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300Corte SupremaCorte Suprema30030005648Eustorgio Sarria197022/07/1970Eustorgio Sarria_1970_22/07/197030005648DECISIONES DE LA JUNTA CENTRAL DE CONTADORES Exequibilidad del artículo 21 de la Ley 145 de 1960, inciso segundo, en la parte que dice: "Sólo tendrán recurso de reposición". 1. La Constitución no garantiza las dos instancias, ni en la vía gubernativa ni en la jurisdiccional. Como lo observa el Procurador, la única instancia está prevista por ley en negocios de conocimiento de los Jueces de Menores, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el Tribunal Disciplinario; entidades a las cuales se pueden sumar los Tribunales Administrativos. 2. En el caso contemplado, si bien es cierto que no se establece el recurso jerárquico ante el Ministro de Educación, también lo es que las decisiones deben adoptarse "por el voto de las dos terceras partes de los miembros que componen la Junta"; y que el "recurso de reposición se resolverá previa práctica de las pruebas que se soliciten". De esta manera la ley brinda seguridad y certeza en la protección y reconocimiento del derecho invocado. Corte Suprema de Justicia.- Sala Plena.- Bogotá, D. E., julio 22 de 1970. (Magistrado Ponente; Doctor Eustorgio Sarria). 1970
Héctor Giraldo GálvezDemanda de inexequibilidad contra el artículo 21 de la ley 145 de 1960Identificadores30030005649true77759Versión original30005649Identificadores

Norma demandada:  Demanda de inexequibilidad contra el artículo 21 de la ley 145 de 1960


DECISIONES DE LA JUNTA CENTRAL DE CONTADORES

Exequibilidad del artículo 21 de la Ley 145 de 1960, inciso segundo, en la parte que dice: "Sólo tendrán recurso de reposición".

1. La Constitución no garantiza las dos instancias, ni en la vía gubernativa ni en la jurisdiccional. Como lo observa el Procurador, la única instancia está prevista por ley en negocios de conocimiento de los Jueces de Menores, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el Tribunal Disciplinario; entidades a las cuales se pueden sumar los Tribunales Administrativos.

2. En el caso contemplado, si bien es cierto que no se establece el recurso jerárquico ante el Ministro de Educación, también lo es que las decisiones deben adoptarse "por el voto de las dos terceras partes de los miembros que componen la Junta"; y que el "recurso de reposición se resolverá previa práctica de las pruebas que se soliciten". De esta manera la ley brinda seguridad y certeza en la protección y reconocimiento del derecho invocado.

Corte Suprema de Justicia.- Sala Plena.-Bogotá, D. E., julio 22 de 1970. (Magistrado Ponente; Doctor Eustorgio Sarria).

El ciudadano Héctor Giraldo Gálvez, solicita de la Corte, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución Política, se declare la inexequibilidad del artículo 21 de la Ley 145 de 1960, en la parte del inciso segundo que dice: "sólo tendrán recurso de reposición".

El ciudadano Augusto Ramírez Moreno suscribe conjuntamente con el actor Giraldo Gálvez la demanda.

II-DISPOSICIONES ACUSADAS

El texto del artículo 21 de la Ley número 145 de 30 de diciembre de 1960, del cual hace parte la proposición acusada, es el siguiente:

"Ley número 145 de 1960

(Diciembre 30)

"Artículo 21. Las decisiones de la Junta Central de Contadores estarán sujetas a los recursos indicados en el artículo 77 de la Ley 167 de 1941. En la tramitación de dichos recursos se aplicará lo dispuesto en el Capítulo VIII de la misma Ley. La vía gubernativa se agotará mediante el recurso de apelación ante el Ministerio de Educación.

"Las decisiones de la Junta dictadas con fundamento en las causales de orden moral a que se refieren los numerales. 3, del artículo 7; 1, del artículo 19 y 5, del artículo 20, deberán adoptarse por el voto de las dos terceras partes de los miembros que componen la Junta y sólo tendrán recurso de reposición, el cual se resolverá previa práctica de las pruebas que se soliciten.

"Las multas que de acuerdo con la presente Ley imponga la Junta Central de Contadores, serán a favor del Instituto Colombiano de Seguros Sociales y se impondrán de oficio o a petición de cualquier persona. La resolución de la Junta, una vez en firme, prestará mérito ejecutivo ante los Jueces competentes".

III-TEXTOS CONSTITUCIONALES QUE SE DICEN VIOLADOS Y RAZONES DE LA ACUSACION

1. Los actores señalan como infringidos estos artículos de la Constitución:

Artículo 26. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se impute, ante Tribunal competente, y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio.

En materia criminal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.

Artículo 16. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en sus vidas, honra y bienes, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

2. Respecto a las razones de la violación exponen los demandantes:

a) "Es cierto que el Congreso puede organizar procedimientos para juzgar y sancionar las faltas pero es igualmente cierto que tiene que respetar la equidad, preservar el derecho de defensa y rodear a los ciudadanos de garantías para su honra y para sus bienes. Aunque provenga del Congreso, un procedimiento contrario a la equidad, o que impida hacer valer los derechos o que anule la utilización de medios eficaces para la defensa, conduce a la violencia y a la arbitrariedad, no representa a la Justicia, y, por eso mismo, es contrario a los artículos 26 y 16 de la Constitución. El primero de los nombrados se irrespeta y se viola no sólo por inobservancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio sino también -y de qué manera por la creación de procedimientos judiciales que anulen o restrinjan el derecho de defensa.

b) "El artículo 21 acusado viola también en forma grave las garantías consagradas en el artículo 16 de la Carta, porque, al restringir y anular el derecho de defensa para una cierta categoría de la población (los contadores públicos) deja sin protección la honra y los bienes de esas personas. La profesión de contador público es una profesión liberal con categoría equivalente a la de abogado, médico, ingeniero. Representa, para su titular, no sólo un sello de honra sino también un legítimo medio económico para obtener ingresos equivalentes a los que reciben los otros profesionales mencionados, que pueden considerarse proporcionales a la renta proveniente de la inversión de un capital representado por muchos centenares de miles de pesos. La pérdida del derecho a ejercitarla, a virtud de decisión o fallo de la Junta Central de Contadores, comporta no solamente la deshonra pública sino también la pérdida de esa sustancial y, muchas veces, única fuente de ingresos para el sancionado. No es exagerado decir-que la pena de cancelación de su registro representa, para un contador público, una capitis diminutio que puede sumir en la ignominia y en la miseria a quien la sufre.

c) "Los recursos son institución indispensable para evitar el imperio de la violencia y de la arbitrariedad porque constituyen medios eficaces para la defensa de los derechos, pues permiten un debate más amplio principalmente ante un funcionario o un tribunal de mayor categoría.

d) "Cómo es posible, entonces, que el Congreso anule el derecho de defensa para quien sufre una terrible pena Acaso la Junta Central de Contadores está dotada de poderes a tal punto sobrenaturales que le impiden caer en el error de verse influida por intereses, por celos profesionales, por prejuicios ".

IV-CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

1. El Jefe del Ministerio Público, en vista de 23 de abril de 1970, se opone a las pretensiones de los actores y concluye:

"En mi concepto es, por lo tanto, exequible la norma acusada o sea el inciso 2° del artículo 21 de la Ley 145 de 1960 en la parte que expresa: "…sólo tendrán recurso de reposición".

2. Al referirse a los argumentos de la demanda dice:

"Segunda. El principio doctrinario de las dos instancias no está consagrado como regla en el derecho positivo ni constituye uno de los derechos y garantías fundaméntales de la persona, y el legislador puede o no adoptarlo en cada caso según variadas circunstancias.

Así, la ley pudo establecer la única instancia para los negocios de que conocen los Jueces de Menores y para algunos de competencia de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Tribunal Disciplinario.

"Tercera. La reglamentación que se haga de los recursos contra los actos de las autoridades no se relaciona con la proporcionalidad entre la sanción y la falta a que alude el actor, aspecto sustancial de la legislación punitiva o represiva en general, sino con aspectos formales o procedimentales de la misma. Tampoco está vinculada necesariamente a la proporcionalidad entre la pena y el derecho de defensa, el cual debe ser garantizado con anterioridad a la sentencia o providencia final del proceso, o sea en el curso de éste. Es entonces cuando al acusado deben hacérsele conocer los cargos y dársele la oportunidad de ser oído.

"Si las causales cuya providencia sancionadora no tiene recurso de apelación son de orden moral o no, tienen mayor o menor gravedad que aquéllas respecto de las cuales sí se concede segunda instancia, son cuestiones que en nada inciden en la constitucionalidad de la norma acusada.

"Cuarta. Esta disposición crea precisamente una de las formas del proceso de que se trata, a las cuales deben sujetarse las autoridades que de él conozcan las actuaciones de éstas quedan así regidas por la ley y no por su arbitrio; el acusado sabe de cuáles recursos dispone contra el acto que lo sanciona, porque los encuentra establecidos en la norma y no dejados a la incierta e imprevisible voluntad de quien lo juzga.

Esta es la garantía que, por el aspecto estudiado, consagra el artículo 26 de la Carta; el precepto impugnado la respeta plenamente.

"Quinta. Conviene anotar que si bien ese mismo precepto elimina la segunda instancia en algunos de los casos -lo que, como ya se dijo, ni se halla prohibido expresamente por la Constitución ni anula el derecho de defensa que ésta consagra-, establece de todas maneras un recurso por la vía gubernativa y aun de manera más amplia que en el común de los casos en cuanto permite que antes de decidirlo se practiquen las pruebas que -se soliciten, contra la norma general de que la reposición se resuelve sobre el mismo material probatorio existente cuando se profirió la providencia recurrida.

"Sexta. El artículo 16 de la Carta impone en general a las autoridades el deber de proteger en su vida, honra y bienes a las personas residentes en Colombia individualmente consideradas y de conformidad con las reglamentaciones que en concreto señalan a cada autoridad sus funciones y atribuciones.

"No se alcanza a entender cómo pueda infringir este precepto superior la disposición acusada, la cual es una norma objetiva y abstracta que reglamenta en parte un procedimiento. Al establecer en ella que determinados actos de la Administración tienen solamente un recurso por la vía gubernativa -sin perjuicio de los que puedan ejercitarse ante la jurisdicción contencioso administrativa- el legislador no esté atentando contra la honra ni contra los bienes de ningún profesional de la Contaduría".

V-CONSIDERACIONES

Primera

1. El "procedimiento gubernativo" no es otro que el adecuado a una organización racional de las actividades y servicios públicos, a su mejor desarrollo y prestación por parte de los funcionarios y agentes de la administración, pero es diferente de ellos. Lo integran hormas generales y especiales para cada uno según sus modalidades.

2. El pleno cumplimiento del procedimiento gubernativo es indispensable para provocar la intervención del organismo jurisdiccional competente. En la exposición de motivos del proyecto de Código Contencioso-Administrativo en vigor, aparecen estos conceptos: a) Se adoptan contra los actos de la Administración dos órdenes de recursos o vías diferentes que se distinguen con la denominación de procedimiento gubernativo y procedimiento jurisdiccional;

b) Siendo principio fundamental que no procede el recurso jurisdiccional ante el Consejo de Estado o ante los Tribunales sin que se haya agotado la vía gubernativa, se proponen unas normas con el objeto de indicar en qué consiste ésta, la manera de interpretarla y de fijar el momento en que la actuación administrativa termina para dar nacimiento a la contenciosa jurisdiccional.

Segunda

1. Los actos administrativos pueden surgir, o del ejercicio del derecho de petición por los gobernados, o de la actuación oficiosa de los gobernantes.

Expedido el acto de la Administración, por el agente o funcionario, unitario o plural, puede crear una de estas situaciones:

a) Se acoge la petición de acuerdo con su texto y espíritu;

b) Se acoge la petición en parte;

c) Se rechaza la petición;

d) Se toma una decisión en sentido distinto a los términos señalados en la petición;

e) De oficio se toma una medida o se dispone una actuación en relación con un servicio o actividad.

2. Mas como el agente o funcionario al expedir el acto, con uno o varios de los efectos señalados, puede violar el estatuto del servicio, su reglamento o ley, por omisión o por abuso de poder, es necesario establecer recursos en la vía gubernativa, que, debidamente tramitados, permitan a la persona afectada defender su derecho, o proteger su interés, y a la Administración enmendar el error en que hubiere podido incurrir.

Estos recursos son ordinarios o extraordinarios. Los primeros comprenden el de reposición y el de apelación "o recurso jerárquico". La finalidad de ambos es la de que se aclare, modifique o revoque el acto administrativo. El de reposición se interpone ante el mismo funcionario o agente que pronuncia el acto y a él compete decidirlo. El de apelación se interpone en igual forma y corresponde definirlo al inmediato superior. Los dos se resuelven de plano.

3. Dichos recursos sólo son procedentes respecto de actos administrativos que crean una situación jurídica individual o subjetiva. No caben respecto de actos que engendran una situación jurídica general, impersonal u objetiva, como los decretos y resoluciones de carácter reglamentario. La razón es clara: únicamente con los primeros puede afectarse directamente un derecho o interés individual, concreto, determinado; los segundos, sólo pueden hacerlo de un modo indirecto; mediante su aplicación a un caso concreto, por cuanto son la norma o reglamento del servicio o actividad. Si éstos se tachan de ilegales procede la acción contenciosa sin el procedimiento gubernativo previo.

4. Las normas pertinentes del Código Contencioso-Administrativo están contenidas en sus artículos 77, 78, 79, 80, 81, 82, y 83, o sea en los artículos 10 a 20 del Decreto con fuerza de Ley número 2733 de 1959.

Tercera

l. La Ley 145 de 1960, "por la cual se reglamenta el ejercicio de 1a. profesión de contador público", es el estatuto de la materia. Los artículos 14 y 15, en su orden disponen:

Artículo 14. La Junta Central de Contadores creada por el Decreto legislativo número 2373 de 1956, continuará funcionando en la capital de la República como dependencia del Ministerio de Educación Nacional y la integrarán seis miembros, así:

El Ministro de Educación o un delegado suyo;

El Superintendente de la Asociación Colombiana de Universidades, con su suplente;

El Decano de la Facultad Nacional de Contaduría y Ciencias Económicas o un delegado suyo;

Un representante de los contadores públicos titulados con su suplente;

Un representante de los contadores públicos autorizados, con su suplente.

Los representantes de los contadores serán elegidos para períodos de dos (2) años por los respectivos gremios o entidades.

Respecto a los miembros de la Junta Central de Contadores y de las Juntas Seccionales, en su caso, obran las mismas causales de impedimento y recusación señaladas para los funcionarios de la Rama Jurisdiccional del Poder Público. Las infracciones o delitos en que incurrieren los mismos serán sancionados en la forma prevista para dicha clase de funcionarios.

Artículo 15. La Junta Central de Contadores tendrá el carácter de entidad disciplinaria de la profesión en el ejercicio de las siguientes funciones:

1. Decidir sobre las solicitudes de inscripción de los aspirantes a contadores y cancelar las que haya autorizado, con sujeción a las normas de esta Ley y a las reglamentaciones posteriores;

2. Autorizar por medio de su Presidente la inscripción de los contadores públicos en los libros respectivos, y las licencias y certificados del caso;

3. Recibir por medio de su Presidente o del miembro a quien éste designe el juramento profesional a los contadores sin título universitario;

4. Señalar, previa aprobación del Ministerio de Educación, la forma de acreditar el cumplimiento de los requisitos de admisión para los cuales no se hubiere exigido una prueba especial en esta Ley o en los Decretos que la reglamentan;

5. Llevar un registro de los contadores públicos tanto titulados como autorizados;

6. Expedir los certificados que habilitan a una persona para ejercer las funciones indicadas en esta Ley;

7. Imponer las sanciones previstas en esta Ley y en sus Decretos reglamentarios;

8. Elaborar y divulgar, previa, aprobación del Ministerio de Educación, un código de ética profesional para los contadores y hacerle, llegado el caso, las enmiendas y aclaraciones que fueren necesarias;

9. Velar por el cumplimiento de la presente Ley y de las reglamentaciones posteriores, así como por el de todas las demás relativas a la contaduría pública;

10. Proponer al Gobierno proyectos de-Decretos reglamentarios para el mejor cumplimiento de esta Ley y de las demás disposiciones sobre la materia;

11. Darse su propio reglamento interno, el cual requerirá la aprobación del Ministerio de Educación;

12. Establecer Juntas Seccionales y delegar en ellas las funciones señaladas en los numerales 3, 5 y 9 de este artículo y las demás que juzgare convenientes para facilitar a los interesados que residan fuera de la capital de la República el cumplimiento de los respectivos requisitos;

13. Revisar en cualquier tiempo los documentos-que se le presenten, quedando autorizada para verificar los libros, registros o declaraciones juradas cuando lo considere conveniente;

14. Las demás que le atribuyan las leyes".

Cuarta

El artículo 21 de la Ley 145 de 1960, acusado parcialmente, reglamenta los recursos administrativos a que están sujetas las decisiones de la Junta Central de Contadores, y para este efecto las divide en dos categorías;

a) Las dictadas con fundamento en las causales a que se refieren los numerales 3, del artículo 7; 1 del artículo 1° y 5 del artículo 20;

b) Las dictadas con fundamento en las demás causales previstas en los citados artículos 7, 19 y 20.

Para las de la segunda categoría consagra los recursos indicados en el artículo 77 del Código de la materia, o sean los de reposición "y apelación. Para las de la primera sólo el de reposición ante la misma Junta Central; y, precisamente, en esta limitación, según los actores, está el vicio de inconstitucionalidad, base de la demanda.

Quinta

1. La Constitución no garantiza las dos instancias, ni en la vía gubernativa ni en la jurisdiccional. Como lo observa el Procurador, la única instancia está prevista por ley en negocios de conocimiento de los Jueces de Menores, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el Tribunal Disciplinario; entidades a las cuales se pueden sumar los Tribunales Administrativos.

2. En el caso contemplado, si bien es cierto que no se establece el recurso jerárquico ante el Ministro de Educación, también lo es que las decisiones deben adoptarse "por el voto de las dos terceras partes de los miembros que componen la Junta"; y que el "recurso de reposición se resolverá previa práctica de las pruebas que se soliciten" De esta manera la ley brinda seguridad y certeza en la protección y reconocimiento del derecho invocado.

Sexta

Respecto del artículo 26 de la Carta se observa: las expresiones formalidades legales, plenitud de formas en cada juicio, que tal norma prevé, según doctrina de la Corte, que ahora se reitera, son fórmulas con- que está ordenada la observancia de los siguientes requisitos, aparte de otros declarados en ellas expresamente: a) Que la ley (entendiéndose también por tal toda disposición emanada de autoridad competente, que ordene o prohíba de modo general), debe definir de antemano y de manera , precisa el acto, el hecho o la omisión que constituye el delito, la contravención o culpa que han de prevenirse o castigarse; b) Que hay atentado contra la libertad individual cuando la ley no llena esta condición, sino que deja al arbitrio de quien debe aplicarla como autoridad, la calificación discrecional de aquellos actos, de suerte que pueden estar o no sujetos a prevención, ser o no ser punibles, según el criterio personal de quien los califique; c) Que medie un procedimiento apropiado, el cual puede ser sumario y brevísimo, cuando así lo requieren las funciones rápidas de la policía preventiva, que allegue la prueba adecuada, según el caso, del hecho individual que ha de sujetarse a la medida de prevención o al castigo correccional y el comprobante que establezca la probabilidad, por lo menos, respecto de la culpabilidad de los autores, siempre que hayan de tomarse contra estas personas providencias preventivas, coercitivas o correccionales; d) Que el procedimiento en todos estos casos garantice al sindicado los medios de defensa, y e) Que la ley no imponga medidas o castigos a que sean insólitos, excesivos o desproporcionados en extremo. (Sent. 13 noviembre 1928, XXXVI, 203).

2. Como se deduce de lo expuesto, el contador público no aparece huérfano de las garantías que otorga a todas las personas este precepto constitucional; el procedimiento por la vía gubernativa cumple, de manera amplia, los requisitos que la norma aprisiona. Y si algún error pudiera cometer la Junta Central, agotada como queda la mencionada vía con la resolución del recurso de reposición, el interesado goza del ejercicio de la acción contencioso-administrativa.

Séptima

La protección que dispone el artículo 16 de la Constitución se dispensa mediante la eficaz y oportuna prestación de los servicios o actividades a cargo1 de las autoridades, término genérico que comprende a todos los- gobernantes. Y esa protección la tiene, al través del artículo 21, el contador público, sin que pueda legítimamente alegar1 mengua en su vida, honra y bienes, ni menos incumplimiento de los deberes sociales del Estado.

VI-CONCLUSION

En estas condiciones, la norma tachada de inexequible, no viola los artículos 26 y 16 de la Constitución, como lo pretenden los ciudadanos Giraldo Gálvez y Ramírez Moreno. Ni tampoco otro precepto de la misma.

VII-FALLO

De conformidad con las anteriores consideraciones. la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución Política y oído el Procurador General de la Nación,

Resuelve

Es exequible el artículo 21 de la Ley 145 de 1960, inciso segundo, en la parte final que dice: "Sólo tendrán recurso de reposición".

Publíquese, notifíquese, cópiese, insértese en la Gaceta Judicial, transcríbase al Ministro de Educación y archívese el expediente.

Guillermo Ospina Fernández, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Ernesto Blanco Cabrera, Ernesto Cediel Angel, José Gabriel de la Vega, José María Es-guerra Samper, Miguel Angel García, Jorge Gaviria Solazar, Germán Giraldo Zuluaga, César Gomes Estrada, Edmundo Harker Puyana, Tito Octavio Hernández, Alvaro Luna Gómez, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Luis Carlos Pérez, Luís Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Luis Sarmiento Buitrago, Eustorgio Sarria, Abel Naranjo Villegas, Conjuez, José María Velasco Guerrero.

Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.