos por nuevos ordenamientos los preceptos constitucionales que sirven de apoyo a la acusación de inexequibilidad, obvio que la Corte deberá decidir la demanda de acuerdo con el contenido de los últimos; y de conformidad con éstos -se repite- no hay motivos que induzcan a aceptar las pretensiones del demandante.
Otro tanto ocurre con las disposiciones de la Ley 167 de 1941. Los textos constitucionales que entraron en vigencia desde el día 16 de febrero dejan al legislador ordinario la atribución de competencia a los Tribunales Administrativos y al Consejo de Estado, para que estos organismos puedan cumplir su función jurisdiccional respecto a los actos de la administración. De donde resulta que ninguna de las disposiciones demandadas - del Código de lo Contencioso Administrativo - aparece en oposición con la norma constitucional que le sirve de fuente jurídica.
Por consiguiente, la Corte declarará que son exequibles los artículos 7º de la Ley 71 de 1916, 1º de la Ley 49 de 1931 y 8º de la Ley 62 de 1939. Igual declaración tendrá que hacer con respecto a los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley 45 de 1931, 99, 100 y 101 de la Ley 161 de 1941, porque en esta parte el demandante no ha presentado razones que apoyen la impugnación escueta que hace, ni la Sala halla en que fundar una declaración contraria a la que tendrá que hacer.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, en uso de la atribución que le concede el artículo 214 de la Constitución Nacional, y de acuerdo con el concepto del señor procurador General de la Nación,
Decide:
Son exequibles los artículos 7º de la Ley 71 de 1916, 1° de la Ley 49 de 1931 y 8º de la Ley 62 de 1939, lo mismo que los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley 45 de 1931, 99, 100 y 101 de la Ley 167 de 1941.
Dése cuenta a los Ministerios de Gobierno y Hacienda.
Cópiese, notifíquese y publíquese.
Aníbal Cardoso Gaitán. - Germán Alvarado. - José Miguel Arango, Conjuez. - Francisco Bruno. - Hernán Salamanca. - Isaías Cepeda., Coniuez. - Luis Eduardo Gacharná, Conjuez. - Agustín Gómez Prada. - Jorge E. Gutiérrez A. - Ricardo Hinestrosa Daza. - Ricardo Jordán Jiménez. - José Antonio Montalvo. - Gabriel Rodríguez Ramírez, Conjuez. - Domingo Sarasty M. - Ramón Miranda. Arturo Tapias Pilonieta. - Pedro León Rincón. Secretario.