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300Corte SupremaCorte Suprema30030003998193302/08/19331933_02/08/193330003998Corte Suprema de Justiciad-Corte Plena (1)-Bogotá, dos de agosto de mil novecientos treinta y tres. 1933
Miguel Díaz JiménezDemanda de inconstitucionalidad parcial contra la Ley 31 de 1931, el Decreto 518 bis de 1931 y la Ley 42 de 1923.Identificadores30030003999true75930Versión original30003999Identificadores

Norma demandada:  Demanda de inconstitucionalidad parcial contra la Ley 31 de 1931, el Decreto 518 bis de 1931 y la Ley 42 de 1923.


Corte Suprema de Justiciad-Corte Plena (1)-Bogotá, dos de agosto de mil novecientos treinta y tres.

Haciendo uso de la facultad que a todo ciudadano confiere el artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910, el señor Miguel Díaz Jiménez, mayor de edad y vecino de esta ciudad, demanda ante la Corte como in-exequibles por inconstitucionales, algunas disposiciones de la Ley 31 de 1931 y otras del Decreto número 518 bis del mismo año, dictado por el Gobierno en ejercicio y desarrollo de dicha Ley, así como también varios artículos de la Ley 42 de 1923, orgánica de la Contraloría General de la República, en un extenso libelo, que abarca ambas demandas.

Dada al asunto la tramitación que a los de su índole corresponde, cumple a la Corte en Sala Plena entrar a resolverlo, y para ello destaca del extenso escrito de demanda los puntos principales, comenzando por el estudio de la Ley 42 en relación con las disposiciones constitucionales que se dicen violadas con ella.

Ley 42 de 1923.

En capítulo aparte y con prolija disertación pide el demandante la declaración de inexequibilidad en la parte principal de la Ley 42 de 1923, orgánica de la Contraloría General de la República, y dedica una sección de su libelo a sostener que ese asunto no está fallado por la Corte.

Después de estudiar ampliamente una demanda sobre el mismo asunto, dijo esta Superioridad en sentencia del nueve de agosto de mil novecientos veinticuatro:

"En concordancia con todo lo que se ha expuesto, la Corte Suprema de Justicia, reunida en pleno, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, se abstiene de declarar inexequible la Ley 42 de 1923, que ha sido acusada."

Afirma el actual demandante que en esta forma quedó la cuestión sin resolver, puesto que la Corte simplemente se abstuvo de declarar la inexequibilidad pedida; y así, considera que subsiste la acción popular del artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910, para demandar por inconstitucional dicha Ley.

Basta para desvirtuar esta afirmación la lectura de todo el texto de la sentencia, en la cual se hizo ver con claridad meridiana el concepto de la Corte sobre la constitucionalidad, y por consiguiente la inexequibilidad de los textos acusados, parte motiva ésta que no podía conducir a otra conclusión sino a la contraria a las pretensiones de la demanda, y así debe entenderse y se entiende sin mayor esfuerzo la parte resolutiva de ese fallo.

Si, pues, la Corte en él halló ajustadas a la Carta Fundamental las disposiciones de la ley acusadas de inconstitucionalidad, al abstenerse de declararlas inexequibles implícitamente las declaró exequibles, esto es, ajustadas a los preceptos constitucionales. Al decir la Corte, como dijo en la resolutiva, que se abstenía de declarar inexequible la parte acusada de dicha Ley, negó la petición del demandante, que es lo que se hace en toda sentencia cuando las premisas conducen a esa negativa; y de aquella suerte falló definitivamente el asunto, en cuanto fue materia de la demanda.

De manera que si hubo fallo de fondo, con carácter definitivo, respecto de los cargos que entonces fueron estudiados. En consecuencia, sólo se entra ahora a considerar las nuevas acusaciones que vengan con fundamento en distinto texto constitucional, o que se refieran a artículos de la Ley 42 de 1923 que no fueron materia de la demanda en ese primer proceso.

En el actual libelo se acusan de inconstitucionalidad dos grupos de disposiciones correspondientes a la Ley 42 en referencia, a saber:

1.° Los- artículos 1.°, 10, 27 a 31 y 75.

2.° Los artículos 16, 49, 52 y 73.

El primer grupo comprende disposiciones que ya habían sido acusadas en la demanda del doctor Alberto Camacho Angarita, que fue fallada en sentencia de fecha nueve de agosto de mil novecientos veinticuatro.

El segundo grupo contiene cuatro artículos que no se incluyeron en aquella demanda, al menos de manera explícita.

Respecto a los comprendidos en el primer grupo, ya queda dicho que sí fueron fallados por la Corte y que, en consecuencia, no podrán considerarse ahora sino en cuanto la nueva acusación de ellos se refiera a violación de preceptos constitucionales distintos de aquellos que fueron contemplados en el primer proceso; mas no en cuanto el actual demandante los quiera presentar por aspectos que él estime distintos dentro de los mismos textos constitucionales que ya se habían invocado.

Y en cuanto a los del segundo grupo, no obstante haber acusado el doctor Camacho Angarita en su libelo adicional toda la Ley 42 de 1923 en bloque, bien puede hoy la Corte admitir un nuevo debate sobre algunos de ellos, en atención a que esos artículos no fueron explícitamente señalados entonces en la demanda principal ni en la adicional, y a que, por lo mismo, no fueron analizados en el fallo primitivo.

Primer grupo.

Comprende, como queda dicho, los artículos 1.°, 10, 27 a 31 y 75 de la Ley 42 de 1923.

El artículo l.° dice así:

"Créase como servicio nacional administrativo el Departamento de Contraloría, el cual será independiente de los demás departamentos administrativos. El Gobierno dictará en cada caso los decretos reglamentarios pertinentes."

Este artículo fue acusado de inexequible en la primera demanda, como violatorio del artículo 59 de la Constitución, y también como contrario a los artículos 120, ordinal 6.°, de la misma, y 30 del Acto legislativo número 3 de 1910, que versan todos ellos sobre atribuciones propias del Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, y sobre la cooperación de los Ministros como jefes de los diversos ramos de la administración pública.

Respecto de estos cánones constitucionales en relación con el artículo 1.° de la Ley 42, dijo la citada sentencia de nueve de agosto de mil novecientos veinticuatro:

"Según el demandante, los artículos transcritos (entre éstos el 1.°), 'son inconstitucionales, porque con ellos ha creado la Ley 42 un departamento administrativo independiente de los demás departamentos administrativos, siendo así que tiene que pertenecer al Poder Ejecutivo, de que trata el artículo 59 de la Constitución, es decir, al Poder del cual es Jefe el Presidente de la República, puesto que-dice la demanda-'no cabría en cabeza humana que él hiciera parte de alguno de los Poderes Legislativo o Judicial.' Esa independencia del Departamento de Contraloría es contraria a la Constitución, conforme a la cual los departamentos administrativos deben estar regidos por los Ministros del. Despacho ejecutivo y no por Contralores, sin que tal diferencia sea cuestión de nombres simplemente. De modo que por encima del Contralor debe estar algún Ministro, y conforme a la Ley 42 no está ninguno.

"Los expresados artículos 1.° a 5.° pugnan, según la demanda: contra el 59 de la Constitución Nacional, porque siendo el Presidente de la República el Jefe del Poder Ejecutivo, y debiendo ejercer éste con la cooperación del respectivo Ministro, no interviene en los asuntos confiados al Departamento de Contraloría, porque el Contralor en nada depende de los Ministros ni del Presidente; contra el 120, ordinal 6.°, porque el Contralor no es nombrado libremente por el Presidente de la República, puesto que la Ley 42 exige que apruebe el nombramiento la Cámara de Representantes; contra el artículo 30 del Acto legislativo número 3 de 1910, porque los actos del Contralor, que son de administración, debían emanar del Presidente, asistido del Ministro respectivo, y no emanan sino del Contralor, el cual es independiente de ellos.

"La acusación capital del demandante a la Ley 42, por la cual ha tratado de herirla de modo formal, puede decirse que es la que hace al artículo 1.°, conforme al cual se crea el Departamento de Contraloría como independiente de los demás departamentos', administrativos, y ; al artículo 2.° en cuanto dispone que el Contralor General de la República, a cargo del cual está el Departamento de Contraloría, debe ser nombrado por el Presidente de la República con aprobación de la Cámara de Representantes.

"Al Presidente de la República le está confiada de modo especial la administración de los asuntos de la Nación, como suprema autoridad administrativa; y para cumplir esa misión, que es muy compleja, dispone de las facultades detalladas por el artículo 120 de la Constitución y del concurso inmediato de los Ministros del Despacho como jefes superiores de la administración, y del de los demás empleados, mediatos o inmediatos subalternos de él que el constituyente y el legislador hayan juzgado y juzguen necesario crear.

"Pero el Departamento de Contraloría no tiene funciones relativas a la administración de la cosa pública, entendiendo por administración el gobierno de ésta, la cual, ejercida por el Presidente de la República, llega hasta la ejecución de actos de disposición. Considerado en conjunto el Departamento de Contraloría, no ha sido creado para otra cosa que para fiscalizar la administración confiada al Presidente de la República, de modo directo o indirecto.

"Esto explica el hecho de que el Departamento mencionado no haya sido puesto bajo la dirección del Presidente de la República, ni de ninguno de los Ministros del Despacho Ejecutivo, como no estuvo tampoco en sus últimos tiempos la Corte de Cuentas, hoy extinguida, cuyas funciones eran esencialmente fiscalizadoras, y pasaron a ser propias del Departamento de Contraloría por obra de la Ley 42 acusada, notablemente aumentadas por dicha Ley.

"Para que se vea que las funciones de fiscalización de la administración de la cosa pública no pueden ser encomendadas a empleados o corporaciones dependientes del Presidente de la República o de los Ministros del Despacho Ejecutivo, anota la Corte el hecho importante de que el demandante doctor Camacho Angarita, al mismo tiempo que solicita de la Corte que declare la inexequibilidad de la Ley 42, aboga por la supervivencia de la Corte de Cuentas como entidad independiente de los altos empleados a quienes se acaba de nombrar.

"Como el constituyente de 1886 denomina a los Ministerios del Despacho Ejecutivo con el nombre de Departamentos administrativos, habría sido de desearse que el legislador de 1923 hubiera reservado otra denominación a la institución de la Contraloría. Mas como los Ministerios expresados y la Contraloría tienen diferencias sustanciales, las que existen entre la obra de administrar y la de fiscalizar, no ha de ser la denominación común de Departamentos administrativos lo que afecte con la tacha de inexequibilidad la creación legal de la Contraloría. Esta no es un Ministerio, y por eso el legislador no consideró conveniente asignarle al jefe de ella el nombre de Ministro, sino el de Contralor.

"La tacha de la demanda relativa al hecho de que, según la Ley 42, artículo 2.°, el Contralor General de la República y el Auditor General no son nombrados libremente por el Presidente de la República, puesto que los nombramientos que haga deben ser aprobados por la Cámara de Representantes, y de consiguiente que tal disposición es contraria a la Constitución, no tiene asidero en ninguna de las disposiciones de ésta.

"Según lo que se ha dicho, la institución de la Contraloría ha sido creada para la fiscalización de los actos de administración de la cosa pública, y esto entraña una razón suficiente, para que ni el Contralor ni el Auditor General, ni en general los empleados dependientes de la Contraloría, sean nombrados o removidos libremente por el Poder Ejecutivo Nacional. Este pensamiento lo ha desarrollado en toda su amplitud el legislador en la Ley 109 de 1923, al disponer que el Contralor General de la República y el Auditor General .sean elegidos directamente por la Cámara de Representantes (véase el artículo 18 de dicha Ley). De modo que ha quitado la ingerencia del Poder Ejecutivo Nacional en el nombramiento de estos empleados.

"No debe entenderse la Constitución Nacional en el sentido de que quien ha de ser fiscalizado en sus actos nombre a su fiscal, porque esto va contra elementales principios de Derecho público.

"Y no es censurable esta disposición del legislador: con ella no ha arrebatado facultad alguna al Presidente de la República, o sea lo referente a la elección del Contralor y el Contralor de los empleados dependientes de él, porque conforme a la Constitución el Presidente sólo puede nombrar y remover libremente a muy contados empleados: a los Ministros Diplomáticos, a los Ministros del Despacho Ejecutivo, a los Gobernadores de los Departamentos, a los Jefes y Oficiales del Ejército, a sus agentes. Respecto de los demás empleados, aun encargados de funciones relativas a la administración de la cosa pública, cuya dirección suprema está a cargo del Presidente, tiene la facultad de nombrarlos y removerlos cuando el legislador se la da (artículo 120, ordinal 6.° de la Constitución), bien de modo expreso, bien tácitamente, por no confiar la provisión a otros funcionarios o corporaciones.

"Es explicable que los agentes del Presidente de la República, verbigracia los Administradores de Hacienda Nacional, el Tesorero General de la República, encargado de recaudar rentas y de hacer erogaciones del Tesoro Nacional, sean de libre nombramiento y remoción del Presidente, porque a éste le está atribuido el cuidar de la exacta administración y recaudación de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión con arreglo a las leyes (artículo 120, ordinal 14 de la Constitución). Pero ni el Contralor ni el Auditor General, ni los subalternos de éstos están encargados de la administración de los asuntos de la Nación, sino de la fiscalización, como se ha dicho; de manera que no son propiamente agentes del Presidente de la República, y. no hay razón para que dependan de él en lo que toca al nombramiento y a la remoción, habiendo dispuesto otra cosa el legislador."

Otros textos constitucionales cita el actual demandante para impugnar el mismo artículo 1.° de la Ley 42 sobre Contraloría, y diserta largamente sobre este punto, tratando de presentarlo en forma o por aspecto distinto de como fue sometido a la Corte en la demanda anterior, y al efecto se invocan ahora como violados por dicho artículo 1.° de la Ley 42, los artículos 57, 58 y 60 de la Carta Fundamental.

El actor resume así su tesis sobre el artículo 1.° de la Ley acusada:

"Creo que es fácil deducir de todo lo anterior que la institución de la Contraloría se opone no solamente al artículo 59 de la Constitución, sino a los artículos 57, 58 y 60. Y como consecuencia, de modo formal pido se declare inexequible el artículo 1.° de la Ley 42 de 1923, por contrario a las disposiciones citadas";, y en apoyo de su-acusación aduce el actual demandante, tras una disertación bien extensa, algunos, hechas reveladores en su sentir de otras tantas irregularidades que censura y atribuye a la implantación de la ley de Contraloría.

Tales son, verbigracia, en primer término, el haberse esquivado. en alguna ocasión la Contraloría de facilitar a una Comisión de .la Cámara de Representantes los datos o documentos indispensables para llenar su cometido; en segundo término, el haber puesto el veto a la repatriación de los restos de un colombiano ilustre, por ser, en concepto del Contralor, desmedido el gasto, haciendo prevalecer la opinión de éste, conflicto que no era razonable pretender se dirimiera por una de las partes; y en tercer lugar, el caso de una diferencia entre dos empleados judiciales, por razón de un sueldo de vacaciones, disputa que no se llevó ante los Tribunales del Poder Judicial sino ante la autoridad del Contralor; hechos con los cuales-dice el demandante-que se invaden por este funcionario las esferas de acción correspondientes a' otras entidades oficiales, o sea a los Poderes Legislativo y Judicial.

Pero estas quejas por irregularidades ocasionales que anota el actor, nada tienen que ver con las atribuciones que los artículos 57, 58 y 60 de la Constitución señalan separadamente a los Poderes Legislativo y Judicial, como tampoco menoscaba la Ley 42 sobre Contraloría las funciones o deberes de la Cámara de Representantes en relación con la cuenta general del Tesoro (artículo 20, ordinal 1.° del Acto legislativo número 3 de 1910), desde luégo que la ley que señala las atribuciones del Contralor no lo faculta para ejercer esas funciones propias de los diferentes poderes públicos; pues ni el artículo l9 ni ningún otro de la Ley 42 facultan al Contralor para examinar y fenecer definitivamente la cuenta general del Tesoro; funciones éstas que siguen a cargo de la Cámara de Representantes; ni tampoco se han atribuido al Contralor en forma o manera alguna las funciones judiciales que a la Corte, Tribunales y Juzgados han asignado el constituyente y el legislador en relación con las infracciones que cometan los empleadas en el desempeño de sus funciones.

El artículo 10 de la Ley 42 acusada, que forma parte del capítulo Facultades y deberes del Contralor, dice así:

"Llevará las cuentas generales de la Nación, incluyendo las relacionadas con la deuda pública."

La Corte estableció claramente en su sentencia de 1924 que ese artículo, al imponer al Contralor la obligación de llevar las cuentas, no lo desvinculó del Presidente de la República, y que, en las exposiciones y los informéis de que hablan los demás artículos allí citados de la Ley 42, llena aquel alto funcionario sus atribuciones relativas a esas cuentas, sin menoscabo de las disposiciones constitucionales que se consideran violadas. La referida sentencia dice al respecto:

"El artículo 10 es acusado de inconstitucionalidad por estimar el demandante que no es el Contralor quien debe llevar las cuentas generales de la administración, sino el empleado o empleados que sean de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República.

"Esta acusación carece de fundamento, agrega la sentencia, porque lo que ha hecho la ley es imponerle al Contralor la obligación de llevar las cuentas generales de la Nación con la correspondiente vinculación al Presidente de la República. El Contralor prepara y somete al Presidente, al fin de cada mes, una exposición relativa a las operaciones fiscales del mes anterior, que debe contener todos los elementos de las cuentas de que tratan los artículos 61 a 68 de la Ley acusada; y luego, conforme al artículo 69, rinde el Contralor un informe anual sobre la situación de las finanzas públicas nacionales durante el año fiscal anterior, con todos los datos de las cuentas generales."

El actor de hoy ofrece presentar la cuestión por un nuevo aspecto, para demostrar la inexequibilidad de dicho artículo 10, y al efecto lo ataca considerándolo violatorio del artículo 118, ordinal 4.° del Estatuto fundamental y del artículo 2.°, ordinal l.°, del Acto legislativo número 3 de 1910, aspecto nuevo éste comoquiera que dichos preceptos constitucionales no se mencionan como violados en la demanda del doctor Camacho Angarita; pero después de todo, su exposición conduce a los mismos efectos de los estudiados en la sentencia.

Así, pues, el hecho de que se le haya dado al Contralor la función de "llevar las cuentas generales de la Nación," no implica que suprimida la función o atribución constitucional del Presidente de la República de "enviar a la Cámara de Representantes el Presupuesto de rentas y gastos y la cuenta general del Presupuesto y del Tesoro, que le señala el artículo 118, ordinal 4.° de la Constitución, y la de la Cámara de examinar y fenecer definitivamente la cuenta general del Tesoro, que le impone el ordinal 1.° del artículo 20 del Acto legislativo número 3 de 1910. Ni del texto claro del artículo 10 ni de manera implícita aparece en él esa pretendida supresión de las funciones constitucionales del Presidente de la República y de la Cámara de Representantes para atribuirlas al Contralor. Llevar las cuentas nacionales no presupone el haber de presentarlas el Contralor a la Cámara que ha de fenecerlas.

El artículo 10 de la Ley 42, acusado, no le ha conferido al Contralor las facultades que al Presidente de la República y a la Cámara de Representantes les confieren los textos constitucionales citados. Basta poner en parangón estos artículos con el citado de la Ley 42 para concluir, por su simple lectura, que el de la Ley no merma atribuciones al Presidente ni a la Cámara, y que, por lo tanto, no viola los preceptos de la Constitución y Acto reformatorio invocados.

Queda, pues, establecido que no es inexequible por inconstitucional, como lo afirma el actor, dicho artículo 10 de la Ley 42, orgánica de la Contraloría.

Los artículos 27 a 31, que forman parte del Capítulo investigaciones, fueron también estudiados y hallados exequibles en la anterior sentencia, no obstante lo cual vuelve el actor sobre ellos para acusarlos como violatorios del artículo 120 de la Constitución, pero sin indicar cuál de los veintiún numerales de dicho artículo es el que considera violado.

Ya la Corte en aquel fallo, con especificación de lo que prescribe cada uno de esos artículos de la Ley 42, hizo ver su conformidad con el texto constitucional que se dice violado y aun con otros que a ellos pudieran referirse.

Así, pues, no hay para qué entrar en nuevo estudio sobre la materia, máxime cuando no se dice qué atribuciones se usurpan de las que el artículo 120 señala al Jefe del Estado, ni se encuentra en la nueva demanda un verdadero análisis del asunto a la luz de las disposiciones fundamentales, sino una larga crítica de la manera como en la práctica han tenido efecto esas ritualidades del capítulo acusado, crítica ésta que no es materia apta para una cuestión de inconstitucionalidad.

El artículo 75 de la Ley en cuestión dice así:

"Tan pronto como el Contralor General haya sido nombrado y entre en ejercicio de su cargo, expedirá los reglamentos necesarios para la organización de su Departamento y para la liquidación, ejecución y verificación del Presupuesto."

La demanda anterior acusó esta disposición como contraria al ordinal 14 del artículo 120 de la Constitución, que encarga al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, cuidar de la exacta recaudación, administración e inversión de las rentas públicas. Pero la Corte hizo ver que la disposición transcrita de la Ley 42 no arrebata al Jefe del Ejecutivo esas atribuciones, puesto que el Contralor no es ordenador sino idealizador, y que por lo tanto carece de fundamento la tacha de inconstitucional que se le hace a dicho artículo 75.

Por ese aspecto del artículo, el punto está fallado, aunque el actor insista en negarlo por la forma de abstención empleada al final de la sentencia. Por otro aspecto lo ataca en su escrito, diciendo que la función señalada al Contralor en ese artículo no es una función meramente reglamentaria, sino una función o atribución legislativa; que lo estatuido en dicho artículo 75 en relación con el Presupuesto Nacional, es un asunto que compete exclusivamente al legislador, y que al atribuirlo a entidad distinta, se violó-dice-el artículo 76 de la Constitución, pero sin indicar ninguno de sus veintidós numerales.

Con organizar su oficina, como se hace con todas las de nueva creación, con verificar las operaciones necesarias para "la liquidación, ejecución y verificación del Presupuesto"-que es lo que al Contralor atribuye el artículo citado-ningún quebranto se infiere a la disposición constitucional que otorga al Congreso aquellas amplias y necesarias funciones de organización del servicio público; y del mismo libelo se deduce su falta de consecuencia para sostener la tesis de inconstitucionalidad, pues se limita, como en los casos anteriores, a una crítica de las actuaciones verificadas por el aspecto de su inconveniencia, lo cual no es del resorte de la Corte Suprema.

Demostrado como está que quedaron examinados y resueltos todos los puntos tratados en esta demanda, resta analizar otros que, dice el actor, no lo fueron en lo primera sentencia ni propuestos a la consideración de la Corte por el respectivo demandante.

Segundo grupo.

Comprende, como atrás quedó dicho, los artículos 16, 49, 52 y 73 de la Ley 42 de 1923.

Entre los deberes y facultades del Contralor General fija el artículo 16 de la Ley 42 el de "pasar a intervalos convenientes un aviso oficial por escrito a todo empleado o agente del Gobierno cuyas cuentas hayan sido revisadas total o parcialmente, en el que expondrá todo saldo a cargo del responsable y las diferencias que resulten de la revisión, por razón de tal cargo, o de partidas aplazadas o rechazadas por el mismo Contralor."

Trayendo a colación las- antecedentes de esta Ley y relacionando el artículo citado con otros de la misma, deduce el demandante que al emplear la palabra revisión, el legislador de 1923 atribuyó al Contralor General el carácter de examinador, de verificador, de rectificador, de liquidador, lo que a su juicio va contra el principio de: la cosa juzgada, que no permite generalmente la revisión, contra la garantía civil sobre formalidades en los juicios, y contra el respeto y la fuerza tutelar de los derechos adquiridos, esto es, contra los artículos 26 y 31 de la Constitución, que consagran esos principios.

El artículo, transcrito en parte, de la Ley 42, atribuye al Contralor, como se ve, una función que puede considerarse reglamentaria, la de, los avisos "a intervalo® convenientes," en que exponga los saldos a cargo del responsable, "cuyas cuentas hayan sido revisadas total o parcialmente." Ese aviso y la indicación del saldo o "do partidas aplazadas o rechazadas por el mismo Contralor," no causan el atropello a los derechos adquiridos que teme el demandante, ni por ende el quebranto de las disposiciones constitucionales citadas. Por rigorista que se juzgue la facultad del Contralor sobre el particular, en nada puede violar el principio consagrado en el artículo 26, de que "nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se impute, ante Tribunal competente y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio," ni tampoco el del 31, de que los derechos adquiridos con justo título con arreglo a las leyes civiles por personas naturales o jurídicas, no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.

A la Contraloría General, entidad cuya creación hicieron necesaria los nuevos métodos de administración de la casa pública, se concedió potestad fiscalizadora en orden al Erario Nacional, dentro de las normas constitucionales. Por ese artículo 16 se estableció solamente una tramitación, que no implica ataque alguno a la cosa juzgada. Conforme a él puede el Contralor revisar cuentas, pero sin que esta inflexión verbal tenga en ninguna manera el sentido técnico judicial especificativo, sino el de examen o estudio de las cuentas de los responsables del Erario. Además, los finiquitos no se expiden en firme al finalizar la primera instancia ante el Contralor, del juicio de cuentas, y de toda decisión del Contralor puede apelarse para ante el Consejo de Estado (artículo 7.°, Ley 42 de 1923).

El artículo criticado agrega:

"Cualquier cargo o partida aplazada que no fueren satisfactoriamente explicados por el empleado responsable, dentro del plazo de noventa días, a contar de la fecha de la notificación personal o del depósito en el correo de dicho aviso, se considerará como una partida definitivamente desautorizada, a menos que el mismo Contralor prorrogue dicho plazo por escrito."

De ahí deduce el demandante que el Contralor es un Magistrado, un Juez, que sentencia verdad sabida y buena fe guardada, un funcionario dictatorial que califica discrecionalmente las partidas que debe rechazar. La expresión del motivo del aplazamiento o glosa, que el mismo artículo exige al Contralor, de nada vale, según el demandante, "en ausencia del cartabón general, de la tarifa a que debe someterse toda glosa."

En el artículo 16, tachado de inexequible, no se contiene nada que viole los tres elementos del 26 de la Constitución: leyes preexistentes, tribunal competente, y plenitud de formas propias del juicio de cuentas; luego no existe la inexequibilidad alegada.

Para un juicio administrativo de cuentas, las leyes preexistentes son los reglamentas de contabilidad y todo el cúmulo de disposiciones fiscales a que están sujetos los empleados de manejo; el funcionario competente es hoy el Contralor por mérito de la ley que creó este cargo; y las formas o tramitación adecuada al proceso será a los reglamentos vigentes al tiempo del examen de las cuentas. Si en alguna de estas funcionéis quebranta la ley o traspasa el límite de sus atribuciones, expedito se halla el camino para acusar sus actos como ilegales; pero de inconstitucionalidad no puede tacharse la disposición que le otorga las autorizaciones referidas, ya que en nada se aparta del precepto que contiene el artículo 26 de la Constitución.

No siendo, pues, acertada la interpretación que el acusador le da al artículo 26, ni a la palabra revisión de que habla ese artículo cuyo alcance se acaba de señalar, tampoco aparece la violación del artículo 31 de la Constitución que el acusador señala como infringido por el aspecto indicado.

Dos artículos de la Ley de Contraloría, el 49 y el 52, siguen en el extenso memorial de acusación. Dicen así:

"Artículo 49. Ninguna orden será pagada por el Tesoro Nacional, ni anotada como pagadera por un depositario de fondos del Gobierno, ni será válida mientras no esté refrendada por el Contralor General, o por algún empleado del Departamento de Contraloría, autorizado debidamente para dicho objeto."

"Artículo 52. Todas los pagos, anticipos o traspasos de fondos públicos que hagan los funcionarios o empleados del Gobierno y que deban efectuarse fuera de la ciudad de Bogotá, están sujetos a las disposiciones que dicte el Contralor General."

El demandante tacha de inexequible el control previo que estas dos disposiciones establecen, por cuanto limita, dice, "la actividad y las facultades conferidas por el constituyente al Presidente y sus Ministros"; y cita en primer término el artículo 120 de la Constitución, que considera violado con dichos articulas de la Ley 42.

Corresponde al Presidente de la República, según el inciso 14 del texto constitucional citado, decretar la inversión de las rentas y caudales públicos con arreglo a las leyes. Según el demandante, este precepto queda violado con los artículos arriba transcritos de la ley de Contraloría, por cuanto el control previo que con ellos considera establecido impide al Presidente la función de decretar la inversión de los caudales públicos, que debe tener como suprema autoridad administrativa.

Con este carácter el Jefe del Ejecutivo, como queda dicho, decreta la inversión de las rentas "con arreglo a las leyes"; viene una ley de reglamentación especial, como la acusada, que exige determinada formalidad para llenar aquella función administrativa, y a esa Ley tiene que amoldarse, porque la Constitución así lo dispone (artículo 120, ordinal 14 citado). No-se le arrebata, pues, la atribución que ésta le confiere, sino que se señala nueva pauta legal para ejercerla convenientemente.

Según el acusador, con el control previo se ataca en cierto, modo la estructura del Gobierno determinada en el artículo 59 de la Constitución, por cuanto se interpone entre el Presidente y el Ministro del respectivo ramo un tercer elemento que, al decir del actor, "viene a ser más Gobierno, toda vez que nada podrá hacerse en materia fiscal sin el beneplácito del Contralor." A esto observa la Corte:

Dados los términos bien significativos de los artículos 1.° y 36 del Decreto número 911 del año de 1932, "por el cual se reforman las leyes orgánicas de la Contabilidad oficial de la Nación y del Departamento de Contraloría," las atribuciones de éste han quedado suficientemente deslindadas y reducidas a las de una Oficina de contabilidad y de control fiscal, que "no ejercerá funciones administrativa!; distintas de las inherentes al desarrollo de su propia organización"; y las actuaciones del Contralor se destacan de manera nítida en el segundo de dichos artículos, que dice:

"Artículo 36. Las apropiaciones incluidas en la Ley de Presupuesto anual o en los créditos adicionales, serán erogadas únicamente mediante la aprobación escrita del respectivo Ministro o del funcionario autorizado por él, o por el Jefe del respectivo Departamento, siempre que los gastos estén conformes con las correspondientes apropiaciones, y su gasto autorizado por la ley, sin sobrepasar la suma total de la apropiación a que correspondan y puedan cargarse. El Contralor General, al examinar las cuentas o documentos justificativos presentados por la autoridad que los haya ordenado, se limitará a cerciorarse del cumplimiento de las formalidades requeridas por la ley que regula los gastos hechos con fondos del Tesoro Nacional. Al Contralor General no le corresponde dictaminar sobre la necesidad de los gastos, ni suscitar con respecto a ellos discusión alguna tocante a la facultad administrativa que para subvenir a ellos tenga la autoridad que los haya ordenado."

Del texto transcrito se deduce claramente la perfecta autonomía del Gobierno en su función constitucional, desde luego que la intervención del Contralor se limita a cerciorarse del cumplimiento de las formalidades requeridas por la ley que regula los gastos hechos con fondos del Tesoro Nacional, sin permitírsele dictaminar sobre la necesidad de los gastos ni suscitar con respecto a ellos discusión alguna con la autoridad que los haya ordenado.

De manera que las atribuciones que consagran los artículos 49 y 52 de la Ley acusada, quedan subordinadas o circunscritas a los fines que determina el artículo 38 del Decreto número 911 de 1932, que tiene fuerza de ley posterior, aclaratoria y modificativa de las anteriores sobre este ramo.

Por consiguiente, no estando ya en vigor la disposición acusada, en la forma en que fue expedida por el legislador de 1923 y que pudiera prestarse a la interpretación que le dio el demandante, no hay materia sobre que pueda recaer un fallo de la Corte en el punto de inexequibilidad, según doctrinas constantes de esta corporación.

Por último, el artículo 73 de la Ley 42 incorpora con otras en el Departamento de Contraloría "la Oficina Nacional de Estadística," que funcionaba en el Ministerio del Tesoro, hoy extinguido o refundido en el de Hacienda y Crédito Público.

Larga disertación hace el demandante para demostrar las deficiencias de que adolece en Colombia el importante servicio de Estadística. Pero en el punto meramente constitucional, que es el único de incumbencia de la Corte, circunscribe su demanda -a los mismos artículos 59 y 120, citados en el capítulo anterior con idéntico objeto, y al 135, todos de la Constitución Nacional.

Considera quebrantados dichos artículos fundamentales con la incorporación de la estadística en la Contraloría, en cuanto hace de aquel servicio una entidad independiente del Gobierno, y que así le merma atribuciones que, en su sentir, le son peculiares.

En ninguno de los artículos constitucionales citados por el actor se habla siquiera de la estadística nacional. Este ramo no es un organismo constitucional, sino un simple mecanismo administrativo, sujeto a la ley, y, por tanto, con la adscripción de la estadística al Departamento de Contraloría, ningún precepto fundamental se viola.

Del artículo 73 citado de la Ley 42 trató ya la sentencia de mil novecientos veinticuatro, pero sólo en cuanto a la Corte de Cuentas, que también quedaba incrustada en la Contraloría, nó en cuanto a la Estadística; y por este aspecto el demandante de hoy lo incorpora en su libelo. Mas, como acaba de verse, en el punto de la inexequibilidad carece de base la demanda para declararla demostrada.

No queda, pues, por examinar ninguno de los artículos de la Ley 42 de 1923 que puedan ser materia de nueva demanda y que lo son de la que se estudia. Se ha dicho ya que la Corte falló definitiva y claramente sobre los que fueron objeto de la demanda anterior; se han examinado por nuevos aspectos los comprendidos en la sentencia y acusados como violatorios de otros distintos artículos de la Constitución, y se han estudiado, finalmente, los artículos de la misma Ley 42 que el actor tacha de inconstitucionales en el nuevo libelo, encontrándose que ninguno de ellos adolece de la inconstitucionalidad que se le atribuye.

Cumple ahora a la Corte entrar en el análisis de la otra parte de la demanda, referente a la Ley 31 de 1931 y al Decreto reglamentario número 518 bis del mismo año.

Ley número 31 de 1931.

Contiene sólo tres artículos, y por ellos se faculta al Gobierno para organizar como dependiente de uno de los Ministerios la Sección de Provisiones, encargada de la adquisición de determinados elementos, y con prescindencia de ciertas formalidades legales; para determinar la forma en que debiera liquidarse el antiguo Departamento de Provisiones, y para hacer unos traslados en el Presupuesto vigente.

Se tachan de inconstitucionales los dos primeros, que dicen:

"Artículo l.° Autorízase al Gobierno para organizar como dependencia de uno de los Ministerios la Sección de Provisiones, encargada de la adquisición de los elementos necesarios para el funcionamiento de las demás dependencias del Gobierno Nacional, pudiendo prescindir de los requisitos exigidos por el Código Fiscal, y con la sola aprobación del Contralor General de la República.

"Artículo 2.° Facúltase al Gobierno para que determine la forma en que deba liquidarse el Departamento de Provisiones y atender los compromisos que tenía pendientes. El Gobierno puede trasladar la suma disponible al entrar en vigencia la presente Ley, del capítulo 60 del Presupuesto de la vigencia en curso al capítulo que juzgue conveniente, 'de acuerdo con la organización que dé a la Sección de Provisiones, de que trata esta Ley."

'El artículo l.° se acusa, tomando esta Ley como de facultades extraordinarias, por faltarle el requisito pro tempere, que exige el artículo 76, ordinal 10, de la Constitución Nacional.

Si se toma aisladamente esta Ley como la presenta el acusador, tal parece que fuera una ley de autorizaciones, o, si se quiere, de facultades extraordinarias sin limitación de tiempo, y tachada por este aspecto de inconstitucionalidad, por quebrantar el artículo 76, ordinal 10, de la Carta Fundamental, pues los otros dos requisitos de ese artículo los abona el acusador.

Mas si se tiene en cuenta la Ley 3.ª de 1930, vigente , cuando se expidió la 31 de 1931, que ha tenido por objeto especial adscribir a alguno de los Ministerios el Departamento de Provisiones, que acababa de ser eliminado como entidad independiente del Ejecutivo (sentencia de la Corte, de fecha 19 de diciembre de 1930), se advierte desde luégo que no hay tal inconstitucionalidad por el aspecto expresado, siendo así que la verdadera ley de autorizaciones, y que reviste al Poder Ejecutivo de precisas facultades extraordinarias (limitadas pro tempore hasta el veinte de julio de mil novecientos treinta y uno para ciertos fines, y para otros hasta el treinta y uno de diciembre del mismo año), es la ya expresada Ley 3.ª de 1930, que omitió mencionar el acusador, no obstante apoyarse en ella, de manera especial y explícita, el Decreto número 518 bis de 1931, igualmente acusado.

Dos son los otros motivos que el demandante alega para sostener la inconstitucionalidad del artículo l.°, Ley 31: haber facultado al Gobierno para la adquisición de elementos destinados al funcionamiento de ciertas oficinas, con prescindencia de los requisitos del Código Fiscal, y haber exigido para ello tan sólo la aquiescencia del Contralor General de la República. En ese orden procede la Corte a examinarlos, para decidir lo que sobre ellos corresponda.

Tratando el demandante el primer aspecto de la cuestión, se expresa así:

"En el artículo l.° de la Ley 31 de 1931, se dice que al organizar la Sección de Provisiones se podrá prescindir de los requisitos exigidos por el Código Fiscal. Sin duda, existe aquí una mala redacción, si se atiende a que el Código Fiscal no exige requisitos de ninguna clase para la organización de las secciones de los Ministerios. La prescindencia que deseó el legislador permitir fue la de aquellos requisitos exigidos por el Código Fiscal para la adquisición de todos los elementos necesarios para el funcionamiento de todas las dependencias del Gobierno Nacional."

Y entra luégo el actor a analizar esta parte del artículo en relación con los textos constitucionales que por ella considera violados (artículos 62, 63, 77 y 120).

Leyendo con detenimiento el artículo 1.° de la Ley 31 de 1931 se ve claramente que la prescindencia de los requisitos del Código Fiscal ciertamente se refiere, nó a la organización de la Sección de Provisiones, sino a la adquisición de elementos para las dependencias del Gobierno, y que sólo se exige allí la aprobación del Contralor. Ocurre entonces preguntar: ¿puede el Congreso permitir o autorizar esa impugnada prescindencia sin menoscabo de los principios constitucionales

El demandante señala como violado el artículo 62 de la Constitución en la parte que dice:

"La ley determinará los casos particulares de incompatibilidad de funciones; los de responsabilidad de los funcionarios y modo de hacerla efectiva."

Forma esta disposición parte integrante del Título De los Poderes nacionales y del servicio público.

Se alega que en la legislación fiscal colombiana, así la nacional como la departamental, se contienen reglas precisas y severas sobre incompatibilidad de funciones, y sobre responsabilidad de los empleados y modo de hacerla efectiva, y que la adquisición de elementos para el funcionamiento de las dependencias del Gobierno constituye uno 'de los ramos más importantes del servicio público y acaso también de, los más delicados, porque por malicia o por ignorancia, por precipitación o por descuido, de buena o de mala fe, puede menoscabarse el Erario Público al celebrar contratos de compra y de prestación de servicios que esa adquisición necesariamente requiere; y saca en consecuencia que el legislador, en esas leyes fiscales, que son las guardadoras del erario común, tiene establecidas como normas invariables la licitación pública, en busca de las mejores condiciones de calidad y precio, el documento escrito, la caución de quiebra y la de cumplimiento de lo pactado, la constancia de la apropiación para atender el pago, la reserva de dinero, la aprobación del Presidente y hasta el pase del Consejo de Estado en ciertos casos; y que por eso el artículo 120 de la Constitución señala, entre las atribuciones del Presidente de la República, "como suprema autoridad administrativa":

"16.° Celebrar contratos administrativos para la prestación de servicios y ejecución de obras públicas, con arreglo a las leyes fiscales y con la obligación de dar cuenta al Congreso en sus sesiones ordinarias."

Y sobre esta base formula el siguiente argumento:

Si el Presidente de la República no puede celebrar, conforme a la Constitución, contratos de aquella especie sino con arreglo a las leyes fiscales, no parece admisible que pueda el legislador autorizar su celebración con prescindencia de esas mismas leyes.

Se considera:

De la amplia atribución señalada en el artículo 1.° de la Ley 31 de 1931, se deduce ciertamente que el Jefe de la Sección de Provisiones podrá contratar la adquisición de toda clase de elementos sin sujeción a ninguna de las' restricciones que contiene el Código.

Él Código Fiscal es una ley, reformable o derogable por el mismo Cuerpo soberano que la expidió; y si es por ley, y no por canon constitucional, por lo que se ha venido exigiendo licitaciones y otras formalidades, que pueden ser y son en realidad utilísimas en pro de la economía y el acierto en el manejo de los fondos públicos, ello implica cuando más que puede ser inconveniente para esos laudables fines la autorización para prescindir de esos requisitos, mas no puede tacharse en manera alguna de inconstitucional.

De conformidad con el artículo 76 de la Constitución, corresponde al Congreso hacer las leyes, y por medio de ellas ejercer, entre otras atribuciones, las que señala el ordinal 9.°, a saber:

"Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional."

Y se encuentra dentro de las atribuciones del Presidente de la República, ordinal 16, artículo 120 ibídem, la de "celebrar contratos administrativos para la prestación de servicios y ejecución de obras públicas, con arreglo a las leyes fiscales y con la obligación de dar cuenta al Congreso en sus sesiones ordinarias."

Esas leyes fiscales, que sirven de norma al Presidente de la República para ejercer la atribución señalada en el ordinal 16, no son obra del constituyente sino sólo del legislador. Por manera que si para un caso especial, como es el que contempla el artículo 1.°, Ley 31 de 1931, por lo que toca a la Sección de Provisiones, se faculta al Gobierno para prescindir de los requisitos exigidos por el Código Fiscal en la adquisición de los elementos necesarios para el funcionamiento de las demás dependencias de ese mismo Gobierno, sujetando la adquisición nada más que a la aprobación del Contralor General de la República, sería preciso que el Código Fiscal formara parte de la Constitución para que el precepto que se estudia de la Ley 31 pudiera considerarse inexequible.

Si el legislador, en el ejercicio de sus facultades constitucionales, señala estos o aquellos requisitos para la celebración de ciertos contratos, y sobre determinada materia faculta al Gobierno por medio de una ley para ' prescindir de ese estatuto fiscal, apenas cabe decir que el Congreso, haciendo uso de su poder soberano, estableció una excepción a lo dispuesto en otras leyes. Y claro está que si el Cuerpo legislativo tuvo poder para dictar el Código, ha de tenerlo también para sentar la excepción, del propio modo que lo tendría para reformar o derogar tales disposiciones.

La reglamentación fiscal que al legislador compete, puede ser amplia o rígida, según el criterio imperante sobre la materia, sin que por ello se violen los principios constitucionales. El Congreso está en libertad de señalar la comprensión y extensión de las normas fiscales, atemperándolas a las circunstancias y a las conveniencias públicas, y al Gobierno corresponde cumplirlas según el ordinal 16, en la forma y términos como el legislador las haya expedido.

Así, pues, los argumentos que la demanda presenta en vía de demostrar la inexequibilidad del citado artículo 1-, corresponden en realidad a motivos de conveniencia o inconveniencia que pudieran invocarse en relación a ese precepto legal. Y no habrían sido ajenos a los debates que precedieron a la expedición de la Ley ni a un comentario suscrito por un expositor de derecho; pero resultan inconducentes, por el examen que precede, para sustentar una declaración de inexequibilidad.

Otro motivo que alega el actor para pedir la declaración de inconstitucionalidad del citado artículo 1.° de la Ley 31 de 1931, es el de haber señalado, como único requisito para la adquisición de los elementos destinados al servicio oficial, la aprobación del Contralor General de la República.

Apoya su solicitud en el hecho de haber declarado la Corte inexequible el artículo 32 de la Ley 109 de 1923, que decía:

"Todos los contratos celebrados por el Departamento de Provisiones deberán ser firmados por el Contralor, y sin este requisito no tendrán valor alguno."

En sentencia de fecha diez y nueve de diciembre de mil novecientos treinta, declaró la Corte inexequibles, a más del 32, los artículos 1.°, 3.°, 7.° y 31 de la Ley 109 de 1923, "por la cual se crea el Departamento de Provisiones." Respecto al mencionado 32, dijo:

"Si la institución del Departamento de Provisiones, tal como la organiza la Ley 109 de 1923 en las disposiciones comentadas, es inconstitucional precisamente porque arrebata atribuciones que son del Presidente de la República, por relación de causa a efecto la disposición del artículo 32 de dicha ley es tachable también, porque al exigir la firma del Contralor en los contratos que celebre el Departamento de Provisiones como requisito esencial para su validez, la subsistencia de tal mandato sujetaría al Jefe del Ejecutivo a una traba, que menoscaba la libertad de sus atribuciones constitucionales, mencionadas en el numeral 16 del artículo 120 de la Carta."

La disposición últimamente citada atribuye al Presidente de la República, como se ha visto, "celebrar contratos administrativos para la prestación de servicios y ejecución de obras públicas, con arreglo a las leyes fiscales y con la obligación de dar cuenta al Congreso en sus sesiones ordinarias." La Corte, en la sentencia mencionada, agrega al respecto:

"Si, como se ha visto, la facultad de celebrar contratos administrativos con sujeción a las leyes fiscales, corresponde al Presidente de la República, la responsabilidad que el ejercicio de esa atribución le atraiga es exclusivamente suya y de sus Ministros, y en manera alguna queda modificada por la participación del Contralor con su firma, participación que sería admisible si el Departamento de Provisiones subsistiera, y participación que, en tratándose de la celebración de los contratos por el Ejecutivo, es superabundante, porque el artículo 54 de la Ley 42 de 1923 señala de modo general la intervención que a este funcionario corresponde en los contratos administrativos que el Gobierno celebre, los que no podrán llevarse a cabo, salvo la excepción allí establecida, sin que el Contralor General certifique que se han apropiado fondos para ese fin, y que la cantidad necesaria para cumplir el contrato está disponible."

Fundada en estas consideraciones, declaró la Corte inexequibles, entre otros, el artículo 32 de la Ley 109 de 1923, que exigía la firma del Contralor para la validez de los contratos que celebrara el Departamento de Provisiones.

Consideró entonces la Corte que la facultad presidencial relativa a los contratos podía quedar vulnerada con el hecho de que un empleado no dependiente suyo se negara a firmar determinado contrato. Pero después, una vez expedido el Decreto número 911 (que tiene fuerza de ley), por el cual se reforman las leyes orgánicas de la contabilidad oficial de la Nación, es indudable que la facultad de aprobación y de consiguiente improbación contenida en el artículo 1.° de la Ley 31 de 1931, en lo relativo al mencionado punto de los contratos, no se presta a la interpretación que le da el acusador y que le ha servido de base para hacer los reparos a la disposición en referencia; y por lo mismo, están fuera de lugar los argumentos de la demanda en que se ataca de inconstitucionalidad la intervención del Contralor en los contratos que celebre la Sección de Provisiones.

Ya en este mismo fallo, en su parte primera (referente a la Ley de Contraloría), se había contemplado este nuevo aspecto que ha traído la vigencia del Decreto número 911 de 1932, y en consonancia con esta tesis se dijo no haber ya materia sobre que pueda recaer un fallo de la Corte en punto de inexequibilidad, según doctrinas constantes de esta corporación. Y si esto se dijo con referencia. a los artículos 49 y 52 de la Ley 42 $e 1923, sobre creación de la Contraloría, cabe aplicar el mismo concepto con respecto al artículo 1.°, Ley 31 de 1931 (in fine), quedando así circunscrita la intervención del Contralor en los actos o contratos de da Sección de Provisiones, a los fines que determina el artículo 36 del ya mencionado Decreto número 911 de 1932, el cual tiene, como ya se dijo, "fuerza de ley posterior, aclaratoria y modificativa de las leyes anteriores sobre este ramo."

También arguye el demandante que por los contratos que celebre el Presidente puede ser responsable conforme al artículo 29 del Acto legislativo número 3 de 1910; y que dejando en otras manos la celebración de los contratos para la adquisición de aquellos elementos, ha venido a eliminarse la responsabilidad presidencial por este aspecto, y que aun ha podido eximirse de ella al Jefe de la Sección de Provisiones con la prescindencia del Código Fiscal, lo cual pugna-dice-con el precepto ya copiado de la responsabilidad de los funcionarios y modo de hacerla efectiva por medio de la ley, que exige la Constitución en su artículo 62; y saca en conclusión que eliminar para uno o para otro esa responsabilidad es dejar en parte sin cumplimiento aquel canon fundamental .

Este argumento no demuestra, a juicio de la Corte, que con el artículo 1.° de la Ley 31 se quebrante, siquiera en parte (como lo insinúa el acusador), el artículo 62 de la Carta Fundamental; porque en los contratos que celebre el Gobierno claro está que la responsabilidad es directamente suya en relación con el artículo 29 del Acto legislativo de 1910, y en aquellos que se celebren por el Jefe de la nueva Sección de Provisiones, aun con prescindencia de los requisitos que señala el Código Fiscal, ya se ha visto que no cabe tacharlos de ineficaces o inválidos, porque el legislador bien podía reformar las leyes fiscales, ampliando o restringiendo su alcance, y el Presidente podía reglamentar la ley en ejercicio de las funciones ordinarias de que está investido y de las que le confieren leyes especiales; de suerte que si encarga a un empleado de su dependencia, como lo es el Jefe de la Sección de Provisiones, de la celebración de algunos contratos, no puede decirse que se elimine la responsabilidad del comisionado, aun cuando se le exija menor •cantidad de formalidades en su actuación, de acuerdo con la ley. Si el subalterno cometiere algún fraude en perjuicio de la Nación, o de cualquier otro modo abusare de sus funciones, será responsable en el fuero civil y en el penal. No se quebranta, pues, en manera alguna el precepto que contiene el artículo 62 de la Constitución.

También se refiere la demanda al artículo 2.° de la Ley 31 de 1931, que confiere al Gobierno algunas facultades; pero, por razón de método, se pasa a examinar el otro acto acusado, que es el Decreto expedido en desarrollo de esa Ley, y donde se tratará de la misma materia del artículo 2.° transcrito al principio.

Decreto número 518 bis de 1931.

Antes de entrar a examinarlo en las disposiciones que considera inconstitucionales, analiza el demandante la naturaleza de este Decreto, para concluir que es un acto legal, y, por tanto, irreformable.

Por haber sido dictado en virtud de una facultad extraordinaria conferida por el Congreso de Gobierno, éste hizo las veces de aquél, en sentir del demandante; y así, el Decreto 518 bis es una verdadera ley, que ya no puede ser modificada, ni en lo mínimo, por el Poder Ejecutivo (porque carece ahora de facultad para ello, una vez ejercida la que le dio origen9, sino por la Corte o el Congreso.

"Las limitaciones que ese decreto-ley contenga a las facultades constitucionales del Presidente y de los Ministros, han quedado -dice- de tal manera firmes e inconmovibles, que solamente el legislador puede quitarlas o la Corte declararlas sin valor."

Es verdad que, en tesis general, los decretos expedidos por el Gobierno en ejercicio de facultades extraordinarias, tienen la fuerza obligatoria de las leyes, y son irreformables por el Poder Ejecutivo después de haber expirado el término concedido para el ejercicio de esas facultades; pero en tales decretos puede haber, además, y las hay con frecuencia, disposiciones de carácter reglamentario, adoptadas por el mismo Poder Ejecutivo en ejercicio de sus propias y peculiares atribuciones, y que pueden ser reformadas o derogadas en cualquier tiempo por el mismo que las decretó.

Creada la dicha Sección de provisiones y fijados el personal y las asignaciones de los empleados, ya el Gobierno hizo uso de la facultad extraordinaria puesta en sus manos por el Congreso, y no puede reformar su Decreto en esa parte una vez vencido el término de las facultades extraordinarias. Fijadas las atribuciones de cada funcionario, las formalidades para la compra de elementos, las normas a que debe sujetarse el funcionario de la Oficina, aún pueden quedar vacíos en cuestiones adjetivas o de detalle, que son de reglamentación, acerca de las cuales puede el Ejecutivo, en ejercicio de sus atribuciones ordinarias, introducir las necesarias reformas en cualquier tiempo.

Así considera la Corte que debe apreciarse la índole del Decreto número 518 bis de 1931, dictado por el Presidente de la República "en uso de sus facultades legales, y en especial (dice), de las que le confieren el inciso b) de la Ley 3.ª de 1930 y la Ley 31 de 1931." De acuerdo con este concepto se pasa a analizar los artículos impugnados del Decreto y los textos constitucionales que por ellos considera quebrantados el demandante.

Por el artículo 1.° se crea, bajo la dependencia del Ministerio de Gobierno, una Sección encargada de la adquisición por compra o fabricación, de todos los elementos necesarios para el funcionamiento de todas las dependencias del Gobierno Nacional, la cual se denominará Sección de Provisiones.

Son dos principalmente los motivos que se alegan para pedir la declaración de inexequibilidad de ese artículo.

I. El haber adscrito al Ministerio de Gobierno la Sección de provisiones es cosa que el demandante impugna por falta de afinidad entre las altas funciones de este Departamento administrativo y las que le corresponden a aquella entidad en el vasto campo de actividades que su compleja índole comporta.

Conforme al artículo 132 de la Constitución, el número, nomenclatura y precedencia de los distintos Ministerios o Departamentos administrativos, son determinados por la ley. "La distribución de los negocios según sus afinidades, agrega, corresponde al Presidente de la República."

Al adscribir en el Decreto que se estudia, al Ministerio de Gobierno la Sección encargada de la provisión de elementos para las oficinas, estima la Corte que el Presidente de la República hizo uso de la facultad ordinaria que para el correcto funcionamiento del servicio público le atribuye el artículo citado de la Constitución.

Largamente diserta el demandante, para concluir, que no hay afinidad alguna entre la compra y fabricación de elementos y la policía, el orden público, la justicia, las cárceles, las Gobernaciones departamentales y otros asuntos de mayor entidad, de que siempre ha conocido el Ministerio de Gobierno, y agrega, que aquéllos guardan más bien afinidad con los Ministerios de Hacienda o de Obras Públicas; de donde deduce que el Jefe del Ejecutivo erró al distribuir esos negocios en la forma que indica el artículo acusado.

Pero este es un simple concepto, que no tiene respaldo ninguno ni argumento probatorio concluyente en relación con determinado texto constitucional.

"El Presidente de la República -dice el demandante- al hacer la distribución de los negocios a diferentes Ministerios, no es libre en absoluto. Tiene que hacerlo según sus afinidades. Es un requisito que ha exigido el constituyente, requisito que, por otra parte, es lógico y profundamente racional."

No se aparta la Corte de estos principios. El Presidente debe atender las afinidades; pero hay en la misma Constitución o siquiera en la ley alguna regla o norma para determinarlas No la hay ni puede haberla, porque si la hubiera, quedaría el Presidente sometido a otra entidad para una función puramente ejecutiva, no sustancial sino reglamentaria, cuyo ejercicio supone conocimiento íntimo de todos los negocios, práctica de su manejo, experiencia, en fin, que sólo se adquiere en el desempeño de la autoridad gubernativa; luego es sólo al Presidente a quien corresponde calificar las afinidades en cada caso.

No puede, pues, decirse violado el artículo 132 de la Constitución por el 1.° del Decreto número 518 bis de 1931.

II. otra parte del extenso escrito del demandante en relación con el mismo artículo 1.°, es la que se refiere a la limitación de las actividades propias, peculiares y constitucionales de los Ministros con la creación de la Sección de provisiones, dependiente de uno solo de ellos, a la cual -dice- quedan todos sometidos.

De esa limitación de actividades deduce el demandante que pueden producirse continuas dificultades y aun dar origen a la absoluta irresponsabilidad, no solo de los Ministros sino de los empleados de la Sección de Provisiones.

Los Ministros son jefes superiores de la Administración ejecutiva, según los artículos 59 y 135 de la Constitución, y se constituyen responsables de sus actos oficiales conforme al122, idéntico en esencia al 30 del Acto legislativo número 3 de 1910 que lo reemplaza, disposiciones que, en concepto del actor, quedan violadas con el artículo 1.° del Decreto número 518 bis de 1931.

Largamente diserta el demandante sobre los inconvenientes de diversa índole y sobre el despilfarro que en la provisión de elementos para los Ministerios se presenten con la intervención exclusiva de la nueva entidad encargada de ella; pero a la Corte no corresponde entrar en esas disquisiciones, propias para otro género de debates, sino examinar la disposición objetada en relación con los textos constitucionales que por ella pudieran sufrir algún quebranto.

Su simple lectura, y la de los artículos concordantes, hacen ver que es atribución soberana del Jefe del Ejecutivo determinar las actividades administrativas de los Ministerios y el modo de llevarse a la práctica. Ya se ha visto, al hablar de la afinidad exigida por el demandante para el reparto de los negocios, que en este particular no hay ni puede haber una entidad que corrija la plana al Presidente y fije normas distintas de las establecidas por él en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales. La Constitución lo ha dejado en libertad de señalar los asuntos en que cada Ministerio ha de ser jefe de la administración; de modo que puede atribuir una gestión a cualquiera de ellos, y aun puede asignar diversas gestiones a uno o más Ministerios, cuando a un mismo fin concurran distintas actividades, sin que por ello deje de ser cada Ministro jefe del respectivo ramo, y de responder de sus propias gestiones en la forma que la Constitución y las leyes establecen.

El señor Procurador General de la Nación trae en su vista el siguiente ejemplo:

"La adquisición de elementos para el Ejército es asunto propio del Ministerio de Guerra, pero puede el Presidente de la República asignar al Ministerio de Relaciones Exteriores la función de obtener la autorización que las leyes del país de donde se van a importa tales elementos puedan exigir en ciertos casos, y encomendar al Ministerio de Obras Públicas lo relativo al transporte y conducción de los mismo; todo sin perjuicio de ser cada uno jefe de la respectiva función que le ha sido asignada por el Presidente de la República. De la misma manera puede éste adscribir a un Ministerio cualquiera todo lo relativo a la adquisición de los elementos necesarios para las oficinas públicas, dejando a los demás la dirección suprema en las otras actividades que les han sido asignadas."

Por la Ley y por el Decreto acusados quedan, indudablemente, limitadas las facultades de todos los Ministros en orden a la provisión de los diversos elementos necesarios para el despacho de sus propios negocios, puesto que se les priva de una facultad que en otro tiempo tuvieron; pero si esta medida puede ser materia de análisis en campos diversos, ella no implica en manera alguna violación de la Constitución; y así por este otro aspecto de la cuestión, el artículo 1.° del Decreto número 518 bis de 1931 tampoco es inexequible.

Por el artículo 2.° del mismo Decreto se pone la Sección de Provisiones a cargo de un Director, cuyas atribuciones se determinan en sendos incisos.

De esas distintas atribuciones se estudian y critican en la demanda: la referente a la compra de todos los elementos, la de comprobar su urgencia y la de limitar los pedidos hechos por los Ministerios o Departamentos administrativos.

Cita como violados los mismo textos constitucionales indicados al hablar del artículo 1.°, y trae en apoyo de su tesis argumentos en sustancia iguales a los indicados para ese objeto.

En cuanto a la limitación de los pedidos, razona el demandante así:

"Si el Director puede limitar los pedido, si puede ampliamente poner pauta a los demás Ministerios y aun al mismo de Gobierno, no puede quedar duda alguna de las restricciones que estos sufren en sus facultades. Se podrá decir que esa limitación no puede hacerla el Director sino de acuerdo con su Consejo Directivo. Eso es todavía peor. Al fin y al cabo un funcionario solo es más o menos responsable, se le puede argumentar, se le puede convencer, se le puede remover. Pero la irresponsabilidad de ocho subalternos que dependen de ocho superiores distintos, y el ingresar el pensamiento de esos funcionarios, ¿qué es lo que trae por consecuencia La irresponsabilidad y la anarquía.

A esto la Corte observa que para esa debatida limitación se exige el acuerdo del Consejo Directivo, creado por el mismo Decreto, y al cual concurren los Ministros o sus representantes. Teniendo ellos esa participación en lo referente a sus propios pedidos, no puede decirse ni que se les merman facultades ni que se les exime de la responsabilidad constitucional, como asevera el demandante.

Así que aplicando las mismas razones que se tuvieron para definir el punto anterior, puede decirse que, por el aspecto en éste contemplado, tampoco es inexequible el artículo que se estudia.

Haciendo uso de las facultades constitucionales sobre distribución de negocios entre los distintos Departamentos Administrativos, el Presidente de la República ni ha violado la Constitución ni ha quitado a los Ministros su jefatura ni su responsabilidad.

Por el artículo 3.° del Decreto número 518 bis de 1931, se crea el Consejo Directivo de la Sección de Provisiones, compuesto de los ocho Ministros del Gabinete Ejecutivo o de sus representantes, designados "bajo su responsabilidad solidaria," y se crea también un Comité ejecutivo, "compuesto de los miembros del Consejo Directivo que tengan la representación de los Ministerios de Hacienda y Crédito público, Correos y Telégrafos y Obras Públicas."

Acerca de los cual dice la demanda:

"Este artículo, si se le toma aislado y escueto, no tiene en sí mismo, en su texto, nada atacable; pero relacionado como está íntimamente con la organización entera encargada de la adquisición de elementos, debe correr la misma suerte que ella, y así lo pido de manera expresa a la honorable Corte."

Y para a analizar el siguiente, para pedir la misma declaración de inexequibilidad.

Dice el artículo 4.° en su primera parte:

"Queda prohibido a toda oficina que no sea la Sección de Provisiones, verificar compra alguna de materiales, útiles o equipo para el uso del Gobierno Nacional, excepto cuando el servicio público lo reclame y previa autorización del Consejo Directivo."

En sentir del demandante se encuentra aquí con más claridad y firmeza que en los anteriores, una prohibición perentoria a todos los Ministros para hacer sus adquisiciones, esto es, para hacer uso legal de sus facultades constitucionales, con lo cual la Sección de Provisiones "acapara -dice- la casi totalidad del poder público en esta materia."

Por ello señala como violados con estos artículos los mismos que indicó en el punto anterior, y además el 120 de la Constitución.

El ordinal 16 de este último texto constitucional atribuye al Presidente de la República, como ya se ha visto, la celebración de contratos administrativos para la prestación de servicios y ejecución de obras públicas. Seguramente es este inciso el que considera el actor violado por el artículo 4.° del Decreto que, en sustancia, prohíbe a los Ministros la celebración de esos contratos, puesto que les suprime la facultad que antes tenían para comprar elementos, cuyo suministro queda hoy exclusivamente a cargo de la nueva Sección de Provisiones.

En términos generales, como se ataca el artículo 3.° del Decreto (que crea un Consejo Directivo y un Comité Ejecutivo para dirigir y controlar al Jefe de la Sección de Provisiones), es decir, no en sí mismo, sino en sus relaciones con la organización entera encargada de la adquisición de elementos, no encuentra la Corte por dónde pueda la creación de esas dos entidades regulares quebrantar directa ni indirectamente la Constitución Nacional; pues si se trata de la responsabilidad de los Ministros, ella se reafirma más bien que eliminarla, mediante la intervención de los Ministros como miembros de esas Juntas; y si se refiere a la responsabilidad constitucional del Presidente en los contratos que le corresponde celebrar según el ordinal 16 del artículo 120, los artículos 3.° y 4.° del Decreto en nada desvirtúan esa responsabilidad, desde luego que los contratos a que aquel ordinal alude "para la prestación de servicios y ejecución de obras públicas," no son los encaminados a la compra o fabricación o adquisición de elementos para el uso del Gobierno en sus diversos ramos de administración, contratos estos últimos que son los atribuidos en el Decreto a la Sección de Provisiones, asesorada en muchos casos por la Junta Directiva y por el Comité Ejecutivo arriba mencionados; y, por último, si la inexequibilidad se funda en cercenamiento de facultades a los Ministros en relación con las que tenían anteriormente para comprar por separado los elementos que hoy corresponde adquirir a la Sección de Provisiones, dependiente sólo del Ministerio de Gobierno, ya se ha dicho que tales atribuciones bien ha podido el Presidente encargarlas a cualquiera de los Ministerios, en ejercicio de la facultad que tiene de distribuir los negocios según el artículo 132 de la Constitución.

Dice el demandante respecto a los artículos 5.°, 6.° y 8.° del Decreto:

"Por el artículo 5.°, el Consejo Directivo debe dictaminar sobre las conveniencias de los pedidos de las distintas entidades públicas, cuando así lo estime conveniente el Director, y podrá reducirlos según las conveniencias y necesidades del servicio público.

"Le cuadran a esta disposición los mismo reparos que se han hecho a otras disposiciones. Las atribuciones que el constituyente dio a los Ministros en cada uno de sus ramos y las generales del Presidente de la República, no pueden quedar limitadas por una entidad como el Consejo Directivo de la Sección de provisiones, entidad irresponsable, sin representación, sin control de ninguna especie. Menos, mucho menos, en asunto de tanta elasticidad, como es la apreciación acerca de la conveniencia de los pedidos. Todavía, si se hubiera de dictaminar en ese concepto sobre la legalidad, podría ser aceptable el procedimiento, aun cuando constituyera un formulismo inútil. Pero encargarlo de apreciar la conveniencia, es ponerlo por encima del Ejecutivo, por encima de los Ministros en general y de cada uno de ellos en particular. Un Ministro no puede desarrollar sus programas ni aún sujetándose estrictamente a todas las disposiciones y requisitos. Tiene que tomar la venia, el parecer del Consejo Directivo, acerca de la conveniencia del pedido.

"Por lo mismo, por contrariar las propias disposiciones constitucionales a que el artículo 4.° hace relación, demando la declaración de inexequibilidad del 5.°

"En el artículo 6.° se dispone que cuando el Director de Provisiones lo juzgue conveniente, puede pedir al Consejo Directivo autorización para estandarizar un artículo, y, una vez resuelto el punto, las oficinas quedan obligadas a recibir los materiales, muebles, enseres, efectos, útiles de escritorio, equipos, etc. de los tipos y marcas adoptados por la Sección de Provisiones.

"No quiero alargar y repetir hasta el cansancio que esto limita las facultades que la Constitución les ha otorgado a los Ministros para el buen desempeño de las funciones a su cargo, y para lo cual la propia Constitución y la ley los ha constituido responsables. Es más: la opinión pública hace responsables a los Ministros de la acción buena o mala que se desarrolle en la gestión correspondiente, y sin embargo ese Ministro está cohibido aun para la elección de la clase de elementos con que va a trabajar. Si una mayoría de cuatro miembros del Consejo, junto con el Director, dictaminan una marca, el Ministro, aun con la protesta de su representante en el Consejo, está obligado a recibir los artículos de esa marca, y, por lo mismo, a hacer una gestión desairada, a buen seguro. La estandarización, en ocasiones conveniente, es en otras nociva en grado sumo. No hace otra cosa que aumentar el precio de las cosas, por razones que a nadie se ocultan. Casos se han visto de estandarización, y yo podría citarlos, en los cuales y a virtud de ella, se han desperdiciado elementos todavía servibles, a fin de dar cabida a un nuevo artículo; éste una vez ensayado, no servir, y en seguida proceder a perder de nuevo todo lo que se había sujetado a la estandarización, para tener que adquirir otros elementos más adecuados. ¿Qué parece, por otra parte, un Consejo Directivo de empleados de nómina y un Director de Provisiones, o mejor dicho éste solo, dictaminando soberanamente sobre marcas y clases de artículos, respecto de los cuales no se calculan competentes para dictaminar los mismos expertos ¿En dónde van a quedar esas comisiones de expertos de obras públicas, de telégrafos, etc., y aun los mismos asuntos de drogas para la asistencia pública y lo relativo al fomento de la agricultura, ante la ciencia que va a desarrollar ex-cátedra ese solemne y sapiente señor Director de Provisiones ¿Y esa facultad libérrima de imponer marcas y clases a todo el mundo, no será un principio fatal de despilfarro, de favoritismo, etc.

"Por limitación, pues, de atribuciones en los puntos ya citados, demando para (sic) inexequibildad el artículo 6.° del Decreto 518 bis de 1931.

"Por el artículo 8.° del citado Decreto se faculta al Director de provisiones para contratar él el transporte de carga. La Corte ha dicho ya en su sentencia de diez y nueve de noviembre de mil novecientos treinta, que los contratos corresponden al Presidente de la República, en forma, pues, que por el contrario al ordinal 16 del artículo 120 de la Carta Fundamental, pido se declare inexequible el artículo 8.°, en cuanto por él se faculta al Director de Provisiones para celebrar dicha clase de contratos."

Sobre la primera parte (artículo 5.°), la corte halla acertado y concluyente lo expuesto en su vista por el señor Procurador General de la Nación, y por ello acoge y reproduce los siguientes apartes de esa pieza:

"Con la creación de la Sección de Provisiones, sostiene el demandante (folios 23 y siguientes), quedan limitadas las actividades constitucionales de los Ministros. Que quedan limitadas las facultades de los diversos Ministros, en cuanto al derecho a proveerse de los diversos elementos necesarios para el despacho de sus propios negocios, es evidente, puesto que se les ha quitado, por virtud del Decreto, una facultad que antes tenían; pero que el habérseles cercenado estas atribuciones para adscribirlas a un solo Ministerio, constituya una violación de la Constitución, es lo que no ha probado el demandante. Efectivamente, la Constitución sólo ha supuesto que los Ministros son jefes de administración, y ha autorizado al Presidente para fijar los asuntos en los cuales han de ser ellos tales jefes; pero no le ha exigido a éste que asigne la integridad de cada gestión al respectivo Ministerio; y, por lo tanto, en aquellas gestiones que se compongan de actividades complejas, aunque todas se refieren a una sola gestión, puede asignar unas a un Ministerio y otras a otro, sin que por ello deje de ser cada Ministro jefe de la respetiva actividad que le ha sido confiada. Es decir, puede el Presidente de la República organizar los Ministerios en organización de Estado Mayor, sin que se le exija siempre la organización divisionaria. En una palabra, considero que es atribución soberana suya determinar las actividades administrativas en las cuales han de ser jefes los Ministros. Por ejemplo: la adquisición de elementos para el Ejército, es asunto propio del Ministerio de Guerra, pero puede el Presidente de la República asignar al ministerio de Relaciones Exteriores la función de obtener las autorizaciones que las leyes del país de donde se van a importar tales elementos puedan exigir en ciertos casos, y encomendar al Ministerio de Obras Públicas lo relativo al transporte y conducción de los mismos; todo sin perjuicio de ser cada uno jefe de la respectiva función que le ha sido asignada por el Presidente de la República. De la misma manera puede éste adscribir a un Ministerio cualquiera todo lo relativo a la adquisición de los elementos necesarios para las oficinas públicas, dejando a los demás la dirección suprema en las demás actividades que le han sido asignadas.

"Por lo tanto, la simple asignación de la provisión de elementos para todas las oficinas públicas al Ministerio de Gobierno, separando de cada Ministerio esta atribución que antes tenía, no implica una violación de la Constitución Nacional."

Respecto del artículo 6.°, el actor sólo hace una crítica de inconveniente, mas no dice cuál es el precepto violado por estimar "limitadora (sic) de atribuciones constitucionales" el artículo 6.° citado del Decreto número 518 bis de 1931.

En lo referente al artículo 8.° del citado Decreto, basta observar que la sentencia de la Corte a que el acusador alude no es aplicable al caso que se estudia, porque allí se trató del menoscabo de las facultades del Presidente de la República, por haber atribuido el legislador al Jefe del Departamento de Provisiones, con carácter autónomo, las funciones de celebrar ciertos contratos; mientras que aquí se trata de facultades delegadas por el mismo Presidente a uno de sus subalternos, para llevar a efectos negociaciones secundarias, y que no pueden ni podrían ser llevada a cabo personalmente por el mismo sin perjuicio de las más importantes y delicadas labores que le están encomendadas como Jefe de la Administración Ejecutiva.

El artículo 9.° del Decreto número 518 bis de 1931, dice así:

"los contratos que celebre y los pedidos que haga la Sección de Provisión, cuando pasaren de trescientos ($ 300), deberán ser aprobados por el Contralor General de la República previo dictamen favorable del Comité Ejecutivo, sin cuyos requisitos no tendrán valor alguno."

Por triple aspecto considera el actor inexequible el artículo 9.° transcrito: por exigir para la celebración de los contratos requisitos no autorizados por la ley; por someter los de más de trescientos pesos a la aprobación del Contralor General de la República, y por prescindir en los contratos menores de esa cantidad, de la exigencia de un requisito obligatorio de ese mismo funcionario. Separadamente procede la Corte a estudiar cada uno de esos motivos para resolver lo que le corresponda en relación con el artículo acusado.

I

"Si el Ejecutivo-dice el demandante-señala requisitos para la celebración de contratos, requisitos no enumerados o autorizados por el legislador, ha traspasado las autorizaciones, mejor dicho y más claro, se ha tomado atribuciones constitucionales que le competen al legislador, y en consecuencia, ha violado la Constitución."

Por haber señalado para ciertos contratos el requisito de la aprobación del Contralor (requisito que el actor ha acusado ya de inconstitucional), y el dictamen previo del Comité Ejecutivo (requisito no autorizado por la Ley 31 de 1931), acusa como violatorio de la Constitución el artículo citado.

Se ha visto atrás que el Decreto se funda en autorizaciones extraordinarias para ciertos efectos, y en autorizaciones ordinarias en cuanto a los demás, que son principalmente los de reglamentación consecuencial al primer carácter, y necesaria en el desarrollo de las facultades extraordinarias que le dan origen. Al fijar el requisito de la intervención del Comité ha procedido el Gobierno con derecho propio, en ejercicio de facultades que son anexas a su autoridad, y no por la investidura que le otorgó la Ley 3.ª de 1930. Y así, en ejercicio de esas funciones ordinarias, bien pudo fijar normas para la celebración de los contratos con tanto mayor razón en este caso, cuanto que se sintió desligado de las leyes fiscales, por obra de la misma ley, y quiso establecer alguna restricción o formalidad, siquiera fuese la menos exigente, y por ello decretó, no la aprobación, sino el concepto previo (cosa muy conveniente, en tratándose de negocios de compra o contratos), de una entidad asesora para tan delicado asunto.

Con esta intervención del Comité Ejecutivo no se coarta, pues, la ley de autorizaciones, ni se viola texto alguno de la Constitución Nacional; antes bien, el Presidente ha obrado en ejercicio de la facultad que le confiere el ordinal 3.°, artículo 120 de la Carta.

II

El segundo motivo es la aprobación del Contralor para los contratos que pasen de trescientos pesos.

Atrás queda estudiado el punto, al hablar de la intervención del Contralor General de la República que para la adquisición de elementos exige el artículo 1.° de la Ley 31 de 1931; y al declarar improcedente a ese respecto la acusación , lo es también la que se dirige al artículo 9.° del Decreto 518 bis de ese mismo año, quedando circunscrita la intervención del Contralor a los mismos límites que señala el Decreto 911 de 1932, en su artículo 36, intervención que ya no implica exigencia de aprobación de este funcionario.

III

En concepto del demandante, dado el tenor literal del artículo que se estudia, los contratos y pedidos menores de $ 3000 "son válidos sin requisitos alguno," pues los que pasen de esa suma son los que rezan con la insubsistente aprobación del Contralor General de la República.

Por la prescindencia de todo requisito para esta especie de contratos el acusador señala como violado el artículo 76 de la Constitución, porque sólo el legislador-dice-podía dejar sin requisito alguno aquellas negociaciones; y al considerar como válidos los contratos menores de $ 300, sin ningún requisito especial, ni siquiera el que en su artículo 1.° exige la Ley 31, el Ejecutivo no sólo violó esa Ley, sino que invadió el campo del legislador y violó la Constitución en su artículo 76 citado.

Así razona el demandante; y sería el caso de entrar en el análisis de las diversas fases por las cuales estudia la materia; pero basta para definirla y dar por terminado este punto, la consideración de que el Ejecutivo, al dejar sin la aprobación del Contralor cierta clase de contratos, en nada viene a afectar su validez o eficacia, dado el papel que hoy desempeña el Contralor. Y al eximir tácitamente los mismo contratos del concepto previo del Comité, ejerció la misma facultad de que podía disponer, según se ha visto, para exigir cierto requisitos a los contratos y pedidos de mayor cuantía, de conformidad con las facultades que le fueron conferidas por las Leyes 3.ª de 1930 y 31 de 1931.

No es, pues tampoco por este tercer motivo inexequible el artículo 9.° del Decreto en cuestión.

De los artículos 10, 12, 13, 15, 17, 20, 25, 26, 27, 30 a 34 y 39 del mencionado Decreto, demanda también la declaración de inexequibilidad por ciertos aspectos de ellos, como contrarios a las prerrogativas del Presidente o de los Ministros consagradas en los artículos 59, 120 y 135 de la Constitución, y 29 y 30 del Acto legislativo número 3 de 1910; pero no dice el actor cómo funda su concepto, ni hace exposición razonada como respecto a los anteriores, sino que enuncia la materia de esos artículos, que encuentra objetables; y así nada puede decirse aquí de ellos, por carencia de uno de los requisitos esenciales a toda demanda.

Sobre otros artículos del mismo Decreto hace un estudio más claro y extenso, para demostrar su inexequibilidad por oposición a diversos textos constitucionales; y en esa forma es posible entrar a considerar esa parte de la demanda y resolver sobre lo que a ella corresponda en orden a las disposiciones impugnadas.

El artículo 18 establece varios requisitos para las adquisiciones que hayan de hacer en el Exterior por medio de agentes consulares. Afirma el demandante que el establecimiento de los requisitos indispensables para la celebración de los contratos es del exclusivo resorte del legislador, conforme al artículo 76 de la Carta Fundamental, y que el Ejecutivo no estaba autorizado para señalarlos en este caso; de donde se deduce que, al ejercerse por él una función del legislador sin esa facultad extraordinaria, violó el precepto constitucional expresado.

Tanto la Ley 3.ª de 1930 como la 31 de 1931 facultan al Gobierno para organizar la Sección de Provisiones, y hasta lo exime de esta última de toda traba fiscal en los negocios a que ella se destina; luego bien puede, y pudiera decirse, debe, reglamentar la provisión de elementos, con mayor razón los de procedencia extranjera, para que las operaciones necesarias se lleven a cabo con la mayor pulcritud y economía posibles. Por este aspecto no puede, pues, tacharse de incorrecto ni mucho menos de inconstitucional el artículo que se estudia.

Del artículo 25 acusa también el demandante la primera parte, que autoriza a la Sección de Provisiones para imponer multas hasta de $ 50 a los funcionarios negligentes o morosos en el cumplimiento de sus deberes. A este respecto considera la Corte que la potestad reglamentaria lleva consigo la facultad de establecer las sanciones adecuadas para hacer efectivas sus disposiciones. Así lo expresó muy claramente la misma Corte en su fallo de fecha diez y siete de agosto de mil novecientos veintiséis (Gaceta Judicial, números1700 y 1701), donde se dijo:

"Cuarto cargo. Se afirma que son opuestas a los artículos 20 y 23 de la Constitución las disposiciones de los decretos acusados, que sancionan con multas, convertibles en arrestos, las infracciones a los reglamentos sobre extracción, comercio y explotación de platino, por cuanto conforme al primero de aquellos textos constitucionales, 'los particulares no son responsables ante las autoridades sino por infracción de la Constitución o de las leyes,' y con arreglo al segundo de los mismos, 'nadie podrá ser molestado en su persona o familia ni reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado, sino a virtud de mandamiento escrito de autoridad competente con las formalidades legales y por motivo previamente definido en las leyes.'

"De estas disposiciones parece deducir el demandante que solamente las leyes y no los simples decretos ejecutivos, pueden establecer sanciones de carácter penal.

"Se anota:

"La potestad reglamentaria consagrada en el ordinal 3.° del artículo 120 de la Constitución, lleva necesariamente consigo la facultad de imponer sanciones a quienes violen los reglamentos respectivos, pues de lo contrario no tendría la indicada potestad objeto ni eficacia práctica. Así lo ha entendido el legislador, y por esa razón el numeral 16 del artículo 68 del Código Político y Municipal señala entre las atribuciones del Presidente de la República la de castigar con multas y arrestos a quienes le falten el debido respeto y a quienes desobedezcan las providencias del Gobierno. Esta disposición, que no ha sido acusada, sirve de apoyo a los artículos del Decreto que imponen sanciones de multa convertible en arresto, a quienes infrinjan algunos preceptos del mismo."

Habrá de declararse, pues, infundada la tacha de que se habla.

El artículo 29 establece que la Imprenta Nacional será administrada por la Sección de Provisiones, y fija la forma de hacerlo. El demandante sostiene que el Gobierno no estaba facultado por la Ley 31 para encajar dentro de la Sección de Provisiones la Imprenta y la Litografía Nacionales, de modo que, en su sentir, ha ejercido una función o facultad de que carecía en absoluto, violando así el precepto constitucional.

En síntesis, el demandante razona así. Al organizar la Sección de Provisiones el Gobierno dictó un decreto que tiene fuerza de ley, actuó como legislador; es así que no es función del legislador distribuir los negocios entre los diversos Ministerios, luego al adscribir la Imprenta y la Litografía a determinada sección dependiente de uno de ellos, ejerció el Poder Ejecutivo una facultad de que carecía, como carece de ella el Congreso.

Caben, para contestar este argumento, las mismas razones que se adujeron para explicar la índole y alcance del Decreto ejecutivo que se estudia. Del silogismo formulado por el demandante debe negarse la mayor por exceso de amplitud. El Decreto tiene fuerza de Ley en cuanto a creación de empleados y fijación de sus dotaciones, pero es un simple decreto reglamentario en lo demás, y la Imprenta Nacional ha sido siempre ramo especial del Ministerio de Gobierno, estuvo adscrita al extinguido Departamento de Provisiones, hoy Sección del mismo Ministerio; el Ejecutivo, en uso de sus atribuciones ordinarias, puede en cualquier momento pasar a otro Ministerio la Imprenta y la Litografía Nacionales, y con haberlas adscrito a uno de ellos, en nada limita esas facultades constitucionales, ni viola texto alguno de la Carta Fundamental.

Así, por lo que respecta a la Imprenta y a la Litografía, de que se hablan en los artículos 29 y 40 del Decreto que se estudia, no puede decirse que ellos sean inexequibles, como pide el demandante alegando que con ello se limitan las facultades constitucionales propias de los Ministerios (artículo135).

Pero sostiene el acusador que la incorporación de la Imprenta y la litografía Nacionales en la Sección de Provisiones, en forma tal que el Jefe único de las dos secciones es el Director de Provisiones y no el Ministro Respectivo, limita las facultades constitucionales de éste como Jefe superior de la Administración, y por ese aspecto solicita que se declare inexequible.

Observa la Corte que el acusador no cita la disposición constitucional que dice haber sido violada por el motivo que expone, ni podría citarla, pues no hay canon de la Carta que obligue a los Ministros a entender de modo directo en todos los detalles de la Administración. Por razones de organización y de división del trabajo se encarga a las secciones de los Ministerios de esos detalles bajo la dirección general del Ministro respectivo, sin que esto, que es materia de organización como se ha dicho, y que no tiene otro objeto que el de facilitar la tarea de los Ministros, pueda tomarse como restricción o merma de su atribuciones.

El artículo 37 dispone en su segundo inciso que "cuando el Director de la Sección de Provisiones estime que algún artículo de los que tenga en su poder no es necesario para el servicio del Gobierno, o cuando tal artículo se encuentre deteriorado, pondrá el hecho en conocimiento del Departamento de Contraloría, para que el Contralor decida, por sí o por medio de un representante suyo, si debe destruirse o venderse en subasta pública dicho artículo."

Pregunta el demandante:

"¿De dónde se ha sacado la autorización para dar al Contralor en ese Decreto semejante facultad "

Se considera:

Decir que la autorización que confiere el artículo 37 del Decreto, que se transcribió anteriormente, "es opuesta al derecho público en general y a las disposiciones constitucionales en particular," es hacer una afirmación de carácter abstracto, desprovista, por lo mismo, de todo fundamento de acusación en concreto.

Al Contralor no se le confiere en este artículo 37 del Decreto, la facultad de disponer libremente de las cosas del patrimonio común, como lo sostiene el acusador, únicamente se impone al Director de la Sección de Provisiones la obligación de poner en conocimiento del Departamento de Contraloría, para que por éste se decida si deben destruirse o venderse en pública subasta, aquellos artículos que se hayan deteriorado o que no sean necesarios para el servicio del Gobierno. De suerte que el Contralor no va por sí y ante sí a disponer del patrimonio común, y mucho menos de bienes inmuebles, que en ningún caso quedan comprendidos en la disposición que se analiza; simplemente da una decisión para que se pueda destruir lo que no sirve, o para que se venda, mediante un requisito que asegura la mayor ventaja y garantía para el Estado, cual es la subasta pública.

Y si el Decreto, como ya se ha visto, se expidió en uso de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 3.ª de 1930, entre las cuales figura la de organizar los Departamentos administrativos y para señalarles atribuciones, cabe perfectamente dentro de ellos el uso que ha hecho el Ejecutivo al asignar el Contralor la función de que se viene hablando; y así, no se encuentra como haya podido violarse el artículo 76 de la Constitución en su numeral 9.°, que invoca el demandante.

El artículo 40 fija el personal y las asignaciones mensuales de la Sección de Provisiones. Este artículo el actor lo engloba con el 29 en su libelo, en cuanto aquél (40) fija el personal y asignaciones de la Litografía Nacional, mas no determina en qué consista precisamente la inexequibilidad de dicho artículo 40; y aunque el señor Procurador estima que puede haber esa inexequibilidad en cuanto se crearon empleos y se fijaron dotaciones a los mismos, si estar para ello el Gobierno autorizado suficientemente, violándose así el numeral 7.°, artículo 76, del Estatuto, es lo cierto que si bien la ley 31 de 1931 (que no es propiamente de facultades extraordinarias), no le podía conferir aquellas autorizaciones, si cabían éstas dentro de las que la Ley 3.ª de 1930, vigente a la sazón, le tenía ya conferidas con carácter de extraordinarias, dentro de un término que estaba en curso el día que fue expedido el Decreto en cuestión 8trece de marzo de mil novecientos treinta y uno), en el cual se invocan tanto la Ley de 1930 como la de 1931, que se han mencionado.

No hay, pues inexequibilidad en el artículo 40 del Decreto en cuestión.

El artículo 41 dispone que la Sección de Provisiones se haga cargo de todas las existencias, deudas y acreencias que deje el antiguo Departamento de Provisiones, y que el Contralor General de la República prescriba los métodos que deben seguirse para hacer esa liquidación.

¿Qué clase de deudas y acreencias son éstas de que la Sección de Provisiones debe hacerse cargo, y cómo ha de verificar ella su liquidación

Para el demandante son materia de tales deudas las provenientes de pedidos y suministros que el Departamento no alcanzó a pagar, y son materia de las acreencias las provenientes de suministros a los Municipios y que no alcanzaros a cobrarse por falta de tiempo, de apropiación de fondos, y también acreencias particulares. Ello puede ser así, pues no se ve la razón para que sea de otro modo; pero a juicio del demandante, ya se trate de deudas o de acreencias, son del Gobierno; y entonces, el encargar de ellas a una entidad de Derecho público distinta de las establecidas por el constituyente y por el legislador, es violar-dice-el artículo 203 de la Constitución, que hace de cargo de la República, entre otras cosas, "los gastos del servicio público nacional," y el 31, que protege "los derechos adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles por personas naturales o jurídicas."

Pide, en consecuencia, que se declare la inexequibilidad del citado artículo 41 del Decreto, pero para ello le da un alcance que en realidad no tiene, pues la autonomía que por él se confiere a la Sección de Provisiones es muy relativa, y sólo puede girar dentro de la órbita correspondiente a las labores de contabilidad y precisión numérica de las acreencias y de las deudas.

Evidentemente es la Nación la entidad acreedora o deudora, conforme al artículo constitucional que se dice violado; pero para el efecto de fijar el monto de esos activos y pasivos, esto es, para verificar la liquidación respectiva, bien puede el Gobierno comisionar a la Sección que, por razón natural, viene a suceder al extinguido Departamento de Provisiones, liquidación que sirve de base para que el órgano de las autoridades judiciales o administrativas, se inicien y sigan las diligencias conducentes a verificar esos pagos o a obtenerlos de los deudores, pudiendo aquélla hacer uso de medios correctivos y de medidas fiscales que la Sección no tiene en su mano.

El artículo 41 impugnado no arrebata, pues, a la Nación la propiedad de esas acreencias, ni le quita la obligación de satisfacer esas deudas, sino que por el contrario, tiende a facilitarle tales operaciones, de suyo complejas y laboriosas; de suerte que el mencionado artículo del Decreto número 518 bis, es perfectamente exequible por ese aspecto.

Ahora, por el otro, o sea el de intervención de la Contraloría para prescribir los métodos que deban seguirse en la liquidación, tampoco encuentra la corte fundadas las razones del demandante, encaminadas al mismo fin de la inexequibilidad.

En efecto: la intervención del Contralor en dichos asuntos, no se basa en la Ley 31 de 1991, sino en la 42 de 1923, "sobre reorganización de la contabilidad oficial y creación del Departamento de Contraloría," cuyo artículo 6.° (vigente) atribuye a ésta todo lo relacionado con la contabilidad nacional, revisión de deudas y reclamaciones "de cualquier naturaleza, a cargo o favor de la República, derivadas de la administración activa o pasiva del Tesoro Nacional, y en todos los asuntos relacionados con los métodos de contabilidad, etc."

No es, pues, exótica ni inconstitucional la intervención del Contralor General de la República en la liquidación (operación de simple contabilidad) del Departamento de Provisiones, que dejó acreencias y deudas, no como entidad ésta de Derecho público, autónoma e independiente de la Nación misma (cosa inadmisible en el engranaje administrativo colombiano), sino como dependencia que hoy es uno de los Ministerios del Despacho Ejecutivo, y Agente del Gobierno en las operaciones que le fueron encomendadas.

Afirma el demandante que la intervención de la Contraloría en la liquidación del Departamento de Provisiones, no está facultada por la Ley 31 de 1931, ni en la Ley 42 de 1923, y que es violatoria de la prerrogativas del Poder Ejecutivo (artículo 120 de la Constitución). Para desvanecer este cargo, basta leer los textos legales respectivos y el constitucional mencionado.

Ya se ha visto que por Ley 42 de 1923 sí está facultado el Contralor para intervenir en esas operaciones. Ahora, en cuanto a la Ley 31 de 1931, es cierto que el artículo 2.° facultó al Gobierno y no al Contralor "para determinar la forma en que debía liquidarse el Departamento de Provisiones y atender a los contratos que tenía pendientes"; pero precisamente en uso de esa atribución, bien pudo el Gobierno buscar la colaboración de quien mejor capacitado está para prestarla acertadamente, y por ello encomendó al Director supremo de la contabilidad oficial, no ya la liquidación misma sino el señalamiento de métodos, cosa muy en armonía con los conocimientos y práctica que deben suponerse en este funcionario.

Comoquiera que no viola ningún precepto constitucional, no puede declararse inexequible el artículo 41 del Decreto expedido por el Gobierno en desarrollo de la Ley 31 de 1931. Tacha el demandante de inconstitucional el artículo 2.° de la mencionada Ley 31 de 1931, en cuanto faculta al Gobierno para que determine la forma en que debe liquidarse el Departamento de provisiones y atender sus compromisos. Deliberadamente se dejó este asunto para estudiarlo entre los relativos al mencionado Decreto, como más armónico con él y especialmente con su artículo 41, que trata de la misma materia. Dice el actor a este respecto:

"La liquidación forzosamente impone un debe y un haber, un superávit y un déficit; superávit o déficit en que se beneficia el sucesor, en el primer caso, o con lo que puede causarse un perjuicio a los acreedores del Estado, en el segundo. El empleo de la palabra liquidación, si por otra parte inocente, puede tener sus trascendencias, no sólo sobre los derechos civiles de los acreedores, que podrían verse mermados sus créditos con un déficit, sino hasta para la naturaleza misma que debe atribuirse a la creación de estas organizaciones, de un modernismo francamente opuesto no solamente a las instituciones colombianas, sino del derecho universal; creaciones de tal independencia, que no tienen par en las mismas organizaciones de Kemmerer en el Ecuador, en Méjico, en Chile, en China, en Polonia y en los mismo Estados Unidos. Como coronación, pues de esta parte de la demanda, pido respetuosamente un examen por el aspecto dicho, del artículo 2.° de la Ley 31 de 1931, y la declaración correspondiente de inexequibilidad, con apoyo en el artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910."

Pero no dice en qué consiste, a su juicio, la inconstitucionalidad del artículo 2.°, ni cita como violado por él precepto alguno de la Carta Fundamental; de modo que nada hay por resolver al respecto. El examen que pretende el demandante de dicho artículo 2.°, sobre conceptos aislados y conjeturas de interpretaciones que pueden hacerse de este artículo, no cabe dentro de la misión que a la Corte Suprema señala el artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910, citado por el actor, y del cual no puede hacer uso la Corte para interpretar, explicar o criticar simplemente, sino para decidir a petición de parte sobre la exequibilidad o inexequibilidad de determinada ley o decreto en relación con determinado precepto constitucional, y por razones jurídicas que al efecto se aduzcan fundadamente. (Véase Jurisprudencia de la Corte, tomo III, número 2042, página 465).

En mérito de todas las razones que se dejan expuestas, la Corte Suprema, reunida en pleno, de acuerdo en parte con el dictamen del señor Procurado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, declara:

1.° Que no hay lugar a estimar ineficaz (por la forma en que está concebida su parte resolutiva, el fallo proferido por esta Suprema Corte con fecha nueve de agosto de mil novecientos veinticuatro, en la demanda del doctor Alberto Camacho Angarita, relativa a la Ley 42 de 1923, que creó el Departamento de Contraloría.

2.° Que no son inexequibles las disposiciones de dicha Ley 42 de 1923, acusadas ahora por el doctor Miguel Díaz Jiménez, que en grupos separados se clasifican en la demanda, y que con la misma separación se contemplan y analizan detenidamente en la parte motiva del presente fallo (por considerarlas no juzgadas en la sentencia antes dicha), a saber: primer grupo, que comprende los artículos 1.° 10, 27 a 31 y 75. Segundo grupo, comprensivo de los artículos 16, 49, 52 y 73.

3.° Que no son inexequibles los artículos 1.° y 2.° de la Ley 31 de 1931 (relativa a la nueva "Sección de Provisiones" y a la liquidación del extinguido "Departamento de Provisiones"), acusados en esta demanda.

4.° Que no son inexequibles los artículos 1.°, 2.°, 3.°, 4.°, 5.°, 6.°, 8.°, 9.°, 18, 25 (inciso 1) ,29, 27 (inciso 2.°), 40 y 41 del Decreto número 518 bis de 1931 dictado en desarrollo de la ya mencionada Ley 31 del mismo año y en ejercicio de las facultades especiales y de carácter extraordinario, conferidas por medio de la Ley 3.ª de 19309, artículos que han sido acusados de inconstitucionales por el mismo demandante Díaz Jiménez; y

5.° Que no hay materia suficiente para un estudio de fondo en lo que se refiere a la inexequibilidad que en la demanda se les atribuye a los artículos 10, 12, 13, 15, 17, 20, 25 (inciso 2.°), 26, 27, 30 a 34 y 39 del referido Decreto.

Notifíquese, cópiese, publíquese en la Gaceta Judicial, envíese copia auténtica al señor Ministro de Gobierno y archívese el expediente.

PARMENIO CARDENAS-Francisco Tafur A. -José Miguel Arango-Enrique A. Becerra-Carlos Arturo Díaz. Ignacio González Torres-José Joaquín Hernández-Germán B. Jiménez-Julio Luzardo Fortoul-Juan E. Martínez-Juan C. Trujillo Arroyo-Augusto N. Samper, Secretario.