Ir a la encuesta de percepción

300Corte SupremaCorte Suprema30030003077Ramón Rodríguez Diago.192409/08/1924Ramón Rodríguez Diago._1924_09/08/192430003077Corte Suprema de Justicia-Corte Plena-Bogotá, agosto nueve de mil novecientos veinticuatro. 1924
Alberto Camacho AngaritaIdentificadores30030003078true74978Versión original30003078Identificadores

Corte Suprema de Justicia-Corte Plena-Bogotá, agosto nueve de mil novecientos veinticuatro.

El doctor Alberto Camacho Angarita, mayor de edad y de este vecindario, haciendo uso de la facultad que concede el artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910, presentó demanda de inexequibilidad de los artículos 1.° a 5.° inclusive, 28, 50, 58, 69 y 73 de la Ley 42 del año pasado, como contrarios a disposiciones constitucionales. Repartida que fue, se dio traslado de ella al señor Procurador General de la Nación,

Encontrándose la anterior demanda en el despacho del señor Procurador, presentó el doctor Camacho Angarita un escrito de ampliación de aquélla, el 31 de agosto del año pasado, en el cual pidió que se declarara inexequible toda te Ley citada, pero concretamente sólo tachó de inexequibles los artículos 6° 10, 11 a 15 inclusive, 18 a 21 inclusive, 25, 27 a 31 inclusive (capítulo IV), 33, 38, 48, 53 a 55 inclusive, 73 y 75.

El señor Procurador evacuó el traslado, oponiéndose a que se declarara la inexequibilidad de la Ley 42 de 1923, o de alguna de las disposiciones de ella. Formalmente pidió que la Corte resolviera "que no hay lugar a anular la ley acusada."

En escritos posteriores puso de presente el doctor Camacho Angarita la pugna que se había suscitado entre el Contralor y el Consejo de Estado, con ocasión de haber sido apeladas ante éste algunas resoluciones de la Contraloría que no habían sido firmadas por el Contralor sino por empleados subalternos, pugna que según él demostraba la ilegalidad, inconveniencia e inconstitucionalidad de la Ley 42. En uno de esos escritos tachó de inconstitucional el artículo 76 de la expresada Ley 42.

Aun cuando el demandante ha acusado de inconstitucional toda la Ley 42 de 1923, la cual se compone de ochenta y dos artículos, únicamente examinará la Corte las tachas formuladas por él de modo concreto, o sea, referente a los artículos mencionados hasta aquí.

Artículos 1° a 5° inclusive, que dicen así:

"Artículo 1°' Créase como servicio nacional administrativo el Departamento de Contraloría, el cual será independiente de los demás departamentos administrativos. El Gobierno dictará en cada, caso los decretos reglamentarios pertinentes.

"Artículo 2° El Departamento de Contraloría estará a cargo de un funcionario denominado Contralor de la República, y de un ayudante denominado Auditor General, quienes serán nombrados por el Poder Ejecutivo Nacional, con la aprobación de la Cámara de Representantes, y devengarán salarios no inferiores a seis mil pesos ($ 6,000) y cuatro mil pesos ($ 4,000) anuales, respectivamente.

"Artículo 3° El Contralor General será el Jefe del Departamento de Contraloría. El Auditor General desempeñará todas las funciones que le asigne el Contralor General, y reemplazará a éste en los casos de falta temporal o accidental y en los casos de falta absoluta mientras se llena la vacante.

"Artículo 4° El Contralor General y el Auditor General durarán en sus funciones por un período de cuatro años, pero el período de los dos primeros que se nombren expirará el 30 de junio de 1927. De allí en adelante la fecha inicial del período será el 1° de julio. Dichos funcionarios podrán ser reelegidos.

"Artículo 5° El Departamento de Contraloría tendrá un Oficial Mayor, un Contador en Jefe y los Auditores Seccionales y demás funcionarios y dependientes que sean necesarios para el desempeño de las funciones del Departamento. Tales empleados serán de libre nombramiento y remoción del Contralor General. El número y las asignaciones de estos empleados serán fijados por el Congreso.''

Según el demandante, los artículos transcritos son inconstitucionales, porque con ellos ha creado la Ley 42 un departamento administrativo independiente de los demás departamentos administrativos, siendo así que tiene que pertenecer al Poder Ejecutivo, de que trata el artículo 59 de la Constitución, es decir, al Poder del cual es Jefe el Presidente de la República, puesto que, dice la demanda, "no cabría en cabeza humana que él hiciera parte de alguno de los Poderes Legislativo o Judicial." Esa independencia del Departamento de Contraloría es contraria a la Constitución, conforme a la cual los Departamentos Administrativos deben estar regidos por los Ministros del Despacho Ejecutivo y no por Contralores, sin que tal diferencia sea cuestión de nombres simplemente. De modo que por encima del Contralor debe estar algún Ministro, y conforme a la Ley 42 no está ninguno.

Los expresados artículos 1° a 5° pugnan, según la demanda: contra el 59 de la Constitución Nacional, porque siendo el Presidente de la República el Jefe del Poder Ejecutivo, y debiendo ejercer éste con la cooperación de los Ministros, y en cada negocio especial con la cooperación del respectivo Ministro, no interviene en los asuntos confiados al Departamento de Contraloría, porque el Contralor en nada depende de los Ministros, ni del Presidente. Contra el 120, ordinal 6°, porque el Contralor no es nombrado libremente por el Presidente de la República, puesto que la Ley 42 exige que apruebe el nombramiento la Cámara de Representantes. Contra el artículo 30 del Acto legislativo número 3 de 1910, porque los actos del Contralor, que son de administración, debían emanar del Presidente asistido del Ministro respectivo, y no emanan sino del Contralor, el cual es independiente de ellos.

La acusación capital del demandante a la Ley 42, por la cual ha tratado de herirla de modo formal, puede decirse que es la que hace al artículo 1°, conforme al cual se crea el Departamento de Contraloría, como independiente de los demás Departamentos Administrativos, y al artículo 2° en cuanto dispone que el Contralor General de la República, a cargo del cual está el Departamento de Contraloría, debe ser nombrado por el Presidente de la República con aprobación de la Cámara de Representantes.

Al Presidente de la República le está confiada de modo especial la administración de los asuntos de la Nación, como suprema autoridad administrativa; y para cumplir esa misión, que es muy compleja, dispone de las facultades detalladas en el artículo 120 de la Constitución, y del concurso inmediato de los Ministros del Despacho como jefes superiores de la administración, y del de los demás empleados, mediatos o inmediatos subalternos de él, que el constituyente y el legislador hayan juzgado y juzguen necesario crear.

Pero el Departamento de Contraloría no tiene funciones relativas a la administración de la cosa pública, entendiendo por administración el gobierno de ésta, la cual, ejercida por el Presidente de la República, llega hasta la ejecución de actos de disposición. Considerado en conjunto el Departamento de Contraloría, no ha sido creado para otra cosa que para fiscalizar la administración confiada al Presidente de la República de modo directo o indirecto.

Esto explica el hecho de que el Departamento mencionado no haya sido puesto bajo la dirección del Presidente de la República, ni de ninguno de los Ministros del Despacho Ejecutivo, como no estuvo tampoco en sus últimos tiempos la Corte de Cuentas, hoy extinguida, cuyas funciones eran esencialmente fiscalizadoras, y pasaron a ser propias del Departamento de Contraloría por obra de ¡a Ley 42 acusada, notablemente aumentadas por dicha Ley,

Para que se vea que las funciones de fiscalización de la administración de la cosa pública no pueden estar encomendadas a empleados o corporaciones dependientes del Presidente de la República o de los Ministros del Despacho Ejecutivo, anota la Corte el hecho importante de que el demandante doctor Camacho Angarita, al mismo tiempo que solicita de la Corte que declare la inexequibilidad de la Ley 42, aboga por la supervivencia de la Corte de Cuentas como entidad independiente de los altos empleados a quienes se acaba de nombrar.

Como el constituyente de 1886 denomina los Ministerios del Despacho Ejecutivo con el nombre de Departamentos Administrativos, habría sido de desearse que el legislador de 1923 hubiera reservado otra denominación a la institución de la Contraloría. Mas como los Ministerios expresados y la Contraloría tienen diferencias sustanciales, las que existen entre la obra de administrar, y la de fiscalizar, no ha de ser la denominación común de departamentos administrativos lo que afecte con. la tacha de inexequibilidad la creación legal de la Contraloría. Esta no es un Ministerio, y por eso el legislador no consideró conveniente asignarle al jefe de ella el nombre de Ministro sino el de Contralor.

La tacha de la demanda, relativa al hecho de que, según la Ley 42, artículo 2°, el Contralor General de la República y el Auditor General no son nombrados libremente por el Presidente de la República, puesto que los nombramientos que haga deben ser aprobados por la Cámara de Representantes, y de consiguiente, que tal disposición es contraria a la Constitución, no tiene asidero en ninguna de las disposiciones de ésta.

Según lo que se ha dicho, la institución de la Contraloría ha sido creada para la fiscalización de los actos de administración de la cosa pública; y esto entraña una razón suficiente para que ni el Contralor ni el Auditor General, ni en general los empleados dependientes de la Contraloría, sean nombrados o removidos libremente por el Poder Ejecutivo Nacional. Este pensamiento lo ha desarrollado en toda su amplitud el legislador en la Ley 109 de 1923, al disponer que el Contralor General de la República y el Auditor General deben ser elegidos directamente por la Cámara de Representantes. (Véase el artículo 18 de dicha Ley). De modo que ha quitado la ingerencia del Poder Ejecutivo Nacional en el nombramiento de estos empleados.

No debe entenderse la Constitución Nacional en el sentido de que quien ha de ser fiscalizado en sus actos, nombre a su fiscal, porque esto va contra elementales principios de Derecho Público.

Y no es censurable esta disposición del legislador; con ella no ha arrebatado facultad alguna al Presidente de la República, sea lo referente a la elección del Contralor y el Contralor de los empleados dependientes de él, porque conforme a la Constitución el Presidente sólo puede nombrar y remover libremente a muy contados empleados: a los Ministros Diplomáticos, a los Ministros del Despacho Ejecutivo, a los Gobernadores de los Departamentos, a los Jefes y Oficiales del Ejército, a sus agentes. Respecto de los demás empleados, aun encargados de funciones relativas a la administración de la cosa pública, cuya dirección suprema está a cargo del Presidente, tiene la facultad de nombrarlos y de removerlos cuando el legislador se la. da (artículo 120, ordinal 6° de la Constitución), bien de modo expreso, bien tácitamente, por no confiar la provisión a otros funcionarios o corporaciones.

Es explicable que los agentes del Presidente de la República, verbigracia, los Administradores de Hacienda. Nacional, el Tesorero General de la República, encargado de recaudar rentas y de hacer erogaciones del Tesoro Nacional, sean de libre nombramiento y remoción del Presidente, porque a éste le está atribuído el cuidar de la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión con arreglo a las leyes (artículo 120, ordinal 14 de la Constitución). Pero ni el Contralor ni el Auditor General, ni los subalternos de éstos están encargados de la administración de los asuntos de la Nación, sino de la fiscalización, como se ha dicho; de manera que no son propiamente agentes del Presidente de la República, y no hay razón para que dependan de él en lo que toca a nombramiento y a la remoción, habiendo dispuesto otra cosa el legislador.

De lo dispuesto en los artículos 1°a 5° de la Ley 42 sólo falta por examinar lo concerniente a la facultad reconocida al Gobierno de dictar en cada caso los decretos reglamentarios pertinentes (artículo 1°); el de que el Auditor reemplace al Contralor en los casos de falta temporal o absoluta (artículo 2°); el de que el período del Contralor y del Auditor sea de cuatro años (artículo 4°), y lo relativo a los sueldos del Contralor, del Auditor y demás empleados (artículos 2° y 5°). Pero la Corte entiende que las tachas de la demanda no se refieren a estos pormenores; y si se refirieran, carecerían de base constitucional, porque el Congreso tiene entre sus funciones constitucionales lo relativo a estos asuntos de los artículos 3° a 5° y el Presidente de la República lo pertinente al asunto del artículo 1° (Véanse artículos 76, ordinal 7°, y 120, ordinal 3° de la Constitución).

Dispone el artículo 6°:

"El Contralor General tendrá competencia exclusiva en todos los asuntos referentes al examen, glosa y fenecimiento de cuentas de los funcionarios o empleados encargados de recibir, pagar y custodiar fondos o bienes de la Nación, en lo relativo al examen y revisión de todas las deudas y reclamaciones de cualquier naturaleza, a cargo o a favor de la República, derivados de la administración activa y pasiva del Tesoro Nacional, y en todos los asuntos relacionados con los métodos de contabilidad y con la manera de- llevar las cuentas de la Nación, la conservación de los comprobantes y el examen e inspección de los libros, registros y documentos referentes a dichas cuentas. Lo dispuesto en este artículo no obsta para que los empleados administrativos puedan exigir a sus Subalternos los informes y cuentas que a bien tengan y para hacerles las observaciones que estimen conducentes al buen servicio."

Por este artículo que amplían otros posteriores de la Ley 42, se asignan al Contralor General las funciones que anteriormente tuvo a su cargo la Corte de Cuentas, lo relativo a los métodos de contabilidad y manera de llevar las cuentas de la Nación, etc., el examen y revisión de todas las deudas y reclamaciones de cualquier naturaleza, a cargo o a favor de la República, derivados de la administración activa y pasiva del Tesoro Nacional; todo esto como jurisdicción exclusiva.

En sentir del demandante este artículo 6° es inconstitucional, porque las funciones que en él se asignan al Contralor corresponden al Presidente de la República, según la Constitución.

No es este el parecer de la Corte, por lo que en seguida se expone.

Las funciones sobre examen y fenecimiento de cuentas que en todo tiempo han correspondido a la Corte de Cuentas, son de fiscalización de la administración de la cosa pública, en manera alguna actos de administración. Como el Presidente de la República solamente está encargado de la administración, es claro que al asignársele al Contralor aquellas funciones no se le arrebatan al Presidente las que él tiene emanadas de la Constitución.

Igual cosa se debe anotar respecto del examen y revisión de las deudas y reclamaciones de toda clase, a cargo y a favor de la Nación, derivadas de la administración activa y pasiva del Tesoro. Sin embargo, en relación con esta parte del artículo 6° hace presente la Corte que ella entiende el examen y revisión dichos, como asunto enteramente administrativo, que no comprende el examen y decisión de los litigios a cargo del Poder Judicial sobre deudas y reclamaciones de las clases expresadas.

En cuanto a la última parte del artículo que se refiere a la determinación de los métodos de contabilidad, manera de llevar las cuentas de la Nación, conservación de los comprobantes y examen e inspección de los libros, registros y documentos referentes a las cuentas, asuntos son éstos que muy bien pudo el legislador someterlos a la competencia exclusiva del Contralor, porque facultado como está por el constituyente para crear los empleos que demande el servicio público, lo está igualmente para señalarles las atribuciones correspondientes (artículo 7°, ordinal 7 de la Constitución).

El artículo 10 es acusado de inconstitucionalidad por estimar el demandante que no es el Contralor quien debe llevar las cuentas generales de la- administración, sino el empleado o empleados que sean de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República.

Esta acusación carece de fundamento, porque lo que ha hecho la ley es imponerle al Contralor la obligación de llevar las cuentas generales de la Nación, con la correspondiente vinculación al Presidente de la República. El Contralor prepara y somete al Presidente, al fin de cada mes, una exposición relativa a las operaciones fiscales del mes anterior, que debe contener todos los elementos de las cuentas de que tratan los artículos 61 a 68 de la Ley acusada; y luégo, conforme al artículo 69, rinde el Contralor un informe anual sobre la situación de las finanzas públicas nacionales durante el año fiscal anterior, con todos los datos de las cuentas generales.

Son ampliaciones de lo dispuesto en el artículo 6°, que ya se ha considerado, lo dispuesto en los artículos 11, 12, 13, 14, 15, 18, 25 de la Ley 42, porque dichos artículos establecen: que el Contralor debe prescribir los procedimientos que deben seguir los agentes encargados del manejo de fondos o propiedades de la Nación, para presentar sus cuentas, etc.; la forma que deben tener los libros de contabilidad, los recibos, comprobantes y documentos que se refieran al recibo o desembolso de documentos; que puede exigir informes diarios, semanales o mensuales de todo empleado de gobierno, etc.; que debe hacer el examen e inspección de los libros, registros y documentos relativos a la contabilidad nacional, revisión y fenecimiento de cuentas; el examen y revisión de todas las deudas y reclamaciones que el Gobierno deba satisfacer o a que tenga derecho ; que debe vigilar que se haga efectivo el cobro de todas las deudas y la restitución de todas las propiedades del Gobierno en virtud de la revisión y liquidación de las cuentas; que debe examinar, contar y verificar el numerario y demás caudales que manejen los empleados del Gobierno, cada vez que lo juzgue necesario, así como los útiles o materiales en poder de los distintos Ministerios, Secciones u Oficinas, las estampillas postales, de timbre nacional o de consumo, papel sellado u otros valores, etc.; que debe examinar las entradas y los licenciamientos tanto en el Ejército como en la Policía Nacional; llamar la atención del funcionario administrativo correspondiente hacia cualquier gasto de fondos públicos, uso de propiedades públicas, que a su juicio sea irregular, innecesario, excesivo o superfluo; que debe recibir del Ministerio de-Hacienda los bonos y cupones redimidos y cerciorarse de su autenticidad, de que el pago de ellos fue debidamente hecho y han sido bien cancelados, debiendo llevar el Contralor un estado detallado de ellos y archivarlos; que debe firmar todos los bonos y otros documentos de deuda pública emitidos por el Gobierno, no siendo válidos si no están refrendados por el Contralor.

Estos artículos de la Ley 42 amplían, como ya se anotó, lo dispuesto en el artículo 6°, haciendo más comprensible éste.

Lo que se dispuso para no admitir la inexequibilidad de este artículo es aplicable a estos otros, de consiguiente.

Pudiera parecer excesiva la facultad conferida al Contralor de poder exigir informes diarios, semanales, mensuales y 'extraordinarios, a todos los empleados del Gobierno, de entenderla extensiva hasta el Presidente de la República, a quien la Constitución le ha impuesto solamente el deber de presentar al Congreso un mensaje al principio de cada legislatura, sobre los actos de la administración, y el de rendir a las Cámaras los informes que ellas le soliciten sobre negocios que no demandan reservas (artículo 118, ordinales 3° y 5° de la Constitución). Pero se trata aquí, no de una cuestión de puro derecho, sino de una de hecho, que pudiera ocurrir o nó, y es claro que no son cuestiones de esta índole las que debe la Corte examinar como inconstitucionales. Por lo demás, hay motivo racional, fundado, para suponer que han de presentarse conflictos entre el Presidente de la República y el Contralor, porque éste abuse de la facultad de pedir informes o aquél se niegue sistemáticamente a suministrárselos, interesados como están ambos en la buena marcha de la administración pública, para la finalidad de la cual ha sido establecida la fiscalización confianda al Contralor.

En la facultad dada al legislador por el constituyente, de crear los empleos que demande el servicio público, está incluída, como ya se dijo, la de señalarles las atribuciones correspondientes (artículo 76, ordinal 7° de la Constitución) . Esto es tanto más digno de ser tenido en cuenta, cuanto que las atribuciones conferidas al Contralor por los artículos que se examinan, no le corresponden al Presidente de la República, según la Constitución, y algunas, por ejemplo, las relativas a los bonos, están comprendidas en la materia de la organización del crédito público, que es exclusiva del Congreso (artículo 76, ordinal 16 de la Constitución).

El capítulo 4°, que comprende los artículos 27 a 31 inclusive, ha sido tachado de inconstitucional, porque en concepto del demandante, se le dan por él al Contralor las funciones de investigador, funciones que se le arrebatan al Presidente de la República, y la de establecer pruebas sumarias, que es arma formidable, con lo cual se involucran los sistemas armónicos de la Constitución sobre administración de justicia. Es el Presidente de la República quien tiene la facultad de cuidar de la recaudación, administración e inversión de las rentas (artículo 120, ordinal 14 de la Constitución), y por estas disposiciones del capítulo 4° se le dan al Contralor.

Estas disposiciones preceptúan: el artículo 27, que el Contralor puede practicar exámenes en cualquier Ministerio, Departamento o Sección Administrativa, a solicitud del Presidente de la República o a virtud de proposición aprobada por ambas Cámaras, para informar sobre los métodos empleados para el manejo de los negocios públicos y hacer las indicaciones que estime convenientes para mejorarlo. El artículo 28 dispone lo mismo en relación con oficinas de los Departamentos y de los Municipios, pudiendo el Gobierno Nacional exigir al Departamento o al Municipio que pida el servicio, que pague el costo que ocasione. Por el artículo 29 se autoriza al Contralor, al Auditor General o a cualquier funcionario de la Contraloría debidamente autorizado, para citar testigos, tomar juramento y recibir declaraciones en cualquier asunto de la competencia del Contralor, pudiendo usar de los apremios fijados en el artículo 334 de la Ley 105 de 1890. Se dispone en el artículo 30 que debe ser castigada de acuerdo con el Código Penal toda persona que rinda declaraciones falsas en los casos del artículo 29; y por el artículo 31, que si resulta que se ha cometido soborno, cohecho u otro delito semejante, el Contralor debe pasar la actuación a la autoridad judicial correspondiente.

El carácter de investigador que se da por estos artículos al Contralor y demás empleados subordinados a éste, es para asuntos puramente administrativos, no criminales, en bien de la fiscalización de la administración pública, así sea la nacional como la departamental y la municipal.

No se trata por lo tanto de usurpación de funciones correspondientes a empleados del Poder Judicial, o al Presidente de la República, bien se le considere como funcionario de instrucción o como encargado de cuidar de la exacta recaudación e inversión de las rentas y caudales públicos. Precisamente cuando de la investigación que adelanten el Contralor o alguno de sus empleados subalternos, resulta la comisión de algún delito, se le impone al Contralor la obligación de pasar la actuación a la autoridad judicial correspondiente, con lo cual queda establecido que el Contralor no ha de ejercer funciones judiciales.

En cuanto a que es arma terrible la confiada al Contralor de poder recibir declaraciones, tal objeción no es de carácter constitucional, y escapa a la consideración de ella por la Corte.

Dispone el artículo 33 de la Ley 42 que están obligados los Auditores Seccionales a examinar e inspeccionar las oficinas de toda persona encargada del manejo de caudales o de bienes del Gobierno Nacional en la zona que le corresponda; a transmitir las órdenes y disposiciones del Contralor; a dar instrucciones sobre la manera de formular las cuentas e informes, recibir y revisar las cuentas, y dar aviso al Contralor de cualquier fraude que observe en la recaudación.

El demandante tacha este artículo de inconstitucional, razonando así: "O son (los Auditores Seccionales) agentes del Poder Ejecutivo, pues desempeñan funciones que por la Constitución le están asignadas al Ejecutivo, o nó. Si lo primero, es decir, si son agentes, no pueden ser de libre nombramiento y remoción del Contralor, porque se viola la atribución 6° y no son agentes y entonces se ha quitado de uno de los Poderes Públicos una función que le pertenece."

Ya se ha explicado, y no hay para qué ahondar en ello, que la administración de la cosa pública es lo que la Constitución ha atribuido al Presidente de la República, no la fiscalización de aquélla. De consiguiente, no son agentes del Presidente los empleados encargados de ejercer funciones fiscalizadoras, y no son de libre nombramiento y remoción de él.

Preceptúa lo siguiente el artículo 38: "Ningún nombramiento de empleados o agentes del Gobierno Nacional encargados del manejo de caudales o bienes públicos será efectivo mientras tal nombramiento no haya sido registrado en el Departamento de Contraloría, salvo el caso de que se trate de un nombramiento interino en que sea preciso llenar la vacante inmediatamente."

Según la demanda, la atribución constitucional que tiene el Presidente de la República de nombrar y remover libremente a sus empleados subalternos, no está sujeta a restricciones, y sin embargo el artículo 38 la sujeta a la restricción del registro que en él se dispone.

Lo que aquí se restringe no es propiamente la facultad de nombrar, sino la facultad para el empleado nombrado de ejercer sus funciones mientras en la Contraloría se registra el nombramiento. Y es bueno agregar que no es potestativo para el Contralor el hacer o nó el registro, sino que es un deber que le ha sido impuesto por la ley.

Análoga a la diligencia del registro es la diligencia de posesión de todo empleado público, necesaria para poder ejercer las funciones del empleo, y hasta ahora no se la ha considerado como una limitación a la facultad de nombrar.

El artículo 48 dispone lo que sigue: "Los pagos a los acreedores se harán únicamente mediante la aprobación de la cuenta o nómina respectiva por el Ministro o el Jefe de la oficina correspondiente, o por la persona que esté para ello debidamente autorizada."

Respecto a este artículo el demandante no lo tacha de inconstitucional; se limita tan sólo a llamar la atención hacia el hecho de que no se dice en él qué empleado puede ser autorizado para aprobar una cuenta o una nómina, por lo cual bien podría autorizarse hasta a un extranjero que no hubiera prestado juramento de cumplir las leyes. Mas como a la Corte no le es dable examinar otra cosa que la inconstitucionalidad de las disposiciones legales tachadas de inexequibles, prescinde del examen de esta tacha.

Establece el artículo 50: "Las órdenes a cargo del Tesoro de la Nación se expedirán por el Ministro o por el Jefe de la Oficina que pueda disponer de la apropiación o del fondo contra el cual dichas órdenes son giradas, o por el subalterno que uno de ellos designe con tal fin."

Objeta esta disposición el demandante, porque con ella se le quita al Presidente de la República la facultad de disponer de la inversión de las rentas públicas nacionales, la cual le ha sido reconocida por el artículo 120, ordinal 14 de la Constitución, y ejerce por medio de sus colaboradores inmediatos, los Ministros del Despacho Ejecutivo. Añade el demandante que nunca ha de faltar un empleado complaciente para decretar gastos ilegales, todo lo cual diluye la responsabilidad de los Ministros.

Los Ministros del Despacho. Ejecutivo y el Jefe de la oficina que pueda disponer de la apropiación o del fondo con que se deben cubrir las órdenes de pago, y el empleado subalterno a quien se designe para girar éstas, son todos ellos empleados de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República. De modo que por medio de ellos ejerce éste la función constitucional detallada en el artículo 120, ordinal 14 de la Carta.

En cuanto a la tacha del artículo por que puede dar asidero a que se diluya la responsabilidad ministerial, ella no se refiere a la inconstitucionalidad del mismo, que es la tacha cuyo examen correspondería a la Corte,

El capítulo X ha sido acusado en bloque como violatorio de la facultad otorgada al Presidente de la República por el artículo 120, ordinal 14 de la Constitución, porque con los artículos de que consta-53 a 55-se le limita esta facultad al Presidente.

Dispone el artículo 53 que ningún empleado o agente del Gobierno puede celebrar contratos o contraer obligaciones que impliquen erogación de fondos a cargo del Erario, sino en el caso de que en el Presupuesto se haya fijado partida para ello, y que dicha partida o el saldo que de ella exista esté libre para cubrir el gasto proyectado. Según el artículo 54, para la celebración de contratos que requieran un gasto de mil pesos moneda legal o más, excepto los que se refieran a servicios personales, se necesita una certificación previa del Contralor relativa a estos puntos: que figura en el Presupuesto partida para cubrir dicho gasto y que ella está libre. Y el Contralor para expedir la certificación debe tener a la vista una copia del contrato proyectado y una declaración del funcionario que va a celebrar el contrato, en la cual exprese todas las obligaciones que aún no hubieren sido presentadas para su revisión y que hayan de ser cubiertas con la apropiación a que será imputable el referido contrato. Expedida la certificación por el Contralor, será agregada al contrato proyectado, y la partida destinada para éste no estará libre para otra erogación, a menos que el Gobierno quede libre de tal contrato. En cuanto al artículo 55, establece que será absolutamente nulo todo contrato celebrado en contravención a lo dispuesto en el artículo 54, y que el funcionario que lo celebre será responsable ante el Gobierno u otra parte contratante de cualquier perjuicio consiguiente, de la misma manera que si la operación hubiera sido efectuada entre particulares.

El capítulo XI, sobre fianzas, de la Ley 42, el cual comprende los artículos 56 y 57, también ha sido tachado de inconstitucional por la misma razón que el capítulo X.

El primero de estos dos artículos impone a todo empleado que maneje fondos o bienes de la Nación, la obligación de prestar caución suficiente; y el segundo ordena que sea el Contralor quien señale el monto de la caución y examine la fianza que se presente, no debiendo el empleado tomar posesión del cargo mientras el Contralor no haya aprobado la caución.

Las disposiciones de estos dos capítulos-artículos 53 a 57 inclusive-contienen reglamentaciones relativas al modo de celebrar contratos los empleados del Gobierno y sobre la obligación de otorgar fianzas los empleados de manejo y determinación del empleado que debe admitirlas, encaminadas a poner orden en las erogaciones de fondos del Tesoro Nacional para afianzar el crédito del Estado, de modo que haya dinero disponible para cubrir las órdenes de pago que contra aquél sean giradas, y a impedir las filtraciones de los dineros del Estado por obra de empleados sin responsabilidad pecuniaria o de responsabilidad deficiente. Esas disposiciones son esencialmente fiscalizadoras para asegurar una sana administración de los negocios públicos, y su finalidad es muy digna de loa. Con ella no se usurpa en manera alguna la facultad confiada al Presidente de la República por el artículo 120, ordinal 14 de la Constitución. Mayormente cuando la inversión que haga el Presidente debe ser conforme a las leyes.

El artículo 58 permite castigar con multa no mayor de tres mil pesos o con arresto por un término no mayor de dos años a los empleados públicos que habiéndose separado del cargo por dimisión u otra causa, no rindan las cuentas a que están obligados al Contralor General o a un Auditor Seccional, dentro de los dos meses siguientes al último día del período a que ellas correspondían.

Para el demandante este artículo es inconstitucional porque viola el artículo 26 de la Carta Fundamental, según el cual nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al hecho que se le imputa, ante Tribunal competente, y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio, desde el momento en que el artículo 58 permite imponer esas penas, que el demandante estima aberrantes, sin que se oiga al empleado a quien se le imponen.

Este artículo no atribuye al Contralor General ni a ninguno de su empleados subalternos la facultad de imponer las penas que en él se fijan. Y como no se trata de penas correccionales, es el Poder Judicial quien puede aplicarlas, previo el lleno de las fórmulas procedimentales relativas a los juicios criminales respectivos. De modo que la tacha de inconstitucionalidad por la falta de procedimiento para imponer- las penas, no tiene fundamento.

El artículo 69 impone al Contralor General la obligación de rendir un informe anual al Presidente de la República a más tardar el 31 de mayo de cada año, sobre la situación de las finanzas públicas nacionales durante el año fiscal anterior, el cual deberá ser impreso y remitido al Congreso. En dicho artículo se detallan las materias que debe tratar el Contralor en su informe, todas muy importantes.

Tacha de inconstitucional este artículo el demandante, porque según el artículo 118, ordinal 4° de la Constitución, es al Presidente de la República, y no al Contralor, a quien le corresponde presentar a la Cámara de Representantes la cuenta general del Presupuesto general y del Tesoro.

El señor Procurador General de la Nación contesta a esta objeción, y con ella está de acuerdo la Corte, que la rendición del informe impuesta por el artículo 69 al Contralor General no exonera al Presidente de la República de la obligación de rendir a la Cámara de Representantes la cuenta general del Tesoro. Naturalmente, y ello no es un mal sino un bien, el informe del Contralor será muy útil, así al Presidente de la República como a los miembros del Congreso en general.

El artículo 73 en cuanto engloba a la Corte de Cuentas en el Departamento de Contraloría y coloca a los Magistrados de ella como empleados subalternos del Contralor, lo objeta el demandante como inconstitucional, porque en su sentir los Magistrados de dicha Corte forman parte del Poder Judicial, conforme a una disposición legal que así lo reconoció-la Ley 19 de 1912,-y de consiguiente están amparados por el artículo 160 de la Constitución, ya en cuanto que no pueden ser suspendidos de sus destinos sino en los casos determinados por las leyes, ni depuestos sino a virtud de sentencia judicial, ya en cuanto que no pueden ser trasladados a otros empleos sin dejar vacantes sus puestos, ni pueden disminuírseles ni suprimírseles sus sueldos, de manera que la disminución o supresión perjudique a los que están ejerciendo dichos empleos.

El artículo 160 citado se contrae exclusivamente a los Jueces y Magistrados del orden judicial, pues hace parte del Título XV de la Constitución, sobre administración de justicia. Y aunque la Ley 19 de 1912, por el artículo 6° declaró comprendidos en la disposición del expresado artículo 160 de la Constitución a los Magistrados de la Corte de Cuentas, como un precepto legal no se convierte en constitucional porque la ley así lo disponga, y como una ley se deroga o se reforma por medio de otra ley, se deduce que los Magistrados de la Corte de Cuentas no han estado comprendidos en la disposición del artículo 160 de la Constitución, y que no es inconstitucional el artículo 73 de la Ley 42 de 1923 en cuanto afectó en alguna manera lo que había dispuesto la Ley 19 de 1912 respecto de los Magistrados de la Corte de Cuentas.

Preceptúa el artículo 75 de la Ley 42: "Tan pronto como el Contralor General haya sido nombrado y éntre en el ejercicio de su cargo, expedirá los reglamentos necesarios para la organización de su Departamento y para la liquidación, ejecución y verificación del Presupuesto."

El demandante considera que esta disposición contradice abiertamente el principio constitucional consignado en el artículo 120, ordinal 14 de la Constitución, porque estando a cargo del Presidente de la República cuidar de la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos, y procurar su inversión con arreglo a las leyes, le ha sido atribuido al Contralor General el expedir reglamentos para la ejecución, liquidación y verificación del Presupuesto.

Este artículo no pugna con el 120 de la Constitución, porque no arrebata al Presidente la facultad de decretar la inversión de las rentas y caudales públicos, pues ya se ha visto que el Contralor no tiene facultades de ordenador, sino de fiscalizador.

Los reglamentos relacionados con la liquidación, ejecución y verificación del Presupuesto son meramente de forma, ya que en las partes sustanciales el Gobierno Nacional al hacer la liquidación ha de someterse a la ley, en el decreto que al efecto expida.

Cuanto a la verificación del Presupuesto, es claro que en ello tiene ingerencia el Contralor, ya sea en la verificación administrativa o contencioso-administrativa, y es de su resorte dictar los reglamentos del caso. Y en lo que atañe a la ejecución, ha de entenderse que los reglamentos se refieren a la intervención fiscalizadora que tiene el Contralor respecto de las ordenaciones que verifica el Gobierno.

Entendida así la ley, como no puede menos de entenderse, es evidente que no pugna con la disposición constitucional citada por el acusador.

Carece pues de razón la tacha de inconstitucionalidad hecha al artículo 75.

Por último, el demandante acusó concretamente e1 artículo 76 como inconstitucional, porque a su entender, la facultad dada por él al Contralor de reglamentar el funcionamiento de todos los empleos nacionales, y lo que va a .fundar derechos en el procedimiento, corresponde al Presidente de la República y no debe arrebatársele.

Dice el expresado artículo 76: "El Contralor General deberá expedir también los reglamentos necesarios para el examen y fenecimiento de las cuentas que estén en curso o cuyo examen esté pendiente en la Corte de Cuentas al tiempo que esta Ley éntre en vigencia."

En relación con este artículo se dice lo que se expreso anteriormente al precisar que el Presidente de la República tiene facultades constitucionales para administrar los negocios del Estado, pero no para fiscalizar la administración de esos mismos negocios. Estas funciones las ha dado la Ley 42 al Contralor General para que las ejerza por sí mismo o por medio de sus empleados subalternos; y es lógico que sea él quien dicte los reglamentos para hacer más efectiva la fiscalización del manejo de fondos, caudales o de cualquiera otra clase de bienes del Estado. Es cosa distinta de la facultad de dictar los reglamentos a que este1 artículo se refiere, la potestad reglamentaria que corresponde constitucionalmente al Presidente de la República, quien la ejerce para procurar el cumplimiento de las leyes, desarrollando los preceptos que en términos generales establece el legislador. Los reglamentos se contraen a lo objetivo meramente, a detalles y a nada más. .

En concordancia con todo lo que se ha expuesto, la Corte Suprema de Justicia, reunida en pleno, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, se abstiene de declarar inexequible la Ley 42 de 1923, que ha sido acusada.

Notifíquese, cópiese y publíquese en la Gaceta Judicial.

Ramón Rodríguez Diago - Tancredo Nanneiti-José Miguel Arango-Alberto Goenaga-Julio Luzardo Fortoul. Juan N. Méndez-Marceliano Pulido R.-Luis Felipe Rosales-Juan C. Trujillo Arroyo-Teófilo Moriega, Secretario en propiedad.

Nota-El magistrado ponente de esta sentencia fue el doctor Ramón Rodríguez Diago.

FALTA TEXTO.. CONTINUA CON SALVAMENTO DE VOTO….