Norma demandada:  Demanda de inexequibilidad contra el Decreto 2351 de 1965

ESTADO DE SITIO

Conexidad de los decretos legislativos con la guarda del orden público. - Reformas al Código Sustantivo del Trabajo. - Control Constitucional. Las razones de conveniencia para expedir un decreto legislativo no juegan en el examen que le corresponde hacer a la Corte (Sentencia de julio 25 de 1966). - Exequibilidad del Decreto legislativo número 2351 de 1965, "por el cual se hacen unas reformas al Código Sustantivo del Trabajo".

Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. -Bogotá, 24 de mayo de 1967.

Magistrado ponente: doctor Aníbal Cardoso Gaitán.

El ciudadano José Hilario Lugo Bernal le pidió a la Corte declare la inexequibilidad del Decreto legislativo número 2351 de 1965, "por el cual se hacen unas reformas al Código Sustantivo del Trabajo". A este propósito acompaña un ejemplar del Diario Oficial N° 31754 donde dicho decreto aparece publicado.

Para fundar su petición el demandante observa que como lo estableció el artículo 76 de la Constitución, numeral 2°, corresponde al Congreso expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones, y que por tanto es de competencia del Congreso la reforma de aquéllos y no de otras entidades o funcionarios, y que para la expedición de las leyes que modifiquen, reformen o deroguen las mencionadas en los numerales 2°, 3°, 4°, y 5°, del artículo 76 se requiere la mayoría absoluta de votos de los miembros que forman la Comisión Permanente y de los votos de los miembros que componen cada Cámara. Que tal artículo ha sido violado con la expedición del Decreto legislativo que acusa. Considera finalmente que el Decreto no pudo ser dictado con apoyo en el artículo 121 de la Carta, aunque se abstiene de expresar las razones que sustentan esa afirmación.

Termina así el demandante su breve exposición:

"Por este sencillo estudio de normas de nuestra Carta, concluyo…que se ha hecho una reforma al Código Sustantivo del Trabajo, por medios y funcionarios no indicados en la Constitución Nacional, y que por el contrario se han desconocido y atropellado algunas de sus normas, y en consecuencia demando ante esa Honorable Corporación la inexequibilidad del Decreto legislativo número 2351 de 4 de septiembre de 1965 que efectúa reformas del Código Sustantivo del Trabajo. Para elevar esta demanda me baso en los artículos 214 y 215 de la Constitución Nacional".

Concepto del Procurador General de la Nación

Estima este alto funcionario que la demanda' acusa falta de técnica, pero considera que la Corte puede usar de cierta amplitud para darle curso y no hacer nugatorio el derecho ciudadano por exigencias que pueden no estar al alcance de quien no sea abogado el satisfacerlas.

Entrando al fondo del asunto manifiesta:

"Indudablemente, las relaciones obrero-patronales juegan, un papel decisivo en el aspecto social de la nación, y tienen influencia también acentuada sobre el orden público; parece innegable que los instrumentos legales que no regulen adecuadamente la relación laboral y que no permitan la solución rápida, eficaz y justa de las controversias que se presenten entre los patronos y sus asalariados, pueden conducir en un momento dado a una alteración de la tranquilidad social y del orden público.

"Hasta donde pueda haber influido la legislación laboral anterior al Decreto legislativo número 2351 de 1965 para la alteración del orden público, es asunto que podría discutirse en cuanto a su intensidad; pero todo indica que una legislación deficiente, que no esté acorde con las realidades del país en materia obrero-patronal, puede, al lado de otras causas de perturbación, llevar al país a una situación que obligue a declarar turbado el orden público y en estado de sitio al territorio nacional.

"Y hasta donde puedan las normas legales anteriores ser incompatibles con el estado de sitio y deban ser, por consiguiente, suspendidas para que durante la turbación sean reemplazadas por las nuevas disposiciones que se adopten mediante Decreto legislativo, podría también ser punto discutible.

"Pero en todo caso, no parece ser materia de controversia que las relaciones obrero-patronales juegan papel decisivo respecto de la tranquilidad pública; que el orden público tiene un aspecto social de notoria trascendencia, y que la inadecuada reglamentación legal de ese tipo de relaciones obrero-patronales puede alterar, o contribuir a que se altere, la paz social. Y si no pueden desconocerse estos fenómenos, no puede afirmarse que las disposiciones del Decreto legislativo número 2351 de 1965 no tengan asidero en el artículo 121 de la Carta Fundamental, toda vez que, declarada por el Decreto 1288 del mismo año la turbación del orden público, es imperativo para el Presidente, atacar eficazmente las causas determinantes de la anormalidad producida, entre las cuales, a su juicio, se hallaba la inadecuada reglamentación de las relaciones obrero-patronales".

Consideraciones de la Corte

El Decreto legislativo número 2351 de 1965 (septiembre 4) se dictó en ejercicio de las facultades que al Presidente de la República le otorga el artículo 121 de la Constitución.

En el considerando del decreto se relieva -la circunstancia de haberse declarado turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional; "que las clases trabajadoras del país han venido expresando reiteradamente su inconformidad por la demora en adoptar las reformas a la actual legislación laboral, con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades de la relación obrero-patronal"; "y que es conveniente introducir al Código Sustantivo del Trabajo vigente las modificaciones que constituyen un avance en esta materia para afianzar la tranquilidad social del país".

La motivación del decreto legislativo acusado se basa expresamente en consideraciones de conveniencia para expedirlo, atendiendo por ese medio al reclamo de las clases trabajadoras en orden a hacer a la legislación laboral las reformas necesarias para ajustarla a las nuevas realidades de la relación obrero-patronal,

Examinando el decreto de que se trata por el solo aspecto de su conveniencia, en los términos anotados, no encontraría apoyo en la Carta Fundamental de la nación, pues como lo ha expresado esta entidad "las razones de conveniencia para expedir un decreto legislativo no juegan en el examen que le corresponde hacer a la Corte cuando decide sobre su constitucionalidad" (Sala Plena, julio 25 de 1966, demanda del Decreto 3253 de 1965).

Sin embargo deben considerarse con la debida atención otros aspectos que conlleva la expedición del decreto acusado y que inciden al calificar su naturaleza, a saber:

Que el Decreto 2351 se dictó teniendo en cuenta que por el Decreto 1288 de 1965 se había declarado el estado de sitio en la República; y

Que ese ordenamiento se expidió "para afianzar la tranquilidad social del país".

Estas circunstancias, de haberse expedido el Decreto legislativo número 2351 de 1965 teniendo en cuenta la declaración anterior de estado de sitio y para afianzar la tranquilidad social, no pueden ser extrañas al estudio que le compete hacer a la Corte en relación con la exequibilidad de la norma acusada.

1. El estatuto sometido al examen de la Corte y a su decisión respecto a la constitucionalidad de sus disposiciones, introduce modificaciones al Código Sustantivo del Trabajo en varios puntos relacionados con el contrato de trabajo, como la duración y terminación del mismo, al descanso compensatorio, la compensación en dinero de las vacaciones, el salario base para la liquidación de la cesantía, la concurrencia de la jubilación y la cesantía, el seguro de vida, la retención de cuotas sindicales, la determinación de los trabajadores a que ampara el fuero sindical, la protección en conflictos colectivos, la representación sindical, la conciliación, el arbitramento, la protección en despidos colectivos, etc.

La sola enunciación de la materia tratada en el decreto muestra que se refiere a cuestiones esenciales de la legislación laboral sustantiva. Y en el preámbulo del decreto se destaca que las reformas en él contenidas se hallan dirigidas a adaptar la anterior legislación a las nuevas realidades de la relación obrero-patronal.

El carácter de las reformas que implica el Decreto 2351 de 1965 pone de relieve que sus preceptos se hallan vinculados, en mayor o menor grado, a la tranquilidad social del país, pues conciernen a un gran número de personas que prestan su concurso en la industria privada, a quienes desde luego interesa la vigencia de posiciones de carácter legal que consagran nuevas formas de relación entre los patronos y los asalariados.

2. No son de igual naturaleza todas las normas que expide el legislador. Muchas de ellas afectan intereses individuales no directamente vinculados a las necesidades primarias y de subsistencia de la persona humana. Otras, al contrario, como son todas las del decreto legislativo acusado, se unen estrechamente al patrimonio adventicio pero vital de los trabajadores asalariados. Tal característica, y aquella diferenciación necesariamente producen consecuencias a que ha de atenderse en el campo legislativo y en el ámbito de la jurisdicción constitucional atribuida a la Corte por el artículo 214 del Estatuto.

Al calificar normas legislativas no pueden mirarse con el mismo criterio las leyes de naturaleza específicamente vinculada al patrimonio vital humano y las que por su índole rigen un campo no influido por los requerimientos primarios a que se ha aludido y no reclaman por lo mismo el tratamiento especial que ha de darse a las otras ordenaciones; pues el radio de aplicación de las últimas, distante de las relaciones humanas indicadas, no demanda para interpretarlas o aplicarlas, el hondo sentido social que los otros mandatos exigen. No es lo mismo legislar para los hombres, como personas, sujetos de las necesidades de apremio que imponen la subsistencia o la salud, que legislar para las cosas o para los bienes que conforman el patrimonio ordinario de aquellas personas.

3. El aplazamiento prolongado en la expedición no únicamente de un precepto normativo dentro de la legislación laboral, sino de un conjunto de reglas de esa clase que tocan con el régimen jurídico del trabajo en el campo obrero-patronal, se considera por el Ejecutivo, al dictarse el decreto acusado, como determinante de un estado de intranquilidad social en el país.

Es factor que impone la expedición de esta 'medida, la relación que ella tiene, dentro del estado de sitio, al cual se refiere el decreto, y a juicio del Gobierno, con la tranquilidad social. No se dice, de modo expreso, que el Decreto 2351 de 1965 se dicte por razones de orden público, pero sí se alude a la expedición anterior del Decreto 1288 de 1965 que lo declaró turbado y en estado de sitio el territorio nacional. Y el "considerando" de este último decreto, después de referirse a la ocurrencia en el país de perturbaciones de orden público y atentados contra la libertad, la vida y los bienes de las personas, señala como motivo determinante de la expedición de aquél la inseguridad social y los problemas económicos que afectan a la nación y que han producido una creciente conmoción interna.

4. La legitimidad constitucional de un acto de este género tiene que ver con las facultades del Presidente de la República emanadas del artículo 121 de la Carta. Más concretamente, con los motivos determinantes o sobrevinientes de la turbación del orden.

Admite la doctrina que tal perturbación es la que se señala en el decreto que declara el estado de sitio, o la que proviene de motivos sobrevinientes a la alteración, y se exige que la norma legislativa que se dicte esté dirigida a corregir ese estado de perturbación de la normalidad pública. Tales nociones aparecen expuestas en fallo de la Sala Plena del cual se toman estos pasajes:

"c) La no alteración de esa normalidad es factor determinante en el criterio que adopta la Corte al hacer la calificación que le corresponde respecto del Decreto sub júdice y sus implicaciones sobre el orden público o su restablecimiento.

"d) No se puede aceptar como constitucional una norma legislativa de este género, por solo motivos de conveniencia, si de ella no aparece al propio tiempo que tiende a corregir un estado de perturbación de la normalidad pública.

"e) Además, no toda situación política, económica o social a cuya solución debe acudir el Estado, implica la perturbación del orden a que se refiere el artículo 121 de la Carta. Una permanente evolución determina el aparecimiento, sucesivo o simultáneo, de nuevas exigencias de la comunidad que requieren una actividad estatal sin desmayos pero sin que sea preciso rebasar la órbita de las ordinarias regulaciones constitucionales. Mas para que se justifique la expedición de normas de estado de sitio, es indispensable que éstas -como se ha dicho- ataquen situaciones de orden público no susceptibles de ser conjuradas por los medios ordinarios. Lo contrario conduciría a una desnaturalización del Estado de Derecho franqueando el paso, en cada exigencia social importante, a un régimen no autorizado por el artículo 121 de la Ley de Leyes.

"f) La situación que el Decreto 3196 enjuicia en su parte motiva y que en sus ordenamientos procura modificar o reemplazar, no fue invocada como determinante de la declaración del estado de sitio ni aparece de modo ostensible como factor coadyuvante o sobreviniente que prolongue la perturbación del orden público o que dificulte el restablecimiento de la normalidad. De donde nada indica que esos mismos ordenamientos y otros sobre la materia no puedan ser estudiados con toda amplitud por el Congreso Nacional, dentro del marco de la Constitución". (Corte, sentencia del 18 de mayo de 1966, aún no publicada).

Conforme a la doctrina de la Corte antes transcrita, una norma legislativa de carácter extraordinario, expedida con base en el artículo 121 de la Carta, no puede admitirse como constitucional si no tiende a corregir un estado de perturbación de la normalidad pública que sea ostensible, como factor coadyuvante o sobreviniente que prolongue la alteración del orden.

¿Satisfacen las disposiciones acusadas del Decreto legislativo número 2351 de 1965 esas exigencias

La no expedición oportuna de tales preceptos se considera por el Ejecutivo, en el caso en examen, causante de un estado de intranquilidad social, que se suma, como modalidad sobreviniente a la perturbación que dio origen a la declaración del estado de sitio. Para "afianzar la tranquilidad social del país", el Presidente de la República, usando de las atribuciones conferidas por el artículo 121 de la Constitución Nacional, estimó necesario introducir al Código Sustantivo del Trabajo las modificaciones consignadas en el decreto acusado.

Es verdad que por su naturaleza reformas como las que se hacen en tal estatuto al Código Sustantivo del Trabajo, deberían ser despachadas por el legislador ordinario, conforme a ordenaciones constitucionales. Sin embargo, las razones antes expuestas sobre las circunstancias en que se produjo la expedición del Decreto 2351 de 1965 rodean a ese acto de características especiales.

Aunque el decreto acusado no lo expresa, es de presumir que el Presidente de la República al dictarlo consideró que la demora del Congreso Nacional en expedir las modificaciones a la Legislación Laboral Sustantiva, constituía un motivo que se agregaba a los que determinaron la turbación del orden público y el estado de sitio, y que la expedición de los nuevos preceptos contribuía a afianzar la tranquilidad social del país.

Medidas legislativas de carácter laboral, como las consagradas en el decreto acusado, están dirigidas a satisfacer en el campo legislativo requerimientos de importancia y urgencia indiscutibles y tienen además las características que se anotan en otra parte de este fallo, en cuanto se refieren a relaciones obrero-patronales que tocan con derechos básicos y primarios de la persona humana, que exigen por su índole, un tratamiento acorde con las urgencias a que ha de atenderse, distinto al que se otorga a las disposiciones legislativas comunes y ordinarias.

Pudiera acaso entenderse que aquellas normas no son de naturaleza tan urgente que no permitiesen esperar para su expedición a que el Legislativo ordinario las dictara. Sin embargo, piensa la Corporación que no son iguales, por el aspecto de su apremio, a las que no estimó cuando profirió su fallo de inexequibilidad del Decreto 3196 de 1965, "sobre integración de los Servicios de Salud y Asistencia Pública". Entonces la Corte calificó de no urgentes las disposiciones del citado decreto, que bien pudieron ser a su juicio expedidas por el legislador común. Ahora 'esta Corporación juzga que no puede calificar de igual modo las normas legislativas que contiene el decreto impugnado ante la Corte.

Pero no obstante estas consideraciones tocantes con la calidad de las normas contenidas en el decreto acusado y con la urgencia en dictarlas, no alcanzan ellas a justificar plenamente, en el campo constitucional, dichos preceptos, si además aquéllos no cumplen el requisito básico para su exequibilidad de ser conexos con el restablecimiento del orden público, punto en el cual la Corte ha de detenerse con el objeto de estudiar dicho aspecto fundamental, a la luz de su propia doctrina.

Al examinar en otra oportunidad tan delicada cuestión, la Corte dijo:

"A) Conexidad de las disposiciones del estado de sitio con el restablecimiento del orden.

"Punto inicial en el estudio del decreto mencionado es el de la conexión que tengan o no sus disposiciones con la guarda o el restablecimiento del orden público, ya que fue dictado en uso de las facultades que al Presidente de la República confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional.

"Sobre el modo como ha de hacerse tal verificación la Corte, por unanimidad, ha sentado, en los siguientes términos, la doctrina que ahora se reitera:

'VIII. La necesidad de que, a un mismo tiempo se ejerzan por el Presidente y por la Corte, facultades calificadoras acerca de la conexidad de un decreto o de una ley con la guarda del orden público, sin que se produzca por ello una colisión de competencias sobre la materia, objeto de la soberana determinación de cada Rama del poder, indica como natural premisa de una norma procedente la consideración de estas hipótesis:

1ª En la aplicación de los preceptos pertinentes de la Carta hay casos de manifiesta y clara congruencia de la norma que se suspende o se dicta, con la guarda del orden público;

2ª Hay cosas así mismo en que la norma nueva o la que se suspende no guarda, en forma clara y evidente, ninguna relación con el orden público, y

3ª Hay casos dudosos, en los cuales no se manifiesta la conexidad del acto legislativo con el orden público. A estas situaciones distintas, que pueden ofrecerse al juicio de la Corte, ha de corresponder una posición también diferente que consulta la naturaleza propia del fenómeno en cada caso contemplado. Para la primera hipótesis, la declaración de exequibilidad se impone como necesaria consecuencia. Para la segunda, es indudable, con fundamento análogo, que la inexequibilidad debe ser proferida. En casos dudosos, cuando la vinculación del ordenamiento de carácter legislativo con el orden público no es clara u ostensible, la prudencia del fallador constitucional le exige decidirse por la exequibilidad, para evitar que pueda perturbarse el cabal cumplimiento del mandato de la Carta, que entrega al Presidente de la República la suprema responsabilidad del orden, finalidad que debe prevalecer, apreciada por el Primer Magistrado, frente a la duda del juzgador respecto a la conexidad del acto del Gobierno con la guarda del orden público. Si se presenta la duda sobre tal relación, es natural que ella se resuelva con la declaración de exequibilidad que haga la Corte, después de comprobar o deducir que no es claro y evidente el que la norma acusada no se vincule a la guarda del orden público. Debiendo la Corte Suprema de Justicia pronunciarse, respecto a la constitucionalidad de un decreto legislativo acusado, hallándose obligada a cooperar armónicamente con el Presidente de la República, a la conservación o restablecimiento de la normalidad, y no estando cierta de la inconexión de aquél con el orden público, ha de proferir su decisión, por el aspecto de que se trata, en sentido favorable a la vigencia del acto Ejecutivo.

'En otros términos: Si la norma del decreto es clara y manifiestamente dirigida a la guarda del orden, se acomoda a las exigencias del Estatuto ; si manifiesta y evidentemente no tiene relación con dicho objeto, lo contraría o quebranta. En los casos dudosos, cuanto tal relación no es ostensible, la calificación del Presidente sobre la conexidad de la disposición con la guarda del orden público, debe prevalecer' (Gaceta Judicial Tomo LXXXIII, página 25) (Sentencia de la Sala Plena dictada el 18 de mayo de 1966 sobre el Decreto 3196 de 1965).

No es claro a juicio de la Corte que el Decreto legislativo número 2351 de 1965 carezca de conexidad con la guarda del orden público o su restablecimiento. A ella no le es posible formarse un juicio claro respecto a la conexión que tengan los preceptos acusados en este caso como inexequibles, con la recuperación de la normalidad pública. No puede la Sala Plena ni afirmar ni negar que aquella conexidad exista o no. Hay motivos para estimar que tal conexidad se configura realmente, aunque no se presente a la consideración de la Corte en una forma ostensible, que la haga evidente con el solo análisis de las disposiciones contenidas en el decreto impugnado.

Se halla pues la Corte en presencia del tercero de los casos que contempla su doctrina, consagrada en varios fallos de esta Sala, o sea, el de estimar que por no ser ostensible la falta de relación de las normas acusadas, con el restablecimiento del orden público, se ofrece a su consideración un caso dudoso, en lo que mira a esa conexidad, y, por tanto, la calificación del Presidente de la República, respecto a dicha relación, debe prevalecer. Ha de deferirse al criterio del Ejecutivo, a causa de no haber podido la Corte formarse una convicción plena sobre la conexidad o inconexidad en mención, por no suministrarle el decreto elementos suficientes de juicio.

5. Lo aquí expuesto no quiere decir que una legislación laboral dictada con base en el artículo 121 de la Constitución no pueda ser absolutanente conexa o inconexa con la situación de orden público, según las circunstancias o los factores que deben tenerse en cuenta cuando se expide la norma legislativa, y que la Corte, en cada caso, no haya de cumplir con el deber de analizar esas circunstancias y tomar su decisión de conformidad con ellas.

6. Observa finalmente la Corte que es improcedente la argumentación de la demanda tocante con el incumplimiento de los requisitos constitucionales que requiere la reforma de determinadas leyes, como el Código Sustantivo del Trabajo, reformas que ordinariamente deben tener origen en las Comisiones Permanentes del Congreso y ser aprobadas por determinado número de votos. La argumentación no es pertinente, porque cuando impera el artículo 121 de la Carta, el legislador extraordinario no es el Congreso, y por lo mismo son inaplicables las reglas para él establecidas sobre la expedición de las leyes. Lo fundamental en esta materia consiste en determinar si el régimen constitucional previsto para el estado de sitio tiene vigencia, pues si así fuere, no hay por qué extrañarse de que no se apliquen preceptos que gobiernan el funcionamiento normal de las Cámaras Legislativas.

7. De conformidad con lo dispuesto en la Ley 96 de 1936, artículo 2°, la Corte ha examinado las disposiciones consignadas en los artículos que integran el Decreto 2351 de 1965 y ha hallado que con ellas no se quebrantan preceptos de la Carta.

Resolución

La Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, en ejercicio de la atribución que le otorga el artículo 214 de la Constitución Nacional, de acuerdo con el concepto del señor Procurador General de la Nación, declara exequible el Decreto legislativo número 2351 de 1965, "por el cual se hacen unas reformas al Código Sustantivo del Trabajo"

Publíquese, cópiese, notifíquese, insértese en la Gaceta Judicial, Comuníquese a los Ministros de Justicia y de Trabajo y archívense estas diligencias.

Eduardo Fernández Botero, Presidente; Ramiro Araújo Grau, Adán Arriaga Andrade, Humberto Barrera Domínguez, Samuel Barrientos Restrepo, Flavio Cabrera Dussán, Aníbal Cardoso Gaitán, Gustavo Fajardo Pinzón, Ignacio Gómez Posse, Crótatas Londoño, Enrique López de la Pava, Simón Montero Torres, Antonio Moreno Mosquera, Efrén Osejo Peña, Luis Fernando Paredes, Carlos Peláez Trujillo, (con salvamento de voto), Arturo C. Posada, Víctor G. Ricardo, Julio Roncallo Acosta, Luis Carlos Zambrano.

Ricardo Ramírez L.

Secretario

Salvamento de voto del Magistrado doctor Carlos Peláez Trujillo.

La motivación del fallo anterior se afirma sobre la base de que "en casos dudosos, cuando la vinculación del ordenamiento de carácter legislativo con el orden público no es clara u ostensible, la prudencia del fallador constitucional lo exige decidirse por la exequibilidad". No halló la Corte que fuera clara la conexidad entre las normas acusadas y la necesidad de remover los motivos de perturbación del orden social, ni que fueran ostensiblemente incompatibles con el estado de sitio, y en la duda aplicó la doctrina de que esa duda debe resolverse en favor de la exequibilidad.

Para el magistrado que suscribe este salvamento de voto, en cambio, es perfectamente claro que teniendo la institución del estado de sitio por objeto preservar el orden material o externo de la comunidad, cuya alteración sólo puede sobrevenir a causa de hechos de carácter físico, las únicas leyes que conforme al inciso 3° del artículo 121 son susceptibles de suspenderse son las que transitoriamente impiden reprimir los actos materiales que alteran o pueden alterar ese orden; no las que en sí mismas no constituyen obstáculo para que el Gobierno tome las medidas preventivas o represivas de carácter policivo que juzgue adecuadas para defender la normalidad institucional. Las leyes nunca pueden ser consideradas como causa de perturbación o desorden, porque ellas en conjunto constituyen un orden -el jurídico- que es precisamente el que se propone cautelar el artículo 121, ya que es para mantenerlas en vigencia, y no para derogarlas, que el Constituyente confiere al Presidente de la República facultades extraordinarias.

''Entiende la sentencia, sin embargo, que las normas acusadas pueden (pues que no está cierto de ello) tener conexión con las causas que determinan el trastorno público, por su naturaleza específicamente vinculada al patrimonio vital humano", es decir, porque "se unen estrechamente al patrimonio adventicio pero vital de los trabajadores asalariados"; en otras palabras, porque provocan o estimulan la intranquilidad general por su relación con las condiciones económico-sociales de sectores importantes de la población, sin tomar muy en cuenta que cuando así ocurre tal circunstancia constituye el móvil pero no la causa material del desorden que es la que la Constitución ordena reprimir o eliminar. Sobre el particular el magistrado que suscribe escribió en alguna oportunidad los siguientes conceptos, que no ha rectificado todavía:

"La inconformidad, el descontento, aun la repulsa de las instituciones por parte de sectores numerosos del agregado social, son casi connaturales a toda forma de vida colectivas; constituyen lo normal, más aún, aparecen como indispensables al progreso social. Las formas históricas del derecho en todo tiempo han entrado en pugna con las que reclama la realidad actual; el derecho que se alimenta de la experiencia siempre se halla en competencia con el que impone la transformación constante de los hechos sociales. Toda la evolución jurídica no es sino el efecto del permanente conflicto de estas dos fuerzas divergentes. De ese frecuente desvió por las instituciones, dice Grane Brinton que 'si se define una sociedad estable y sana como aquella en que no se expresa el descontento contra el Gobierno o las instituciones, en ese caso no existen sociedades sanas o estables'. Lo anormal comienza cuando el descontento genera en desorden, por lo cual es este desorden el que reclama soluciones de excepción, no el orden que no aglutina la voluntad general. A la inconformidad como hecho ordinario no le convienen sino las soluciones ordinarias, o sea, las legislativas. Servirse de los reglamentos de necesidad para transformar las instituciones con el pretexto, o verdaderamente con el fin de remover motivos de inquietud popular, sería tanto como admitr la bondad de la subversión como medio jurídico para promover la renovación de las leyes; aceptar de una vez la sustitución de las soluciones normales del derecho por las de la fuerza y la cólera que bien pueden constituir un medio adecuado desde el punto de vista histórico-social pero no desde el punto de vista jurídico. La historia nos enseña que la fuerza crea derecho, pero eso no obsta para que la ciencia jurídica repudie el derecho de la fuerza".

Si como lo explica la motivación del Decreto 2351 de 1965, "las clases trabajadoras del país

han venido reiterando su inconformidad por la demora en adoptar las reformas a la actual legislación laboral, con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades de la relación obrero-patronal", por lo que "es conveniente introducir al Código Sustantivo del Trabajo vigente las modificaciones que constituyen un avance en esta materia, para afianzar la tranquilidad social del país", ello estaba indicando la necesidad o conveniencia de introducir esas reformas por las vías ordinarias que la Constitución ha establecido para expedir normas de carácter normal o permanente, mas no para sustituir la legislación vigente por otra también de carácter permanente -como es la del decreto acusado según resulta de los mismos considerandos transcritos-, por medios sólo adecuados para dictar normas de emergencia o transitorias por naturaleza contra la expresa prohibición del artículo 121 que veda "derogar las leyes", y sólo permite suspender "las que sean incompatibles con el estado de sitio".

Por estas razones, no obstante el respeto que profeso al criterio de la Corte, me veo en el penoso caso de salvar mi voto a la sentencia que declara exequible el Decreto 2351 de 1965.

Fecha ut supra.

Carlos Peláez Trujillo