Norma demandada: demanda de inexequibilidad del artículo 3° de la Ley 88 de 1923, "en cuanto por él se prohíbe a los Departamentos celebrar contratos sobre arrendamiento o administración de la renta de licores, sobre prórroga de los existentes y hacer adjudicación de las vacantes."
DIARIO OFICIAL. AÑO XXXII. N. 1659. 18, MARZO, 1926. PÁG. 6.
Corte Suprema de Justicia-Corte Plena.
Bogotá, cuatro de diciembre de mil novecientos veinticinco.
(Magistrado ponente, doctor Francisco Tafur A.).
Vistos:
El doctor José Antonio Barros, mayor de edad y del vecindario de Bogotá, obrando en su propio nombre, ha presentado ante esta corporación formal demanda de inexequibilidad del artículo 3° de la Ley 88 de 1923, "en cuanto por él se prohíbe a los Departamentos celebrar contratos sobre arrendamiento o administración de la renta de licores, sobre prórroga de los existentes y hacer adjudicación de las vacantes."
Expuso el doctor Barros que apoyaba su demanda en los siguientes hechos y argumentos:
"1° El artículo 1° de la Ley 8.a de 1909 dispuso:
'Serán en lo sucesivo rentas departamentales, además de las que lo eran antes de la expedición de la Ley 1.a de 1908 y que no estén cedidas a los Municipios, las de licores nacionales, degüello de ganado mayor, registro y anotación.'
"El artículo 2° de la misma Ley 8.a dispuso:
'Son bienes de los Departamentos los que les pertenecían antes de la vigencia de la Ley 1.a de 1908
"Entre esos bienes se encontraba la industria de producción y venta de alcoholes destilados nacionales, en aquellos Departamentos que como el antiguo Antioquia, Cundinamarca y otros, tenían establecido el sistema de monopolio, previa reserva que habían hecho de la industria a su favor.
En Cundinamarca, por ejemplo, por medio del artículo 1° de la Ordenanza 36 de 1898 se dispuso:
'El Departamento se reserva, para atender a los gastos públicos, la producción, introducción y venta de alcohol, aguardiente y sus compuestos.'
"En consecuencia, desde el primero de febrero de mil ochocientos noventa y nueve, nadie podrá sin autorización especial, producir, introducir ni vender en el Departamento los citados artículos. Tampoco se podrá conservar en depósito más cantidad de alcohol y de aguardiente que la que se permite por esta Ordenanza con las formalidades que en ella se establecen.
"En virtud, pues, de la mencionada Ley 8° de 1909, los Departamentos quedaron nuevamente siendo dueños exclusivos de la producción, introducción, fabricación y venta de los alcoholes destilados nacionales, como bienes y rentas de los Departamentos.
"Ahora bien: el artículo 48 del Acto legislativo número 3 de 1910, reformatorio de la Constitución Nacional, dice:
'Los Departamentos tendrán independencia para la administración de los asuntos seccionales, con las limitaciones que establece la Constitución.'
"Luégo sólo la Constitución Nacional podrá coartar a los Departamentos esa independencia, mas no una simple ley. El artículo 3° que acuso coarta a los Departamentos la independencia que tienen reconocida por la Constitución para la administración de sus bienes y rentas; luego el artículo acusado es contrario al precepto constitucional que dejo invocado
"2° El artículo 50 del Acto legislativo número 3 de 1910, dice:
'Los bienes y rentas de los Departamentos, así como los de los Municipios, son propiedad exclusiva, respectivamente de cada uno de ellos, y gozan de las mismas garantías que las propiedades y rentas particulares.'
"El artículo 31 de la Constitución Nacional dice:
'Los derechos adquiridos con justo título con arreglo a las leyes civiles por personas naturales o jurídicas, no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.'
"El artículo 5° del Acto legislativo número 3 de 1910 dispone:
'En tiempo de paz nadie podrá ser privado de su propiedad en todo o en parte, sino por pena o apremio, o. indemnización o contribución general con arreglo a las leyes.'
"El artículo 3° que acuso, al prohibirá los Departamentos celebrar contratos sobre arrendamiento o administración de la renta de licores, viola el precepto constitucional consignado en el artículo 50 del Acto legislativo número 3 de 1910, en relación con los artículos 31 de la Constitución Nacional y 5° del mismo Acto, porque la disposición acusada atenta contra la propiedad de los Departamentos, imponiéndole una limitación al dominio y libre administración de sus bienes, que el legislador no puede imponer. Prohibir el arrendamiento de una renta es igual a prohibir a los particulares que arrienden sus bienes.
"Prohibir que se contrate la administración de una renta, es igual a prohibirle a los particulares que nombren administradores de todos o parte de sus bienes.
"Se atenta contra la propiedad, no sólo expropiándose ésta, sino también coartando su libre ejercicio, o impidiendo su correcta administración. Obligar a los Departamentos a ser ellos forzosamente administradores directos de su renta de licores, implica una limitación al derecho de dominio absoluto que tienen sobre esa renta y sobre ese bien industrial.
"3 ° Ha creído el legislador que el Acto legislativo número 1° de 1921 lo autoriza para legislar en la forma consignada en el artículo 3 ° de la Ley 88 que acuso, y este es un error. En efecto, el Acto legislativo número 1° de 1921 es sustitutivo del Acto legislativo número 1° de 1918. En otros términos: los Actos legislativos de 1918 y de 1921 han de considerarse incorporados y como expedidos en la Constitución de 1886, y por tanto, el Acto legislativo número 3 de 1910 no queda afectado por aquéllos.
"El Acto legislativo de 1921 sólo autoriza al legislador para restringir la producción y el consumo de los licores y de las bebidas formentadas, pero no lo autoriza para limitar el derecho que los Departamentos tienen sobre libre administración de sus rentas. Dentro del Acto legislativo número 1° de 192l podrán expedirse artículo (sic) como gran parte de los consignados en la Ley 12 de 1923 y tales como el 6° a 21 de la misma Ley 88, en cuanto esas disposiciones tiendan a restringir la producción y el consumo de licores alcohólicos; pero no puede el legislador señalar a los Departamentos pauta especial sobre el modo de recaudar la renta, que es de su exclusiva propiedad, ni mucho menos limitar el dominio sobre un bien que les pertenece. Prohibir la venta de licores en determinados días o a ciertas horas, es restringir el consumo de licores; pero impedir que los Departamentos arrienden sus rentas, no es restringir el consumo de licores, sino coartar la independencia qué los Departamentos tienen para la administración, de los asuntos seccionales, y para ello no ha sido facultado el legislador por el constituyente.
"4° El artículo 76 de la Constitución Nacional señala las funciones que el Congreso puede ejercer por medio de leyes, y entre está l tercera, consistente en conferir a las Asambleas atribuciones, mas no en cercenarles las que tienen dadas por la Constitución o por las leyes en desarrollo de ésta. El Congreso puede establecer las rentas nacionales, pero no puede inmiscuirse en las rentas departamentales. Por tanto, también se ha violado en este caso el artículo 76 de la Constitución; y
"5° Según el artículo 78 de la Constitución, es prohibido al Congreso inmiscuirse por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos que son de la privativa competencia de otros poderes. Resolver si la renta de licores se recauda por administración directa, o por administración delegada, o por medio de contratos, es cuestión privativa de las respectivas Asambleas Departamentales, y al legislar sobre esto el Congreso, ha violado también el artículo 78 de la Constitución Nacional."
El doctor Barros acompañó a su escrito un ejemplar del Diario Oficial números 19334 y 19335, en el cual fue publicada la Ley 88 de 1923 de que hace parte el artículo 3° demandado como inexequible.
Se dio traslado del escrito de demanda al señor Procurador General de la Nación, y este funcionario conceptuó que no era el caso de declarar inexequible el artículo mencionado.
Como se ve, el demandante sostiene que el Acto legislativo de 1921 sólo autoriza al legislador para restringir la producción y el consumo de los licores y las bebidas fermentada, pero no para limitar el derecho que los Departamentos tienen de administrar sus rentas por sí o por medio de contratos, como lo consagra el artículo 3° de la Ley 88 de 1923, porque en sentir del demandante esto coarta la independencia que implica el ejercicio del derecho de propiedad que de sus rentas tienen los Departamentos; y que la independencia en la administración de los asuntos seccionales sólo puede ser limitada por el constituyente y no por el legislador.
El artículo tachado de inconstitucional está redactado así:
"A partir de la sanción de esta Ley, no podrán celebrarse por los Departamentos, Intendencias y Comisarían Especiales nuevos contratos sobre arrendamiento o administración de la renta de licores, ni pactarse prórroga de loa existentes, ni hacerse adjudicaciones de las vacantes. A la expiración del término de los contratos que hoy rigen, aquellas entidades asumirán la administración directa de las rentas para los fines expresados en el artículo anterior,
"Serán nulos los contratos y las prórrogas pactadas en contravención a lo dispuesto en este artículo."
No puede remitirse a duda de ninguna clase que la Constitución Nacional garantiza los derechos adquiridos con justo título con arreglo a las leyes civiles preexistentes, los cuales, sin embargo, pueden ceder ante el interés público (artículo 31); que nadie puede ser privado de su propiedad en todo o en parte, sino por pena o apremio o contribución general con arreglo a las leyes (artículo 5° del Acto legislativo número 3 de 1910); que los bienes y rentas de los Departamentos y de los Distritos son propiedad exclusiva de ellos, y los gozan con las mismas garantías que los de los particulares (artículo 50 del mismo Acto legislativo); y finalmente, que la renta de licores es de propiedad de los Departamentos (artículo 1° de la Ley 8° de 1909). Estos principios constitucionales y legales invocados por el demandante son evidentes, pero no tienen aplicación al caso que se examina.
La Constitución Nacional ha establecido tres órdenes o jerarquías en cuanto al derecho administrativo, referente al establecimiento en el territorio colombiano de contribuciones públicas para sostener la administración, así: las contribuciones de carácter nacional, que ha de imponerlas el Congreso por medio de leyes, y éstas han de ajustarse a lo ordenado en la Constitución Nacional (artículo 76, ordinal 2°, de esta obra). No puede el Congreso ordenar el cobro de ninguna contribución indirecta, ni aumento alguno de una contribución de esta clase ya establecida, sino seis meses después de la promulgación de la ley que la decrete (artículo 69 ibídem); y cualquiera variación en la Tarifa de Aduanas ha de imponerse con arreglo ajo dispuesto en el artículo 205 ibídem. A su vez, las contribuciones departamentales han de ser impuestas por ordenanzas departamentales, y estas disposiciones legislativas deben estar calcadas en lo dispuesto en las leyes, así como las contribuciones municipales deben establecerse por acuerdos de los Concejos Municipales, calcados los acuerdos en las respectivas ordenanzas (artículos 190 y 199 ibídem), reproducidos textualmente por los artículos 56 y 62 del Acto legislativo número 3 de 1910.
El artículo 56 del Acto legislativo número 3 de 1910, exactamente igual al 190 de la Constitución Nacional, preceptúa lo que sigue:
"Las Asambleas Departamentales para cubrir los gastos de administración que les corresponda, podrán imponer contribuciones con las condiciones y dentro de los límites que fije la ley."
Conforme a este principio constitucional, si bien es cierto que una renta departamental le pertenece en propiedad al Departamento respectivo, tal pertenencia tiene la limitación a que la ley haya sometido la contribución constitutiva de la renta, sea en cuanto a la cuota que ha de gravar al contribuyente, en cuanto a las formalidades establecidas para el cobro, o en cuanto al modo1 mismo de administración de la renta. En otros términos, los Departamentos son dueños absolutos del producto de sus rentas departamentales, entendiendo por tales lo que los contribuyentes deben pagarle al Gobierno del Departamento como cuotas de contribuciones departamentales; en consecuencia, pueden disponer de ellas como a bien tengan para cubrir los gastos de la administración y fomentar las obras y las empresas que la Constitución les ha encomendado. Pero el derecho de que disponen los Departamentos para establecer contribuciones y el modo de percibirlas que les dio la Ley de 8a 1909 acusada, quedó sometido por el artículo 56 del Acto legislativo número 3 de 1910, a las limitaciones que la misino ley determinara. Además de esto, el inciso 2° del artículo 1° del Acto legislativo número 1° de 1921, estableció lo siguiente:
"Las autoridades inspeccionarán las industrias y profesiones en lo relativo a la moralidad, la seguridad y la salubridad públicas. La ley podrá, restringir, la producción y el consumo de los licores y de las bebidas fermentadas."
Si pues la ley puede restringirla producción y el consumo de los licores y bebidas fermentadas por razones de moralidad y salubridad públicas razonables, también puede restringir por los mismos motivos el modo de administrar la producción y el consumo de aquellos, porque .el derecho de administrar emana del derecho de producir y no tiene más extensión que éste.
Cierto que por el solo hecho de que el legislador diga que una medida suya tiende a la salubridad y la moralidad públicas, la Corte tenga necesidad de acatarla, pues según el origen de la disposición que da a la Corte la atribución de velar por la integridad de la Constitución, aquélla tiene facultad de apreciar si la disposición legislativa o ejecutiva es razonable para que pueda subsistir.
No carece de razón, a juicio de la Corte, el que el legislador haya dispuesto en el artículo acusado que sean los Departamentos los que directamente administren sus rentas, porque es de suponer que esas entidades velarán mejor que los particulares por los derechos de la comunidad, sin que ello quiera decir que dentro de esa restricción no tengan independencia para el ejercicio de los derechos que la Constitución y la ley les han dado.
En fuerzao dé lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, reunida en pleno, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara que no es inexequible el artículo 3° de la Ley 88 de 1923.
Notifíquese, cópiese, publíquese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
JUAN N. MENDEZ-Tancredo Nannetti-Dionisio Arango-José Miguel Arango-Manuel José Barón-Enrique A. Becerra-Parmenio Cárdenas-Julio Luzardo Fortoul-Jesús Perilla V.Luis Felipe Rosales-Francisco Tafur A.-Juan C. Trujillo Arroyo-Augusto N. Samper, Secretario en propiedad.