300Corte SupremaCorte Suprema30030007188doctor Hernando Tapias Rocha.197809/02/1978doctor Hernando Tapias Rocha._1978_09/02/197830007188&& CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PLENA FECHA: Bogotá, D.E. febrero 9 de 1978. MAGISTRADO PONENTE: doctor Hernando Tapias Rocha. Aprobada según Acta número 4, febrero 9 de 1978. TEMA: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA - AUDITORIA EXTERNA, FINANCIERA Y OPERATIVA. La vigilancia de la gestión fiscal no puede ser descartada por acuerdos resultantes de una supuesta autonomía delas partes.- La Corte reproduce apartes de la sentencia de la misma fecha, sobre exequibilidad del Decreto 924 D0924_76#1* de 1976 - Exequibilidad delos artículos 6 D0925_76#6*o. y 7 D0925_76#7*o. del Decreto Extraordinario número 925 de 1976. 1978
José Joaquín Bernal Arévalodeclarar inexequibles los artículos 6o. y 7o. del Decreto 925 del 11 de mayo de 1976.Identificadores30030007189true79479Versión original30007189Identificadores

Norma demandada:  declarar inexequibles los artículos 6o. y 7o. del Decreto 925 del 11 de mayo de 1976.


&&CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA PLENA

FECHA: Bogotá, D.E. febrero 9 de 1978.

MAGISTRADO PONENTE: doctor Hernando Tapias Rocha.

Aprobada según Acta número 4, febrero 9 de 1978.

TEMA: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA - AUDITORIA EXTERNA, FINANCIERA Y OPERATIVA.

La vigilancia de la gestión fiscal no puede ser descartada por acuerdos resultantes de una supuesta autonomía delas partes.- La Corte reproduce apartes de la sentencia de la misma fecha, sobre exequibilidad del Decreto924D0924_76#1* de 1976 - Exequibilidad delos artículos 6D0925_76#6*o. y 7D0925_76#7*o. del Decreto Extraordinario número 925 de 1976.

I.- El ciudadano José Joaquín Bernal Arévalo en ejercicio de la acción pública establecida por el artículo 214CONS_P86#214* de la Constitución Nacional, solicitó en escrito del 14 de octubre del pasado año que la Corte declare inexequibles los artículos 6D0925_76#6*o. y 7D0925_76#7*o. del Decreto 925 del 11 de mayo de 1976.

II.- El texto de las disposiciones acusadas de inconstitucionalidad, conforme a la publicación hecha en el Diario Oficial número 34566 de 9 de junio de 1976, es el siguiente:

DECRETO NUMERO 925 DE 1976

(mayo 11)

por el cual se determinan los procedimientos generales de control fiscal y de auditoría, el alcance que deben tener el control previo y la contabilidad general de la Nación y se dictan normas sobre estadística.

"El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades que le confiere la Ley 20L0020_75#1* de 1975 y oído el concepto de la comisión Interparlamentaria prevista en la misma ley,

Decreta;

".....

"Artículo 6D0925_76#6*o. La Contraloría General de la República, practicará la auditoría externa, financiera y operativa, que en virtud de acuerdos especiales o por mandato de la ley, deba ejercerse a las entidades que están sometidas a su vigilancia y control fiscal.

"Artículo 7D0925_76#7*o. Los organismos sometidos a la vigilancia fiscal de la contraloría General de la República no podrán contratar servicios de elaboración de manuales y métodos de contabilidad y de control fiscal, sin la previa autorización del Contralor General de la Nación.

".....

"comuníquese y cúmplase.

"Dado en Bogotá, a 11 de mayo de 1976".

III.- Las razones invocadas por el demandante para sustentar la acusación se pueden sintetizar así:

a). Las disposiciones acusadas infringen el artículo 76-12CONS_P86#76* de la Constitución, por extralimitación de las facultades extraordinarias conferidas mediante la Ley 20 de 1975 para "reestructurar la Contraloría General de la República", y "asegurar la eficacia de la vigilancia fiscal", porque en tales facultades no estuvo comprendida la de prohibir a los contadores públicos y a sus asociaciones la auditoria externa, financiera y operativa, actividad que por el contrario, el artículo 58L0020_75#58* de dicha ley permite convenir a condición de que no se prescinda de la vigilancia fiscal que corresponde ejercer a la Contraloría, ni se facultó tampoco al Presidente de la República para subordinar la contratación de servicios de elaboración de manuales y métodos de contabilidad y control fiscal a la previa autorización del Contralor;

b). Al sobrepasar las facultades conferidas por la Ley 20 citada, se infringen también los artículos 118-8CONS_P86#118* y 120-2CONS_P86#120* y 3, en cuanto las normas impugnadas no significan el cabal cumplimiento o ejecución de aquella ley, porque no son su recto desarrollo sino que modifican y desconocen sus disposiciones.

c).Violan, así mismo, el artículo 39CONS_P86#39* de la Constitución porque, al prohibir las actividades profesionales enunciadas, desconocen los derechos de los contadores públicos a realizar esas actividades de auditoria, no solo por cuanto no se le confirieron facultades para ello sino en tanto el ejercicio de las profesiones, según aquel artículo solo puede regularse directamente por la ley, y

d). Por iguales razones, lesionan el artículo 30CONS_P86#30* de la Carta, así como los artículos 59CONS_P86#59* y 60CONS_P86#60* de la misma, ya que las atribuciones conferidas en ellos a la Contraloría para ejercitar la vigilancia de la gestión fiscal y prescribir los métodos de la contabilidad de la administración, no autorizan al gobierno para crear un monopolio sobre el ejercicio de la auditoria de que se habla, ni para reservar a dicha Contraloría la creación exclusiva de los métodos de auditoria, habiendo la ley 20 de 1975 previsto que, sin perjuicio de la vigilancia fiscal, se puedan convenir los correspondientes procedimientos de auditoria externa con las respectivas entidades internacionales.

IV.-El Procurador General de la Nación rindió oportunamente el concepto exigido por el artículo 214CONS_P86#214* de la Carta, el cual concluye solicitando la declaración de exequibilidad de las disposiciones acusadas.

V.- Para decidir, la Corte considera:

1.- La ley 20 de 1975, por la cual se modifican y adicionan las normas orgánicas de la Contraloría General de la República, se fijan sistemas y directrices para el ejercicio del control fiscal y se dictan otras disposiciones, vigente a partir de la fecha de su promulgación, la cual se cumplió por su inserción en el Diario Oficial número 84313 del 12 de mayo de 1975, dispuso en su artículo 69L0020_75#69* revestir de facultades extraordinarias al Presidente de la República para que en el término de un año y oído el concepto de la Comisión Interparlamentaria previsto en el artículo 65L0020_75#65* de la misma, diera adecuado desarrollo a los estudios ordenados en el mismo artículo, con miras a reestructurar la Contraloría General de la República, de conformidad con los términos de aquel estatuto y asegurar la eficacia de la vigilancia fiscal. A su vez el artículo 65L0020_75#65* de esa ley autorizó al Gobierno Nacional para que previa consulta con el Contralor General de la República, contratare con especialistas colombianos un estudio que habría de ser adelantado en asocio de una Comisión Interparlamentaria, sobre estructura, funciones y en general organización de la Contraloría, procedimientos que dicha entidad utiliza, carrera administrativa, calidades, selección, reclutamiento, evaluación, sistemas de promoción y adiestramiento, clasificación y escalas de remuneración que se requieran para personal de la mencionada institución, así como personal necesario para que la Contraloría pueda cumplir eficazmente sus funciones constitucionales y legales, dándose dentro del estudio previsto especial prelación al examen del alcance que deba tener el control previo, y a la entidad y forma más adecuada de llevar la contabilidad general de la Nación.

2.- Dentro del término de las autorizaciones, el 11 de mayo de 1976, se expidió el Decreto número 925 de 1976, que rige a partir de la fecha de su expedición, por el cual se determinan los procedimientos de control fiscal y de auditoria, el alcance que deben tener el control previo y la contabilidad general de la Nación y se dictan normas sobre estadística. El artículo 6D0925_76#6*o. de este Decreto dispone que "La Contraloría General de la República, practicará la auditoria externa, financiera y operativa, que en virtud de acuerdos especiales o por mandato de la ley, deba ejercerse a las entidades que están sometidas a su vigilancia y control fiscal", y el 7D0925_76#7*o. establece que "los organismos sometidos a la vigilancia fiscal de la Contraloría General de la República no podrán contratar servicios de elaboración de manuales y métodos de contabilidad y control fiscal, sin la previa autorización del Contralor General de la República".

3.- Como antecedente inmediato de la primera de las dos normas del decreto acusado, aparece en la ley 20 de 1975 la del artículo 58L0020_75#58*, conforme a la cual "en los contratos de sociedad que celebre el Estado o las entidades descentralizadas, así como en cualquier contrato o forma de asociación en que participen estas entidades, no se podrá convenir procedimientos de auditoria externa que se realicen por personas privadas con prescindencia de la vigilancia fiscal que corresponde a la Contraloría General de la República". Y se deduce por el acusador que permítese en ella la contratación con personas privadas de servicios de auditoria externa a condición de que se respete la vigilancia fiscal que la Constitución atribuye al contralor General de la República, por lo cual las reglas del Decreto que atribuyen a la Contraloría ejercer la auditoría externa, financiera y operativa, de las entidades sometidas a su vigilancia y control fiscal, con exclusión de cualesquiera otras personas, contraría claramente el alcance de la ley de autorizaciones, a cuyo tenor éstas se encontraban limitadas no solo por el propio ámbito de la ley que las concedió sino por los fines contemplados en el texto que precisamente las contiene.

4.- Salta así a la vista que en parte el problema proviene del significado que se asigna a los artículo 58L0020_75#58* de la Ley 20 de 1975 y 6D0925_76#6*o. del Decreto 925 de 1976, porque si se acepta que el primero no excluye la posibilidad de contratación con personas privadas deservicios de auditoría externa, el segundo lo contraría en cuanto se deduzca de su texto, como lo hace el actor, que tan solo la Contraloría puede ejercer esa especie de vigilancia derivada de acuerdos previos que la impongan.

5.- Sin embargo, esa no es la conclusión a que, comparando las normas, puede llegar la Corte, ya que, en su sentir, una y otra no hacen sino confirmar la regla constitucional, contenida en el artículo 59CONS_P86#59* de la Carta, que atribuye a la Contraloría General de la República la vigilancia de la gestión fiscal de la administración vigilancia que, como es obvio, no puede ser descartada por acuerdos resultantes de una supuesta autonomía de las partes que en tales acuerdos intervienen, ni puede afectar tampoco las prerrogativas que de ellos resultan para otras personas, so pretexto del ejercicio de una competencia que tiene su límite y contenido exacto en los textos constitucionales que desarrolla la ley. Y para ello valgan los siguientes argumentos:

a). La proposición jurídica contenida en el texto del artículo 58L0020_75#58* de la Ley 20 de 1975, es muy clara en el sentido de que en los contratos de sociedad que celebre el Estado o sus entidades descentralizadas, así como en cualquier contrato o forma de asociación en que participen tales entidades, no se puede de manera alguna descartar la vigilancia que constitucional y legalmente corresponde ejercer a la Contraloría. No se está, pues, en presencia de un texto restrictivo de una supuesta capacidad general de contratación de aquellas entidades, que por su naturaleza y fines no lo tienen al mismo título que la de los particulares, ni de la concesión a éstos de prerrogativas que no pueden ostentar válidamente enfrente a las normas que regulan la organización general del Estado, sino de la ratificación evidente del principio, conforme al cual la vigilancia de la gestión fiscal de la administración pública corresponde a un órgano preciso que es la Contraloría.

b). Por consiguiente, la proposición contenida en la primera parte del artículo 6D0925_76#6*o. del Decreto 925 de 1976, cuando previene que la Contraloría General de la República practicará la auditoria externa, financiera y operativa, que en virtud de acuerdos especiales deba ejercer a las entidades que están sometidas a su vigilancia y control fiscal, no puede ser interpretada en el sentido de que por ella se le atribuye el poder de sustituir a los particulares en el ejercicio de funciones que válidamente les correspondan en su calidad de tales y resulten de acuerdos legítimamente concluidos, como lo hace el acusador, sino que ha de serlo acompasada al principio conforme al cual ningún contrato celebrado por el Estado o por sus entidades descentralizadas puede conducir a menoscabar, desconocer o entrabar la vigilancia que a la contraloría compete conforme a la ley, con tanta mayor razón cuanto que dentro de la modalidad de la auditoría externa se trata en muchos casos de vigilar el empleo y destino de recursos que no por tener origen externo dejan sin embargo, de ser activos de tales entidades. Ni la proposición que resulta del texto de la segunda parte del mismo artículo, al señalar que corresponde también a la Contraloría ejercer esa misma especie de auditoría cuando ella sea impuesta por la ley, admite otra interpretación que la que, a su vez, resulta del artículo 58L0020_75#58* de la Ley 20 de 1975.

c). Lo anteriormente expuesto no quiere decir que pueda la Contraloría, en el ejercicio de sus funciones de vigilancia de la gestión fiscal de la administración, invadir órbitas que le están vedadas, ya que se pueden convenir procedimientos de auditoría externa, financiera y operativa que se cumplan simultánea o paralelamente con aquella, o que la complementen, a condición, se repite, de que con ello no se prescinda de aquella vigilancia.

d). Si la anterior se añade que las facultades otorgadas al Presidente de la República por el artículo 69L0020_75#69* de la Ley 20 de 1975, lo fueron no solo para dar adecuado desarrollo a los estudios destinados a reestructurar la Contraloría conforme a los términos de la Ley Orgánica, sino también para asegurar la eficacia de la vigilancia fiscal, con tanta mayor razón se comprende que en su ejercicio no se excedieron los términos de la ley ni, por ende, los principios constitucionales.

6.- En lo demás, esto es, respecto a la acusación que se hace en particular del artículo 7D0925_76#7*o. del Decreto 925 de 1976, y de los argumentos generales presentados para objetar este texto y el 6D0925_76#6*o. del mismo decreto, valga reproducir los siguientes apartes dela sentencia pronunciada por la Corte en esta misma fecha, al decidir acerca de la exequibilidad del Decreto 924D0924_76#1* de 1976, expedido también en desarrollo de las facultades otorgadas al Gobierno por el artículo 69L0020_75#1* de la Ley 20 de 1975.

"Así mismo, ha de observarse que el desarrollo de facultades extraordinarias por el Ejecutivo es ejercicio de potestad legislativa, mediante la habilitación que para ello le otorga expresamente el Congreso, que es a quien compete constitucionalmente determinar el ámbito, el grado y las modalidades de control fiscal, competencia que le otorgó con esa misma amplitud la ley 20 de 1975.

"En consecuencia, como este control fiscal no ha sido extendió ni a entes excluidos de esa vigilancia ni a operaciones ajenas al mismo, las normas acusadas simplemente han precisado que la competencia para ejercer ese tipo de auditoria comprende la de su programación y evaluación, con autonomía científica y técnica por los propios órganos encargados de ejercerla, sin las cuales su aplicación sería empírica, inadecuada o ineficaz. Esto es, que las normas acusadas se limitaron a expresar, a hacer explícito uno de los aspectos de la competencia ordinaria en que consiste el control fiscal, cual es el de planificar y racionalizar su ejercicio".

"No habiendo reparo justificado de inconstitucionalidad en esta materia, la Corte concluye que las atribuciones acusadas se ciñen a la finalidad que les asignó la ley y, no violan, como afirma el actor, ni el artículo 76-12CONS_P86#76*, ni los artículos 118-8CONS_P86#118* y 120-2CONS_P86#120* y 3, pues las disposiciones que las contienen se enderezan al mejor desarrollo y cumplimiento de la Ley 20 de 1975. Además, no implican prohibición alguna a los contadores públicos, ni recorte inconstitucional de su ejercicio profesional, pues solamente definen los alcances de una potestad estatal, la del control de la gestión fiscal de la administración pública dándole, en los casos en que hay financiación externa, la amplitud, precisión e independencia que exige su ejercicio eficaz.

"De manera que las disposiciones de que se trata no infringen tampoco el artículo 39CONS_P86#39* de la Carta, pues no se ocupan de regular el ejercicio de la profesión de contador público. Su objetivo es el de precisar las funciones de una dependencia del organismo de control fiscal, funciones que concretan la competencia global que la Constitución asignó a la Contraloría.

"Y si el contenido o la materia de esas disposiciones es de naturaleza estatal esto es, inherente al Poder Público, no encuentra la Corte cómo se puede afirmar que la Contraloría desplaza en una actividad lícita a los contadores, ni que monopoliza un aspecto del ejercicio profesional de la contaduría, siendo que los actos de que se trata son de la esencia del poder político en su función de vigilancia fiscal. Ni, por la misma consideración, es aceptable que se hable de hacer exclusiva de un órgano del estado cierta actividad profesional, tratándose de operaciones de gestión fiscal, que nunca han sido ni pueden ser reconocidas como parte el ejercicio profesional de particulares, aunque dicha función exija en quienes la ejercen preparación profesional semejante a la de los contadores.

"Por idénticas reflexiones, se concluye que no se están desconociendo derechos garantizados por el artículo 30CONS_P86#30*, pues la regulación que el Gobierno haga como legislador extraordinario de una modalidad del control fiscal, persiguiendo su mayor eficacia, no puede vulnerar la actividad de unos profesionales a la cual es ajena aquella función y sobre la cual por pertenecer al Estado, no se pueden haber constituido válidamente situaciones jurídicas subjetivas a favor de tales particulares.

"......

"Finalmente, no es admisible que la potestad general de vigilar la gestión fiscal de la administración y la especial de prescribir los métodos de contabilidad y de rendir cuentas los responsables del erario público, que atribuyen a la Contraloría los artículos 59CONS_P86#59* y 60-2CONS_P86#60* dela Constitución, no envuelve la de crear, originar o engendrar tales métodos, que da tan solo facultad para indicar o señalar los procedimientos para aquellas finalidades, pues 'prescribir' es función que, en su sentido obvio, comprende tanto la creación o elaboración de esos métodos como la capacidad para imponerlos como obligatorios. En esta materia el Constituyente asignó a la contraloría una competencia suficiente para adoptar esos métodos y para disponer como forzosa su aplicación.

"De lo cual se desprende que las normas acusadas, sin entrar a señalar esos métodos porque no les correspondía hacerlo, se limitaron a confirmar una competencia, en cuanto ella tenga que ver con el ejercicio de la función de control fiscal".

7.- No observándose, por consiguiente, violación de los textos constitucionales indicados por el acusador, ni de ningún otro texto de la Carta, es procedente declarar la exequibilidad de las normas acusadas a través de la presente acción pública.

VI.- Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, oído previamente el Procurador General de la Nación,

&$RESUELVE:

Son EXEQUIBLES los artículos 6D0925_76#6*o. y 7D0925_76#7*o. del Decreto extraordinario número 925 del 11 de mayo de 1976.

Cópiese, comuníquese al Gobierno, insértese en la Gaceta Judicial y

archívese el expediente.

LUIS SARMIENTO BUITRAGO

JERÓNIMO ARGÁEZ CASTELLO

JESÚS BERNAL PINZÓN

FABIO CALDERÓN BOTERO

AURELIO CAMACHO RUEDA

GERARDO ROJAS BUENO

JOSÉ MARÍA ESGUERRA SAMPER

GERMÁN GIRALDO ZULUAGA

JOSÉ EDUARDO GNECCO C.

GUILLERMO GONZÁLEZ CHARRY

JUAN HERNÁNDEZ SÁENZ

JUAN MANUEL GUTIÉRREZ L.

GUSTAVO GÓMEZ VELÁSQUEZ

LUIS CARLOS SÁCHICA

ALVARO LUNA GÓMEZ

HUMBERTO MURCIA BALLÉN

ISMAEL CORAL GUERRERO

ALBERTO OSPINA BOTERO

JULIO SALGADO VÁSQUEZ

HERNANDO TAPIAS ROCHA

LUIS ENRIQUE ROMERO SOTO

PEDRO ELÍAS SERRANO ABADÍA

RICARDO URIBE HOLGUÍN

JOSÉ MARÍA VELASCO GUERRERO.

HORACIO GAITÁN TOVAR

Secretario General.