Norma demandada: inexequibilidad de la Ley 52 de 1912
Corte Suprema de Justicia-Sala Plena-Bogotá, diciembre cinco de mil novecientos doce.
(Magistrado ponente, doctor Suárez Murillo).
Vistos:
El señor doctor Luis José Barros, como apoderado del señor General Lácides Segovia, y apoyado en lo que dispone el artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910, reformatorio de la Constitución Nacional, solicita se declare por la Corte la inexequibilidad de la Ley 52 del presente año, sobre creación y organización de la Intendencia de San Andrés y San Luis de Providencia, por considerarla contraria a lo que dispone el artículo 2.° de dicho Acto legislativo.
Sostiene el solicitante que el inciso 1.° del artículo 6.° de la Constitución de 1886 fue derogado por el artículo 1.° del Acto legislativo número 3 de 1905, y que el 2.° de él sustituyó la segunda parte del citado artículo 6.°, y que derogado el Acto legislativo número 3 de 1905 por el marcado con el mismo número de 1910, siempre continuó derogado el artículo 6.° de la Constitución de 1886, en fuerza de lo que dispone el artículo 14 de la Ley 153 de 1887.
Agrega, además, que si hubiese alguna duda al respecto, quedaría desvanecida en presencia de lo que preceptúa el artículo 2.° del Acto legislativo número 3 de 1910, reformatorio de la Constitución, el cual abrogó el artículo 6.° mencionado, al regular íntegramente la materia de que trata aquél; y para sostener su tesis entra a examinar la letra de ese mandato constitucional, y cita la historia fidedigna de su expedición. Por último, se apoya en la parte final del artículo citado, que dice: "La ley podrá segregar Municipios de un Departamento, o suprimir Intendencias, y agregar éstas y aquéllos a otro u otros Departamentos limítrofes," para deducir de allí que la Carta Fundamental no autoriza la creación de Intendencias.
Pasado el asunto en vista al señor Procurador General, este alto empleado emitió concepto en sentido favorable a la inexequibilidad de la Ley acusada.
Por medio de oficio de fecha 29 del mes pasado, se dirigió el señor Ministro de Gobierno al señor Presidente de esta corporación en los siguientes términos:
"Con referencia a la demanda sobre inexequibilidad de la Ley 52 de 1912 (octubre 26), sobre creación y organización de la Intendencia Nacional de San Andrés y Providencia, por estimarse contraria al artículo 2.° del Acto legislativo número 3 de 1910, y que está actualmente para ser decidida por la honorable Corte a quien me dirijo, tengo el honor de manifestaros lo siguiente:
"El artículo 49 del Acto legislativo citado dice:
"Los Departamentos se dividen en Distritos Municipales. Para mejor servicio administrativo la ley puede establecer divisiones provinciales u otras."
"De suerte que al tenor de esta disposición sí está entre las atribuciones del Congreso la de crear divisiones territoriales de diversa nomenclatura de la establecida en el artículo 182 de la Constitución Nacional, o sea la de Provincias y Distritos Municipales, y en este sentido es perfectamente constitucional la Ley 52 citada, que crea la Intendencia de San Andrés y Providencia, constituída por el Archipiélago del mismo nombre, sin que pueda considerarse separado del territorio del Departamento de Bolívar, cuyo Gobernador puede intervenir en la administración de aquélla, de conformidad con el artículo 17 de la citada Ley, que dice así:
'La Gobernación de Bolívar servirá de órgano de comunicación entre el Gobierno Nacional y el Intendente, y podrá intervenir en la administración de la Intendencia, en los casos que determine el Gobierno al reglamentar esta Ley o en decretos posteriores.' Esto corrobora el sentido en que debe tomarse tal Ley en relación con su constitucionalidad."
Siendo llegado el caso de decidir, procede a ello la Corte considerando:
El artículo 6.° de la Constitución de 1886 está concebido así:
''Sólo por una ley aprobada en la forma expresada en la parte final del artículo anterior, podrán ser variados los actuales límites de los Departamentos.
"Por medio de una ley aprobada en la forma ordinaria y sin la condición antedicha, podrá el Congreso separar de los Departamentos a que ahora se reincorporan o a que han pertenecido, los territorios a que se refiere el artículo 4.°, o las islas, y disponer respecto de unos y otras lo más conveniente."
Según este precepto, solamente por una ley aprobada en dos legislaturas ordinarias sucesivas, podrían variarse los límites que tenían los Departamentos al expedirse la Carta, y que eran los mismos que demarcaban los Estados que componían la Unión Colombiana, en conformidad con el artículo 4.° de la misma, a los cuales se incorporaron los territorios nacionales que existían, en virtud de la parte final del mismo artículo. Por medio de una ley aprobada en la forma ordinaria, podía el Congreso separar los territorios nacionales incorporados a sus respectivas secciones, o las islas, y disponer respecto de unos y otras, lo más conveniente; En consecuencia, el legislador estaba facultado expresamente por el Estatuto para volver a segregar de los Departamentos los territorios nacionales existentes y que se agregaron a ellos por virtud de disposición constitucional, y disponer respecto de ellos lo que estimare más conveniente. Lo mismo podía hacerse con relación a las islas que hacían parte del territorio nacional.
Este canon regía cuando fue expedido el Acto legislativo número 3 de 1905, que estableció lo siguiente:
"Artículo 1.° La ley podrá alterar la división territorial de toda la República, formando número de Departamentos que estime conveniente para la administración pública.
"Artículo 2.° Podrá también segregar Distritos Municipales de los Departamentos existentes o de los que se formen, para organizarlos o administrarlos con arreglo a leyes especiales.
Artículo 3.° El legislador determinará la población que corresponda a cada Departamento en la nueva división territorial, distribuirá entre ellos los bienes y cargas, y establecerá el número de Senadores y Representantes, así como la manera de elegirlos.
"Artículo 4.° Quedan reformados los artículos 5.°, 6.° y 76 de la Constitución de la República."
En virtud de este acto quedó facultado el legislador para alterar la división territorial de toda la República, formando el número de Departamentos que considerase conveniente para la administración pública; por consiguiente, esta reforma constitucional, con su artículo 1.°, modificó lo establecido por el inciso 1.° del artículo 6.° transcrito, por cuanto dijo que la ley, es decir, la expedida en la forma ordinaria, podía alterar la división territorial, formando nuevos Departamentos, o lo que es lo mismo, alterando los límites de los que se consideraron existentes al declararse la Constitución de 1886. También modificó este precepto lo que establece el ordinal 2.° del artículo 76 de la Carta, una vez que él había sido dictado en congruencia con los artículos 5.° y 6.° de la misma. Por el artículo 2.° del Acto citado de 1905 se revistió al legislador de la facultad de segregar Distritos Municipales de los Departamentos existentes o de los que se formasen en lo sucesivo, para los efectos expresados en el mismo artículo, con lo cual el constituyente de ese año reformó el 2.° inciso del artículo 6.° de la Constitución Nacional, puesto que el legislador solamente podía, de acuerdo con él, separar los territorios o las islas para someterlos al régimen que estimará conveniente; y en virtud de la reforma quedó con la potestad de segregar, además, Municipios para organizarlos o administrarlos conforme a leyes especiales.
Se ve pues que lo que hubo fue una ampliación de las facultades del legislador, con respecto a 1a segregación de porciones de territorio pertenecientes a los Departamentos, para sustraerlos a la Administración seccional y someterlos a un régimen especial.
Que la voluntad del constituyente de 1905 fue solamente reformar el artículo 6.° de la Constitución, lo dice claramente el artículo 4.° del Acto número 3 de dicho año.
Por otra parte se ve, sin lugar a duda, que la intención de esa reforma fue la de poner en mano del legislador la facultad de erigir constitucionalmente el Distrito Capital, lo que se verificó por la Ley 17 de 1905, en su artículo 11.
En lo que se refiere a la separación de los territorios o parte de ellos para la formación de Intendencias, existen en la época transcurrida de 1898 a 1909 varias leyes y decretos legislativos que crearon las Intendencias del Caquetá, Oriental, Chocó La Goajira, del Meta, etc.
Vino luego la Asamblea Nacional de 1910, que expidió el Acto reformatorio número 3 de ese año, que en su artículo 2.° dispuso;
"Artículo 2.° El territorio nacional se dividirá en Departamentos, y éstos en Municipios o Distritos Municipales.
"La ley puede decretar la formación de nuevos Departamentos, desmembrando los existentes, cuando haya sido solicitada por las tres cuartas partes de los Concejos Municipales de la comarca que ha de formar el nuevo Departamento, y siempre que se llenen estas condiciones:
"1.ª Que el nuevo Departamento tenga por lo menos 250,000 habitantes y $ 250,000 oro de renta anual.
"2.ª Que aquél o aquéllos de que quede segregado quede cada uno con una población de 250,000 habitantes por lo menos, y con una renta anual no menor de $ 250,000; y
"3.ª Que la creación sea decretada por una ley aprobada por dos legislaturas anuales sucesivas
"Para la supresión de cualquier Departamento que se cree con posterioridad al presente Acto legislativo, bastará una ley aprobada en la forma ordinaria, siempre que durante el debate se compruebe que la entidad que va a suprimirse carece de algunas de las condiciones expresadas.
"La ley podrá segregar Municipios de un Departamento, o suprimir Intendencias y agregar éstas y aquéllos a otro u otros Departamentos limítrofes."
Esta disposición estatuye que el territorio nacional se dividirá en Departamentos, y éstos en Municipios o Distritos Municipales. Mas este precepto no excluye la existencia de otras divisiones territoriales señaladas por la ley, de acuerdo con la Constitución, las cuales existían al tiempo de expedirse el Acto reformatorio; ni las que se reformarán con las islas de propiedad nacional, respecto de las cuales, y de una manera especial, estatuyó el artículo 6.° de la Carta, podía disponer el legislador lo que tuviera por más conveniente, pues esta facultad clara y terminante que el constituyente atribuyó al legislador, regía cuando se expidió la reforma de 1910, y rige hoy, por cuanto en ella no se dijo nada con relación a esas porciones de territorio patrio que se hallan en circunstancias excepcionales, y respecto de las cuales no puede decirse con propiedad que sean limítrofes de uno o varios Departamentos.
Se arguye que disponiendo el artículo 2.° del Acto legislativo número 3 de 1910 que el territorio nacional se divide en Departamentos, tal artículo excluye la formación de entidades políticas distintas de éstos, y por lo tanto es incompatible con el inciso 2.° de artículo 6.° de la Constitución; pero a esto se observa que según el artículo 4.° de la misma, la República se dividió también en Departamentos, y sin embargo se podrán segregar de sellos ciertos territorios para formar entidades separadas. Luego el artículo 2.° del Acto reformatorio, que divide igualmente la República en Departamentos, no introduce novedad en el particular, y por lo mismo no excluye la facultad conferida al legislador por el inciso 2.° del artículo 6.° de la Constitución para disponer lo conveniente respeto de los antiguos territorios y de las islas.
Al decir el artículo citado, en su inciso final, que la ley "podrá segregar Municipios de un Departamento, o suprimir Intendencias y agregar éstas y aquéllos a otro u otros Departamentos limítrofes," no hizo otra cosa que introducir una modificación a1 segundo inciso de dicho artículo 6.° ampliando la atribución de la Ley con respecto a la segregación de Distritos Municipales de un Departamento para agregarlos a otro u otros, y completando la potestad que en aquella existía para someter los territorios incorporados a una administración especial, con la de suprimir dichas entidades cuando lo juzgue conveniente para la administración pública.
Claro se ve que este canon constitucional que se analiza, no reglamentó íntegramente la materia que es objeto del artículo 6.° tantas veces citado, puesto que nada estatuyó respecto a las islas, que como se ha visto son porciones de territorio, que por naturaleza se hallan colocados en circunstancias excepcionales, y por consiguiente respecto de ellas absistió en el legislador, tanto por el precepto general del artículo 6.°, como por el especial del ordinal 2.° del 76, la función de disponer lo más concerniente en cuanto a su administración.
Esto es lo que manda la Ley 52 con relación a las islas de San Andrés y San Luis de Providencia, que desde la expedición de la Carta de 1886 hallaban sometidas a la administración seccional del Departamento de Bolívar.
Por las anteriores consideraciones, la Corte, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, decide que no ha lugar a depurar la inexequibilidad de la Ley 52 de 1911.
Notifíquese al señor Procurador, cópiese y publíquese en la GacetaJudicial.
El Presidente, CONSTANTINO BARCO-El Vicepresidente, Tancredo Nannetti-Manuel José Angarita-Emilio Ferrero-Rafael Navarroy Euse-Bartolomé Rodríguez P.-Augusto N. Samper-Alberto Suárez Murillo-Luis Eduardo Villegas-El Secretario, VicenteParraR.