Norma demandada: ACTO LEGISLATIVO 1 DE 1979
PONENCIA PRESENTADA POR EL MAGISTRADO RICARDO MEDINA MOYANO A LA SALA CONSTITUCIONAL Y ADOPTADA POR ESTA
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| Expediente número 786. Norma acusada: Acto legislativo número 1 de 1979, "por el cual se reforma la Constitución Nacional". |
Actores: Manuel Gaona, Tarcisio Roldan, Oscar Alarcón, Antonio Cancino y Clímaco Giraldo.
I
La acción
El presente proceso de Constitucionalidad se ha originado en la demanda presentada por los ciudadanos Manuel Gaona Cruz, Tarcisio Roldan Palacio, Oscar Alarcón Núñez, Antonio José Cancino Moreno y J. Clímaco Giraldo Gómez, contra el Acto legislativo número 1 de 1979, "por el cual se reforma la Constitución Nacional". Ciertamente los mencionados ciudadanos, en ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 215 de la Carta Fundamental -artículo 59 del Acto legislativo número 1 de 1979- y en el Decreto autónomo número 432 de 1969, solicitan a la Corte Suprema de Justicia:
"Declare inexequible, por ser inconstitucional, debido a vicios de forma en su discusión, acumulación, aprobada y expedición, al Acto legislativo número 1 de 1979, reformatorio de la Constitución de 1886 con sus modificaciones introducidas hasta el Acto legislativo número 1 de 1977".
Como impugnantes de la demanda anterior y por lo mismo como defensores del Acto acusado, se han constituido en parte dentro, del proceso los ciudadanos que a continuación se mencionan: Manuel S. Urueta, el cual solicita a la Corte: "que se deniegue la declaratoria de inexequibilidad solicitada en la demanda de la referencia contra el Acto legislativo número 1 de 1979 y, por el contrario, se declare la conformidad dé ese Acto legislativo con la Constitución Política de Colombia", M. Parménides Salazar, quien hace a la Corte idéntica solicitud, y César Gómez Estrada y Rodrigo Noguera Laborde, los cuales en escrito conjunto manifiestan que se constituyen "en defensores del Acto legislativo número 1 de 1979 y de todos y cada uno de los preceptos que lo integran".
Recusado el Procurador General de la Nación y considerada como probada tal recusación por la Corte Suprema, la Viceprocuradora General de la Nación Susana Montes de Echeverri, ha emitido el concepto ordenado por la Constitución y por el Decreto autónomo arriba mencionado, solicitando a la Corte:
"Primero: Que se encuentra inhibida para proferir fallo de mérito en el proceso bajo referencia, por carecer de competencia para ello.
O, segundo, en su defecto: Que el Acto legislativo número 1 de 1979 fue expedido por el Congreso Nacional en consonancia con lo establecido por la Constitución a cuyo amparo fue expedido".
II
La norma impugnada
El texto del Acto legislativo, demandado en su totalidad como ya se observó, es el siguiente:
"ACTO LEGISLATIVO NUMERO 1 DE 1979
"(diciembre 4)
"por él cual se reforma la Constitución Nacional.
"El Congreso de Colombia,
"Decreta:
"Artículo l° El inciso 2° del artículo 7° de la Constitución Nacional quedará así:
"Las divisiones relativas a lo fiscal, lo militar, la instrucción pública, la administración de justicia, la planificación y el desarrollo económico y social podrán no coincidir con la división general.
"Articulo 2° El artículo 47 de la Constitución Nacional quedará así:
"Son prohibidas las juntas políticas populares de carácter permanente.
Mediante ley aprobada por los dos tercios de los votos de los asistentes, se podrá reglamentar el funcionamiento de los partidos políticos y disponer que el Estado asuma, total o parcialmente, sus gastos electorales. La ley podrá igualmente estimular el ejercicio de la función del sufragio y aun establecer el voto obligatorio.
"Artículo 3° El artículo 58 de la Constitución Nacional quedará así:
"La Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, los Tribunales Superiores de Distrito, los Tribunales y los Juzgados que establezca la ley administran justicia.
"El Senado ejerce determinadas funciones judiciales.
La administración de justicia es un servicio público a cargo de la Nación.
"Artículo 4° El inciso 3° del artículo 59 de la Constitución Nacional quedará así:
"El Contralor General de la República será elegido para un período de cuatro años por la Cámara de Representantes y no podrá ser reelegido en ningún caso para el período inmediato, ni continuar en ejercicio del cargo al vencimiento de su mandato.
"Artículo 5° Adiciónase el artículo 60 de la Constitución Nacional así:
"6° Ejercer pleno control de todo el proceso de ejecución de las leyes a que se refiere el numeral 20 del artículo 76 y de la inversión de los recursos que en desarrollo del mismo y del artículo 207 se destinen al estímulo o apoyo de empresas útiles o benéficas.
"7° Los demás que señale la ley.
"Artículo 6° El inciso final del artículo 68 de la Constitución Nacional quedará así:
"También se reunirá el Congreso por convocación del Gobierno y durante el tiempo que éste señale, en sesiones extraordinarias. En este caso no podrá ocuparse sino en los negocios que el Gobierno someta a su consideración sin perjuicio de la función del control político que le es propio, la cual podrá ejercer en cualquier clase de sesiones.
"Por acuerdo mutuo las dos Cámaras podrán trasladarse a otro lugar, y en caso de perturbación del orden público podrán reunirse en el punto que designe el Presidente del Senado.
" Artículo 7° El artículo 69 de la Constitución Nacional quedará así:
"Las Cámaras se abrirán y clausurarán pública y simultáneamente. Sin embargo, cuando el Congreso no se encuentre reunido podrá el Gobierno convocar únicamente a una de las Cámaras por el tiempo necesario y para el sólo efecto de que ejerza cualquiera de las atribuciones especiales de que tratan los artículos 96, 98 y 102.
"Artículo 8° El inciso l° del artículo 70 de la Constitución Nacional quedará así:
"Las Cámaras y las Comisiones Permanentes podrán abrir sus sesiones y deliberar con cualquier número plural de sus miembros, en aquellos días y horas en que deben sesionar según la Constitución y sus reglamentos internos, y en aquellos otros para los cuales las Mesas Directivas las hayan convocado, durante los períodos de sesiones, con cinco días de anticipación por lo menos.
"Artículo 9° El artículo 72 de la Constitución Nacional quedará así:
"Cada Cámara elegirá, para períodos de cuatro años, comisiones permanentes que tramiten en primer debate los proyectos de acto legislativo o de ley. Las Mesas Directivas de las Comisiones serán renovadas cada año y ninguno de sus miembros podrá ser reelegido para el período inmediato. Salvo lo especialmente previsto en el artículo 80, la ley determinará el número de comisiones permanentes y el de sus miembros, lo mismo que las materias de que cada una deberá ocuparse. Las Comisiones Constitucionales Permanentes podrán realizar estudios y audiencias sobre los problemas nacionales y elaborar, como resultado de ellos, proyectos de actos legislativos o de ley, o hacer recomendaciones al Gobierno en materias en que a éste corresponda la iniciativa.
"Artículo 10. El artículo 73 de la Constitución Nacional quedará así:
"El Gobierno, el Senado y la Cámara podrán disponer que cualquiera de las Comisiones Permanentes sesione durante el período de receso legislativo y cumpla las funciones constitucionales o legales que les son propias. Durante esas sesiones podrán presentarse proyectos de acto legislativo o de ley en la forma reglamentaria para que las comisiones les den primer debate.
"Artículo 11. Cada Comisión podrá hacer comparecer a las personas naturales, o a las jurídicas por intermedio de sus representantes legales, para que en audiencias especiales rindan informes escritos o verbales sobre hechos que se presume conocen en cuanto éstos guarden relación directa con proyectos sometidos a su consideración, con indagaciones o estudios que haya decidido verificar, o con las actividades de los nacionales o extranjeros que afecten el bien público y qiie no se refieran a la vida privada de las personas, ni den lugar a perjuicio injustificado o faciliten un provecho particular sin justa causa. En estos últimos casos, si la Comisión insistiere ante la excusa de quienes hayan sido citados, el Consejo de Estado resolverá en diez días dentro de la más estricta reserva con prioridad sobre cualquier otro asunto y después de oír a los interesados. Cuando la Comisión lo juzgue pertinente, podrá exigir que las declaraciones orales o escritas se hagan bajo juramento.
"El incumplimiento de los comparendos o la renuencia a suministrar la información requerida serán sancionados por la respectiva Comisión con la multa o el arresto señalados en las normas vigentes para los casos de desacato a las autoridades judiciales.
"Artículo 12. El artículo 74 de la Constitución Nacional quedará así:
"El Congreso se reunirá en un solo cuerpo para su instalación cuando el Presidente de la República o sus Ministros concurran a abrir sus sesiones ordinarias o extraordinarias; para dar posesión al Presidente de la República o a quien lo suceda en las faltas absolutas o temporales, así como para oírlo cuando lo solicite; para elegir Designado y para recibir a los Jefes de Estado o de Gobierno de otras naciones cuando vengan a Colombia por invitación del Gobierno. El Presidente del Senado y de la Cámara serán, respectivamente, el Presidente y el Vicepresidente del Congreso.
"Artículo 13. Son causales de pérdida de la investidura de Congresista:
"1ª La infracción al régimen de incompatibilidades y al de conflictos de interés previstos en la Constitución.
"2ª Faltar en un período legislativo anual, sin causa justificada, a ocho de las sesiones plenarias en que se voten proyectos de actos legislativos o de ley.
"Corresponde a Consejo de Estado declarar la pérdida de la investidura.
"Artículo 14. El inciso l° y los numerales 4, 6, 11, 12 y 22 del artículo 76 de la Constitución Nacional quedarán así:
"El inciso l° quedará así:
"Es función del Congreso reformar la Constitución por medio de actos legislativos, hacer las leyes y ejercer el control político sobre los actos de Gobierno y de la administración de acuerdo con los numerales 3° y 4° del artículo 103.
"Por medio de las leyes ejerce las siguientes atribuciones:
" El numeral 4° quedará así:
"Establecer el Plan de Desarrollo Económico y Social que se prevé en el artículo 80 y los de obras públicas que haya de emprenderse o continuarse, con los recursos e inversiones que se autoricen para su ejecución y de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos.
"El numeral 6° quedará así:
"Dictar el Reglamento del Congreso y uno común para las Cámaras, en los cuales deberán establecerse específicamente las causales de mala conducta de sus miembros y las respectivas sanciones.
"El numeral 11 quedará así:
"Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales.
"El numeral 12 quedará así:
"A solicitud del Gobierno, revestir pro tem-pore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen.
"Él Congreso podrá en todo tiempo, y a iniciativa propia, derogar, modificar o adicionar sin limitación de materias los decretos así dictados.
"El numeral 22 quedará así:
"Dictar las normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; regular el cambio internacional y el comercio exterior; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; intervenir en el Banco de Emisión y en las actividades de las personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento del ahorro privado.
"Artículo 15. El numeral 3° del artículo 78 de la Constitución Nacional quedará así:
"3° Dar votos de aplauso o censura respecto a actos oficiales, sin perjuicio de la moción de observaciones a que se refiere el numeral 4° del artículo 103.
"Artículo 16. Derógase el inciso final del artículo 79 de la Constitución Nacional que dice: Las leyes a que se refieren los incisos 2° y 3° del artículo 182 se tramitarán conforme con las reglas del artículo 80.
"Artículo 17. El artículo 80 de la Constitución Nacional quedará así:
"Habrá un Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social presentado por el Gobierno y aprobado por el Congreso, que comprenderá una parte general en la cual se señalarán los propósitos nacionales y las metas y prioridades de la acción del Estado de acuerdo con el artículo 32, las inversiones para impulsar el desarrollo regional y la participación que se dará a los diversos sectores de la sociedad y de la economía, y una parte programática que determinará los recursos, medios y sistemas para su ejecución.
"La ley del plan tendrá supremacía sobre las que se expidan para asegurar su cumplimiento. Toda modificación que implique una carga económica para el Estado o que varíe el inventario de sus recursos requerirá concepto previo favorable a los organismos de planificación. El Gobierno durante los primeros cien días de su período constitucional, presentará al Congreso un proyecto con los cambios que en su concepto requiere la parte general del plan. De conformidad con tales cambios, podrá en todo tiempo proponer al Congreso las modificaciones que se hagan indispensables en su parte programática.
Parágrafo 1° Una ley normativa definirá la forma de concertación de las fuerzas económicas y sociales en los organismos de planeación y los procedimientos para elaborar el plan.
"Parágrafo 2° Una Comisión Permanente compuesta por veintisiete miembros en representación de los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá y los Territorios Nacionales, trece de los cuales serán elegidos por el Senado, uno de ellos en representación de Bogotá, y catorce por la Cámara, cuatro de ellos por los Territorios Nacionales, a razón de uno por cada circunscripción electoral para la Cámara, teniendo en cuenta la proporción en que los partidos políticos estén representados, dará primer debate a los proyectos de ley a que se refiere este artículo, vigilará la ejecución del plan y la evolución y los resultados del gasto público. Esta Comisión funcionará también durante el receso del Congreso con la plenitud de sus atribuciones propias y de las establecidas por la Constitución para las demás Comisiones Permanentes. Si el Plan no es aprobado por el Congreso en los cien días siguientes de sesiones ordinarias o extraordinarias a su presentación, el Gobierno podrá poner en vigencia los proyectos mediante decretos con fuerza de ley.
"En el evento de que se crearen nuevos departamentos o circunscripciones electorales para la Cámara, cada uno tendrá representación en la Comisión del Plan y su elección será hecha por la Cámara de Representantes.
"Las leyes del Plan deberán ser tramitadas y decididas por las Cámaras con prelación sobre cualquier otro asunto, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 91.
"Parágrafo 3° Si pasados treinta días de iniciado el período legislativo durante el cual deba elegirse la Comisión del Plan la elección no se verifica, las Mesas Directivas de las Cámaras la integrarán teniendo en cuenta lo prescrito en el parágrafo anterior para que asuma sus funciones con los miembros así designados hasta cuando las Cámaras o una de ellas los reemplacen mediante la respectiva elección. Si una Cámara hace la elección y la otra no, a la Mesa Directiva de ésta competerá nombrar a los miembros que corresponda y estas actuarán hasta cuando sean sustituidos por los que elija la corporación.
"Artículo 18. El inciso 1°, los numerales 2° y 3°, y los incisos penúltimo y último del artículo 81 de la Constitución Nacional quedarán así:
"El inciso l° quedará así:
"Ningún proyecto será acto legislativo o ley sin los requisitos siguientes:
"El numeral 2° quedará así:
"2° Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente Comisión Permanente de cada Cámara, salvo lo dispuesto en los artículos 80, 91 (inciso final) y 208.
"El numeral 3° quedará así:
"3° Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate. En éste los proyectos de ley podrán ser objeto de modificaciones, sustituciones o supresiones que no alteren su esencia. El Presidente de la respectiva Cámara rechazará las iniciativas que no se acuerden con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma corporación.
"El penúltimo inciso se suprime, y dice:
"Los proyectos de ley que no hayan sido acumulados en la forma que ordena el reglamento
110 podrán discutirse ni votarse conjunta o simultáneamente.
"El último inciso quedará así:
"Un proyecto de acto legislativo o de ley que hubiere sido negado en primer debate podrá ser considerado por la respectiva Cámara a solicitud de su autor, de un miembro de la Comisión o del Gobierno. Si la decisión de la Comisión fuere improbada por la misma mayoría de votos que se requiere para la aprobación del proyecto, este pasará a otra comisión permanente para que decida sobre él en primer debate.
"Artículo 19. El artículo 82 de la Constitución Nacional quedará así:
"Las Cámaras y sus Comisiones Permanentes podrán tomar decisiones con la asistencia de la tercera parte de sus miembros, salvo cuando la Constitución exija un quorum diferente. Para la votación de proyectos de actos legislativos o de ley, la Mesa Directiva de la corporación correspondiente deberá señalar, con tres días de anticipación a lo menos, la fecha y hora en que aquélla deba realizarse. Las votaciones que se verifiquen en días y horas que no hayan sido previamente señalados carecerán de validez.
"Artículo 20. El artículo 94 de la Constitución Nacional quedará así:
"Para ser elegido Senador se requiere ser colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener más de treinta y cinco años de edad en la fecha de la elección y, además, haber desempeñado alguno de los cargos de Presidente de la República, Designado, Ministro del Despacho, Jefe de Departamento Administrativo, miembro del Congreso, jefe titular de misión diplomática, Magistrado del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de Tribunal Superior o Contencioso-Administrativo, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, profesor universitario por diez años, o haber ejercido por tiempo no menor de diez años una profesión con título universitario. Ningún ciudadano que haya sido condenado por sentencia judicial a pena de presidio o a prisión puede ser Senador. Se exceptúa de esta prohibición a los condenados por delitos políticos.
"Artículo 21. El numeral 3° del artículo 98 de la Constitución Nacional quedará así:
"Conceder licencia al Presidente de la República para separarse temporalmente, no siendo caso de enfermedad, y aceptar las excusas del Designado para ejercer la Presidencia de la República, en cuyo caso se aplicará lo que se dispone en el artículo 125.
"Artículo 22. El ordinal 4° del artículo 102 de la Constitución Nacional quedará así:
"Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales o legales, al Presidente de la República o a quien haya hecho sus veces, a los Ministros del Despacho, a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo Superior de la Judicatura, del Consejo de Estado, al Procurador General de la Nación y al Fiscal General de la Nación, aun cuando hubieren cesado en el ejercicio de sus funciones. En este último caso por hechos u omisiones en el desempeño de las mismas.
"Artículo 23. El artículo 103 de la Constitución Nacional quedará así:
"Son facultades de cada Cámara:
"1ª Elegir el Presidente y los Vicepresidentes por el término de un año a partir del 20 de julio. Ni el Presidente, ni los Vicepresidentes serán réelegibles, en ningún caso, para ninguna posición de la Mesa Directiva en el período siguiente.
"2ª Elegir su Secretario General por el término de dos años a partir del 20 de julio, quien deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser elegido Senador o Representante, según el caso, o haber ocupado en propiedad el mismo cargo.
"3ª Pedir al Gobierno, en ejercicio del control político a que se refiere el artículo 56, los informes escritos o verbales que necesite para el mejor desempeño de sus trabajos o para conocer los actos de la administración, salvo lo dispuesto en el artículo 78, ordinal 49.
"4ª Citar y requerir a los Ministros, en ejercicio de la atribución anterior. En aplicación del control político podrá formular las observaciones del caso mediante proposición aprobada por las dos terceras partes de los votos de los asistentes. Las citaciones a los Ministros deberán hacerse con anticipación no menor de cuarenta y ocho horas y formularse en cuestionario escrito. Los Ministros deberán concurrir y ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en sesiones posteriores por decisión de la respectiva Cámara. Tal debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario.
"5ª Recabar del Gobierno la cooperación de la administración pública para el mejor desempeño de sus funciones.
"6ª Proveer los empleos que específicamente haya creado la ley para el desempeño de sus trabajos.
"7ª Organizar su policía interior.
"Artículo 24. Adiciónase el artículo 104 de la Constitución Nacional con el siguiente inciso:
"La ley podrá determinar los espacios que los medios oficiales de información deben destinar a la divulgación de las sesiones de las Cámaras legislativas. En virtud de decisión de las Cámaras, sus Mesas Directivas podrán contratar publicidad adicional para informar a la opinión pública sobre las labores del Congreso.
"Artículo 25. Adiciónase el artículo 105 de la Constitución Nacional con el siguiente inciso:
"Los congresistas que dentro de los dos años inmediatamente anteriores a su elección hayan prestado servicios remunerados a gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso, deberán comunicarlo por escrito a la mesa directiva de la respectiva corporación para que, previa publicación en los "Anales", decida si los congresistas aludidos deben abstenerse de participar en el trámite y votación de dichos actos. Cualquier miembro de la respectiva Cámara podrá denunciar el impedimento en caso de que aquella comunicación no se hiciere oportunamente.
"Artículo 26. El artículo 107 de la Constitución Nacional quedará así:
"Los miembros del Congreso gozarán de inmunidad durante el período de sesiones, treinta (30) días antes y veinte (20) días después de éstas. Durante dicho tiempo no podrán ser detenidos ni privados de su libertad por motivo alguno, a menos que en su contra se dicte sentencia judicial condenatoria de primer grado. En caso de flagrante delito, podrán ser capturados y puestos a disposición de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente, para ser entregados en custodia a las autoridades de policía.
"Artículo 27. Los incisos 1° y 2° del artículo 108 de la Constitución Nacional quedarán así:
"El Presidente de la República, los Ministros y Viceministros del Despacho, los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Electoral, el Contralor General de la República, el Procurador General de la Nación, el Fiscal General de la Nación, los jefes de Departamentos Administrativos, los representantes legales de las entidades descentralizadas, el Registrador del Estado Civil y sus Delegados, no podrán ser elegidos miembros del Congreso sino un año después de haber cesado en el ejercicio de sus funciones.
"Tampoco podrán ser elegidos Miembros del Congreso o diputados, los gobernadores, los secretarios de gobernación, los alcaldes, los secretarios de alcaldía de capitales de departamento o de ciudades con más de trescientos mil habitantes, los contralores departamentales y municipales y los personeros, sino un año después de haber cesado en el ejercicio de sus funciones. Así mismo, no podrá ser elegido cualquier otro funcionario o empleado público que seis meses antes de la elección esté en ejercicio de su cargo.
"Artículo 28. El artículo 109 de la Constitución Nacional quedará así:
"Constituye falta absoluta de los Senadores y Representantes principales y de los suplentes cuando se hubieren posesionado del cargo, su aceptación de cualquier empleo público, excepción hecha de los Ministros, Gobernador, Agente Diplomático y Alcalde del Distrito Especial o de Capital de Departamento.
"Artículo 29. El artículo 113 de la Constitución Nacional quedará así:
"Los miembros del Congreso tendrán sueldo anual y gastos de representación.
"Anualmente, al presentar la cuenta del balance de la hacienda y el tesoro, el Contralor General de la República informará en detalle sobre el porcentaje promedio ponderado de todos los cambios ocurridos durante el último año en la remuneración de los servidores de la Nación. El sueldo y los gastos de representación de los congresistas variarán en el mismo sentido y en el mismo porcentaje, a partir de la recepción del informe del Contralor.
"Artículo 30. El numeral 3° del artículo 118 de la Constitución Nacional quedará así:
"Presentar al Congreso el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social y los de sus modificaciones según se prevé en el artículo 80, entre cuyos objetivos deberá contemplarse el desarrollo armónico de las diferentes regiones del país; y también aquellos de obras públicas contemplados en el ordinal 49 del artículo 76.
"En el numeral 8° del mismo artículo se suprime la referencia al numeral 11 del artículo 76.
"Artículo 31. El artículo 119 de la Constitución Nacional quedará así:
"Corresponde al Presidente de la República en relación con la administración de justicia:
"1° Promover, por medio de la autoridad competente, la acusación a que haya lugar contra cualquier empleado público, por infracción de la Constitución o las leyes, o por otros delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones.
2° Conceder indultos por delitos políticos con arreglo a la ley que regule el ejercicio de estas facultades. En ningún caso los indultos pueden comprender la responsabilidad que tengan los favorecidos respecto de los particulares, según las leyes.
"3° Con arreglo a las normas y requisitos que señale la ley y previo concepto favorable del Consejo Superior de la Judicatura, crear, suprimir y fusionar juzgados y empleos subalternos en las oficinas judiciales; determinar el área territorial de los distritos y circuitos y fijar, por razón de la cuantía, la competencia de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de los tribunales y juzgados.
"4° Prestar a los funcionarios judiciales, con arreglo a las leyes, los servicios y auxilios necesarios para el cabal desempeño de sus funciones y para hacer efectivas sus providencias.
"Artículo 32. Derógase el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución Nacional que dice:
"Ejercer, como atribución constitucional propia, la intervención necesaria en el Banco de Emisión y en las actividades de personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo y aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado.
"Del numeral 15 del mismo artículo suprímase la palabra 'demás'.
"Artículo 33. El numeral 22 del artículo 120 de la Constitución Nacional quedará así:
"Organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio, regular el cambio internacional y el comercio exterior, modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, intervenir en el Banco de Emisión y en las actividades de las personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento del ahorro privado, con sujeción a las reglas previstas en las leyes a que se refiere el numeral 22 del artículo 76.
"Artículo 34. El parágrafo del artículo 121 de la Constitución Nacional quedará así:
"El Gobierno enviará a la Corte Suprema de Justicia, el día siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte para que declare, con carácter definitivo, si Se han expedido con el lleno de las formalidades previstas en este artículo y si las normas que contienen se ajustan a las facultades del Gobierno durante el estado de sitio. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Sala aprehenderá inmediatamente y de oficio su conocimiento.
"Los términos señalados en el artículo 215 se reducirán a una tercera parte, y su incumplimiento dará lugar a la destitución de los Magistrados responsables, la cual será decretada por el Consejo Superior de la Judicatura.
"Contra los decretos así revisados, podrá ejercerse la acción pública de inconstitucionalidad contemplada en el artículo 214.
"Artículo 35. El parágrafo del artículo 122 de la Constitución Nacional quedará así:
"El Gobierno enviará a la Corte Suprema de Justicia, el día siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte para que declare, con carácter definitivo, si se han expedido con el lleno de las formalidades previstas en este artículo y si las normas que contienen se ajustan a las facultades del Gobierno durante el estado de emergencia. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Sala aprehenderá inmediatamente y de oficio su conocimiento.
"Los términos señalados en el artículo 215 se reducirán a una tercera parte, y su incumplimiento dará lugar a la destitución de los Magistrados responsables, la cual será decretada por el Consejo Superior de la Judicatura.
"Contra los decretos así revisados, podrá ejercerse la acción pública de inconstitucionalidad contemplada en el artículo 214.
"Artículo 36. El artículo 136 de la Constitución Nacional quedará así:
"El Consejo de Estado estará integrado por el número de miembros que determine la ley.
"Los Ministros tienen voz y no voto en el Consejo de Estado.
"Artículo 37. Adiciónase el artículo 141 de la Constitución Nacional con el siguiente numeral quinto:
"Resolver las controversias que se presenten con motivo de las comparecencias y los testimonios que exijan las comisiones permanentes de las Cámaras según el artículo 72.
"Artículo 38. El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Fiscal General de la Nación y por los demás funcionarios que la ley determine.
"Artículo 39. El artículo 142 de la Constitución Nacional quedará así:
"El Procurador General de la Nación, será elegido para un período de cuatro años por la Cámara de Representantes de terna que le envíe el Presidente de la República.
"El Procurador General, quien tendrá los agentes que determine la ley con las funciones que ésta les señale, no será reelegible, en ningún caso, para el período inmediato.
"Artículo 40. El artículo 143 de la Constitución Nacional quedará así:
"Corresponde al Procurador General de la Nación y a sus agentes defender los derechos humanos, la efectividad de las garantías sociales, los intereses de la Nación, el patrimonio del Estado y supervigilar la administración pública. En tal virtud, tendrá las siguientes atribuciones especiales:
"1ª Pronunciarse sobre las quejas que reciba por violación de los derechos humanos y garantías sociales en que incurran funcionarios o empleados públicos, verificarlas y darles el curso legal correspondiente.
"2ª Velar por la integridad del derecho de defensa y por la legalidad de los procesos penales.
"3ª Vigilar la conducta oficial de los funcionarios y empleados públicos y ejercer sobre ellos el poder disciplinario, directamente o suscitando la imposición de la sanción, sin perjuicio de las atribuciones de los respectivos superiores jerárquicos. La vinculación a una carrera de servicio no será óbice para el correctivo a que haya lugar.
"4a Promover ante la autoridad competente la investigación de los actos de funcionarios o empleados públicos que puedan constituir infracción penal.
"5ª Vigilar la conducta de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y promover ante el Consejo Superior de la Judicatura la sanción disciplinaria respectiva.
"6ª Exigir las informaciones que para el cumplimiento de sus atribuciones considere necesarias, sin que se le pueda oponer reserva alguna, salvo en lo relativo a los asuntos consignados en el numeral 4° del artículo 78.
"7ª Representar judicialmente, por sí o por medio de sus agentes, los intereses de la nación, sin perjuicio de que el organismo interesado constituya apoderados especiales cuando lo juzgue conveniente.
"8ª Procurar el cumplimiento de las leyes, sentencias judiciales y disposiciones administrativas.
"9ª Presentar informe anual al Congreso sobre el ejercicio de sus funciones.
"10. Presentar a la consideración del Congreso proyectos de ley relativos a su cargo y especialmente a la defensa de los derechos humanos y al respecto de las garantías sociales.
"11. Designar los procuradores delegados ante la jurisdicción contencioso-administrativa en la forma y por el período que señale la ley nombrar y remover a los demás agentes y empleados de su dependencia, cuidando de que desempeñen fielmente los deberes de su cargo.
"Los procuradores delegados ante la jurisdicción contencioso-administrativa tendrán las mismas calidades, remuneración y prestaciones de los miembros de la corporación ante la cual ejerzan sus funciones.
"12. Las demás que le señale la ley.
"Artículo 41. El artículo 144 de la Constitución Nacional quedará así:
"La persecución de los delitos, de oficio o mediante denuncia de cualquier persona, y la acusación de los infractores ante las autoridades competentes corresponden, en los términos y casos que señale la ley, al Fiscal General de la Nación, quien será el jefe superior de la Policía Judicial.
"El Fiscal General dispondrá de los agentes que establezca la ley, con las atribuciones que ésta determine. Tendrán competencia en todo el territorio nacional.
"La Cámara de Representantes ejerce determinadas funciones fiscales.
"Artículo 42. El artículo 145 de la Constitución Nacional quedará así:
"Serán atribuciones especiales del Fiscal General de la Nación las siguientes:
"1ª Dirigir y adelantar, por sí o por medio de sus agentes, la investigación de los delitos, asegurar la presencia de los presuntos infractores durante las actuaciones procesales y promover su juzgamiento, todo con sujeción a lo que prescriba la ley.
"2° Asignar funciones de policía judicial, en los términos que prescriba la ley, a organismos y funcionarios de Policía que no sean de su dependencia y que las ejercerán bajo su dirección y responsabilidad.
"3ª Acusar ante la Corte Suprema de Justicia a los funcionarios cuyo juzgamiento corresponda a esta Corporación.
"4a Vigilar ejecución de las providencias que dicten los jueces penales.
"5ª Nombrar y remover a los agentes y empleados de su dependencia y cuidar de que cumplan fielmente los deberes de su cargo.
"Artículo 43. El artículo 146 de la Constitución Nacional quedará así:
"El Fiscal General de la Nación será nombrado para un período de seis años por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de lista que le envíe el Presidente de la República con no menos de cinco nombres pertenecientes a distintos partidos políticos.
"El Fiscal General no será reelegible, en ningún caso, para el período inmediato.
"Artículo 44. El artículo 148 de la Constitución Nacional quedará así:
"Habrá un Consejo Superior de la Judicatura integrado por el número de Magistrados que fije la ley, la cual determinará también lo relativo a su organización y funcionamiento.
"Los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura serán elegidos por la misma corporación para períodos individuales de ocho años en la forma que lo establezca la ley y no podrán ser reelegidos.
"Artículo 45. El artículo 149 de la Constitución Nacional quedará así:
"Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado serán elegidos por la respectiva corporación para períodos individuales de ocho años, de listas elaboradas por el Consejo Superior de la Judicatura en la forma que establezca la ley. En ningún caso podrán ser reelegidos y deberán separarse del servicio cuando cumplan la edad de retiro forzoso.
"Artículo 46. Para ser Magistrado del Consejo Superior de la Judicatura se requiere ser colombiano de nacimiento y en ejercicio de la ciudadanía, ser o haber sido, en propiedad, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, o del Consejo de Estado, Procurador General de la Nación, Fiscal General de la Nación, o haber ejercido con excelente reputación moral y buen crédito, por veinte años a lo menos, la profesión de abogado o el profesorado en jurisprudencia en algún establecimiento de enseñanza.
"Artículo 47. Para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado,
Procurador General de la Nación o Fiscal General de la Nación se requiere ser colombiano de nacimiento y en ejercicio de la ciudadanía; tener más de treinta y cinco años de edad y ser abogado titulado; y, además, haber sido Magistrado en propiedad de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado, o Procurador General de la Nación, o Fiscal General de la Nación, Magistrado de Tribunal Superior de Distrito por un término no menor de ocho años; o haber ejercido con excelente reputación moral y buen crédito, por diez años a lo menos, la profesión de abogado o el profesorado en jurisprudencia en algún establecimiento de enseñanza.
"Los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado no podrán ser nombrados para desempeñar cargos en la Rama Ejecutiva del Poder Público durante el ejercicio de sus funciones, y un año después. Ni ellos ni los Magistrados de los Tribunales podrán ejercer la profesión de abogado durante el año siguiente a su retiro ante las corporaciones en que sirvieron o de ellas dependen.
" Artículo 48. El artículo 154 de la Constitución Nacional quedará así:
"La ley determinará las funciones y el número de Magistrados de los Tribunales administrativos. Las calidades, las asignaciones y el período de sus miembros serán los señalados para los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito.
"Artículo 49. El artículo 157 de la Constitución Nacional quedará así:
"Para ser juez se requiere ser colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio, abogado titulado, no haber sido condenado a pena de presidio o prisión y, además, reunir las condiciones señaladas en el estatuto de la carrera judicial.
"Artículo 50. El artículo 158 de la Constitución Nacional quedará así:
"La ley establecerá las distintas clases de juzgados y su competencia, sin perjuicio de lo previsto en el ordinal 3° del artículo 119, y fijará el período de los jueces.
" Artículo 51. El inciso 29 del artículo 160 de la Constitución Nacional quedará así:
"Los Magistrados y jueces estarán sujetos a sanciones disciplinarias, que podrán consistir en amonestaciones, multas, suspensión o destitución, con arreglo a la ley e impuestos según se establece en el artículo 217, numeral 5°.
"Artículo 52. El artículo 161 de la Constitución Nacional quedará así:
"La Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serán paritarios. Igualmente lo será el Consejo Superior de la Judicatura.
"A los otros cargos de la Rama Jurisdiccional se ingresará de acuerdo con las normas que reglamenten la carrera judicial.
"Artículo 53. El artículo 162 de la Constitución Nacional quedará así:
"La ley establecerá la carrera judicial y la del Ministerio Público y reglamentará los sistemas de concurso para la selección de los candidatos que hayan de desempeñar los cargos de la Rama Jurisdiccional, las jubilaciones o pensiones que se decreten para quienes hayan cumplido un determinado tiempo de servicio o se retiren forzosamente. También deberá retirarse obligatoriamente, con derecho a las prestaciones sociales que establezca la ley, el funcionario cuyo trabajo sufra notoria disminución por razones de salud o por haber cumplido la edad máxima señalada en la ley para cada cargo.
"Artículo 54. Para inciso 4° del artículo 190 de la Constitución el siguiente texto:
"Los contralores departamentales, el del Distrito Especial de Bogotá y los de las capitales de departamento, no podrán ser reelegidos en ningún caso para el período inmediato, ni continuar en ejercicio del cargo al vencimiento de su mandato.
"Artículo 55. El artículo 207 de la Constitución Nacional quedará así:
"No podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas Departamentales o los Concejos Municipales, ni transferirse ningún crédito a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
"Las partidas para el desarrollo regional sólo podrán aprobarse después de debate público en las comisiones de presupuesto y en las sesiones plenarias, previo anuncio de las fechas de su celebración por intermedio de los 'Anales del Congreso'.
"Con excepción de los aportes regionales para planteles educativos o de beneficencia pública oficialmente reconocidos o autorizados y de las juntas de acción comunal, que también vigilará el Gobierno, ninguno podrá destinarse a entidades privadas.
"El total de la apropiación presupuestal para dichos aportes, que cada año señale la ley con base en propuesta del Gobierno será distribuido entre los departamentos por partes iguales y una cantidad proporcional para los Territorios Nacionales, sin que pueda existir diferencia en las asignaciones que señalen los congresistas de una misma circunscripción electoral.
"Artículo 56. El primer inciso y el parágrafo del artículo 208 de la Constitución Nacional quedarán así:
"Primer inciso:
"El Gobierno formará anualmente el presupuesto de rentas y junto con el proyecto de ley de apropiaciones, que deberá reflejar el plan de desarrollo económico y social y sus programas, lo presentará al Congreso en los primeros diez días de las sesiones ordinarias de julio.
"Parágrafo. El Gobierno incorporará sin modificaciones al proyecto de ley de apropiaciones el que cada año elaboren conjuntamente las Comisiones de la Mesa de las Cámaras para el funcionamiento del Congreso, conforme con leyes preexistentes, previa consulta con las Mesas Directivas de las Comisiones Constitucionales Permanentes. El Gobierno, no obstante, podrá presentar durante el primer debate observaciones que analizarán para decidir sobre ellas, las Comisiones de Presupuesto en sesión conjunta.
"Las Mesas Directivas de las Cámaras ejecutarán el presupuesto del Congreso con estricta sujeción a la ley normativa del presupuesto nacional y rendirán informe público mensual de dicha ejecución.
"Artículo 57. El inciso final del artículo 210 de la Constitución Nacional quedará así:
"En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no haya sido propuesta a las respectivas comisiones y que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme con la ley anterior, o destinado a dar cumplimiento al plan de desarrollo económico y social y a los de obras públicas de que trata el ordinal 4° del artículo 76.
"Artículo 58. El artículo 214 de la Constitución Nacional quedará así:
"A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la supremacía de la Constitución, en los términos de este artículo. Para tal efecto cumplirá las siguientes funciones:
"1ª Decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad que se presenten contra los actos legislativos, pero sólo por los siguientes vicios de forma:
"a) Por haber sido aprobados sin el cumplimiento de los requisitos prescritos en el artículo 81;
"b) Por no haber sido aprobados en legislaturas ordinarias consecutivas;
"c) Por haber sido aprobados en la segunda legislatura sin la mayoría absoluta de los individuos que componen cada Cámara.
"2ª Decidir definitivamente sobre las objeciones de inconstitucionalidad que el Gobierno formule a los proyectos de ley, tanto por su contenido material como por no haber sido tramitados y aprobados en la forma constitucional prescrita.
"3ª Decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad que se presenten contra las leyes, tanto por su contenido material como por no haber sido tramitados y aprobados en la forma constitucional prescrita.
"4ª Decidir definitivamente sobre las demandas que se presenten contra los decretos del Gobierno Nacional expedidos con fundamento en los artículos 32, 76 numerales 12 y 80, por ser viola-torios de la Constitución.
"5° Decidir sobre la exequibilidad de los decretos que se dicten con base en los artículos 121 y 122 en los términos que señalan las citadas disposiciones; y decidir definitivamente sobre las demandas que por inconstitucionalidad se instauren contra ellos.
"Parágrafo. Las funciones primera y quinta serán ejercidas por la Sala Plena con base en anteproyectos que presente la Sala Constitucional. Las demás son competencia de la Sala Constitucional.
"Artículo 59. El artículo 215 de la Constitución Nacional quedará así:
"Las actuaciones de la Corte Suprema de Justicia se adelantarán conforme con las reglas siguientes:
"1ª Cualquier ciudadano puede ejercer las acciones previstas en el artículo anterior o intervenir en los correspondientes procesos como impugnador o defensor.
"23 El Procurador General de la Nación intervendrá en todos los casos en que la Corte deba cumplir sus funciones jurisdiccionales.
"3ª Las acciones por vicios de forma prescriben en el término de un año, contado desde la vigencia del respectivo acto.
"4ª La Corte y la Sala Constitucional, cuando a éstas les corresponda proferir el fallo, dispondrán de un término de sesenta días para decidir, sin perjuicio de los términos especiales establecidos en la Constitución; su incumplimiento es causal de mala conducta y se sancionará con la destitución que decretará el Consejo Superior de la Judicatura.
"Artículo 60. El artículo 216 de la Constitución Nacional quedará así:
"En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley, se aplicarán de preferencia las disposiciones constitucionales.
"Artículo 61. El artículo 217 de la Constitución Nacional quedará así:
"Son atribuciones del Consejo Superior de la Judicatura:
"1ª Administrar la carrera judicial.
Enviar a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado las listas a que se refiere el artículo 149.
"3ª Enviar a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado las listas de ciudadanos que reúnan las condiciones para ser designados Magistrados de los Tribunales; y a los Tribunales las de quienes puedan ser nombrados jueces. En uno y otro caso se tendrán en cuenta las normas sobre la carrera judicial y se dará preferencia a quienes hayan desempeñado cualquiera de esos cargos en el respectivo departamento o sean oriundos de él.
"4° Velar porque se administre pronta y cumplida justicia, para lo cual examinará y sancionará la conducta de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional.
"5° Conocer en única instancia de las faltas disciplinarias en que incurran los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de los Tribunales; y en segunda instancia, por apelación o consulta, de aquellas en que incurran los jueces, cuyo conocimiento en primera instancia corresponderá al tribunal respectivo.
"6ª Conocer en segunda instancia de las faltas disciplinarias en que incurran los abogados en el ejercicio de la profesión.
"7ª Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
"8ª Las demás que le señale la ley.
"Artículo 62. A partir del 1° de enero de 1981, el Gobierno Nacional invertirá no menos del 10% del presupuesto general de gastos en la Rama Jurisdiccional y el Ministerio Público.
"Artículo 63. Para artículos transitorios los siguientes:
"a) La Corte Suprema de Justicia procederá a designar cuatro nuevos Magistrados para su
Sala Constitucional, mientras la ley no fije otro número;
"b) Mientras lo hace la ley, el Gobierno señalará el número de Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura y expedirá las normas que requiera su funcionamiento;
"c) La primera elección del Consejo Superior de la Judicatura la hará el Presidente de la República. La mitad de los miembros, cuyos nombres señalará el mismo Presidente sólo desempeñarán sus cargos por un lapso de cuatro años;
" d) La Corte Suprema de Justicia en materias disciplinarias y el Tribunal Disciplinario conservarán sus respectivas competencias hasta cuando entre en funcionamiento el Consejo Superior de la Judicatura;
"e) Mientras se organiza y empieza a funcionar el Consejo Superior de la Judicatura se aplicarán las normas que actualmente regulan la elección de Magistrados de Tribunales y de jueces, así como la provisión de las vacantes que ocurran en la Corte Suprema de Justicia y en el Consejo de Estado;
"f) Mientras la ley desarrolla el artículo 158 de la Constitución, continuarán vigentes las actuales categorías de juzgados y los requisitos para desempeñar los respectivos cargos de jueces. Igualmente, hasta cuando empiece a funcionar la Fiscalía General de la Nación, se mantendrán las distintas categorías de fiscales que existen en la actualidad y su forma de nombramiento, así como los sistemas de policía judicial e investigación criminal;
"g) Señálase un término máximo de dos años al Gobierno Nacional para expedir, con la asesoría del Consejo Superior de la Judicatura, si no lo hubiere hecho la ley, el estatuto de la carrera judicial, y de tres años adicionales a fin de proveer todo lo necesario para su organización y funcionamiento;
"h) Previo dictamen del Consejo de Estado, el Gobierno hará la codificación de las disposiciones constitucionales vigentes. La nueva numeración comenzará por la unidad y los títulos se nominarán y ordenarán sujetándose a la distribución de materias;
"i) Durante dos años mientras el Congreso dicta las normas generales a que se refiere el numeral 22 del artículo 76 sobre intervención en el Banco Emisor y en las actividades de las personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento del ahorro privado, el Gobierno podrá ejercer, sin sujeción a ellas, la atribución conferida en el numeral 22 del artículo 120.
"Artículo 64. Deróganse el ordinal 39 del artículo 97, el inciso 3° del artículo 137 y los artículos 138, 139, 140, 156 y 173 de la actual codificación de la Constitución Nacional y el artículo 12 del plebiscito del 1" de diciembre de 1957.
"Artículo 65. El presente Acto legislativo rige a partir de su promulgación.
"Dado en Bogotá, a los 21 días del mes de noviembre de 1979".
III
Las normas violadas
Estiman los actores que el Acto legislativo censurado, el cual como se acaba de ver en la transcripción anterior, consta de setenta y cuatro artículos, nueve de ellos transitorios numerados alfabéticamente, es violatorio de diez artículos de la Constitución Nacional.
Dichos artículos que, resulta conveniente observarlo, corresponden a las cláusulas de la Carta Fundamental anteriores a la reforma contenida en el Acto acusado, son los siguientes: 2°, 55, 72, 75, 76 ordinal 6 , 81, 82, 83, 172 y 218.
IV
Fundamentos de la violación
La demanda consta de cuatro partes, precedidas de una breve glosa sobre la promulgación del acto acusado. En la primera parte se transcribe en forma integral, según lo dispuesto por el Decreto autónomo número 432 de 1969 el texto del Acto legislativo número 1 de 1979, a lo cual se añade la transcripción del Decreto 122 del 24 de enero de 1979, "por el cual se ordena la publicación del proyecto de Acto legislativo números 4 y 144 de 1978 del Senado y de la Cámara de Representantes, respectivamente, 'por el cual se reforma la Constitución Nacional' "; y del Decreto 123 de la misma fecha, por el cual: " Se ordena la publicación del proyecto de Acto legislativo número 1 de 1978 (Cámara 110 de 1978) 'por el cual se reforma la Constitución Nacional' ".
La segunda parte determina cuáles son las "disposiciones violadas" la tercera comprende las "razones y fundamentos de las violaciones invocadas" y finalmente, la cuarta parte constituye un capítulo sobre "pruebas".
Por lo que atañe a la promulgación del Acto legislativo materia de la demanda, se afirma en ésta por los actores que:
"Aun cuando estamos convencidos de que los actos legislativos no requieren de su 'promulgación' para que puedan ser impugnados como inconstitucionales ante la Corte Suprema de Justicia, tal y como lo anunciamos en la primera demanda, presentamos otra para precaver una decisión inhibitoria".
La tercera parte de la demanda, atinente como ya se indicó a las "razones y fundamentos de las violaciones invocadas", se encuentra dividida a su turno en tres secciones. En la primera de ellas se trata lo relativo a "la competencia de la Corte Suprema de Justicia" para conocer de las demandas contra actos reformatorios de la Constitución; en la segunda se estudian los "hechos antecedentes que implican vicios en la formación del Acto legislativo que se demanda". De la segunda sección, pasa la demanda a la numerada como "cuarta sección", la cual lleva como título: "Fundamento de las violaciones sustentadas".
En relación con la competencia de la Corte Suprema para conocer de los juicios de constitucionalidad contra los actos legislativos, por los cuales se reforma la Carta Política del Estado, distingue la demanda en primer lugar: "la potestad constitutiva", como "el poder de establecer la Constitución, que no conoce límites por ser político y suprajurídico", de la "facultad constituyente", la cual entiende, no ya como el poder para establecer la Constitución, sino como la atribución para su reforma, sometida a juicio de los actores, a limitaciones "de procedimiento, porque sólo con observancia de las ritualidades establecidas puede válidamente enmendarse la Carta anterior", según cita de Jaime Sanín Greiffestein en su obra: "La Defensa Judicial de la Constitución".
Observa a continuación la demanda, que si bien tradicionalmente la Corte "venía considerándose incompetente para conocer de demandas de inconstitucionalidad contra actos legislativos", tal posición jurisprudencial se modificó en sentido contrario al decidirse sobre la inconstitucionalidad del "Acto legislativo número 1 de 1977, por el cual se había reformado el artículo 218 de la Carta y se autorizaba para realizar la reforma constitucional a una asamblea constituyente '
En orden a fundamentar este punto de vista, agrega la demanda:
"Es indefectible la competencia de la honorable Corte para conocer y declarar contrarios a la Constitución los intentos de revisión irregular que atentan contra ella por vicios de procedimiento en su formación, no sólo porque la Corte es la guardiana de su integridad, lo cual implica que ella tiene un 'poder constituyente de anulación' de todo acto constitucional que la viole, sino porque además, las prescripciones de forma contenidas en la Carta se tornarían inocuas e inoperantes de no preverse la sanción de anulación de los actos que las transgreden.
"En estricta lógica, que nace del sentido común, el presupuesto de base del control de constitucionalidad de los actos jurídicos de carácter general, radica en la competencia para controlar y anular lo que, en vez de revisar la Carta Política, la desconocen. De no, nuestra Constitución no sería rígida sino flexible; mejor aun, genuflexión frente a los afanes reformatorios de los gobernantes, y no requeriría siquiera ser escrita".
La Corte a fin de sistematizar la presentación de los fundamentos de la demanda, tratará globalmente las secciones segunda y "cuarta" (sic), no solamente por la íntima vinculación que existe entre las dos, sino porque algunos de los hechos mencionados en la segunda sección, como por ejemplo los clasificados en cuarto lugar -diferencia- en la segunda legislatura del "texto que se aprobó en primero y segundo debates en el Senado, del que se presentó a discusión para primero y segundo debates en la Cámara; y en quinto lugar -no haberse admitido ni discutido en la segunda vuelta "las propuestas de votación por separado de algunos artículos del proyecto, en el curso del primer debate en la Comisión Primera de la Cámara"-, no encuentran su desarrollo consecuente en la sección siguiente; la cual a su turno trae a colación nuevos hechos, vale decir: los determinados como segundo -violación del "principio constitucional de participación de las minorías-; cuarto -violación de la Constitución por inobservancia del Reglamento del Congreso, el cual forma con aquélla, a juicio de los actores, "una proposición jurídica completa"; y séptimo "violación de las normas constitucionales sobre quorum y mayorías".
De todas maneras, y para guardar la mayor fidelidad a la estructura de la demanda adoptada por los cinco autores de ésta, la Corte seguirá en la exposición de los cargos, idéntica secuencia a la observada en aquélla.
En este orden de ideas, los cargos de inconstitucionalidad aducidos en la demanda, contra el Acto legislativo número 1 de 1979, se concretan
y fundamentan por sus autores, en la forma que a continuación se menciona:
l° Inconstitucionalidad de las comisiones constitucionales elegidas por la Cámara de Representantes el 1° de agosto de 1978.
Se basan los actores en primer término en que, el Consejo de Estado, mediante sentencia del día
2 del mes de julio de 1979, anuló la elección de las Comisiones Constitucionales Permanentes de la Cámara de Representantes, verificada el 1° de agosto de 1978, decisión basada en el hecho de haberse violado en tal elección los derechos de las minorías, y la aplicación del cuociente electoral previstos en la Constitución, y al efecto argumentan:
"Frente a la Constitución, este fallo implica el reconocimiento por parte del más alto Tribunal Contencioso-administrativo del país, de que los actos tramitados en las Comisiones Inconstitucionales de la Cámara de Representantes durante la legislatura de 1978 'carecen de validez' y de que no puede 'dárseles efecto alguno'
Citan en su abono los actores, los artículos 2°, 55 y mayormente el 75 de la Constitución Nacional, refiriéndose al cual afirman:
"Según el señor Samper, la finalidad que se perseguía con el precepto era evitar, a través de la sanción de nulidadde los actos ilegales expedidos fuera de las 'condiciones constitucionales', que el Congreso se reuniera en épocas distintas de las previstas por 1a. Carta, o fuera de su sede. Pero también sabemos que estos antecedentes históricos no desvirtúan el alcance actual de su contenido, el cual es sensiblemente más drástico, con el que se busca impedir no sólo las reuniones del Congreso en épocas distintas de las señaladas en la ley fundamental, o fuera de su sede, sino también, la burla de los derechos de las minorías en la elección de sus comisiones y durante las deliberaciones; del trámite prescrito por el propio Estatuto Mayor y los Reglamentos Orgánico Constitucionales para su reforma, y la expedición de leyes, y demás actos, ya no con la simple previsión de nulidad, sino la orden de su 'invalidez' y la prohibición de darles 'efecto alguno', cuando se realicen por 'fuera de las condiciones constitucionales', o no se ejerzan 'en los términos que la Carta establece'
Citan los actores en su abono:
"La reciente sentencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia del 10 de noviembre de 1977 que declaró inexequible la Ley 23 de 1977, sobre reforma del sistema electoral, por vicios de procedimiento en su formación, y en la que se parifican a pre requisitos sin los cuales los actos del Congreso no pueden producir efecto alguno, las condiciones de constitucionalidad a que se refiere el artículo 75 de la Carta, y se señala como uno de ellos la existencia del quorum que 'condiciona el acto de votación' " ("Foro Colombiano", XVIII, páginas 103-35).
Concluyen los actores su argumentación en este punto de su discurso, expresando que:
"Somos de la opinión de que la Corporación como 'poder constituyente de invalidación', tiene la obligación de proferir un fallo simplemente declarativo, a nuestro juicio ni siquiera anulatorio o de inexequibilidad (de ineje-cutabilidad) del Acto legislativo número 1 de 1979, por cuanto durante la primera vuelta tuvo primer debate en la Cámara de Representantes en una Comisión, la Primera que fue elegida sin representación de las minorías, precisamente para que no tuviera críticas, y, desde luego por fuera de la señalada condición constitucional que impone darles cabida a las mismas (artículo 172); y, en fin, por no haber sido tramitados en los términos establecidos por la Carta, por lo cual carece de validez y n-o ha tenido efecto alguno es verdad averiguada que las sentencias declarativas producen efectos ex tune, es decir, desde cuando se presentó el hecho generador de la nulidad que no crean sino reconocen y como se ha dejado claro, a diferencia del artículo 75 original del Constituyente de 1886, el de la Carta actual, que viene del año de 1968, artículo 10 de la reforma de entonces, no sanciona apenas con la nulidad sino que manda tener como inválidos y prohíbe darles cualquier efecto, a los actos que, como el que acusamos, no llenaron los pre-requisitos o condiciones constitucionales para su valides sin la sentencia del Consejo de Estado, a la que no dejamos de reconocer importancia la situación sería la misma".
2° La indebida acumulación de los proyectos publicados de la primera legislatura y su indebida sustitución por un nuevo pliego modificatorio.
Toda vez que los dos proyectos de reforma de la Constitución Nacional, publicados mediante los Decretos 122 y 123 de 1979, fueron acumulados para su discusión en la segunda legislatura, los actores construyen con base en tal situación, uno de sus cargos principales contra la norma acusada, y luego de afirmar que dicha unificación, fue producto de:
"La determinación tomada por el Gobierno y los directorios políticos del liberalismo y del conservatismo en la reunión del 17 de julio de 1979 en el Salón Amarillo del Palacio de San Carlos, pues como oportunamente lo relatamos, fue allí entonces, donde los Presidentes de la República, Julio César Turbay Ayala; del Directorio Conservador Alvarista, Felio Andrade Manrique; Conservador Ospino-Pastranista, Guillermo Angulo Gómez, y Víctor Mosquera Chaux, representante de la Dirección Nacional Liberal decidieron la tramitación unitaria de las iniciativas por fuera de las 'condiciones constitucionales' y de los 'términos establecidos por la Constitución', violando, de este modo, sus artículos 55, 81, 172, 218, 2° y 75"; y agregan, para fundamentar su cargo que:
"Según se exige en el artículo 218 de la Constitución, en lo pertinente, en la segunda legislatura ordinaria debe nuevamente debatirse el proyecto, o los proyectos, que se habían debatido en la primera, y no acumularse, ni refundirse, ni cambiarse, ni fusionarse, puesto que todo esto equivaldría a comenzar de nuevo con otra primera legislatura, pero no a darle la segunda.
"Claro está que nosotros no pretendemos hacer entender que en la segunda vuelta no se puedan introducir modificaciones a lo discutido y aprobado en la primera, pues sería inútil la doble vuelta; pero ello no implica que a título de modificaciones a lo de la primera, se proponga en la segunda un proyecto distinto de los aprobados en aquélla, sin siquiera considerar las modificaciones con fundamento en los artículos aprobados, sino proponiendo otros, suprimiendo arbitrariamente algunos, ampliando los más y refundiendo sus textos, que fue lo que se hizo conforme con lo ya relatado y demostrado en la transcripción de la doble columna de contenidos normativos disímiles".
Consideran los libelistas que: "fueron muchos los artículos nuevos que se propusieron para la segunda legislatura y que no se habían siquiera discutido, ni menos aprobado en la primera Reiteran que todo lo anterior es violatorio del artículo 75 de la Constitución, por no haberse obrado en la tramitación de los proyectos dentro de los términos consagrados en dicha disposición, y terminan este cargo expresando que sólo veintidós artículos "se mantuvieron sin cambiarle ' ni una coma' en la segunda vuelta" siendo ellos los siguientes: 1, 5, 6, 7, 11, 15, 16, 19, 22, 23, 29, 32, 33, 36, 37, 48, 49, 50, 57, 60, 64 y 65 del Acto legislativo acusado.
3° Son varios los contenidos normativos de la reforma Turbay Ayala que sin haber sido propuestos al estudio del Congreso constituyente, por éste debatidos y aprobados, y publicados luego de la primera vuelta, fueron sin embargo, insólitamente incluidos y aprobados en la segunda.
A fin de demostrar su aserto los actores, en esta oportunidad, de una parte (folio 47, cuaderno 1) vuelven a citar los veintidós artículos anteriores, como aquellos que no perdieron su "identidad" en la segunda legislatura; y de otra, de los folios 48 a 73 realizan una "doble columna" en que comparan los textos aprobados en la primera legislatura, con los textos aprobados en la segunda.
En esta doble columna "incluyen el resto del articulado del Acto legislativo acusado. Exactamente cuarenta y cuatro artículos; sumados éstos a los anteriores resulta un artículo más de los 65 numerados del Acto legislativo.
Esto obedece a que los actores, si bien como se ha visto en dos oportunidades mencionan el artículo 23, como uno de los que no perdió su "identidad" al pasar de una legislatura a la otra; sin embargo, luego lo incluyen en la doble columna: "para demostrar que el texto de la segunda no sólo fue modificatorio, sino totalmente distinto del de aquélla".
En consecuencia, los artículos del Acto legislativo, que los actores transcriben en la mentada "doble columna", son los siguientes: 2, 3, 4, 8, 9,
10, 12, 13, 14, 17, 18, 20, 21, 24, 25, 26, 27, 28, 30, 31, 34, 35, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 58, 59, 61, 62 y 63.
4° En la segunda vuelta, fue diferente el texto que se aprobó en primero y segundo debates en el Senado del que se presentó a discusión para primero y segundo debates en la Cámara.
A este respecto expresan (folio 74) los actores:
"El número 90 de 'Anales del Congreso', del miércoles 1° de octubre de 1979, en el cual, como allí mismo consta, se publica el texto del articulado 'aprobado en primer debate -segunda vuelta- por la Comisión Primera del Senado en su sesión del día 4 de octubre de 1979, Acta número 21, conforme reza la constancia publicada en la página 1336 de esa edición, es diferente del que se presentó a discusión en 'primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes y, sin embargo, no fue devuelto. Y no podía haberlo sido ya que no consta su modificación sino que se hace apenas visible su adulteración, lo cual atañe más al Código Penal que a la Carta Política, aunque afecta las previsiones de esta sobre trámite.
"En cambio, cínicamente publicado como igual al de los 'Anales' número 90, en la edición de
'Anales del Congreso' número 96 del martes 23 de octubre de 1979, aparece un texto para proyecto de acto legislativo, distinto en algunos de sus artículos al que realmente se aprobó, y que vino a ser finalmente el que 'sin una sola coma' se tornó en acto legislativo reformatorio de la Constitución".
Enfatizan los actores el hecho de que la situación anterior indica que se "cometió un delito de falsedad"; que "existe además el rumor de que la edición número 90 de los 'Anales del Congreso' ha sido recogida; y que de todas maneras se trata de un 'ex abrupto'
Terminan este cargo los actores, citando algunos de los artículos cuyo texto publicado en el número 90 de los "Anales del Congreso" es distinto, al texto de los mismos, publicado en el número 96 del citado órgano del Congreso. Al efecto mencionan los artículos 3° y 34 transcribiendo su texto según las dos publicaciones referidas, y citan los artículos 8, 14-2, 20, 27-3, 47, 55 y 59-4, cuya confrontación solicitan a la Corte.
5° No se admitieron ni se discutieron en la segunda vuelta, las propuestas de discusión y votación por separado de algunos artículos del proyecto, en el curso del primer debate en la Comisión Primera de la Cámara.
En orden a la formulación de este cargo, los actores se basan en que "el 15 de noviembre de 1979, al comenzar la discusión para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara", los representantes Luis Villar Borda, Jaime Pinzón López, Gilberto Vieira y Alvaro Bernal Segura, solicitaron mediante comunicación de la misma fecha, se discutieran y votaran separadamente algunos artículos del proyecto.
Sin embargo, los actores teniendo en cuenta que, según declaración del Presidente de la Comisión Primera, Representante Zamir Silva, dicha solicitud se hizo una vez cerrada la discusión respectiva, agregan entonces que (folio 78):
" Ya en el punto 5° de su declaración que figura en los mismos 'Anales', el Representante Zamir Silva incurre en evidente contradicción al confundir votación con discusión y en los puntos 7 y 8 de ella reitera su confusión al expresar que el Presidente de la Comisión le concedió el uso de la palabra al Representante Villar Borda para que explique su voto, pero que ya no podía hacer someter a discusión la propuesta (punto 9°) porque el reglamento de la Cámara lo prohíbe cuando ya está en votación".
"Lo que ocurrió en realidad -agregan- porque se sabe de actas, es que conforme se verá en el punto siguiente, fueron mutiladas: Los honorables representantes que presentaron la propuesta escrita de discutir y votar por separado los artículos mencionados en su comunicación escrita, y cuando aún no se había cerrado la discusión, ya habían acordado aceptar la discusión y votación en bloque de los artículos del proyecto sobre los cuales había aceptación, más suponían que la discusión proseguiría sobre los que estaban por discutir y votar con todo y fórmulas sustitutivas. A no ser que el Representante Zamir Silva sea tan ingenuo de creer tan bobos a los proponentes como para entender que éstos lo que querían era apenas jugar a demorarse y votar luego con cuatro votos en contra del resto del articulado. ¿Para qué proponer votación separada sin discusión separada".
6° Actas incompletas o mutiladas y tardíamente aprobadas.
Este cargo, simple continuación del anterior, lo hacen consistir los actores en que las actas correspondientes a las sesiones del 6 al 15 de noviembre en las cuales la Comisión Primera de la Cámara aprobó en la segunda legislatura el proyecto de acto legislativo; " al parecer fueron elaboradas con mutilaciones graves", mutilaciones que a su juicio "revelan precaución contra demandas como las que presentamos".
Al respecto, afirman los actores que:
"En la edición ya citada de 'Anales' número 120, del martes 27 de noviembre de 1979, página 1800, tercera columna, parte superior, aparece la siguiente certificación: 'El honorable Representante Jaime Pinzón López deja expresa constancia de que en la Comisión Primera no se dio aprobación a las actas de las sesiones en que se tramitó la reforma, como tampoco han sido publicadas en los Anales del Congreso ' ".
Aluden a continuación los actores, a que el diario "El Espectador" en su edición del jueves 29 de noviembre, en una noticia titulada "Mutilación del Acta 17 de las reformas", informa que:
"Los Representantes Villar Borda y Pinzón López se quejaban de que precisamente la carta en la que proponían 'discutir y votar'separadamente 21 artículos del proyecto de reforma no fue incluida en el Acta número 17 que fue la que correspondió a la discusión y aprobación de la reforma"
Terminan la formulación de este cargo los actores, afirmando que:
"Sin embargo, el Representante Zamir Silva, Presidente de la Comisión Primera, ya enredado en las espuelas, 'reconoció que hubo un descuido por parte del Secretario' y que las observaciones de los Representantes Villar y Pinzón serían 'incluidas' en otra acta (Ver página 10-A de 'El Espectador', jueves 29 de noviembre)".
En la llamada sección "cuarta" de la demanda, atinente según su título, a los "fundamentos de las violaciones sustentadas", los actores reiteran sus puntos de vista con respecto a la mayor parte de los cargos anteriores, los cuales se han mencionado al detallar tales cargos, y al mismo tiempo se agregan nuevos motivos de censura. Estos nuevos ataques contra el Acto legislativo número 1 de 1979, que para una mejor comprensión de la exposición y síntesis de la compleja y extensa demanda que ha venido haciendo la Corte, se enumeran continuando el orden de los ataques anteriores, y desde luego sin alterar el orden en que son expuestos en el mencionado libelo, son los siguientes:
7° La violación del principio constitucional de participación de las minorías determinó que el Acto acusado se expidiera contra la Constitución (folios 85 y siguientes).
Aquí, menos que de un cargo nuevo, se trata más bien de un nuevo enfoque individualizado, de algunas de las razones que tuvo en cuenta el Consejo de Estado para efectos de decretar la nulidad de la elección de las Comisiones Permanentes, materia del primer cargo.
Reiteran en esta oportunidad los actores que, al no darse representación a las minorías en tal elección según las prescripciones del artículo 172 de la Carta Fundamental, se obró por "fuera de las condiciones constitucionales" prescritas en el artículo 75 de la misma codificación, en abono de lo cual transcriben algunos apartes del salvamento de voto del Magistrado Gustavo Gómez Velásquez "en relación con la demanda de inexequibilidad contra el Acto legislativo número 1 de 1968 ' según los cuales:
"Día a día en la evolución del derecho constitucional, si bien se observa la flexibilidad de sus normas para permitir los cambios de la Carta, no es menos cierto que ese proceso está revestido de garantías muy precisas y de absoluto cumplimiento. En la época actual que se caracteriza por el poder de reacción que puede desencadenar una minoría política oprimida o perseguida, debe redoblarse el escrúpulo por observar los preceptos que permitan introducir cambios en la Constitución, pues de no, la suprema tutela y máximo orden que ésta encarna, desaparecen, se hace posible y se legitima la acción violenta y la abierta rebeldía. Los tiempos que se viven imponen, tanto o más que antaño, seguridad y firmeza en estos trámites de reforma y un mayor apego a sus dictados, si se quiere mantener el estilo y sentido de las instituciones políticas, evitándose así que grupos de oposición lleguen a entender, por práctica distinta, que nada tienen que hacer por las vías democráticas que consagra la ley de leyes. Pero no sólo hay que estar convencidos sino dar muestras de querer conservar la Constitución y hacer de su reforma una empresa seria, patriótica y con cerrada aplicación de sus mandatos. Lejos de esta órbita deben quedar las fugaces y engañosas oportunidades que puede ofrecer el predominio de un Ejecutivo fuerte sobre las otras dos ramas del poder. Tan primordial aparece todo ésto que no se duda en apreciarlo como factor imprescindible y decisivo en la obtención, conservación y disfrute de la paz. Cuanto más sea el respeto a la Carta, cuanto más se estabilicen y preserven los derechos que ella consagra, cuanto más resista su estructura las acciones de quienes buscan satisfacer sus personales ventajas o el aprovechamiento de sus precarias mayorías, tanto más será la solidez y eficacia de las instituciones, el afianzamiento de un ambiente de concordia nacional y la fe en la evolución pacífica de los cambios necesarios e inaplazables".
8° El reglamento del Congreso debe cumplirse por parte de éste, así actúe como constituyente, y si no se cumple, se infringe también la Carta, la cual conforma con aquél una proposición jurídica completa.
En desarrollo de este nuevo cargo contra el Acto legislativo en cuestión, encuentran los actores en primer lugar que:
"Se viola por lo tanto, además de la Constitución, el principio físico-biológico de la inercia mental, si se decide en contra de lo ordenado en ella".
A continuación y en búsqueda de darle alguna fundamentación a la afirmación anterior, los actores pretenden constitucionalizar el Reglamento del Congreso, para terminar considerándolo como parte integrante de la Constitución y al efecto observan:
"El Reglamento del Congreso es así, una ley orgánica de la Constitución Nacional, pues por mandato de ella se defiere a la ley la organización del procedimiento y trámite de aprobación de las leyes y de los actos legislativos, así como la definición de lo que conforme con ese trámite se entiende por admisión de un proyecto, discusiones; primero y segundo debates, mayorías, votación, aprobación, sesiones Ordinarias, sesiones extraordinarias, sesiones especiales, sesiones informales, acumulación, reuniones, comisiones plenarias, etc. por consiguiente de violarse el reglamento en alguno de sus preceptos, en aras de darle celeridad o de buscar consenso en relación con un proyecto de revisión constitucional, se está violando la Constitución, que en sus artículos 76-6, 81, y 218 defiere a la ley la previsión del cumplimiento de su trámite, y el reglamento viene a conformar así, junto con aquéllos, una proposición jurídica orgánico-constitucional in-escindible y completa" (folio 91).
9° Violación de las normas constitucionales sobre quorum y mayorías.
Este cargo, de la misma manera que el séptimo, constituye simplemente un nuevo conjunto de argumentos alrededor de las razones que tuvo en cuenta el Consejo de Estado, cuya decisión fue el origen del primer cargo intentado por la demanda, para efectos de anular la elección de las Comisiones Permanentes, realizada por la Cámara de Representantes el 1° del mes de agosto de 1978.
Con el propósito de fundamentar y justificar este nuevo enfoque del primer cargo, los actores conciben con sobra de imaginación una nueva forma de quorum que denominan "quorum cualitativo", consistente en la participación efectiva de las minorías, a través de sus derechos de "voz y voto", en abono de lo cual afirman que:
"Como quiera que la Comisión Primera de la Cámara de Representantes dio por aprobado en primera vuelta el proyecto de acto legislativo, con un quorum cuantitativo pero sin tener en cuenta su cualificación descrita en el artículo 172 de la Carta que exige voz y voto, deliberación y participación, que refleja la 'representación proporcional de los partidos' y por tanto el derecho de la oposición y de las minorías, razón por la cual fue anulada por el Consejo de Estado su conformación; se colige que por haberse violado el artículo 172, se infringieron también los artículos 82 y 83 de la Carta en sus incisos mencionados y de contera, de nuevo, el 75 ibídem, que consagra la sanción de invalidez de las decisiones en cuyas 'deliberaciones' se haya actuado por fuera de las condiciones constitucionales, o lo que es lo mismo, a las deliberaciones y decisiones que no se hagan 'en los términos que la Constitución establece' ".
V
El concepto de la Procuraduría
1° El Procurador General de la Nación fue recusado por los demandantes Tarcisio Roldán Palacio y Clímaco Giraldo Gómez (folio 118) en escrito de febrero 11 de 1980.
2° Mediante providencia de 26 de septiembre (folio 329) de 1980, con ponencia del doctor Policarpo Castillo Dávila, la Corte declaró separado del conocimiento al señor Procurador General de la Nación doctor Guillermo González Charry, teniendo en cuenta su participación "en la expedición del Acto legislativo número 1 de 1979" y dispuso que el traslado correspondiente debía cumplirse con la Vice-procuraduría General de la Nación.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 4° de la Ley 25 de 1974, correspondió por lo tanto llevar la voz de la Procuraduría General de la Nación a la Viceprocuradora, señora doctora Susana Montes de Echeverry, la cual emitió el concepto de rigor el 23 del mes de febrero del presente año (folios 360 y siguientes), mediante el cual solicita a la Corte declare:
"Primero: Que se encuentra inhibida para proferir fallo de mérito en el proceso bajo referencia, por carecer de competencia para ello. O, segundo, en su defecto: Que el Acto legislativo número 1 de 1979 fue expedido por el Congreso Nacional en consonancia con lo establecido por la Constitución a cuyo amparo fue expedido".
3° La Procuraduría, observando que los actores solicitan a la Corte en su demanda, ya la nulidad, ora la inexequibilidad, o bien que se profiera 'un fallo simplemente declarativo' inicia su estudio con una severa crítica a tal actitud de los actores expresando, que:
"Esto a no dudarlo significa que los libelistas piden a la honorable Corte Suprema de Justicia tres pronunciamientos diferentes, excluyentes, no previstos en nuestro Derecho Público sobre el Constitucional que la Carta le adscribe a la Corte Suprema, sin que se decidan por una de ellas. Frente, pues, a dichas tres pretensiones simultáneas, concurrentes, pero diversas (inexequibilidad, anulación y fallo simplemente declarativo de invalidez), por inocuas desecha este despacho las inconducentes sobre anulación y fallo declarativo de invalidez; y se detendrá frente a la única jurídicamente estructurable, como es la de inexequibilidad o inconstitucionalidad, prevista en nuestra normatividad jurídica sobre control constitucional por la Corte Suprema desde la Ley 2% de 1904, y más tarde por el Acto legislativo número 3 de 1910, pero con la advertencia de que la máxima entidad de la Rama Jurisdiccional tiene competencia adscrita expresamente por la Carta para conocer de demandas de in-exequibilidad contra actos legislativos reformatorios de la Constitución, solamente desde el pasado 20 de diciembre de 1979, fecha desde cuando comenzó a regir el Acto legislativo número 1 de 1979, cuyo artículo 53 introdujo tal novedad jurídica al establecerla en el ordinal l° del nuevo canon 214 de aquélla".
Y extendiendo esta crítica a otra de las afirmaciones de la demanda, agrega la Procuraduría que:
"Y para rematar, después de afirmar que ha sido quebrantado el Reglamento del Congreso, la demanda aduce una rara, inusitada e inexistente causal de inexequibilidad en nuestro sistema jurídico, al puntualizar graciosamente: 'Se viola, por tanto, además de la Constitución, el principio físico-biológico de inercia mental'" (Sic: folio 89 in fine).
4° A continuación, la Procuraduría se ocupa como aspecto previo y capital del proceso, de "las normas constitucionales frente a las cuales ha de juzgarse la reforma a la Carta hecha por el Acto legislativo número 1 de 1979", exponiendo al respecto su criterio, según el cual:
"Las diversas disposiciones que integran el Acto acusado han de juzgarse frente a las normas superiores de la Constitución vigentes en el momento de expedirse la reforma, esto es, frente a las imperantes de la Carta y bajo las cuales se presentó, debatió y aprobó el Acto legislativo número 1 de 1979, para dilucidar si la reforma acató o, por el contrario, quebrantó lo que sobre el particular señalaban las disposiciones constitucionales que obligatoriamente debía cumplir el Congreso Nacional. En consecuencia, para juzgar la supuesta inconstitucionalidad del Acto legislativo número 1 de 1979, ha de estarse a lo dispuesto en la Constitución Política con vigor hasta el 19 de diciembre de 1979, puesto que la reforma de que trata este Acto comenzó a regir el 20 de diciembre de 1979, conforme se indica en el artículo 65 de dicho Acto legislativo, publicado en copia fotostática autógrafa en el 'Diario Oficial' número 35416 de esta última fecha".
Se ocupa también luego la Procuraduría en esta parte, de la competencia de la Corte para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra los actos legislativos reformatorios de la Carta Fundamental y, consecuente con la tesis anteriormente expuesta, concluye que si bien el Acto legislativo número 1 de 1979 le dio competencia a la Corte en su artículo 56 -subrogatorio del 214 de la Constitución- para conocer de tales demandas, en tratándose de ciertos vicios de forma, sin embargo:
"La nueva materia de competencia otorgada a la Corte Suprema por el constituyente derivado en el Acto legislativo sub judice, podrá desarrollarla la Corte frente a las reformas constitucionales que se realicen a partir de la última enmienda -que así lo dispuso-, esto es, frente a los actos legislativos modificatorios de la ley de leyes que se introduzcan con posterioridad al citado 20 de diciembre de 1979, pero jamás ante las reformas constitucionales acaecidas con anterioridad a esta fecha, puesto que antes carecía totalmente la Corte de esa competencia. Tratándose de la competencia del orden constitucional, no caben ni pueden caber interpretaciones analógicas o extensivas; el constituyente ha expresado claramente el ámbito de competencia de la Corte y por tanto, rígidamente a él debe estarse, como quiera que en este especialísimo campo las interpretaciones son de índole restrictiva. En consecuencia, en estricto rigor, la Corte es incompetente para conocer de la acción de inexequibilidad que se estudia, por tratarse de un acto legislativo, debatido y aprobado antes del 20 de diciembre de 1979. Consecuente con esto, pediré que se declare inhibida esa alta Corporación para dictar fallo de mérito, por carecer de competencia para ello".
Con miras a una mayor fundamentación del punto de vista anterior, la Procuraduría transcribe (folios 367 y siguientes) el concepto rendido por esa entidad el 7 de mayo de 1979, en el proceso de inexequibilidad que contra el Acto legislativo número 1 de 1968 en su integridad, promovió el ciudadano Bernardo Elejalde, concepto en el cual se sostiene dicha tesis.
Importa señalar que el proceso anteriormente mencionado fue decidido por la Corte el 16 de octubre de 1979, mediante providencia de Sala Plena (Gaceta Judicial, tomo 86, páginas 442 a 448) (Gaceta Judicial, tomo CXXXVII, números 2340, 2341. Jurisprudencia Constitucional. Enero a diciembre de 1971).
En tal oportunidad, la Procuraduría, como conclusión del estudio realizado al respecto, expuso :
"Así pues, de la competencia de la Corte se sustraen los proyectos de enmienda de la Constitución, los decretos reglamentarios dictados por el Gobierno, en uso de las atribuciones que le confiere el ordinal 3° del artículo 120, y los decretos simplemente ejecutivos. No es lógico ni jurídico sostener que la competencia de la Corte, como encargada de velar por la integridad de la Constitución, se extienda a todos los casos en que tal integridad esté amenazada. Si tal aconteciera, la Corte usurparía jurisdicción. Esta competencia es de derecho y de orden público y para el caso, como ya se anotó, no enunciativa sino limitativa, de modo que este control jurisdiccional no puede aplicarse por analogía, sino exclusivamente a los casos previstos en la Carta. Lo contrario es desconocer la voluntad del constituyente y aplicar el control a situaciones que la norma no regula".
5° Aborda luego la Procuraduría el estudio de la validez de los actos cumplidos por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes antes de la declaración de nulidad decidida por el Consejo de Estado, para concluir que los actos realizados por la Comisión antes que hubiera quedado en firme la sentencia del Consejo de Estado : " Tienen toda la validez y legalidad que normalmente caracteriza a los actos administrativos en un Estado de Derecho", conclusión esta que fundamenta de la siguiente guisa:
"Los efectos de los fallos contencioso-administrativos proferidos bien por los Tribunales Seccionales, ora por el honorable Consejo de Estado, se proyectan hacia el futuro en la medida en que el acto anulado no puede aplicarse en lo sucesivo, pero simultáneamente crean efectos hacia atrás, los cuales se determinan en cada caso particular por la naturaleza de la acción interpuesta.
"Sin embargo, esta posibilidad de que hacia el pasado puedan producir algunos y bien determinados efectos particulares, no comporta en los casos relativos a la nulidad de elecciones, designaciones o nombramientos, la invalidez simultánea y automática de las actuaciones cumplidas en ejercicio del cargo por quien a la postre resultó ilegalmente elegido, designado o nombrado, pues ellas gozan a su vez, de la presunción de legalidad, en virtud de la cual se consideran conformes con la ley mientras no se las anule por la jurisdicción contencioso-administrativa. No resulta comprensible cómo puede anularse un acuerdo municipal, por ejemplo, ni tampoco cómo puede ser inexequible una ley sólo por haber sido expedida con el concurso de congresistas cuya elección sea anulada posteriormente. Así tampoco se puede encontrar vicio en el trámite de un acto legislativo por la sola circunstancia de haber sido tramitado y expedido por miembros de una de las Comisiones Constitucionales de las Cámaras, cuya elección fue anulada con posterioridad.
Y ello es y debe ser así, en virtud del principio constitucional de legalidad que rodea los actos administrativos, sean ellos de los proferidos por cualquiera de las ramas del poder público".
6° En último lugar la Procuraduría estudia en su concepto, el ataque intentado por los actores consistente en 'la disimilitud o no exactitud entre lo aprobado por el Congreso en la primera vuelta legislativa y lo votado y aprobado en la segunda, frente a las exigencias del artículo 218 de la Carta Constitucional".
En el análisis de este cargo, la Procuraduría alude en primer término a:
"La interpretación que al respecto dio el honorable Senado de la República y que aparece como resolución adoptada por la Cámara Alta en los 'Anales del Congreso' de la edición correspondiente al 25 de julio de .1968. Allí después de siete considerandos muy bien fundamentadas dijo el Senado h) Que en consecuencia, resuelve: 1° Declarar por vía de interpretación, que los proyectos de actos legislativos reformatorios de la Constitución Nacional pueden ser modificados también en la segunda vuelta, siempre que dichas modificaciones se refieran a materias o asuntos tratados en la primera ...' (Historia de la Reforma Constitucional de 1968, publicada por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, Imprenta Nacional, Bogotá, 1969, páginas 472-473). En igual sentido varios Senadores presentaron una interpretación jurídica publicada en los 'Anales del Congreso' número 61 del lunes 6 de noviembre de 1978, página 931, cuyo ejemplar se anexa".
Más adelante la Procuraduría interpretando el artículo 218 de la Constitución y recordando que las expresiones "examen definitivo" empleadas en él, significan según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua: "Inquirir, investigar, escudriñar con diligencia y cuidado una cosa" y: "lo que decide, resuelve o concluye", afirma al respecto que:
"Si lo que las Cámaras aprobaran en la segunda legislatura tuviera que ser exactamente idéntico a lo aprobado en la primera vuelta, entonces no se justificaría la existencia, ni se vería la utilidad de la segunda, nada tendría que examinarse, sino que simplemente y de plano, lo adoptado en la primera legislatura obtendría su aprobación en la segunda y última".
Continuando el análisis de este cargo la Procuraduría encuentra que, la comparación realizada por los actores:
"No ha sido propiamente afortunada la confección de tal 'doble columna' subrayada e ideada por los libelistas para resaltar las diferencias que alegan, como quiera que en diversas oportunidades esas variaciones que pretenden relievar, no se acomodan, no se ajustan a la realidad y, por el contrario, vulneran o desfiguran en forma abierta lo que estrictamente ocurrió".
Para ilustrar tales 'desfiguraciones' de la demanda, la Procuraduría cita tres ejemplos, atinentes a los artículos 70, 80 y 120 afirmando que:
"En lo atinente a las modificaciones del inciso 1° del artículo 70 de la Constitución, en la columna de 'primera vuelta' destacan los actores el pasaje que expresa según la Constitución y sus reglamentos, en tanto que en la columna de ' texto definitivo' omitieron o suprimieron tal pasaje, lo cual riñe con la realidad, puesto que dicho pasaje subrayado sí quedó incluido en el texto definitivo del Acto legislativo materia de la acusación, en el mismo artículo 8° que allí están glosando los demandantes (folio 48, in fine); al folio 52 respecto de las modificaciones efectuadas al artículo 80 de la Constitución, no se destacó o subrayó en la columna de ' texto definitivo ' de la demanda, la frase 'de acuerdo con el artículo 32' que realmente se introdujo en la segunda vuelta y que no aparece en la primera legislatura; para nada se mientan las modificaciones sobre el artículo 120 de la Carta (artículos 36, 37 y 38 del Decreto 123 de 1979, primera vuelta, y artículos 32 y 33 del Acto legislativo número 1 de 1979, segunda vuelta), etc.".
Para concluir este análisis, la Procuraduría examina por su parte, algunos de los artículos del Acto legislativo número 1 de 1979, comparándolos con el texto de los mismos publicado mediante los Decretos 122 y 123 del mismo año, una vez concluido el tránsito de la primera legislatura, para concluir que:
"Estas variaciones o modificaciones que frente a la primera vuelta ocurrieron en la segunda legislatura y que para los actores constituyen la parte medular de su acción, versan como se dijo antes, sobre las mismas materias o asuntos y se acomodan, justamente, a la interpretación que con autoridad ha dado sobre el particular el honorable Senado de la República".
Los artículos del Acto legislativo cuya comparación realiza la Procuraduría a modo de ejemplo, son los siguientes: 1, 10, 20, 30, 40, 50, 60 y 65, después de lo cual reitera su conclusión de que:
"En consecuencia, estas 'modificaciones' no sólo no son de otra materia o asunto diferente, sino que ni siquiera alteran la materia o asunto de que tratan los textos comparados a manera de ejemplo, demuestran, con meridiana claridad, que las materias tratadas en las dos legislaturas en las cuales fue tramitado y aprobado el Acto legislativo n rimero 1 de 1979, son idénticas en su esencia y que las pocas variaciones que se establecen al efectuar este análisis no la alteran, y que respecto a ellas se cumplió el mandato del artículo 218 al someterlas al procedimiento regular de las dos legislaturas".
Los otros cargos contenidos en la demanda, por ejemplo: la violación de las normas constitucionales, por transgresión del Reglamento del Congreso; la indebida acumulación de los proyectos de reforma de la Constitución y la violación del principio constitucional de "participación de las minorías", no son materia del estudio de la Procuraduría, ya sea porque los estime jurídicamente irrelevantes, ya porque encuentre que éstos se hallan involucrados en los primeros, toda vez que, la misma Procuraduría advierte en su concepto (folio 365) que:
"En la demanda aparece reiteración constante, repetición innecesaria y a veces disímil de hechos y razones de las violaciones aducidas, mezclados en desorden en los diferentes enunciados y acápites del extenso libelo".
VI
Los impugnadores de la demanda
Como ya se observó, en el curso del proceso, fueron presentados tres escritos encaminados a impugnar la demanda, el primero de ellos por el ciudadano Manuel S. Urueta (folios 169 y siguientes) ; el segundo por el ciudadano M. Parménides Salazar (folios 181 y siguientes) y el tercero de ellos, conjuntamente por los ciudadanos César Gómez Estrada y Rodrigo Noguera La-borde (folios 242 y siguientes). La Corte procede a exponer las tesis por ellos sustentadas, en el orden ya aludido, que lo fue el de la presentación de los respectivos escritos.
1° Impugnación del ciudadano Manuel 8. Urueta.
Competencia de la Corte. Estudia en primer término el impugnante la competencia de la Corte, para conocer del presente negocio, haciéndolo a la luz de las normas constitucionales aplicables, concluyendo que si bien la Corte tiene competencia, sin embargo dicha competencia se encuentra limitada, por lo dispuesto por el Acto legislativo número 1 de 1979, en su artículo 58, norma que en su concepto es aplicable al caso en estudio.
Efectivamente este impugnante que fundamenta su intervención, tanto en el artículo 214, como en el 45 de la Carta Fundamental, considera citando para ello al tratadista Hernando Devis Echandía, que las normas procesales son de "efecto general e inmediato" y que en consecuencia, es a la luz de tales normas del Acto legislativo demandado que debe estudiarse la constitucionalidad del mismo, respecto de lo cual afirma:
"La Corte Suprema de Justicia tenía bajo la antigua Constitución una cláusula general de competencia consistente en la guarda de la integridad de la Constitución. Hoy la situación procesal es diferente porque el Acto legislativo número 1 de 1979 modifica la antigua cláusula general de competencia en el sentido de limitar el conocimiento de la Corte Suprema de Justicia sobre la exequibilidad de los actos legislativos a ciertos vicios de forma".
Consecuente con lo anterior, concluye que:
"La Corte Suprema de Justicia debería declararse inhibida respecto de los pedimentos de la demanda relacionados con las presuntas violaciones de los artículos 75 y 172 de la Constitución, cuando se refieren a la exequibilidad de actos legislativos; no respecto de las leyes ordinarias, en donde impera aun la cláusula general de competencia" (folios 161 y siguientes).
Se refiere luego el impugnante a la inexistencia de los actos administrativos y citando a los autores Jean Marie Auby y Eduard Laferriere, lo mismo que jurisprudencia del Consejo de Estado Colombiano (septiembre 25 de 1961, "Anales", tomo LXIII, primera parte, números 392 a 396, página 251), concluye que:
"No puede de acuerdo con estas ideas considerarse que el acto administrativo por medio del cual la Cámara de Representantes integró la Comisión Primera Constitucional Permanente y que luego fue anulado por sentencia del Consejo de Estado, fuera inexistente, que ese acto como lo anotaba Jean Marie Auby, estuviese 'tocado de una ineficacia originaria '. Dicho acto no constituyó una usurpación de poderes ni tampoco violó el principio de separación de funciones. Simplemente se trató de un acto administrativo, presumido legal hasta cuando intervino la decisión judicial que lo anuló".
Efectos de la decisión de nulidad.
Citando a George Vedel, Prosper Weil, J. M. Auby, R. Drago, y Agustín Gordillo, afirma con el primero que:
"El acto anulado es mirado como si jamás hubiese sido tomado. Pero por razones prácticas dos atenuaciones son aportadas a esta regla. En primer término aunque la anulación del nombramiento de un funcionario tenga por efecto volver esa nominación inoperante desde su origen, los actos realizados por ese agente entre su nombramiento y la notificación de la decisión de anulación son considerados como válidos.
En segundo lugar, la anulación de un acto no puede prevalecer contra decisiones jurisdiccionales revestidas de la fuerza de cosa juzgada".
Considerando igualmente que deben distinguirse las acciones de nulidad, anulabilidad e inexistencia, cita el estudio sobre la "inexequibilidad de la ley" de Fernando Garavito (Tomo II 'Jurisprudencia de la Corte') para quien 'la declaratoria de inexequibilidad de un acto público equivale a una declaratoria de nulidad y no a una simple derogación' ", cita igualmente providencia del 23 de noviembre de 1964 de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado, según la cual la declaración de inexequibilidad, ni anula ni deroga, sino que simplemente determina que la norma así declarada " en lo sucesivo no tendrá más vida, que desaparece de la normatividad jurídica", y un concepto de la Sala de Consulta y de Servicio Civil del 26 de abril de 1973 ("Foro Colombiano" número 50 de agosto de 1973, páginas 230, 231 y 232), para concluir respecto de este punto de su alegato que:
"Dado que el Consejo de Estado ha asimilado los efectos de la sentencia de inexequibilidad de las leyes a los efectos de la sentencia de nulidad de los actos administrativos, resulta incuestionable que las decisiones de nulidad tienen únicamente efectos hacia el futuro, no para el pasado. En consecuencia la sentencia del Consejo de Estado que declaró la nulidad del acto administrativo por medio del cual se integró la Comisión Primera de la Cámara tendrá efectos para el futuro, no para el pasado, a menos que se quiera introducir un elemento de inseguridad en las relaciones jurídicas de la sociedad colombiana. Esa posición jurisprudencial del Consejo de Estado está acorde con la doctrina dominante en juicios de simple nulidad".
Se refiere a continuación el impugnante a las "condiciones de existencia del Congreso y las condiciones de validez de la ley", diferenciando claramente entre unas y otras y aludiendo en el primer caso, a la historia constitucional del artículo 75 de la Carta para lo cual compara el texto primitivo adoptado en 1886, con el mismo texto modificado en 1968 y luego de citar a José María Samper, concluye en el primer aspecto mencionado que:
"el espíritu del artículo 76 es el de evitar que el Congreso de la República se reúna por fuera de unas condiciones de tiempo, modo y lugar que coloque a 'la República en muy conflictiva situación' "
Agrega el impugnante aludiendo al segundo aspecto del acápite en comento, para determinar a su juicio que "un presunto vicio en la formación de una ley no se sanciona con la inexistencia, como podría inferirse del argumento de los actores, sino con la declaratoria de inexequibilidad", y estimando también al respecto que "la vinculación que hacen los actores de los artículos 81 y 75 es artificiosa".
Estudia luego el impugnante la tesis de la demanda, en relación con la naturaleza jurídica del Reglamento del Congreso, exponiendo su criterio, según el cual:
"No existe congruencia de la idea que ha inspirado la demanda con la pretensión de constitucionalizar el Reglamento del Congreso, pues si esas normas tuviesen rango constitucional, tendrían que haber sufrido el procedimiento previsto en el artículo 218 de la Constitución, a menos que se acepte la idea de que unas normas constitucionales se deben ajustar a este procedimiento, en tanto, otras como serían las reglamentarias con rango constitucional (leyes orgánicas de la Constitución) están sometidas únicamente al procedimiento de las leyes ordinarias.
"La tesis de la proposición jurídica incompleta es ingeniosa pero olvida que la normatividad constitucional como máximo grado de abstracción dentro del ordenamiento jurídico constituye por regla general una proposición jurídica incompleta, que necesita del necesario desarrollo legislativo. Ya- nos enseñaba Adolf Merkl en su teoría de la formación del derecho por grados que la ley es la ejecución del derecho creado en la Constitución y creación de derecho respecto de los grados inferiores La Constitución prevé que otros organismos del Estado se den su propio reglamento, como sucede por ejemplo con el Consejo de Estado de acuerdo con la tesis de la proposición jurídica incompleta, las normas del Reglamento del Consejo de Estado se integrarían a la Constitución
Y para concluir sus observaciones en punto a la naturaleza del Reglamento del Congreso, afirma:
"La causa de la confusión jurídica de los demandantes radica en la no distinción de las formas constitucionales y de las formas legales. Cuando se pretende someter al constituyente a lo dispuesto por un reglamento de naturaleza legal, se llega al extremo de considerar inexequible una reforma constitucional por no haberse conservado un nimio procedimiento previsto en ese reglamento una reforma de la Constitución Política debería ser declarada inexequible porque no se leyó en voz alta un voto en blanco".
Termina su análisis el impugnante comentando los cargos de la demanda atinentes a la "disimilitud de contenidos normativos" entre las dos legislaturas aprobatorias del acto acusado y, a la acumulación de los primitivos proyectos de reforma del mismo, entrambos aspectos sobre los cuales piensa que existe un "vacío relativo" en la Carta Fundamental, lo mismo que en el Reglamento del Congreso, el cual a su juicio debe ser llenado por "los órganos de control".
Invoca el impugnante en abono de su tesis, contraria por supuesto a la de los actores la "costumbre parlamentaria", sobre la base de lo ocurrido en la tramitación de la reforma constitucional de 1968. Recuerda al efecto que en dicha oportunidad fueron acumulados tres proyectos de reforma de la Constitución, el número 46 de 1966, el número 63 del mismo año y el número 251 de 1967, para su discusión en la segunda legislatura, los cuales entre otras cosas sumados, contaban con un total de 89 artículos, de los cuales "desaparecieron 12 artículos", al término de la segunda legislatura, toda vez que el Acto legislativo aprobado contaba únicamente con 77 artículos.
En el marco de la citada reforma constitucional de 1968, el impugnante cita diversos ejemplos de "modificaciones sustanciales" realizada en la segunda legislatura respecto de regulaciones cristalizadas en la primera.
Tales: el artículo 120 de la Constitución, con respecto del cual:
"En el proyecto unificado aparece como nuevo el parágrafo del numeral 1° sobre prórroga de la paridad hasta 1978 y también la participación adecuada y equitativa del partido mayoritario distinto al del Presidente de la República en la integración de la Rama Ejecutiva y en la Administración Pública".
El artículo 81, sobre acumulación de proyectos, el cual:
"No fue debatido, ni discutido en primera legislatura, sino que apareció en su forma actual en el proyecto unificado y así fue aprobado".
Y, los artículos relativos precisamente, al control de constitucionalidad cuya transformación none de la primera a la segunda legislatura determinó entre otras cosas, que la Corte Constitucional, cuya creación fue aprobada en la primera legislatura, desapareciera en la segunda, para ser en cambio creada en ésta, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.
Termina expresando el impugnante por lo que a la acumulación de proyectos se refiere, observando que:
"Allí precisamente radica la diferencia entre lo reglado y lo discrecional. Si no se ha previsto la forma como los proyectos deben ser acumulados, las Cámaras gozarán de libertad en la escogencia de la forma para la realización de esa acumulación. Lo que sí resulta inaceptable jurídicamente es la pretensión de que ante la ausencia de norma condicionante del ejercicio de una facultad porque el legislador así lo ha querido se deduzca la imposibilidad del constituyente para el ejercicio de tal facultad. Un razonamiento de este orden conduce inevitablemente al desconocimiento del concepto de discrecionalidad, entendida como la relativa libertad de que goza una autoridad ante la ausencia de limitantes legales".
2° Impugnación del ciudadano Parménides Solazar.
Alude en primer término este impugnante (folios 181 y siguientes) a la promulgación del Acto legislativo acusado, criticando al respecto la posición adoptada por los actores al presentar dos demandas de inexequibilidad, antes y después de aquélla, lo cual revela a su juicio:
"Falta de seriedad intelectual, poca firmeza en las tesis planteadas, o cuando menos, ánimo de sorprender a la opinión pública del país con el montaje de un sincronizado aparato publicitario a través de los distintos medios de comunicación".
Y agrega al respecto glosando la "Teoría de la subsumación" entre los artículos 81 y 218 de la Constitución, expuesta por los actores que: "la publicación de la ley es el quinto requisito de ésta".
Comenta a continuación lo relativo a los efectos de.la nulidad de la elección de las Comisiones Permanentes de la Cámara, dispuesta por el Consejo de Estado, estimando al respecto que la tesis de los actores:
"Parte del presupuesto legal y doctrinariamente equivocado de que las sentencias de nulidad, que a juicio de la Corte y del Consejo de Estado, se asemejan a los fallos de inexequibilidad, producen efectos retroactivos y que, por consiguiente, en el presente evento, la nulidad de la elección de la Comisión Primera de la honorable Cámara, implica automáticamente la nulidad de todos sus actos. Pero no. La decisión de inexequibilidad, como la nulidad se proyecta sobre el futuro y no sobre el pasado, de donde emerge, como lo sostiene la Corte en sentencia de julio 30 de 1955 que: 'las consecuencias del fallo no trascienden a las actuaciones cumplidas con anterioridad a dicho fallo ' de otra parte, no debe olvidarse con relación a este tema, que dentro del derecho colombiano no es de buen recibo, el criterio sobre la inexistencia de los actos administrativos. Estos pueden estar viciados de nulidad y por tanto, pueden ser anulados pero mientras no se declare tal nulidad, se presumen con existencia jurídica hasta dicha declaratoria '
Seguidamente, el impugnante se refiere a la violación del artículo 75 de la Constitución, y a la indebida acumulación de los proyectos de reforma de la Carta, llegando a conclusiones similares en tal sentido, a las del impugnante anterior.
Sobre las modificaciones introducidas en la segunda legislatura al texto aprobado en la primera, expone su criterio, según el cual:
"Sobre la base de lo ya dicho, de que sí es procedente introducir modificaciones -y modificaciones pueden ser recortes, agregados, transposiciones de textos, etc.- en la segunda legislatura, porque de lo contrario 'para qué' esta segunda vuelta, si hubiese la obligatoriedad de repetir en ella exactamente el texto ya aprobado en la primera legislatura, significa ello que tales modificaciones intrínsecamente, no pueden generar violaciones del reglamento y, mucho menos, de las normas constitucionales invocadas por los demandantes".
En cuanto al hecho de que "en la segunda vuelta fue diferente el texto que se aprobó en primero y segundo debates en el Senado, del que se presentó a discusión para primero y segundo debates en la Cámara"; y de que existan "actas incompletas o mutiladas y tardíamente aprobadas", estima el impugnante en primer lugar que: "nos hallaríamos ante un caso de falsedad, en el cual también se encuentran en mora los demandantes, para denunciarla criminalmente y no sólo ellos, sino la totalidad de los congresistas de la Comisión Primera "; y en segundo término que:
"Por lo demás, trata de una práctica reglamentaria -en el primer aspecto- de frecuente uso en la tramitación de proyectos de ley, que en nada afecta el contexto de tales proyectos. Si ello implicara devolución o revisión del mismo, sería quitarles cierta flexibilidad a una tarea de suyo compleja y dispendiosa, como es esta, de una reforma constitucional, hecha por el constituyente dentro de un marco de clara competencia, para introducir al documento original, todas las modificaciones que estime pertinente en el decurso histórico de los distintos debates".
Trata por último este impugnante el hecho de que: "no se admitieron ni se discutieron en la segunda vuelta, la propuesta de discusión y votación por separado de algunos artículos del proyecto, en el curso del primer debate en la Comisión Primera de la Cámara".
A este respecto, transcribe el impugnante la "declaración" certificada rendida por el doctor Zamir Silva Amín, Presidente de la Comisión Primera de la Cámara y ponente del Proyecto de acto legislativo impugnado con fecha enero 17 de 1980, con base en la cual, en su sentir:
"Se colige de bulto entonces, que el problema de fondo, no es, como lo presentan los demandantes, el de que se les hubiera negado a los Parlamentarios Villar Borda, Pinzón López, Vieira y Bernal Segura, su solicitud para que se discutieran y aprobaran por separado algunos artículos del Proyecto, sino que lo que se le negó al Representante Villar Borda fue la presentación de proposiciones sustitutivas en momentos en que ello lo prohíbe el Reglamento de la Cámara".
Igualmente, transcribe el texto del artículo 175 del Reglamento, para concluir que:
"Razón de más tuvo el señor Presidente de la Comisión al cerrarle el paso a las pretensiones del honorable Representante Villar Borda. Ya él oportunamente había pedido votación por separado de algunos artículos y ya se estaba votando conforme con su pedimento, cuando resolvió presentar proposiciones sustitutivas tanto para el artículo 2° como para los otros artículos. La votación se cumplió en debida forma y los mejores testigos son, como lo recuerda el doctor Silva Amín, los representantes Vieira y Bernal Segura, compañeros de Villar Borda en la oposición al Proyecto, quienes sí acataron la decisión Presidencial, permanecieron en el recinto y lo que es más importante, participaron en la votación".
3° Impugnación de los dudada/nos César Gómez Estrada y Rodrigo Noguera Laborde (folios 242 y siguientes).
Siguiendo en general el orden temático que ha observado la Corte, en la presentación y síntesis de los alegatos, de quienes se han hecho parte dentro del presente proceso de constitucionalidad, cabe señalar que, los impugnantes anteriores, se ocupan en su libelo, de los temas que a continuación se señalan:
1°Promulgación del Acto acusado. Critica en primer término la parte defensora anterior, la posición de la demanda en lo relativo a la vigencia del Acto acusado, y aludiendo de contera a las consideraciones de éste sobre dicho tópico, afirman que, tales reflexiones:
"ponen de presente cómo, desde cuando la demanda apenas pretende entrar en materia, ya sus autores se colocan en situación de rebeldía contra normas expresas del propio Acto acusado, que desde luego se halla rigiendo, y crean así de antemano la sanción, corroborada después, de que no es con sujeción a los principios y cánones de la hermenéutica como organizan y montan los cargos aducidos en su libelo. En efecto, no otra cosa que rebeldía contra el Acto acusado, inútil por lo demás es pretender que éste no requería ser promulgado para entrar en vigencia, teniendo en cuenta que expresamente aquél dispone, en su artículo 65 que 'el presente Acto legislativo rige a partir de su promulgación'. Ni para qué decir que la capacidad del Congreso para expedir un acto reformatorio de la Constitución, lleva implícita la de señalar el momento a partir del cual habrán de producirse los efectos de la reforma adoptada, como lo señaló en este caso, diciendo que ellos se producirían a partir de la promulgación. Es infantil argüir, como lo hace la demanda, que el artículo 65 aludido no condicione la vigencia de la reforma en referencia 'porque precisamente está en discusión, con nuestra demanda, su validez constitucional', pues afirmar tal cosa equivale a prohijar el absurdo de que la simple presentación de una demanda produce el efecto extraprocesal de paralizar el Acto objeto de aquella, de que en tal evento ha de suponerse que sobrevendrá una sentencia que declare la inexequibilidad demandada, y anticipar entonces a la causa la producción de sus efectos".
2° Normas constitucionales a cuya luz deba estudiarse la demanda y competencia de la Corte.
Encuentra la Corte que, en este sentido, existe una evidente contradicción de los libelistas. Ciertamente, en un primer momento (folio 245) estiman que las normas aplicables son las contenidas en el Acto acusado, expresando al respecto que:
"Es evidente, conforme al artículo 214 de la Constitución, tal como quedó luego de la reforma de 1979, regla primera, que a la Corte Suprema le corresponde decidir demandas de inconstitucionalidad dirigidas contra actos legislativos, por vicios de forma".
Sin embargo, más adelante (folio 261) afirman, aludiendo al tópico en comento que:
"Consideramos conveniente observar que la reforma impugnada suprimió el artículo 81 que trataba de la acumulación de proyectos. Pero como él regía cuando se adoptó dicha reforma, le era entonces aplicable y por ello el punto tratado aquí es pertinente".
Precisan los libelistas, en concordancia con lo primeramente observado que, fuera de los vicios de forma previstos en el artículo 214 del acto demandado:
"Cuya exclusividad para el efecto dicho resalta y realza la misma regla primera del artículo 58 al anteponer el adverbio 'solo' a la descripción de ellos, no existen otras para apoyar una acción de inexequibilidad, y por ello no lo son los que se cometan por infracción de los reglamentos, en materias en que éstos no coincidan con lo prescrito en la citada regla primera del artículo 58 del Acto legislativo aquí acusado".
Y continuando con este último tema, de los vicios formales predicables del Acto censurado, agregan:
"también en el proceso jurídico de expedición de un acto legislativo deben distinguirse entre los vicios que pueden dar lugar al aniquilamiento de éste, que no pueden ser sino los establecidos en la regla primera del artículo 58 del Acto legislativo número 1 de 1979, de un lado, y las meras irregularidades, de otro. Dentro de estas últimas, por no estar nombradas en la citada regla, deben clasificarse todos los casos que con ocasión del trámite parlamentario sean susceptibles de recurso, conforme con los reglamentos respectivos; ellos, por lo tanto, carecen de ulterior trascendencia ante la jurisdicción constitucional, pues si no son objeto de recurso, deben considerarse saneados; y si lo son, y el resultado es adverso al recurrente, entonces deben tenerse como rechazados definitivamente por 1a. corporación respectiva. Se trata siempre en esos casos, de problemas a los cuales la Constitución no les da entidad bastante para montar sobre ellos una acción de inexequibilidad. En la Ley 7ª del 45, sobre reglamento del Senado, se advierten varios eventos en que se da oportunidad a la interposición del recurso de apelación, con oportunidad a la discusión de un proyecto y contra decisiones de la Presidencia, como por ejemplo los previstos en los artículos 127, parágrafo 170, 176 y 225".
En este caso y en abono de sus puntos de vista, citan los impugnantes la sentencia proferida por la Corte Suprema el 28 de agosto de 1970 (Gaceta Judicial número 2338 bis, página 364), en la cual se trata por esta "la inexequibilidad de las leyes por vicios de forma en su expedición". Concluyen los libelistas este aspecto de su discurso que:
"Debe entenderse que lo que se deja expresado respecto a vicios de forma, en modo alguno significa aceptación o reconocimiento de que en el trámite de la reforma constitucional de 1979 se haya incurrido en las presuntas informalidades que la demanda le endilga, las cuales, de haber ocurrido, casi en su totalidad apenas serían simples irregularidades, como tales irrelevantes de inexequibilidad a nuestro juicio no se incurrió en ninguna de las informalidades que señala el libelo".
3° Naturaleza jurídica del Reglamento del Congreso.
Con el propósito de refutar la "jerarquía orgánico-constitucional" que la demanda le atribuye a dicho reglamento, los anteriores defensores del Acto atacado, entre otras cosas advierten:
"Salvo el caso de la llamada ley orgánica o normativa del presupuesto nacional, y en virtud de lo previsto en el artículo 210 de la Constitución, desde el punto de vista de la fuerza o vigor de su imperio no cabe distinción alguna entre las leyes; en la escala de los valores jurídicos todas ellas están situadas al mismo nivel, sin que se pueda decir de ninguna que ocupe un lugar especial al lado de la Constitución, o que se considere parte integrante de ella por complementarla o desarrollarla y en general que en algún sentido no esté sujeta al régimen ordinario o común a que están sometidas todas las leyes. Mucho menos posible es suponer leyes que limiten o restrinjan las funciones del Congreso como cuerpo constituyente".
4° La nulidad de la integración de la Comisión de la Cámara.
Distinguen los defensores del Acto acusado, las nociones de invalidez e inexistencia, para sostener que, en tratándose de actos jurídicos de Derecho Público:
" los efectos de la declaración de nulidad apenas se proyectan hacia el futuro, de suerte que todo lo actuado en el pasado bajo el imperio de la norma aniquilada, queda intacto e incólume '
Citan a este respecto, providencia de la Corte Suprema del 30 de julio de 1955, en la cual se identifican los conceptos de inexequibilidad y derogatoria en cuanto a sus efectos hacia el futuro, y citan igualmente el pronunciamiento sobre tal tema del Consejo de Estado, igualmente transcrito como ya se ha visto por el impugnador Manuel S. Urueta, en el cual se asimilan "los efectos de la declaración de inexequibilidad a los de la declaración de nulidad".
En relación con este tema y glosando los cargos de violación de los artículos 72 y 172 de la Carta invocada por los demandantes añaden los impugnantes que:
"La impropiedad de este cargo es manifiesta, porque aquí no se trata de discutir, ni es materia idónea para discutir ante la Corte Suprema de Justicia, cómo y en qué condiciones de legalidad o de constitucionalidad se hizo la elección de los miembros de la Comisión Primera de la Cámara a que se refiere el cargo. Eso sería materia del contencioso-administrativo '
5° La acumulación de los proyectos.
En relación con este cargo de la demanda, comienzan los impugnantes por observar que la demanda es inepta-, "pues en realidad no dice en qué consiste esa indebida acumulación, ni señala norma concreta que la prohíba o que prescriba un trámite especial al efecto que aquí hubiese sido inobservado" y agregan:
"Esta afirmación, empero, no tiene sentido, porque la acumulación en el seno del Congreso de proyectos de reforma constitucional ya aprobados por separado en una primera legislatura, como en este caso, nada tiene de incompatible con su discusión, así unificados, en la segunda legislatura, pues la unificación no destruye la respectiva identidad material de cada uno de ellos, y debatirlos en conjunto no significa que no lo sea también cada uno, dado que las partes están implicadas en el todo. Por lo demás, la circunstancia de que el artículo 218 de la Constitución no hable de acumulación, en modo alguno quiere decir que la prohíba. Por el contrario, la Constitución admite la acumulación de proyectos de reforma constitucional, puesto que conforme al artículo 214 de la misma, tal como quedó con la reforma de 1979, los requisitos del artículo 81 deben observarse en materia de expedición de actos de esa jerarquía, y el inciso penúltimo de dicho artículo 81 alude claramente a proyectos acumulados 'en la forma que ordena el reglamento' " (folio 260).
Como quiera que en relación con este cargo, la demanda trae a colación el pliego de modificaciones que en la segunda legislatura fue presentado ante la Comisión Primera del Senado, los impugnantes recuerdan que dicho pliego de modificaciones :
"No sustituyó abrupta e irregularmente los proyectos acumulados, como se ve muy bien de la historia del trámite a que fue sometida la reforma acusada no hay tal que, como lo sugiere la demanda, de manera intempestiva y de hecho el pliego de modificaciones hubiese desalojado de sus respectivos cauces los proyectos aprobados en primera vuelta, sino que mediante la acumulación se integraron o unificaron en un mismo caudal y dentro de un solo cauce, y así pasaron a ser debatidos conjuntamente en un pliego de modificaciones en la segunda legislatura y a lo largo de los debates reglamentarios surtidos ante el Senado, primero, y en la Cámara luego" (folio 262).
6ª Diferencia de textos en la segunda legislatura.
En referencia con este cargo, al tenor del cual, según los actores existen "diferencias entre el texto aprobado en primero y segundo debates en el Senado y el discutido y aprobado en primero y segundo debates en la Cámara, en la segunda legislatura", arguyen los impugnantes que:
"Al considerarse en el Senado en segundo debate el texto del proyecto se advirtieron unos errores en los artículos 3°, 20, 26, 27, 34, 46 y 47 que fueron debidamente salvados, como era apenas natural. Por esta razón, en el caso del artículo 39 se suprimió la palabra 'administrativo'; en el artículo 20 se eliminó la palabra 'principal'; en el artículo 27 la expresión 'y tercero' y además ' y los personeros '; en los artículos 34 y 35 'a la Constitución', y, finalmente en los artículos 46 y 47 la palabra 'públicos'. Todo esto consta en el Acta número 23 correspondiente a la sesión del día 17 de octubre de 1979, publicado en los 'Anales del Congreso' número 96 del día 23 de octubre de 1979. El proyecto así demandado fue enviado a la Cámara de Representantes para su estudio y aprobación. Luego no es cierto que el proyecto aprobado por el Senado fuera distinto al estudiado y aprobado por la Cámara de Representantes.
"¿Podía el Senado hacer en la oportunidad arriba anotada las correcciones que hizo No cabe la menor duda. Aparte de lo que ya se expuso atrás, téngase presente que el artículo 45 del Código de Régimen Político y Municipal dice: 'que los yerros caligráficos o tipográficos en las citas o referencias de unas leyes a otras no perjudicarán y deberán ser modificados (subrayamos) por los respectivos funcionarios, cuando no quede duda en cuanto a la voluntad del legislador'. De su parte los artículos 309, 310, 311 y 312 del Código de Procedimiento Civil autoriza a los jueces para aclarar, corregir errores, adicionar y subsanar irregularidades en las decisiones judiciales. Si esto es posible respecto de normas jurídicas y providencias ya expedidas, con mucha mayor razón lo será, sobre todo en las referentes a errores, en relación con normas en proceso de expedición. A casos como éste se refirió la Corte en su sentencia de 24 de septiembre de 1979 transcrita en la parte final del punto tercero de este escrito" (folio 273).
7° Modificaciones introducidas en la segunda legislatura.
Finalmente y en punto a este cargo, ciertamente el principal según el énfasis hecho por los actores, y según el cual, en la segunda legislatura se hicieron modificaciones a los textos constitucionales aprobados en la primera, a juicio de éstos, con violación de la "cláusula de reforma" de la Carta Fundamental, afirman los impugnantes:
"Reconociendo que el punto ha sido objeto de controversia, es de aplaudir la orientación que en sentido favorable a una solución afirmativa se deduce de las prácticas y aun de pronunciamientos parlamentarios sobre el particular, así como la jurisprudencia de la Corte. Y es de aplaudir esa solución, porque el requisito de que el proyecto sea nuevamente debatido en una segunda legislatura no puede ser entendido como una simple oportunidad para refrendar y reiterar una voluntad específica ya declarada en la primera legislatura, sino como nueva ocasión para conseguir el máximo acierto o el óptimo grado de refinación en la escogencia de la fórmula constitucional que se quiera adoptar en cada caso. Lo otro sería asignar un sentido puramente mecánico a los debates de la segunda legislatura, sin más alternativa que confirmar o rectificar lo acordado en la primera, a expensas posiblemente de la urgencia y necesidad que haya de darle salida a conflictos institucionales, que por su propia naturaleza siempre son graves. La solución aquí defendida es la manera de darle mayor alcance y sentido a la necesidad de dos legislaturas, puesto que no haya duda de que ofrece mucho más agilidad y amplitud una fórmula que, como la expuesta, permita que una reforma adoptada en la primera legislatura, sea susceptible de modificarse y perfeccionarse en la segunda, que otra que niegue estas posibilidades" (folios 262 y siguientes).
Con el propósito de fundamentar este aserto, los impugnantes citan como antecedente lo ocurrido en la tramitación de la reforma constitucional de 1968, lo que ejemplifican citando lo relativo al control de la Constitución dentro de la misma.
Igual que la Procuraduría, citan los impugnantes, transcribiendo su texto, la declaración que el Senado de la República hizo en relación con este tema, publicada en los "Anales del Congreso" del 25 de julio de 1968. Citan igualmente algunas consideraciones de la Corte en materia de tramitación de los proyectos de ley hechas en "sentencia de 24 de septiembre de 1979, que resolvió sobre la demanda de inexequibilidad propuesta contra la Ley 14 de 1979, y fue publicada en la revista "Foro Colombiano", número 124, tomo XXI, páginas 312 y siguientes.
Concluyen los impugnantes sus consideraciones alrededor del tema en cuestión, afirmando que (folio 268):
"Como síntesis de todo lo que se viene diciendo, pues, resulta que, con tal que sean aprobadas en ambas Cámaras y que se trate de materias que hubiesen sido objeto de discusión en la primera legislatura, es perfectamente admisible que en la segunda legislatura se introduzcan cambios de contenido al proyecto de reforma constitucional aprobado ya en la primera, sin necesidad de reiniciar la totalidad del proceso exigido por la Constitución para esa clase de actos en su artículo 218; y que mucho más admisibles todavía son las modificaciones, cuando se refieren apenas al aspecto formal o de redacción de artículos del proyecto. Inclusive, por lo que a esto último respecta, la sentencia de la honorable Corte atrás transcrita permite que las modificaciones meramente formales se produzcan en una sola de las Cámaras, sin necesidad del asentimiento de la otra los cambios que en la segunda legislatura se introdujeron durante los surgidos en el Senado, acogidos, con el proyecto general, en los dos debates que a su turno sufrió en la Cámara, se ve con claridad que aquellos cambios o modificaciones de alcance sustancial no versaron sobre temas o materias que no hubieran sido tratados y discutidos en la primera legislatura, sino todo lo contrario lo realmente sucedido fue que problemas de la misma índole, descritos en cada artículo fueron objeto de ciertas y determinadas fórmulas de solución en la primera legislatura, y de otras distintas, que, sustituyeron aquellas en la segunda".
Terminan su alegato los impugnantes, aludiendo al cargo según el cual "se produjeron actas incompletas o mutiladas y tardíamente aprobadas' respecto de lo cual estiman que se trata de un cargo "infundado y temerario" toda vez que "en ninguna parte del expediente hemos encontrado probados estos hechos", y que de todas suertes, no se trataría en ningún momento de "vicios de inconstitucionalidad la mutilación de actas sería un delito y un acta incompleta sería un acto irregular, pero nada más".
VII
Elementos de prueba allegados al proceso
El material decisorio allegado al presente proceso de constitucionalidad contra el Acto legislativo número 1 de 1979, ha sido integrado fuera del cuaderno principal en tres "anexos" y dos cuadernos de pruebas y, en general comprende los siguientes elementos de juicio:
Anexo 1. Se trata en este caso de los documentos allegados por los actores a la demanda contra el mencionado Acto legislativo. Y se reduce, por una parte, a un ejemplar de los "Anales del Congreso", autenticado por el Secretario General de la Cámara de Representantes, correspondiente al 27 del mes de noviembre del citado año de 1979; y por otra, a un ejemplar del periódico "El Espectador".
El ejemplar de los "Anales del Congreso", es el número 120 del año XXII, y comprende especialmente el acta de la sesión de la Cámara Plena del miércoles 21 de noviembre de 1979. En él se destaca la constancia dejada el día 20 del mes de noviembre de 1979 por el Representante Zamir Silva Amín, en su doble condición de ponente del proyecto de acto legislativo y de Presidente de la Comisión Primera "sobre el procedimiento que se adoptó en la Comisión Primera para la discusión y votación del articulado del proyecto, en la sesión del día 6 del mismo mes".
Dicha constancia se refiere entre otras cosas a la solicitud para que se votaran separadamente diversos artículos del proyecto, firmada por los Representantes Luis Villar Borda, Jaime Pinzón López y Alvaro Bernal Segura; a la votación por separado de tales artículos y, al otorgamiento de la palabra al Representante primeramente citado, una vez terminada dicha votación "para que explique su voto", el cual en 1 ese momento presentó "algunas proposiciones sustitutivas y, a la determinación de la Presidencia de no someter a discusión tales proposiciones por expresa prohibición del reglamento de la Cámara, cuyos artículos 174, 175 y 203 se transcriben, lo mismo que los artículos 17 y 18 de la Ley 7ª de 1945.
A continuación de la constancia anterior, interviene el Representante Cardona Hoyos, el cual enfatiza que la reforma implica "algunos pequeños beneficios para el desarrollo del Parlamento Colombiano" (página 1792).
Los "Anales" respecto de la sesión mencionada, comprenden igualmente otras constancias, entre ellas de los Representantes Villar Borda y Pinzón López sobre la votación anteriormente mencionada, e intervenciones sobre la reforma en cuestión de los Representantes Rodolfo González, Luis Villar Borda, Mario González, Emilio Urrea y Mary Díaz Castro, y finalmente (página 1799) la votación correspondiente al segundo debate -Cámara Plena- del proyecto de reforma constitucional, concluyendo el acta respectiva que:
"En consecuencia, el articulado del proyecto de Acto legislativo número 1 Senado, 110 Cámara de 1978, 'por el cual se reforma la Constitución Nacional ha sido aprobado de acuerdo con el texto que adoptó la Comisión Primera'.
"Cerrado el segundo debate de este proyecto (en segunda vuelta), la honorable Cámara, con las formalidades constitucionales y legales, y según lo preceptúa el artículo 218 de la Carta Fundamental, declara su voluntad de que sea norma constitucional.
"Preguntada la Cámara si quiere que el proyecto de Acto legislativo reforme la Constitución Nacional, responde afirmativamente por unanimidad".
El ejemplar de "El Espectador" corresponde al número 25713 del 29 de noviembre de 1979, en cuya página 10 A y, bajo el título "Mutilación del Acta 17 de las reformas", se informa que la solicitud anteriormente citada para la votación por separado de algunos artículos de la reforma, no fue incluida en el Acta respectiva, y que el Presidente de la Comisión, reconoció al respecto la existencia de un "descuido por parte del Secretario".
Anexo número 2. Contiene diecisiete ejemplares de los "Anales del Congreso", cuyo contenido para los efectos del presente proceso, es el siguiente:
1"Año XXI, número 13, agosto 9 de 1978. "Proyecto de Acto legislativo número 5 de 1978, 'por medio del cual se modifica el artículo 103 de la Constitución Nacional y se deroga el ordinal 3° del artículo 78 de la misma', presentado por Humberto Criales de la Rosa, Senador de la UNO".
29 Año XXI, número 30, septiembre 14 de 1978. "Ponencia para primer debate sobre el Proyecto de acto legislativo número 2 de 1978, 'por el cual se reforma la Constitución Nacional a fin de prohibir las reelecciones para el período inmediato, con el objeto de dar autonomía al Ministerio Público y de precisar los alcances del numeral 14 del artículo 120', Roberto Gerlein Echeverría, Senador".
3° Año XXI, número 35, septiembre 26 de 1978. "Ponencia de los honorables Senadores Espinosa Valderrama, Pardo Parra y Lorduy Rodríguez sobre los proyectos del Acto legislativo que reforman el Congreso Nacional". Se advierte que se ha trabajado "sobre quince (15) proyectos de acto legislativo, presentados uno de ellos por el Ministro de Justicia y los demás por diversos Senadores, uno de ellos, según revisión del presentado en 1976 por los signatarios del Consenso de San Carlos".
4° Año XXI, número 36, septiembre 27 de 1978. "Proyecto de Acto legislativo número 71 de 1978, por el cual se reforman los artículos 59 y 144 de la Constitución Nacional", presentado por un grupo de representantes.
5° Año XXI, número 53, octubre 23 de 1978. "Ponencia para segundo debate de la reforma constitucional del Congreso rendida por el Senador Augusto Espinosa Valderrama". Texto del proyecto.
69 Año XXI, número 55, octubre 25 de 1978. "Proyecto de Acto legislativo y de ley para segundo debate".
7° Año XXI, número 56, octubre 26 de 1978. "Los Actos legislativos para reformar las estructuras de la Rama Judicial. La ponencia de los Senadores Jaime Castro, Estrada Vélez, Escobar Méndez y Vidal Perdomo para primer debate". Se advierte que se tuvieron en cuenta tres proyectos anteriores, presentados por el Ejecutivo y por diversos Senadores.
8° Año XXI, número 62, noviembre 7 de 1978. Senado. "Discusión del proyecto de acto legislativo 'por el cual se reforma la Constitución Nacional'. 'Constancia del Representante Gilberto Salazar R.' ".
9° Año XXI, número 72, noviembre 16 de 1978. Senado. "Ponencia para segundo debate sobre el proyecto de Acto legislativo número 4 de 1978, 'por el cual se reforma la Constitución Nacional '. Senador Miguel Escobar Méndez".
10. Año XXII, número 55, agosto 8 de 1979. "Pliego de modificaciones que presenta el ponente, Senador Augusto Espinosa Valderrama, para unificar en segunda vuelta, con algunos cambios los proyectos de acto legislativo que en la primera se tramitaron bajo los números 1 y 4".
11. Año XXII, número 88, octubre 9 de 1979. "Ponencia para segundo debate, en la segunda legislatura ordinaria, presentada por el Senador Augusto Espinosa Valderrama".
12. Año XXII, número 90, octubre 10 de 1979. "El articulado del Proyecto de acto legislativo número 1 de 1978".
13. Año XXII, número 91, octubre 11 de 1979. "Acta número 20. Discusión Senado. Segundo debate".
14. Año XXII, número 92, octubre 16 de 1979. "Acta número 21. Discusión Senado. Segundo debate".
15. Año XXII, número 99, octubre 25 de 1979. "Acta número 25. Errores involuntarios en el acta de la reforma constitucional".
16. Año XXIII, número 1, enero 28 de 1980 "Texto completo del Acto legislativo número 1 de 1979".
17. Año XXIII, número 40, septiembre 19 de 1980. "Proyecto de ley número 10 de 1980 sobre Reglamentos del Congreso Pleno y el común de las Cámaras Legislativas".
A nexo número 3.
Contiene dos cuadernos en "fotocopia auténtica", correspondientes al "Expediente electoral número 499" tramitado en el Consejo de Estado, en relación con la "nulidad de la elección de las Comisiones Permanentes de la honorable Cámara de Representantes verificada el día 1° de agosto de 1978, por Proposición número 18".
El primer cuaderno se inicia con el poder otorgado por Gilberto Vieira, José Cardona Hoyos y Gustavo Osorio al doctor Humberto Criales de la Rosa y termina con la sentencia de nulidad dictada el día dos de julio de 1979 con ponencia del Consejero Mario Enrique Pérez.
El segundo cuaderno contiene por su parte, las pruebas correspondientes al citado proceso electoral.
Cuaderno de pruebas número 1.
Este cuaderno contiene los siguientes documentos, en el orden en que han sido incorporados al informativo:
I. Copia auténtica del "Acta número 19 correspondiente a la sesión del 28 de noviembre de
1979, de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes
II. Folleto intitulado "Reforma Constitucional. Acto legislativo número 1 de 1979", el cual aparece como "Editado e impreso en los Talleres Gráficos del Banco de la República", y cuya "autenticidad editorial" aparece igualmente certificada (folio 24 bis) por el señor Secretario General de la Presidencia de la República, doctor Gustavo Humberto Rodríguez.
III. Los siguientes ejemplares de los "Anales del Congreso" debidamente autenticados y enviados a solicitud de la Corte Suprema:
1° N9 54 del 2 de agosto de 1979 (folio 17) 29 N9 55 del 8 de agosto de 1979 (folio 17 bis)
3° N9 90 del 10 de octubre de 1979 (folio 18)
4° N9 96 del 23 de octubre de 1979 (folio 19)
5° N9 80 del 28 de noviembre de 1979 (fol. 29)
6° N9 88 del 5 de diciembre de 1978 (folio 30)
7° N9 8° del 6 de diciembre de 1978 (folio 31)
8° N9 92 del 11 de diciembre de 1978 (fol. 32)
9° N9 104 del 22 de diciembre de 1978 (folio 33)
10. N9 54 del 2 de agosto de 1979 (folio 34)
11. N9 104 del 5 de Nov. de 1979 (folio 35)
12. N9 117 del 21 de Nov. de 1979 (folio 36)
13. N9 120 del 27 de Nov. de 1979 (folio 37)
14. N9 1 del 28 de enero de 1980 (folio 37 bis)
15 N9 35 del 26 de septiembre de 1978 (folio 40)
16. N9 53 del 23 de octubre de 1978 (folio 41)
17. N9 62 del 7 de Nov. de 1978 (folio 41 bis)
18. N9 96 del 22 de Nov. de 1978 (folio 42)
19. N9 94 (segunda edición) del 12 de diciembre de 1978 (folio 43)
20. N9 101 del 19 de Dic. de 1978 (folio 44)
21. N9 13 del 15 de marzo de 1979 (folio 45)
22. N9 14 del 16 de marzo de 1979 (folio 46)
23. N9 18 del 22 de marzo de 1979 (folio 47)
24. N9 20 del 27 de marzo de 1979 (folio 48)
25. N9 24 del 30 de marzo de 1979 (folio 49)
26. N9 54 del 2 de agosto de 1979 (folio 50)
27. N9 90 del 10 de octubre de 1979 (folio 51)
28. N9 104 del 5 de Nov. de 1979 (folio 52), y
29. N9 120 del 27 de Nov. de 1979 (folio 53)
IV. Un ejemplar del "Diario Oficial" (folio 24) correspondiente al 2 de febrero de 1979, en el cual se publican los Decretos número 122 de enero 24 de 1979, "por el cual se ordena la publicación del Proyecto de actos legislativos números 4 y 144 de 1978 del Senado y de la Cámara de Representantes, respectivamente, 'por el cual se reforma la Constitución Nacional '; y del Decreto 123 de enero 24 de 1979, 'por el cual se ordena la publicación del Proyecto de acto legislativo número 1 de 1978 (Cámara 110 de 1976) 'por el cual se reforma la Constitución Nacional' ".
V. Cinco ejemplares (folios 58, 64, 70, 76 y 92) de la certificación jurada del Representante Luis Villar Borda, en relación con la sesión del 15 de noviembre de 1979. Alude especialmente dicho representante a la "omisión inexplicable e injustificable" de incluir en las actas respectivas la solicitud hecha por él y por otros Representantes, para que se votaran separadamente determinados artículos del proyecto de reforma de la Constitución, el cual a su juicio pretendió explicarse como "un descuido de Secretaría por el Representante Zamir Silva".
VI. Comunicación (folio 81) del Representante Jaime Pinzón López, referente a las diferencias existentes entre la publicación hecha en el número 90 de los "Anales", y la publicación realizada en el número 96 de la misma publicación, y según el cual:
"Ha debido ordenarse por la Presidencia del Senado su regreso a la Comisión para corregirlo en su redacción, y con mayor razón ha debido regresarse para los mismos efectos desde la Cámara".
VII. Certificación jurada (folio 83) del Representante Gilberto Vieira sobre los mismos hechos.
En certificación jurada, realizada (folio 99) en la misma fecha, febrero 5 de 1980, el Representante anterior, se refiere también a lo ocurrido con la solicitud para que se discutieran y votaran por separado algunos artículos de la reforma, agrega:
"Esta declaración, a pesar de haberse leído en la sesión, no fue incluida en el acta correspondiente y al discutirse ésta, en la sesión del 28 de noviembre, protestamos contra semejante irregularidad, la cual nos obligó a dejar la siguiente constancia incluida en el acta correspondiente
VIII. Certificación jurada del Representante Zamir Silva Amín, el cual explica la diferencia anterior de textos, expresando que:
"Como consta en los 'Anales del Congreso' número 90 de 1979, página 1336, la publicación del Proyecto de acto legislativo número 1 de 1978, corresponde al texto aprobado en debate de Comisión, segunda vuelta, en la sesión del 4 de octubre de 1979 de la Comisión Primera del Senado.
"En 'Anales del Congreso' número 96 de 1979, página 1432, fue publicado el texto del Proyecto de acto legislativo número 1 de 1978, conforme había sido aprobado en debate de píen aria del Senado, segunda vuelta, en la sesión del 17 de octubre de 1979.
"Estas publicaciones se refieren a textos distintos, pues la Plenaria del Senado por decisiones mayoritarias, suprimió algunas expresiones del texto que había aprobado la Comisión.
"En esta forma queda expuesto mi criterio sobre la realidad de una imaginaria alteración del Proyecto de acto legislativo número 1 de 1978 'por fuera de las condiciones constitucionales', como ligeramente lo afirman los demandantes".
IX. Certificación jurada (folios 10, 11 y siguientes) del Secretario General de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en la cual y respecto de los puntos anteriores, se lee:
"Es cierto que la discusión del Acto legislativo número 1 de 1979, se realizó (sic) los días 6 al 15 de noviembre, y que las actas correspondientes a dichas sesiones sólo fueron aprobadas el día
28 de noviembre. Este hecho se justifica en razón de que, en el curso del debate en referencia intervinieron 17 honorables Representantes en el siguiente orden numérico y cronológico, de donde se infiere que era físicamente imposible elaborar de un día para otro las actas que por su volumen e importancia del contenido, exigían meticuloso estudio por parte del Secretario, quien tiene bajo su responsabilidad tan delicado asunto.
"De todos modos declaro que las actas fueron aprobadas dentro del término legal tal como prescribe el reglamento de la Corporación".
Con respecto a la solicitud, para que se discutieran y votaran por separado algunos artículos, expresa igualmente el declarante anterior que:
"El honorable Representante Luis Villar Borda, reconoció públicamente ante los miembros de la Comisión, que la omisión observada en el Acta número 17 fue involuntaria, y así se contempla expresamente en el Acta número 19 de noviembre 28 de 1979 cuando dice 'afirmó el honorable Representante Luis Villar Borda, que se debe presentar por la Presidencia, u ordenar a la Secretaría, hacer en el Acta 17 la respectiva corrección; creo que se trata de una omisión involuntaria la cual debe subsanarse' las actas fueron aprobadas con el lleno de las formalidades legales vigentes en ningún momento se violaron las normas establecidas por el Reglamento de la Corporación en concordancia con la Constitución Nacional".
Cuaderno de pruebas número 2.
Tal como aparece anunciado en el oficio firmado por el Secretario General de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes Gerardo León Pedroza, fechado el 1° del mes de febrero de 1980 y que corre al folio 21 del cuaderno anterior, en este nuevo cuaderno se incluyen "xeroxcopias del Acta número 17 correspondiente a la sesión del día 15 de noviembre de 1979. que fue aprobada el día 28 de noviembre de 1979. Xeroxcopias del Acta número 19 del 28 de noviembre de 1979".
También incluye este cuaderno mediante el mismo sistema, el Acta número 14 de la misma Comisión Primera de la Cámara de Representantes; del Acta número 16 de noviembre 14; del Acta número 18 de noviembre 21.
Finalmente conviene advertir, que, de acuerdo con el oficio anteriormente mencionado de la Secretaría General de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, se allegaron al informativo "cinco cintas magnetofónicas contentivas de la discusión y aprobación en la reforma del Congreso y a la Justicia en primera vuelta Acto legislativo número 1 de 1979".
VIII
Desarrollo del proceso
En la evolución del presente juicio de constitucionalidad, deben mencionarse los siguientes aspectos procesales, cuya significancia, determina la necesidad de tal mención, para un cabal entendimiento de tal desarrollo, y por lo mismo, de los distintos problemas que marcaron su curso.
1° La demanda fue admitida, mediante providencia dictada el día 22 del mes de enero de 1980, firmada por el Magistrado sustanciador, doctor Oscar Salazar Chaves (folios 107 y siguientes), providencia en la cual se dispuso igualmente la práctica de diversas pruebas.
2° La recusación al señor Procurador se hizo por dos de los actores (folio 116), los ciudadanos Tarcisio Roldán y Clímaco Giraldo, en escrito presentado el 8 de febrero del citado año.
La fundamentación de tal recusación fue ulteriormente ampliada por los mismos ciudadanos (folio 223) mediante escrito presentado el 23 de julio del mismo año; y dicha recusación (folio 216) fue tramitada "por analogía, por el procedimiento establecido en el Decreto 432 de 1969".
Luego de producidas diversas comunicaciones, se abrió "a prueba" (folio 235) el incidente de recusación, mediante auto de agosto 22 de 1980, habiéndose allegado un abundante material decisorio que obra a folios 282 y siguientes, relacionado con la intervención del funcionario recusado en la tramitación del Acto legislativo atacado.
Finalmente, mediante auto (folio 329) del 26 de septiembre, la Sala con un salvamento de voto declaró probada "la causal de recusación 'y se dispuso que el traslado ordenado se cumpliera' con el Viceprocurador General de la Nación".
Fue ponente el doctor Policarpo Castillo Dávila, quien había sido sorteado para tal efecto en "Sala de con jueces" (folio 155), oportunidad en la cual se eligió como Presidente para los efectos correspondientes al doctor Adán Arriaga Andrade.
3 Solicitada la reposición (folio 340) de tal auto, por los mismos actores que adelantaron la recusación, la Corte en providencia de cinco de diciembre (folio 348) de 1980 la negó, con un salvamento de voto, ratificando su criterio, de que el traslado respectivo debía correrse a la Viceprocuraduría General de la Nación.
IX
Consideraciones de la Corte
I. La promulgación del Acto legislativo.
Si bien este aspecto no se encuentra involucrado en la decisión respectiva, toda vez que, tanto los actores como la Procuraduría General de la Nación y los impugnantes se han referido al mismo, no resulta impertinente aludir a él, mayormente • con el propósito de relacionar este proceso sometido a la jurisdicción constitucional, con los demás que fueron intentados contra el mismo acto legislativo.
Ciertamente, la Corte tuvo oportunidad de analizar detenidamente el tema anterior, en las providencias dictadas el 6 de noviembre de 1980 (Expediente número 784), el 27 de noviembre de 1980 (Expediente número 782) y diciembre 4 del mismo año (Expediente número 783) en que fueron demandantes respectivamente: Roberto Vera Ramírez, los ciudadanos que figuran igualmente como actores en este proceso, y Humberto Criales de la Rosa, Hernán Suárez Sanz, Alvaro Echeverry Uruburu y Carlos Alfonso Moreno. Tales demandas fueron presentadas en su totalidad antes del 20 de diciembre de 1979, fecha en la cual se realizó la promulgación del Acto legislativo acusado.
La Corte Suprema en tales oportunidades, estimó que 110 era el caso de proferir sentencia de mérito, con base en la mentada presentación de las demandas antes de la vigencia del Acto legislativo, y, en consecuencia resolvió declararse inhibida.
Las razones principales, que en tales oportunidades tuvo en cuenta la Corte, para llegar a dicha conclusión, son las siguientes:
"Deben diferenciarse nítidamente dos momentos dentro del proceso legislativo, esto es: la existencia por una parte de la ley en sentido formal; y por otra, el cumplimiento u observancia de la misma, fenómenos que corresponden a lo que la jurisprudencia ha venido conociendo como el período de expedición de la ley, que termina con la sanción de la norma; y el período de promulgación integrado por hechos posteriores a la mencionada sanción.
"En este sentido no puede jurídicamente negarse la existencia del acto legislativo antes de su promulgación, el cual constitucionalmente es una manifestación de la voluntad soberana del Parlamento. Lo que no puede predicarse es su obligatoriedad con anterioridad a la promulgación por él mismo ordenada, toda vez que, la publicación 110 es otra cosa en efecto, que la exteriorización general de la ley, constituyendo un acto distinto de la sanción y que debe considerarse como indispensable para que la nación, su destinataria natural, conozca la norma.
"El control de constitucionalidad, consecuencia lógica de la supremacía o superlegalidad de la Constitución conlleva por su propia naturaleza a un enfrentamiento normativo; en ningún caso a un enfrentamiento de orden fáctico entre un hecho o acto que carece aún de la normatividad propia del deber ser, con la- Constitución Nacional. Desde luego se exceptúa de tal regla el control previo, consagrado expresamente por el constituyente.
"Tratándose así de un enfrentamiento normativo, se requiere de contera, que las normas objeto de la comparación se encuentren ambas en vigencia, que exista una evidente coetaneidad normativa, sólo lo cual puede conducir a una decisión sobre la validez o invalidez del precepto cotejado con la Constitución.
Si bien históricamente no puede predicarse en el país uniformidad absoluta en materia de vigencia de los actos legislativos, no resulta aventurado afirmar sin embargo, que ha existido una evidente tendencia del constituyente, .ya originario ora derivado, a condicionar la vigencia de ellos a su promulgación.
"Este repaso de la historia constitucional del país permite deducir inequívocamente que la vigencia de las reformas la determina y corresponde determinarla al propio constituyente primario derivado y que en caso de silencio, a la luz de los principios generales, debe interpretarse que rige a partir de su promulgación como acertadamente lo entendieron las Cámaras legislativas en 1936.
"El Acto legislativo número 1 de 1979, acusado por los demandantes, fue sancionado por el Presidente de la República el 4 de diciembre de 1979 y promulgado mediante inserción completa en el 'Diario Oficial' número 35410 el día 20 de diciembre del mismo año. El artículo 65 terminantemente ordenó El presente Acto legislativo rige a partir de su promulgación. Vale decir entonces, que antes del 20 de diciembre de 1979 por no haber entrado en vigencia ese Acto, regía en su plenitud la Constitución de 1886 con las reformas introducidas hasta el Acto legislativo número 1 de 1968, ese fue el querer del constituyente derivado" ("Foro Colombiano", tomo XXIV, número 139, Bogotá, enero de 1981, páginas 35 y 48).
II. Normas de la Carta Fundamental a las cuales está sometido el presente juicio de constitucionalidad.
1° El proceso de constitucionalidad no es otra cosa en último análisis que la comparación de la norma acusada con los preceptos de la Carta Política del Estado. Determinar por lo tanto en este caso, si dicha comparación debe hacerse con las normas de la Constitución vigentes hasta el 19 de diciembre de 1979, o con las normas constitucionales, incluidas las reformas realizadas por el Acto legislativo acusado, viene a ser un aspecto previo de capital importancia. A él se han referido con más o menos extensión, la mayoría de quienes intervienen en el proceso, algunos de ellos contradictoriamente como ya se ha observado en esta providencia. Por ello encuentra la Corte indispensable, definir su posición al respecto.
2° Dicho aspecto, cobra especial significación si además se tiene en cuenta que, de antiguo y en forma reiterada la Corte ha sostenido que, tratándose de leyes, la citada confrontación debe hacerse entre ellas y las normas constitucionales vigentes al momento de la defensa de éstas, toda vez que el Estado en efecto, regula su actividad y su existencia según la Constitución vigente.
Así, en providencia del 29 de mayo de 1933, afirmó diáfanamente la Corte que:
"La misión -defensora de la Constitución-confiada a la Corte por la enmienda del año 10, se refiere naturalmente a aquellos cánones de la Carta vigentes a la fecha en que la guarda de éstos haya de ejercerse. Las disposiciones derogadas ora expresa, ora tácitamente, no formando ya parte del estatuto, no tienen observancia y por lo mismo la función defensora de la Corte no puede comprenderlas" (Gaceta Judicial, tomo XXXLX (sic), páginas 1 y siguientes).
Y ulteriormente, en sentencia del 21 de noviembre de 1946, agregó la corporación:
"Si el precepto constitucional base de la demanda fue modificado por voluntad expresa del constituyente, es lógico que la solicitud sobre inexequibilidad de leyes acusadas debe resolverse de conformidad con los textos constitucionales que se hallen en vigencia" (Gaceta Judicial, tomo LXII, páginas 7 y siguientes).
Estos puntos de vista han sido materia de reciente ratificación por la Corte, al decidir dos procesos de particular importancia: el de la Junta Monetaria -junio 12 de 1969- y el de la Comisión Nacional de Valores -mayo 14 de 1981-.
3° Habida consideración de la " superlegalidad" de la Constitución, vale decir de la superioridad jerárquica de ésta, frente a la restante normatividad jurídica del Estado, la tesis anterior resulta absolutamente indiscutible, y de ella se derivan en consecuencia fenómenos tales como: 1° la inconstitucionalidad sobreviniente, el cual se presenta cuando una ley que es constitucional a la luz de las normas constitucionales vigentes, deja de serlo al ser modificadas éstas; 29 el de la constitucionalidad sobreviniente, la que a su turno ocurre cuando una norma, inconstitucional a la luz de la Carta vigente, deja de serlo como resultado de la reforma de ésta.
Este último fenómeno, se conoce igualmente por la doctrina como la "purga de inconstitucionalidad"; por estimarse que una ley purga su vicio inicial de inconstitucionalidad, en el caso de que el canon de la Carta Política que quebrantaba, sea derogado; o cuando recibe sustento constitucional, con posterioridad a su expedición, como ya se indicó.
Empero, tratándose de la confrontación de normas constitucionales, con otras de la misma Carta Fundamental, el problema cambia radicalmente, y la tesis anterior resulta inaceptable.
No es la menor de las razones, la ya indicada de la superlegalidad de la Constitución, como quiera que tratándose de normas que hacen parte de la Carta Política del Estado, no puede decirse formalmente hablando, que una o varias normas de la citada Constitución sean superiores a las otras.
Podría inversamente presentarse el fenómeno en aquellas constituciones que constan de "cláusulas intangibles", vale decir de preceptos a los cuales el propio constituyente primario o derivado ha revestido de un cierto grado de intangibilidad, al disponer que no pueden ser alteradas dentro de precisos períodos de tiempo, o definitivamente las ha hecho intangibles, al determinar que nunca podrán ser modificadas.
Ejemplos de tales disposiciones constitucionales intangibles, los encontramos para no recurrir a casos extraídos del Derecho Constitucional Comparado, en algunas de nuestras primeras constituciones, adoptadas con posterioridad a la independencia política de 1810.
Así por ejemplo, la Constitución de Cundinamarca de 1811 determina al respecto:
"Título IV. De la Representación Nacional.
"Artículo 49 El acto de revisar la Constitución toca al Colegio Electoral, cuando venga autorizado a este efecto, bajo las reglas siguientes:
"5-1. La revisión no tiene lugar hasta pasados cuatro años, que se contarán desde el día en que, sancionada esta Constitución, se haga su publicación.
"6-2. Tampoco tiene lugar la revisión en cuanto a las bases primarias, ni respecto de los ramos secundarios se podrá hacer de una vez en su totalidad, pues aunque parezca necesario refundirla toda, se ejecutará esto por partes y en diversos tiempos, mediando entre revisión y revisión a lo menos seis meses".
(Manuel Antonio Pombo. José Joaquín Guerra, Constituciones de Colombia. Ministerio de Educación Nacional, Bogotá, 1951, tomo I, página 135. Subraya la Corte).
Y la Constitución del mismo Estado de Cundinamarca del año de 1812, consagra así mismo que:
"Título III. De la Representación Nacional.
"Artículo 6° Los tres poderes que componen la Representación Nacional, notificándose mutuamente deben presentar al Colegio Electoral las observaciones que hubiesen hecho sobre la Constitución, para que según ellas sea revisada.
"Artículo 7° El Colegio Electoral vendrá siempre con el carácter de revisor de la Constitución; pero verificará la revisión arreglándose a lo dispuesto en el artículo anterior, y jamás podrá tocar con las bases de aquélla, que son la Religión Católica, Soberanía del Pueblo y Gobierno Tritárquico" (Ob. eit., tomo II, página 13. Subraya la Corte).
Pero obviamente este caso no se presenta en la Constitución actual del Estado colombiano, no siendo dable de contera hablar como ya se indicó, de jerarquías, en relación con las normas que la integran.
Estas las razones, además naturalmente de las dificultades casi insalvables, todavía más tratándose de normas constitucionales, que tradicionalmente han encontrado la doctrina y la jurisprudencia, para diferenciar las normas sustanciales de las normas procesales, por las cuales encuentra la Corte que no es dable jurídicamente establecer diferencias jerárquicas entre las normas de la Constitución Nacional.
Una vez que el constituyente ha decidido en ejercicio de sus facultades elevar a canon constitucional una determinada norma, cualquiera que ella sea none ésta, en virtud de tal decisión jurídico-política queda revestida de la misma entidad e importancia de todas las demás que integran el documento constitucional respectivo, y su enmienda o derogatoria requiere en consecuencia las mismas condiciones que el resto de aquéllas.
4° De aceptarse que una reforma de la Constitución debe estudiarse de acuerdo con la nueva normatividad constitucional, se llegaría a la conclusión de que nunca una violación de la Constitución, cualquiera que ella fuera, tendría forma de subsanarse, por incompatible y contradictoria que ella fuera frente a las normas de la Carta, derogadas o modificadas.
Cada nueva reforma constitucional llegaría a ser en este sentido una ruptura del orden jurídico del Estado, puesto que dejaría de existir la continuidad natural, según la cual, una nueva Constitución, o una modificación de la misma, debe naturalmente engendrarse en la antigua Constitución, y realizarse dentro de los canales por ellas previstos para dicha modificación.
En tal orden de ideas, llegaría así mismo a convertirse en una cláusula inocua y superfina, la cláusula de reforma-, la cual desde el propio origen de las constituciones rígidas, ha sido considerada siempre como parte esencial de las mismas.
Y, desde luego conviene añadir que, la ruptura del orden jurídico al cual se ha aludido, comportaría en todos los casos, la destrucción de la legitimidad constitucional.
5° Solamente el derecho nacido o creado por una revolución, no puede juzgarse a la luz del orden jurídico pre-existente, toda vez que la esencia de la revolución consiste precisamente en la destrucción y cambio del ordenamiento jurídico del Estado.
Precisamente la Corte Suprema al conocer de una de las primeras demandas intentadas en el país contra actos reformatorios de la Constitución, más exactamente contra la reforma plebiscitaria de 1957, expresó refiriéndose al tema comentado:
"La revolución, la insurrección, el golpe de Estado, llevan al poder a quienes hasta entonces han carecido de título para ejercerlo, o teniéndolo, se han desviado de la normalidad institucional para conservarlo, o en fin, producirse con el propósito de restablecer el ilegítimamente depuesto.
"Sin examinar, por 110 ser indispensable, la manera pacífica o violenta como se haya producido, puede afirmarse que la esencia de la revolución se halla en el rompimiento del orden jurídico preexistente, en el quebrantamiento de las normas institucionales en todo o en parte. Así, la revolución puede atentar contra la totalidad de la estructura jurídica del Estado, configurada en determinada Constitución; o simplemente, dirigirse contra su parte orgánica. Cualquiera de estas situaciones engendra el llamado derecho de la revolución, que se da aunque se trate de volver a las instituciones que se juzgan quebrantadas, porque si los hechos se hubieran encausado dentro de las normas anteriores, se quitaría todo sentido revolucionario al movimiento, ya que no habría perturbación del orden preexistente. Pero dentro de un sistema jurídico positivo, no puede hablarse de un derecho a la revolución, sino que, por el contrario, de acuerdo con aquél, ella se debe considerar inoperante e ilícita; la valoración del movimiento político, para calificarlo de justo o injusto, sólo puede hacerse mediante principios generales jurídico-políticos. La revolución por su misma esencia, quebranta el orden constitucional coetáneo.
"Es un error frecuente el de enjuiciar los hechos generadores del derecho a la revolución a la luz de la norma pre-existente. Aquellos irán siempre contra ésta, así sea en forma indirecta, como cuando, con el fin de restaurar las instituciones conculcadas, se toman medios revolucionarios que, por su naturaleza, no pueden ajustarse a dichas instituciones. Por otra parte, dentro del derecho que surge de los hechos revolucionarios, por la tendencia de los detentadores del poder a legitimarse, puede aceptarse el derecho anterior en lo que no pugne con el nuevo, y entonces los actos de la revolución quedan sometidos al derecho pre-existente, en cuanto aquella lo prohíba. En cambio, si la revolución considera que parte de este derecho no puede coexistir con ella misma, la rechaza por el estado de necesidad, ya que estaría de por medio su supervivencia, porque si se da alguna virtualidad jurídica a los hechos revolucionarios es por descansar en la voluntad de la nación. En estas condiciones la revolución crea derecho por su propia declaración de voluntad, que tiene validez jurídica como derecho intermedio entre la legalidad anterior y la que se procura establecer. Por esto, los efectos político-jurídicos de la revolución son manifiestamente distintos de los del simple golpe de Estado que, por originarse exclusivamente en la fuerza, ata a sus ejecutores en un todo a las normas vigentes" (Gaceta Judicial, tomo LXXXVI, agosto y septiembre de 1957, números 2186-2187, páginas 442 y 443).
En consecuencia, a juicio de la Corte, el estudio de las normas constitucionales acusadas debe hacerse a la luz de las normas constitucionales anteriores a la vigencia del Acto legislativo número 1 de 1979.
Así las cosas, resulta inútil referirse a la aplicación de las instituciones contenidas en el citado Acto legislativo número 1 de 1979 y menos aún a la bondad o no bondad de las mismas.
6° Para concluir este aspecto del problema en estudio, conviene añadir que, la ausencia de sometimiento de las enmiendas de la Constitución, a las normas preexistentes de la misma, llevaría no solamente al quebrantamiento del Estado de Derecho, sino a la conclusión inaceptable de que, el poder constituido, en este caso el Congreso, estaría por encima de la Constitución.
Explicando este punto, la Corte Suprema, en providencia de 5 de mayo de 1978, al conocer de la demanda de inconstitucionalidad intentada contra el Acto legislativo número 2 de 1977, por el cual se convocaba una Asamblea Nacional Constituyente, hizo entre otras, las siguientes observaciones:
"Todo poder constituido es un poder de derecho, o sea constitucionalizado, y nunca extra, supra o meta constitucional, ya que estos caracteres sólo son propios del poder primario que constituye a los demás poderes.
"Sustraer el poder de reforma de la Constitución de lo prescrito por ella en cuanto al modo de producir sus enmiendas, equivale a confundir un poder constituido, como éste, con el constituyente primario. Lo cual implicaría también, excluir ese poder del régimen de derecho, quebrantando la legitimidad, pues resulta desacertado sostener que cuando un órgano del Estado puede modificar la Constitución sin someterse a las formas en ella estatuidas, es un Estado de Derecho. Menos válido aun es afirmar que el Congreso Nacional, cuando ejerce esta competencia, lo hace como soberano, ignorando la supremacía de la nación; y tampoco aseverar que sus actos están amparados por una especie de presunción de constitucionalidad, porque ello contraría manifiestamente la filosofía y los postulados del artículo segundo. Además, el carácter representativo del soberano que se predique del Congreso por su elección popular y directa, no sería exclusivo en Colombia, pues idéntico origen tiene el Presidente de la República" ("Foto Colombiano", tomo XVIII, mayo de 1978, número 107, páginas 422 y siguientes).
III. Inconstitucionalidad- de las reformas constitucionales.
a) Es éste indudablemente uno de los temas de mayor importancia de la Teoría de la Constitución, convergen en él las vertientes relativas a la revisión o reforma de la Constitución y al control de la Constitución, los cuales junto con el problema derivado de los "estados de excepción", integran el trípode sobre el cual descansa la existencia misma de la Constitución, su frustración y su propia supervidencia.
En el momento actual de la teoría constitucional y siguiendo al respecto los lineamientos generales de la doctrina nacional e internacional, puede afirmarse que, la inconstitucionalidad de las reformas constitucionales puede darse en los siguientes casos:
1° Cuando una reforma de la Carta Fundamental, lesiona lo que Karl Loewenstein (Teoría de la Constitución. Ariel, Barcelona) llama los límites "inmanentes" o "implícitos" de la Constitución, por los cuales se entenderían aquellos valores fundamentales de la Constitución que sin embargo no se encuentran vertidos en sus cláusulas, razón por la cual también se les conoce como "límites inarticulados", y que tocan en última instancia con el espíritu o el "telos" de la Constitución, y con las propias teorías iusnaturalistas.
2° Cuando la enmienda o revisión de la Carta vulnera aquellas normas que han sido llamadas por la doctrina, pese a su discutibilidad, "sustanciales" y, finalmente,
3° Cuando la modificación de la Carta Fundamental, viola la cláusula de reforma, esto es los requisitos previstos en ella para dicha modificación.
Por supuesto es preciso reconocer que el primer caso, tiene connotaciones eminentemente teóricas, que en la práctica la doctrina ha tocado con prudencia especial. El segundo también es materia de serias prevenciones, en cuanto su aplicación lo enfrenta con el propio poder constituyente; siendo evidente que el tercero, esto es, la posibilidad de que un acto reformatorio de la Carta Fundamental sea atentatorio de la misma, por vicios de procedimiento en su formación, es aquél del cual se ha ocupado con mayor frecuencia la doctrina y la jurisprudencia.
b) Conviene señalar que, aun en aquellos países en que el control de la Constitución ha registrado un elevado desarrollo, ha existido una manifiesta reticencia en consagrar la mencionada posibilidad de que una enmienda de la Constitución, pueda quedar sometida al control constitucional, a través naturalmente de los órganos, encargados en cada caso particular, de la defensa de la Carta Fundamental.
A modo de ejemplo, vale la pena mencionar el caso de Francia. Allí como lo reconoce la doctrina (Bernard Chantebout-Droit constitutionnel et Science Politique-Económica, París, 1978) el paso de la IV República a la V República en 1958, o lo que es lo mismo, el paso de la Constitución de 1946 a la Constitución del citado año de 1958, se realizó sin una observancia exacta, de las previsiones establecidas en la primera, concretamente en su artículo 90, en orden a la revisión de la Carta Fundamental; sin que tal situación fuera, o hubiera podido ser objeto de un proceso de constitucionalidad.
Ciertamente, la Constitución de 1958, fue producto de lo dispuesto por la "Ley constitucional" del 3 de junio de tal año, por la cual el Parlamento delegó en el Gobierno el poder constituyente, situación no prevista en el artículo 90 de la Constitución de 1946.
Igual ausencia de disposiciones concretas sobre el caso específico que se comenta, lo encontramos en la Constitución de 1949 de la República Federal Alemana, cuyo artículo 93 determina cuáles son las funciones del Tribunal Constitucional Federal; en la Constitución Federal Austríaca, cuyos artículos 137 y 138 determinan las funciones del Tribuna] Constitucional; y la Constitución de la República italiana de 1947, cuyo artículo 134 determina así mismo las funciones de la Corte Constitucional, países todos estos cuya tradición en materia de control de la Constitución es bien conocida, razón por la cual la Corte contrae a ellos la presente cita (Ver: Las Constituciones Europeas, Mariano Daranas Peláez. Edit. Nacional, Madrid, 1979).
c) En Colombia, el control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución viene a ser en el momento actual, una última etapa en una larga y brillante evolución de las diversas instituciones que han integrado en el país la defensa de la integridad, de la incolumidad, o de la indemnidad de la Carta Fundamental, según las diversas expresiones empleadas al respecto por la doctrina y la jurisprudencia.
Realizados por la Corte en diversas oportunidades amplios y detenidos estudios sobre el control de constitucionalidad, solamente conviene enfatizar el hecho de que, dicha tradición se remonta, de una parte, a las propias instituciones jurídico-políticas de la Colonia. Así, por ejemplo, Alfonso López Michelsen en su "Introducción al Estudio de la Constitución de Colombia" (Imprenta El Liberal, Bogotá, páginas 94 y 95), afirma al estudiar la estructura jurídica y las atribuciones de la Real Audiencia de Santa Fe de Bogotá, que:
"De todas estas atribuciones llama especialmente la atención la facultad que tenían las audiencias de suspender los autos y decretos de los Virreyes o Presidentes. Entre todas las instituciones de que nos ufanamos en Colombia, se destaca principalmente el control jurisdiccional de las leyes, atribuido a la Corte Suprema de Justicia por el Acto legislativo número 3 de 1910. Si bien el antecedente inmediato de este procedimiento, puede ser el precedente norteamericano sentado por el Juez Marshal en los Estados Unidos, y según el cual, la Constitución, ley rígida, prima por sobre las leyes ordinarias más flexibles, no es menos cierto que encontramos este antecedente remoto y autóctono en la Audiencia de Santa Fe. El principio de la supremacía judicial característico de la organización política de los Estados americanos, no tiene, como puede verse, un origen único en la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica. La supremacía del que pudiéramos llamar Poder Judicial, se manifiesta en la Colonia a través de todas las facultades y atribuciones de las audiencias. Y hasta un esbozo de separación de los poderes se adivina en las disposiciones relativas a las cuestiones contenciosas que nunca podían ser del conocimiento de funcionarios administrativos como eran los Virreyes".
De otra, a las instituciones adoptadas en las primeras constituciones, del que don José María Samper llamara "período revolucionario" del constitucionalismo nacional; las cuales, las del Estado de Cundinamarca de 1811 y 1812 crearon el Senado de Protección y Censura, con finalidades propias de la defensa de la Constitución. Y, quienes cuestionan el carácter de antecedentes de estas instituciones, seguramente olvidan, que Senado era precisamente el nombre con que se conocía en la etapa constituyente de la Revolución Francesa, la institución destinada a dicha defensa, como ocurre por ejemplo con el proyecto más antiguo de que se tenga noticia en tal época, el proyecto del Abate Brun de la Combe, proyecto en el cual se concebía dicha institución, con el fin de "colocar en su puesto aquellos órganos que se hayan salido de los límites a ellos asignados" (Mario Battaglini - Contribución a la historia del control constitucional de las leyes. Giuf-fré, Milán, 1957).
Senado también era el nombre atribuido en el proyecto de Constitución de Sieyés, a un órgano previsto con propósitos similares, y, finalmente, como lo recuerda el mismo autor en el llamado proyecto girondino de Constitución, presentado por Condorcet, la censura, era prevista a su turno como un mecanismo para controlar entre otras cosas, la actividad legislativa.
IV. Competencia de la Corte Suprema para conocer de demandas contra actos reformatorios de la Constitución.
1° Por lo que hace concretamente al control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Carta Política, su problemática viene a desenvolverse intensamente, a partir del año de 1955, en que se presentan ante la Corte Suprema las primeras demandas contra enmiendas de la Constitución; en tal caso contra actos legislativos emanados en ese momento de la Asamblea Nacional Constituyente.
A partir pues de ese momento, el problema cobra especial actualidad y por parte de la Corte se dictan al respecto una serie de providencias de gran trascendencia y a las cuales se hará mención en los párrafos siguientes. También la doctrina se ocupa del punto, conviene citar dos monografías sobre el tema: "La Constituyente: Un caso de inconstitucionalidad" de Margarita Fernández de Castro Ortiz (Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, Bogotá, 1979 y: "Control Constitucional de los Actos Legislativos", de Octavio Acosta Sánchez, Prosartes, Bogotá, 1975.
Así las cosas, la historia de las demandas presentadas hasta el momento contra actos reformatorios de la Constitución, es al propio tiempo la historia de la posición de la Corte, en relación con su competencia para conocer de los mismos. A continuación se hará por lo tanto, una relación sintética de los procesos y de las decisiones respectivas.
1ª Auto de octubre 28 de 1955. Ponente doctor Luis Enrique Cuervo.
Demanda del ciudadano Germán Molina Callejas contra los Actos legislativos número 1 de 18 de junio de 1953 y número 1 de 30 de julio de 1954, de la Asamblea Nacional Constituyente. En esta oportunidad la Corte rechaza la demanda considerando que carece de competencia, con base fundamentalmente en que:
"La guarda de la integridad de la Constitución no podría entenderse, pues sería absurdo, como un medio consagrado por la Carta para revisar los actos del Poder Constituyente. Estos actos una vez expedidos, no están sujetos a revisión de ninguna especie por ninguno de los poderes constituidos; porque ello implicará admitir el absurdo de que hay derecho contra derecho, la tesis es tan clara, tan evidente, que sería inoficioso detenerse a analizarla" (Gaceta Judicial, tomo LXXXI, números 2157, 2158, página 362).
2° Auto de enero 30 de 1956. Ponente doctor Ignacio Gómez Posse.
Demanda del ciudadano Germán Molina Callejas contra el Acto legislativo número 2 de .1954 de la Asamblea Nacional Constituyente. La Corte por idénticas razones decide:
"Recházase de plano la demanda suscrita por el señor Germán Molina Callejas en que se acusa de inconstitucional el Acto legislativo número 2 de 1954" (Gaceta Judicial, tomo LXXXII, números 2163 y 2164, página 9).
3° Providencia de noviembre 28 de 1957. Ponente doctor Guillermo Hernández Peñalosa.
Demanda del ciudadano Pedro Nel Rueda Uribe contra los Decretos 0247 y 0251 de 1957, por los cuales se convoca un plebiscito para reformar la Constitución.
La Corte en providencia de Sala Plena, siguiendo la tesis anterior "se inhibe de conocer de la demanda por carecer de competencia"
(Gaceta Judicial, tomo LXXXIV, números 2188, 2189, 2190, páginas 430 y siguientes).
Importa señalar que de esta providencia salvó el voto un grupo de Magistrados, que consideraron que la Corte sí era competente para conocer de la demanda. Puede decirse que histórica y jurídicamente la tesis de la minoría, constituirá el comienzo para la adopción del criterio sobre la competencia para conocer de tales demandas.
4° Providencia de abril 16 de 1971. Ponente doctor Guillermo González Charry.
Demanda del ciudadano Hugo Palacios Mejía contra el inciso tercero del artículo 172 de la Constitución. La Corte sostiene nuevamente su falta de competencia para conocer del acto acusado (Gaceta Judicial, tomo CXXXVIII, mime-ros 2340, 2341 y 2342).
5° Sentencia de mayo 5 de 1978. Ponente doctor José María Velasco Guerrero.
Demanda de los ciudadanos Carlos Alfonso Moreno Novoa y Alvaro Echeverry Uruburu contra el Acto legislativo número 2 de diciembre 19 de 1977, por el cual se convoca una Asamblea Constituyente.
La Corte Suprema -Sala Plena-, por mayoría, modifica la jurisprudencia anterior y concluye que sí es competente para conocer de actos como el demandado. Las razones principales que sirven de fundamento a esta nueva posición jurisprudencial, son las siguientes:
"El poder de reforma constitucional es un poder constituido y debe ejercerse dentro de las reglas constitucionales del artículo 218, y sus decisiones no escapan a la jurisdicción constitucional de la Corte Suprema de Justicia, puesto que pueden ser violatorias de la Constitución en cuanto infrinjan esas reglas y el principio de la sujeción a ellas, sentado sin excepción alguna en el artículo 29 para todo y cualquier poder constituido.
No importa que los actos legislativos no estén enunciados expresamente en el artículo 214 entre los que son susceptibles de juicio de validez constitucional por la Corte Suprema. Porque la guarda de la Constitución, a ese Tribunal confiada, se refiere a la totalidad de sus preceptos, como lo indica aquel texto en los términos 'guarda de la integridad de la Constitución' y, por tanto, su jurisdicción comprende todo acto que pueda vulnerar esa integridad, así no se haya expresado esa posibilidad en el referido texto, ya que ella resulta patente en el imperativo contenido en los artículos 29 y 218. Las expresiones tan categóricas y excluyentes de esta última norma no dejan duda sobre la imperatividad de los procedimientos que prescriben y del tipo de actos en que deben reflejarse las reformas constitucionales.
"La Constitución es una unidad normativa sistemática. Sus normas carecen de sentido consideradas aisladamente. Su interpretación debe integrarse y complementarse armónicamente. Es lo científico. Por eso, la regulación del control de constitucionalidad que compete a la Corte, debe complementarse, para el caso en estudio, con los efectos lógicos que se deducen de los artículos 2° y 218, integrados con los resultantes del 214.
"De donde se desprende que el poder de reforma obliga a su ejercicio:
"1. A conservar la identidad política de la Constitución. Por modo que no puede el constituyente derivado cambiar por otro la suma de las normas legal-constitucionales, cuya integridad confía el constituyente primario a la Corte Suprema de Justicia, como guardiana de la Constitución.
"2. A mantener el fundamento de su propia competencia reformadora. De forma que tampoco puede el Congreso ampliar, disminuir o reemplazar por otro el fundamento mismo de su competencia, que en palabras del artículo 218 de la Constitución se le atribuye sólo a él, es decir, a nadie más, a ningún organismo distinto. Le queda prohibido así expresamente, utilizar el procedimiento que le prescriba el artículo 218 para establecer uno diverso, singularmente facilitado, para que otro haga lo que debe hacer él mismo, por el procedimiento especialmente dificultado que le marcan ese artículo y sus complementos constitucionales, de que ya se hizo mención. El advervio 'sólo' empleado por el constituyente primario en el año de 1957; cuando en el artículo 13 del plebiscito aclaró diáfanamente el que ahora corresponde al 218, excluye de las competencias reformadoras del Congreso a todo poder distinto del que por virtud de 'los imperios del artículo 2° de la Constitución Política corresponde a la nación colombiana, fuente de la soberanía de la que emana todo poder".
"El Congreso, como destinatario del poder de reforma constitucional, derivado del constituyente primario, tiene plena capacidad para expedir actos legislativos reformatorios de la Constitución. Pero no puede reformarla para modificar el contenido y alcance de su propia competencia. Reformar la Constitución directamente no es lo mismo que instituir un órgano no constituyente. Sólo el constituyente primario puede crear ese cuerpo y atribuirle el poder de reforma. Atribuir competencias es de la esencia del poder constituyente primario. Nótese que cuando éste quiere facultar la delegación de competencia por los poderes constituidos les atribuye esa facultad expresamente. Es el caso de los numerales 11 y 12 del artículo 76 de la Carta. La competencia que se origina directamente en el constituyente primario, con mayor fuerza que la competencia ordinaria, es improrrogable, tasada, medida, indelegable. De todo lo cual resulta que la atribución de competencias por el Congreso a la Asamblea Nacional Constituyente para que en ejercicio del poder de reforma modifique la Constitución en las materias que le señala en el Acto legislativo número 2 de 1977, configura una clásica usurpación de competencia".
6° Providencia de febrero 13 de 1979. Ponente doctor Luis Carlos Sáchica.
Demanda del ciudadano Bernardo Elejalde Toro contra los artículos 13, 14 y 28 del Acto legislativo número 1 de 1968. En este caso, la "Corte considera en primer término que es competente para conocer de la acción interpuesta, como ya lo estableció en su fal'lo de 5 de mayo de 1978", y procede a declarar inepta la demanda "por no haber sido formulada integralmente".
7° Providencia de febrero 13 de 1979. Ponente doctor Antonio Alvira Jácome.
Demanda del ciudadano César Castro Perdomo contra varios artículos del Acto legislativo número 1 de 1968 relativos al "Régimen de las entidades territoriales".
La Corte reitera su doctrina en materia de competencia y se declara inhibida para conocer, por darse en el caso estudiado el fenómeno de la "proposición jurídica incompleta".
8° Providencia de octubre 16 de 1979. Ponente doctor Alfonso Suárez de Castro.
Demanda del ciudadano Bernardo Elejalde Toro contra la totalidad del Acto legislativo número 1 de 1968.
La Corte asume la competencia para conocer del proceso y declara la exequibilidad del Acto demandado.
9° Providencia de noviembre 6 de 1980. Ponente doctor Antonio de Irisarri Restrepo.
Demanda del ciudadano Roberto Vera Ramírez contra el Acto legislativo número 1 de 1979.
La Corte se inhibe para "fallar en el fondo" por haber sido presentada la demanda extemporáneamente ("Foro Colombiano", tomo XXIV, número 139, páginas 18 y siguientes).
10. Providencia de noviembre 27 de 1980. Ponente doctor Ricardo Medina Moyano.
Demanda presentada por los ciudadanos Manuel Gaona Cruz, Tarcisio Roldán Palacio, Oscar Alarcón Núñez, Antonio José Cancino Moreno y Clímaco Giraldo Gómez contra el Acto legislativo número 1 de 1979. La Corte toma decisión similar a la anterior ("Foro Colombiano", tomo XXIV, número 139, páginas 32 y siguientes).
11. Providencia de diciembre 4 de 1980. Ponente doctor Bario Vallejo Jaramillo.
Demanda presentada por los ciudadanos Humberto Criales de la Rosa, Hernán Suárez Sanz, Alvaro Echeverri Uruburo y Carlos Alfonso Moreno contra el Acto legislativo número 1 de 1979. La Corte decide en forma similar a las dos anteriores ("Foro Colombiano", tomo XXIV, número 139, páginas 42 y siguientes).
Para concluir este aspecto de la competencia de la Corte resulta pertinente, en cuanto ello contribuye a elucidar y precisar algunos de los puntos tratados, mencionar dos pronunciamientos, que cobren cuerpo por otra parte, toda vez que provienen de quienes aparecen como partes en el proceso.
Así, el doctor Rodrigo Noguera Laborde, quien en su obra "Constitución de la República de Colombia y sus antecedentes documentales desde 1885", al sostener una tesis directamente relacionada con la sostenida por la Corte en la citada providencia del 5 de mayo de 1978, expresa:
"El constituyente de 1886 encomendó a la Corte Suprema de Justicia la guarda de la integridad constitucional y nuestra Carta consta de dos partes. La Corte debe pues, cuidar de la incoluminidad, tanto de la primera como de la segunda, y sobre todo aquélla por ser fruto de la voluntad cuasi directa de la nación. Luego cuando quiera que los desarrollos de la Constitución sé aparten de esas bases, contrariándolas o ampliándolas en forma a todas luces imprevistas en 1886, la Corte puede y debe, obrando con suma prudencia, declarar inexequible el correspondiente acto legislativo. Esta interpretación científica no admite réplica, y, confirmado por el espíritu de nuestra Carta, no halla en su letra ninguna razón en su contra" (Temis, Bogotá, 1950, página 14).
A su turno el doctor Manuel Gaona Cruz, plantea claramente su concepto de que, la competencia de la Corte únicamente abarca los llamados "vicios de forma " y al respecto, en "aclaración de un voto", con oportunidad de la providencia de la Sala Plena del día 2 del mes de octubre del año próximo pasado de 1980, inequívocamente afirma que:
"1. Considero que la Corte Suprema de Justicia sí ejerce por mandato de la Constitución, un verdadero poder constituyente de convalidación o anulación, según declare o no exequible una norma constitucional, pero sólo por vicios de forma y no porque sus normas contraríen su ideario ni el del preámbulo, y que, ese poder, atribuido al máximo organismo de guarda de la supremacía de la Constitución, no significa el ejercicio de una potestad política, sino apenas el desempeño de una facultad o función de naturaleza jurídica, por lo cual no resulta incompatible con su función" ("Foro Colombiano", tomo XXII, número 135, página 366).
Obsérvese que este planteamiento, coincide con la posición adoptada al respecto, por el constituyente derivado, en materia de control constitucional, por el Acto legislativo número 1 de 1979.
Consiguientemente la Corte, obrando en general de acuerdo con la jurisprudencia adoptada en la ya citada sentencia del 5 de mayo de 1978, y uniformemente reiterada en todas las providencias posteriores, que se han descrito en este considerando, estima que es competente para conocer del Acto acusado por los actores.
V. Constitucionalidad del Acto acusado.
1° Integración inconstitucional de la Comisión Primera de la Cámara.
a) Uno de los cargos contra el Acto legislativo número 1 de 1979 sobre el cual han hecho más énfasis los actores, se fundamenta en que, la elección de los miembros de las Comisiones Permanentes de la Cámara de Representantes, incluida naturalmente la Comisión Primera, verificada el día l° del mes de agosto de 1978, fue declarada nula por el Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de julio de 1979.
Y, comoquiera que a la citada Comisión Primera le correspondió en el decurso de la primera legislatura, aprobar en primer debate el Acto acusado, han concluido los actores "la invalidez constitucional de sus actos", incluidos naturalmente los relativos a la aprobación del Acto legislativo. La Corte se referirá por lo tanto en primer término a este cargo, extendiendo su análisis, a aquellos que se encuentran en íntima relación con él.
b) Encuentra la Corte que, la circunstancia de haberse integrado irregularmente la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, no le quita á los miembros de la misma, su condición de funcionarios de derecho; esto es, que la mentada Comisión funcionó con anterioridad a la declaración del Consejo de Estado en un marco de derecho, no simplemente de hecho.
Ciertamente, la existencia de vicios o irregularidades en la designación de los funcionarios, o el mero incumplimiento por parte de éstos, de alguno o algunos de los requisitos para el ejercicio del cargo, no 'les quita el carácter de funcionarios de derecho. Esto es singularmente válido en el ordenamiento jurídico colombiano, en el cual, en atención entre otras cosas a que, los funcionarios solamente pueden actuar en los casos previstos por la Constitución o la ley, como que según lo previsto en el artículo 20 de aquélla, tales funcionarios son responsables no solamente por infracción de la Carta Fundamental y de las leyes, sino que también por extralimitación u omisión en el ejercicio de sus funciones. En tales eventos de contera, las fronteras entre el funcionario de derecho y el funcionario de hecho se borran, siendo jurídicamente imposible hablar entonces de funcionarios de hecho.
En dichas circunstancias, la presunción de legitimidad de los actos realizados por tales funcionarios, no desaparece en el caso de que sea declarada la nulidad de la elección por la autoridad competente. Esto significa que la legitimidad o validez de tales actos no es afectada en el evento citado en que, por razón de los mentados vicios o irregularidades, se disponga la nulidad de la elección respectiva.
Conviene anotar que en general las nulidades en el marco del Derecho Público, siempre tienen consecuencias hacia el futuro, vale decir que no tienen efecto retroactivo, salvo en aquellos casos excepcionales en que, según la doctrina y la jurisprudencia, debe operar el restablecimiento del derecho, o la indemnización de los perjuicios ocasionados como consecuencia de la aplicación del acto respectivo.
c) Pero si en gracia de discusión fuera aceptable que los miembros de la Comisión Primera actuaron como funcionarios de hecho, entonces resultan oportunas las siguientes observaciones:
De antiguo, por razones de equidad y de necesidad, el derecho universal con el fin de dotar de seguridad a las relaciones jurídicas, de acuerdo con las exigencias del interés público, ha creado la doctrina de los "funcionarios de facto" en contraposición a los llamados funcionarios "de jure", una de cuyas derivaciones principales es la de determinar precisamente, la validez de los actos realizados por dichos funcionarios. Esta doctrina de los funcionarios de hecho o de facto tiene especial interés, tanto para el Derecho Administrativo, como para el Derecho Constitucional, con resonancias por supuesto en el ámbito de la política, por lo que atañe a los gobiernos de facto, y tradicionalmente se ha reconocido el aporte definitivo hecho a dicha doctrina por Albert Constantineau en su "Tratado de la doctrina de facto" (Edit. Depalma. Buenos Aires. Traducción Enrique Gil y Luis Baudizzone) y Gastón Jéze en su obra "Principios Generales de Derecho Administrativo" (Depalma. Buenos Aires, 1949. Traducción Julio San Millán Almagro).
Este último distingue al efecto al "usurpador de función", al "funcionario de Derecho" y al "funcionario de hecho", entendiendo por éste al que: "en ciertas condiciones de hecho ocupa la función, ejerce la competencia y realiza el acto en virtud de una investidura irregular (Ob. cit, tomo II, página 37) el cual por consiguiente a diferencia del usurpador que carece de investidura, ostenta una investidura irregular, que además la doctrina reconoce como admisible o plausible".
En tales condiciones, la doctrina y la jurisprudencia se han inclinado siempre, por estimar como inexistentes los actos realizados por el usurpador ante su carencia de investidura; y, en cambio, ha reconocido siempre la validez de los actos realizados por el funcionario de facto.
El Consejo de Estado Colombiano, el cual como ya se vio, declaró la nulidad de la elección de las Comisiones Permanentes de la Cámara verificada el día 1° de agosto de 1978, ha tenido precisamente a dicho respecto una posición reiterada y uniforme; así por ejemplo la Sala de lo Contencioso-administrativo en providencia dictada el día 11 del mes de agosto de 1977, firmada por los Consejeros Nemesio Camacho -ponente-, Carlos Aníbal Restrepo, Alvaro Orejuela Gómez y Samuel Buitrago, prohijó la tesis anterior expresando :
"A este respecto y como acertadamente lo expresa la Fiscalía, ha sido constante la Jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de que los actos proferidos por un funcionario en cuyo nombramiento hubo un vicio y por tanto es susceptible de ser anulado, son válidos y no están afectados de nulidad en razón de la irregularidad del nombramiento. Lo anterior se predica aún en el caso de los funcionarios de hecho, en guarda como lo dice el concepto fiscal, del buen funcionamiento de las entidades públicas y de la certidumbre y firmeza que deben tener las decisiones administrativas" (Providencia número 243. Consejo de Estado. Relatoría. Providencias 842-935, 1977).
No es inusitado tomar en cuenta que, la prudencia con que el Consejo de Estado ha estudiado la problemática general de los funcionarios de hecho, lo ha llevado inclusive a reconocer claramente el derecho de los funcionarios de facto al goce de la remuneración económica derivada de su actividad (agosto 10 de 1973. Ponente: Jorge de Velasco Alvarez. "Anales del Consejo de Estado", tomo LXYII, números 403 y 404, páginas 57 y siguientes).
d) Lo anterior es de veras suficiente en orden a demostrar la inconsistencia del cargo anterior de 'los actores, según los cuales "la Reforma Turbay Ayala careció de primer debate" (folio 24). Empero, toda vez que éstos, fundamentan así mismo su aserto en lo dispuesto por el artículo 75 de la Constitución, es oportuno añadir a lo anterior que este artículo se refiere a aquellos casos ciertamente extremos en que los miembros del Congreso obran en condiciones verdaderamente subrepticias o de clandestinidad.
Don José María Samper, de privilegiada autoridad al respecto, como coautor de la Carta Política vigente, expresa al comentar dicho artículo, que por otra parte, lejos de ser modificado, fue perfeccionado en su texto por la reforma constitucional de 1968, lo siguiente:
"Si la legítima reunión del Congreso, verificada en la época y con las formalidades que la Constitución determina, es preciosa garantía de orden y libertad, esto es, de buen gobierno para la República: naturalmente ha de ser contrario al bien público, y por extremo peligrosa, toda reunión de miembros del Congreso que se efectúe por fuera de las condiciones constitucionales. Así, está muy puesto en razón que se prohíba por ese artículo toda reunión de aquella clase, clandestina de suyo, y por lo tanto ilegal. Y lógico es que se declaren nulos los actos que expida un cuerpo reunido en semejantes condiciones de ilegitimidad, que no es Congreso ni ejerce verdadero poder legislativo, aunque sus miembros lo sean de las Cámaras. De otra suerte, fácil sería ejercer subrepticiamente el Poder Legislativo y colocar a la República en muy conflictiva situación.
"Y no es de extrañar que este artículo mande castigar conforme a las leyes, a los individuos que tomen parte en las deliberaciones, cuando son inconstitucionales y nulas, no obstante la inmunidad e irresponsabilidad que los artículos 106 y 107 reconocen a los senadores y representantes. Esta inmunidad e irresponsabilidad no tiene por objeto favorecer a los miembros del Congreso como a individuos, sino asegurarles una independencia que es garantía de la independencia de las Cámaras, en el ejercicio de sus funciones constitucionales. Pero es claro que cuando el Congreso no funciona legítimamente, sus actos son atentatorios al orden constitucional, y falta, por lo mismo, la razón justificativa de la inviolabilidad e irresponsabilidad ordinarias" ("Derecho Público Interno de Colombia". Biblioteca Popular de Cultura Colombiana, 1951, tomo II, páginas 148 y siguientes).
Es tan evidente que lo que se pretendió tutelar en el artículo 75 de la Carta Política, por parte del constituyente, fueron las condiciones básicas de lugar, tiempo y modo de funcionamiento del Congreso, que se describió la conducta de quienes obran en tal situación como típicamente delictuosa, colocando por lo tanto en tal caso a los miembros del Congreso, como incursos seguramente en un delito de usurpación de funciones.
Las condiciones básicas de funcionamiento, de lugar, tiempo y modo, diferentes por supuesto de los requisitos constitucionales a que está sometida la tramitación de los proyectos de ley al tenor del artículo 81 de la Carta, son verdaderas condiciones de validez de los actos del Congreso, y por lo tanto sin su observancia, a la luz de lo dispuesto por el artículo 75 de la misma, las reuniones de los miembros de aquél "carecen de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y las personas que en las deliberaciones tomen parte serán sancionadas conforme a las leyes".
Son condiciones de lugar, la reunión "en la capital de la República" (artículo 68); o en "el punto que designe el Presidente del Senado" en caso de perturbación del orden público (artículo 73); o en otro sitio cualquiera, a, condición de que éste se determine mediante ley del Congreso (artículo 76.8).
Son condiciones de tiempo, la reunión ordinaria por el término de ciento cincuenta días al año, a partir del 20 de julio (artículo 68); la reunión durante el estado de sitio (artículo 121) ; la reunión en estado de emergencia económica (artículo 122) y la reunión en sesiones extraordinarias por convocatoria del Gobierno (artículos 68 y 118.2).
Y son condiciones de modo entre otras, la instalación pública y simultánea (artículo 69), la organización en Comisiones Permanentes (artículo 72) y el funcionamiento separado de las Cámaras (artículo 74).
De lo anterior se concluye como ya se ha visto que:
"Los actos de decisión del Congreso están sometidos a condiciones sin cuya observancia carecen de validez, no se les puede atribuir efecto alguno, y, quienes participen en las deliberaciones se tornan responsables penalmente, según lo expresamente prescrito por los artículos 75 de la Constitución Nacional y 162 del Código Penal.
"En cambio, son requisitos constitucionales y no condiciones de validez modal, los señalados en el artículo 81 de la Constitución. Por eso la inobservancia de uno cualquiera de ellos es fundamento para declarar inexequible una reforma constitucional o una ley, pero no para deducir responsabilidad a los congresistas que la aprueben o para dejar de aplicar la norma, o para no darle efecto, antes de la decisión de la Corte" (Becerra Becerra, Gregorio "La exacta dimensión de la reforma constitucional de 1979 y lo que de ella puede esperarse". Revista de la Universidad Externado de Colombia, volumen XXI, números 1 y 2, agosto de 1980, páginas 92 y 94).
Tal gravedad le atribuyó el constituyente a la conducta de los miembros del Congreso en el evento en cuestión, que habiéndose limitado en los casos previstos en el artículo 106 de la Constitución, que pueden llevar a delicadas situaciones frente a la integridad moral, a determinar que en tales casos los responsables serán "penados conforme al reglamento", en el evento del artículo 75 se repite, trascendió el Derecho Penal Disciplinario, para ubicar la conducta en el ámbito del Derecho Penal común.
Consecuentes con su tesis, como es natural, los actores han debido denunciar penalmente, a los miembros de las comisiones, cuya elección fue declarada nula.
A mayor abundamiento debe tenerse en cuenta que, el Consejo de Estado en la providencia que declaró la nulidad mencionada, y al Ministerio Público, al intervenir en el proceso respectivo, en ningún momento tuvieron en cuenta para los efectos respectivos, lo dispuesto en el mentado artículo 75 de la Constitución.
En efecto, el Consejo de Estado en la providencia en mención expresa:
"La conclusión final es la de que la Cámara de Representantes, contrariando los artículos 172 de la Carta Política y 204 del Código Contencioso Administrativo, hizo el 1° de agosto de 1978 la elección de sus Comisiones Constitucionales Permanentes sin emplear el sistema del cuociente electoral, el cual tiene como finalidad asegurar la representación proporcional de los partidos tanto en las elecciones populares como en las que verifiquen las corporaciones públicas, en aras de la democracia representativa y, desde luego, de los derechos de las minorías" (Anexo número 3, folio 88).
Y la Fiscalía Tercera del Consejo de Estado, en el concepto respectivo, termina afirmando:
"Por lo cual es de concluir que en el caso sub judice, el error de la Presidencia de la honorable Cámara de Representantes estuvo en no haber abierto la votación, dado que había dos listas inscritas y dar aplicación al principio constitucional del cuociente electoral por tratarse de una elección de más de dos miembros, principio que es la sustancia del sistema democrático bajo el cual vivimos" (Anexo número 3, página 33).
Como puede observarse, fue precisamente el hecho de no haberse permitido la participación de las minorías en la elección de las comisiones, lo que determinó el pronunciamiento del Consejo de Estado sobre la elección de aquéllas; no obstante lo cual, los actores pretenden hacer valer nuevamente dicho cargo, para fundamentar la inconstitucionalidad del Acto acusado, haciendo radicar también en este hecho, la violación del artículo 75 de la Carta, a la cual ya se ha referido la Corporación en esta providencia.
Y, añadiendo todavía, una nueva variación sobre el mismo tema, expresan los actores que la mencionada ausencia de participación de las minorías, cuya falta de actuación "con voz y voto" al violar las disposiciones sobre quorum, toda vez que éste no solamente es "un quorum cuantitativo", sino "cualitativo", también violó el artículo 75 de la Constitución Nacional. Esta concepción del quorum, según la cual las minorías no solamente deben votar, sino además hacer uso de la palabra, 110 está consagrada en la Constitución Colombiana, entre otras cosas porque imponer a las minorías la obligación absoluta de hablar en las sesiones, podría considerarse como atentatorio de los derechos individuales.
Por estas razones, añadidas a las ya expresadas, no es aceptable que los hechos anteriores puedan considerarse como violatorios del artículo 75 de la Constitución, como lo pretenden los actores.
De las supuestas irregularidades en las actas:
1° Fuera del cargo relativo a las modificaciones realizadas en la segunda legislatura, respecto de los textos aprobados en la primera, el cual será estudiado por la Corte en último término, los otros cargos que se encuentran también íntimamente relacionados, tienen todos ellos además, como denominador común, su vinculación con el Reglamento del Congreso.
Desde luego también tienen éstos, otro denominador común, en este caso atribuido por los actores, los cuales en una copiosa relación de recursos punitivos, penalizan la mayor parte de las conductas criticadas. Así por ejemplo, manifiestan que las actas del Congreso fueron "mutiladas", que se cometió un delito de "falsedad"; que existió igualmente "adulteración" de documentos ; y que la edición número 90 de los "Anales" fue "recogida", lo cual daría lugar así mismo a una eventual sustracción de documentos. También se ignora si en estos casos fue intentada acción penal alguna.
Este grupo de cargos como ya se ha visto, se refieren de una parte, a que "no se admitieron ni se discutieron en la segunda vuelta, las propuestas de discusión y votación por separado de algunos artículos del proyecto, en el curso del primer debate en la Comisión Primera de la Cámara"; de otra que existen "actas incompletas o mutiladas o tardíamente aprobadas"; además a que en la "segunda vuelta, fue diferente el texto que se aprobó en primero y segundo debates en el Senado, del que se presentó a discusión para primero y segundo debates en la Cámara"; y finalmente a que existió "indebida acumulación de los proyectos publicados, de la primera legislatura y su indebida sustitución por un nuevo pliego modificatorio". Con respecto a ellos, 'la Corte estima como suficientes las siguientes observaciones:
a) La constancia dejada por el Representante Zamir Silva Amín en su condición de Presidente de la Comisión Primera y de ponente del Proyecto del acto legislativo acusado, aclara suficientemente, primero: que sí se votaron por separado los artículos del proyecto, cuya votación se pidió en tal forma, y segundo: que las propuestas sustitutivas se presentaron por el Representante Villar Borda cuando ya la discusión se hallaba "cerrada".
Ahora bien, el artículo 175 del reglamento de la Cámara dispone que:
"Cerrada la discusión, y mientras la votación no hubiere pasado, nadie podrá tomar la palabra por motivo alguno si no fuere para pedir que la votación sea nominal o se haga por partes, petición que puede hacerse al cerrarse la votación o al ir a votar".
No existió pues por este aspecto Asolación de los Reglamentos.
b) La supuesta 'mutilación' de las actas, se hace consistir en que, la declaración hecha por los representantes Villar Borda, Pinzón López y Vieira no fue incluida en el acta de la sesión respectiva.
Al efecto, como ya se vio en el aparte de la providencia dedicado a las pruebas, el Secretario General de la Comisión Primera Gerardo León Pedroza, explicó que se trata de una "omisión involuntaria" agregando que así lo reconoció el propio representante Villar Borda, cuya afirmación al respecto transcribe, tomándola del Acta número 15 de noviembre 2 de 1978.
Importa señalar que en su declaración al respecto, oportunamente transcrita, el Representante Gilberto Vieira, reconoce que se trató de una
"irregularidad".
Cabe observar igualmente que la expresión "mutilación" corresponde a la noticia dada al respecto por el periódico "El Espectador". No obstante, el texto de la noticia, como puede verse en el ejemplar respectivo allegado al proceso, no corresponde a tal expresión. Todo indica por lo tanto, que el ciudadano Oscar Alarcón y demás actores, simplemente emplearon también dicha forma de titulación para desarrollar su cargo.
c) El mismo Presidente de la Comisión Primera, Representante Zamir Silva Amín, en la certificación jurada, oportunamente citada, explica la diferencia de textos que aparece entre los "Anales" números 90 y 96 del Congreso afirmando que la primera corresponde "al texto aprobado en debate de Comisión, segunda vuelta, en la sesión del 4 de octubre de 1979 de la Comisión Primera del Senado"; y el segundo, al texto aprobado "en debate de plenaria del Senado, segunda vuelta, en la sesión del 17 de octubre de 1979".
Los actores no precisaron en ningún momento las diferencias por ellos atribuidas a los dos textos anteriores; tampoco allegaron al proceso los ejemplares respectivos de los "Anales del Congreso", pretextando por otra parte que la edición número 90 de los "Anales" había sido "recogida". Los impugnantes Gómez Estrada y Noguera Laborde por el contrario, explican detalladamente lo ocurrido (folios 272 y siguientes).
Si bien los "Anales" en cuestión no fueron aportados al proceso, examinados éstos en los archivos del Congreso, su publicación coincide con la explicación formulada como ya se ha visto por el señor Presidente de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.
Efectivamente, en el número 90 de los "Anales del Congreso", año XXII, correspondiente al miércoles 10 de octubre de 1979 (segunda edición), se publica "el articulado del Proyecto de acto legislativo número 1 de 1979. La reforma del Congreso y de la Justicia" (página 1329), articulado éste que según la constancia final (página 1335) fue:
"Aprobado en primer debate -segunda vuelta- por la Comisión Primera del Senado en su sesión del día 4 de octubre de 1979. Acta número
21. El Presidente, Libardo Lozano Guerrero. El Vicepresidente, Felio Andrade Manrique. El Secretario, Eduardo López Villa" ("Anales del Congreso" números 71 al 140, 1979, Eduardo Chica Salazar, Jefe Anales).
En el mismo volumen aparece el número 96 de los "Anales del Congreso", año XXII, correspondiente al día martes 23 de octubre de 1979, se publica igualmente el articulado bajo el título "Cómo fue aprobado en el Senado el proyecto que reforma la Rama Judicial y el Congreso Nacional. La iniciativa fue enviada a la Cámara para que continúe el trámite reglamentario y se convierta en acto reformatorio de la Constitución" (página 1425). Igualmente al final del articulado aparece la siguiente constancia (página 1432):
"Senado de la República. Secretaría General. Sección Leyes. Bogotá, 17 de octubre de 1979. Aprobado en segundo debate en la sesión plenaria de la fecha por el honorable Senado de la República en segunda vuelta. El Presidente, Héctor Echeverri Correa. El Secretario General, Amaury Guerrero".
Significa claramente lo anterior que, en la plenaria del Senado, se hicieron al texto aprobado en la Comisión Primera del mismo, correcciones de orden adjetivo, por estimarse en aquélla, que se trataba de simples errores.
3° La acumulación de los proyectos de reforma constitucional en la segunda legislatura.
Se ha considerado igualmente que la acumulación realizada en la segunda legislatura, de los dos proyectos aprobados separada o autónomamente en la primera, comporta violación de la Constitución Nacional. Estima la Corte que tal hecho no infiere agravio a la Carta Fundamental, por las razones siguientes:
a) Si bien el Reglamento del Congreso no regula la acumulación de proyectos, sin embargo, el artículo 81 de la Carta, de acuerdo con su texto anterior a la reforma de 1979, aplicable como ya se ha demostrado al caso sub examine, permite dicha acumulación;
b) La acumulación por sí misma no atenta contra ninguno de los requisitos exigidos para la reforma de la Constitución por el artículo 218 de la misma;
c) Mediante fallo del 16 de octubre de 1979, oportunamente mencionado en el texto de esta providencia, la Corte declaró ajustado a la Constitución en su totalidad el Acto legislativo número 1 de 1968, cuya segunda vuelta legislativa, fue así mismo consecuencia de una acumulación de proyectos aprobados autónomamente en la primera.
Y si bien el tema básico allí tratado por la Corte, fue otro distinto, es lo cierto que, en desarrollo de lo previsto en el artículo 29 del Decreto 432 de 1969, si la Corte hubiera encontrado en tal oportunidad, que el Acto legislativo acusado era violatorio de otros artículos de la Constitución, así lo hubiera declarado;
d) Como lo expresan oportunamente los impugnantes Noguera Laborde y Gómez Estrada:
"La unificación no destruye la respectiva identidad material de cada uno de ellos, y debatirlos en conjunto no significa que lo sea también cada uno, dado que las partes están implicadas en el todo";
e) No debe olvidarse finalmente, que la acumulación deviene simplemente en una metodología, en una racionalización del trabajo parlamentario, especialmente pertinente tratándose de proyectos de actos legislativos, cuya tramitación sería en otra forma más difícil y dispendiosa de lo previsto por el constituyente. Como que el Acto legislativo en estudio es un claro ejemplo de tal racionalización, pues la propia iniciación del mismo en el mes de agosto de 1978, fue la consecuencia de haberse fusionado, quince diferentes proyectos de reforma a la Carta Política del Estado.
Aplicado dicho procedimiento como ya se vio en la reforma constitucional de 1968, la cual por lo demás ha pasado como una de las más importantes en la historia constitucional del país,, piensa la Corte que se trata de una sana práctica parlamentaria que no viola norma constitucional alguna, a la que, por lo demás es dable aplicar lo afirmado por el constitucionalista Rafael Bielsa, quien al estudiar "Los principios constitucionales y su interpretación", en su obra "Metodología Jurídica", recuerda que:
"Es obvio decir que el derecho 110 lo crea el Estado ni los legisladores, sino los hechos sociales, la historia, la costumbre, los sentimientos del deber, la ley sólo lo establece formalmente, como la práctica, la costumbre realmente y el hombre idealmente en uso de su razón; sería ilógico limitar el campo de la investigación al derecho positivo, y eso se advierte con simples nociones de derecho. Pero el concepto de la formación y la función del derecho difiere mucho en los diversos países y pueblos, razas y culturas. Para los anglosajones el juez es el árbitro del derecho Judge ma.de law. Si se ha dicho por un jurista que luego fue presidente de la Corte Suprema norteamericana (Hughes) vivimos bajo una Constitución, pero la, Constitución es lo que los jueces dicen que es, como si se trasladara al centro de gravedad del derecho a los tribunales, no por eso los que aceptan tal conclusión pueden considerarse lógicos, y prescindir de la dogmática. Eso no es cosa de anglosajones solamente, pues no hay mucha diferencia entre un jurista realista como Jexe, para quien, si no lo confesaba lo demostraba, es Derecho Administrativo el fundamental, el que se crea en el Consejo de Estado Francés. Ese es el derecho real, el que vive, el que debemos procurar y realizar" (Editorial Castelvi S. A. Santa Fe. Argentina, 1961, página 646).
4° El Reglamento del Congreso frente a la Constitución.
En cuanto a la constitucionalización del Reglamento del Congreso, intentada por los actores, al expresar que éste forma con la Carta Política una "proposición jurídica completa", o según sus propias palabras "una proposición jurídica orgánico-constitucional inescindible y completa", llamativas expresiones con las cuales al parecer se pretende aludir a aquella noción, devienen aconsejables las siguientes observaciones:
Como ya se vio anteriormente, se ha sostenido por los actores que la llamada por ellos "mutilación" de las actas, o sea el hecho de no haberse incluido una constancia dentro de las mismas importa una violación de la Constitución. En la misma línea de reflexión y en busca seguramente de darle algún piso jurídico a la bizarra tesis anterior, se ha buscado la forma de darle al Reglamento del Congreso, una jerarquía constitucional de la cual por supuesto carece.
Considerar el Reglamento del Congreso como parte de la Constitución, solamente porque el artículo 76.6 de la Carta incluye su expedición entre las funciones del Congreso, llevaría igualmente a aplicarse a todo el resto de las funciones allí consagradas, la misma tesis, y por lo tanto a identificar la totalidad del orden jurídico del Estado con la Constitución Nacional, todo lo cual llevaría a su turno a hacer rígidas las leyes y flexible la Constitución, y finalmente, a la desarticulación de la normatividad nacional por la vía de su desjerarquización.
No se entiende cómo, los actores, luego de hacer una profesión de fe (folio 83) constitucional, en la rigidez de la Carta Nacional, concluyen después que una ley forma con aquella una "proposición jurídica completa", con lo cual no se hace otra cosa-"a contrario sensu" que legalizar la Constitución, haciendo de ésta para emplear sus propias palabras "una de las más flexibles del planeta" (folio 90).
La estructura de la Constitución Nacional, no permite siquiera que leyes, como la Ley 9ª de 1961 y la Ley 10 de 1978, que determinan la Plataforma Continental y el Mar Territorial colombianos, respectivamente, esto es, que precisan nada menos que la extensión del territorio del Estado, o los reglamentos constitucionales, que desarrollan directamente la Carta, puedan ser considerados como parte integrante de la misma, con menor razón aún, otro tipo de disposiciones.
Desde el propio comienzo de la vida republicana del país, las Constituciones Nacionales se han caracterizado por su naturaleza rígida, para continuar empleando la terminología bien conocida, precisada al respecto por Lord Brice en su clásica monografía sobre "Las Constituciones rígidas y flexibles"; utilizar por lo tanto ahora una interpretación que lleve a la flexibilidad de la Carta, borrando las fronteras entre esta y la legislación ordinaria, sería propiciar teórica y prácticamente una confusión que desembocaría en el caos. Se olvida por lo tanto con la tesis glosada que toda construcción dogmática, para que resulte defensable debe partir de los supuestos del derecho positivo.
Existen evidentemente sistemas jurídicos en los cuales se prevé así mismo la existencia de leyes constitucionales. Al respecto bastaría mencionar el caso de las Constituciones Italianas y Austríaca ya citadas, como lo recuerda Paolo Discaretti Di Ruffia, en su obra "Introducción al Derecho Constitucional Comparado", donde dice entre otras cosas que:
"En Italia, por ejemplo, al lado de la Constitución verdadera y propia (y a las diversas leyes formalmente constitucionales que han introducido modificaciones) es necesario tener presente, al menos las siguientes leyes formalmente constitucionales: 26 de febrero de 1948, números 1, 2, 4 y 5 (relativas a los estatutos especiales de las regiones de Cerdeña, de Sicilia, del Valle de Aosta y del Trentino Alto Adige) y 31 de enero de 1963, número 1 (relativa al estatuto especial de Friuli, Venecia, Julia), y 9 de febrero de 1948, números 1, 11 de marzo de 1953, números 1 y 22 de noviembre de 1967, número 2 (todas ellas concernientes a la Corte Constitucional)". (Fondo de Cultura Económica. Traducción Héctor Fix Zamudio. México, 1975, página 353).
Y se reitera, tal situación ni existe, ni ha existido nunca dentro del constitucionalismo colombiano.
El cargo anterior, no amerita tampoco violación de la Constitución. Y en cuanto a la tesis de los actores, complemento al parecer de la anterior, según la cual: "se viola por lo tanto, además de la Constitución, el principio físico biológico de inercia mental", lo mismo que, en cuanto a sus solicitudes ya de inexequibilidad, ya de nulidad, o de simple declaración de invalidez del Acto acusado, la Corte estima suficiente al respecto, remitirse a los oportunos comentarios hechos por la Procuraduría General de la Nación.
5° Las variaciones introducidas al proyecto de acto legislativo, en la segunda legislatura.
a) Ya se ha mencionado en otra parte de esta providencia, la importancia que dentro de la teoría de la Constitución tiene la llamada por la doctrina 'Revisión Constitucional', vale decir, la reforma de la Carta Política del Estado.
Para comenzar, debe tenerse en cuenta que hablar de procedimientos de revisión constitucional, lo mismo que de control constitucional, sólo es posible técnicamente, tratándose de constituciones rígidas. Pretender extender a las constituciones flexibles tal problemática, o hablar también de control constitucional de estas últimas, es como lo expresa Pedro de Vega García, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Salamanca, "el más arcaizante bizantinismo jurídico '
Naturalmente, dada la índole de la presente providencia no parece conveniente detenerse en disquisiciones teóricas relativas a los problemas generales de la revisión constitucional, los cuales tendrían simplemente una importancia "de escuela", esto es, principalmente académica.
Basta tener en cuenta que dentro de tal problemática, deben distinguirse los aspectos relativos al contenido de la revisión; y los que apuntan al procedimiento de realización de la misma.
En cuanto a lo primero, la doctrina distingue:
a. La revisión explícita o implícita según que sean o no determinados, los artículos de la Carta que pueden ser materia de la revisión;
b. La revisión total o parcial, que ordinariamente importa un procedimiento especial para el primer caso, y más simple para el segundo y aquella revisión que tiene en cuenta la derogatoria de una norma en casos extremos o la suspensión temporal de la misma, fenómeno que la doctrina alemana ha designado con el nombre de "quebrantamiento de la Constitución".
Cuanto a lo segundo, se distinguen aquellos casos en los cuales se exige la intervención de órganos especiales diferentes por lo tanto de los legislativos ordinarios -Asamblea Nacional Constituyente, referendum, etc.-; de aquellos en los cuales la revisión se canaliza a través de los órganos legislativos ordinarios, pero adoptándose procedimientos dificultados en relación con los empleados para la revisión de las leyes.
En este marco teórico, la Carta Política Colombiana, de una parte como ya se vio atrás, no señala artículos que no puedan ser reformados; de otra, determina que la revisión se hará por el órgano legislativo ordinario, entregándole por lo tanto la llave de la misma al Congreso; y finalmente, establece un procedimiento dificultado, creando exigencias especiales de enmienda, que por su origen histórico y por su expresión positiva, no buscaron en ningún caso hacer muy difíciles e imposibles las tareas de modificación.
b) Evidentemente la Carta Política no pertenece a aquellas que la doctrina ha llamado "pétreas", esto es, aquellas que en razón de las excesivas trabas previstas para su enmienda, devienen inmodificables. También en este sentido la Constitución de 1896, fue una reacción contra la Constitución de Rionegro de 1863, tenida precisamente por las razones aludidas como prácticamente irreformable, lo cual llevó a que se afirmara: "sólo una guerra civil en que se disputara sobre la vigencia de la Constitución podía derogarla". En este aspecto, también es conveniente tener en cuenta lo expresado por don José
María Samper, a fin de demostrar cómo, lo que se buscó en 1886 fue además, un punto de equilibrio entre la inmodificabilidad y la flexibilidad. Dice este en efecto:
"El grande escollo de todas las constituciones está en los medios de su reforma misma, puesto que ninguna obra humana es perfecta, y todo autor, al producir algo, debe pensar en la necesidad que puede haber de corregirlo cuando se le noten los defectos. Si la obra es patentemente buena, o sus autores la tienen por tal, naturalmente desean conservarla por el tiempo más largo posible; lo mismo no han de querer que con mucha facilidad sea reformada. Además, toda Constitución, por su naturaleza misma, ha de ser estable, ya que, conteniendo todos los principios fundamentales del Estado, tiene por primordial objeto asegurar la estabilidad de todo el organismo y de todos los intereses de la República.
Pero si obsecados los legisladores constituyentes por el espíritu de sistema o de partido, dan a su patria una Constitución muy defectuosa, y no caen o no quieren caer en la cuenta de los defectos de la obra, ¿no causarán grandísimos males al Estado, si le imponen una Constitución cuya enmienda sea muy difícil o poco menos que imposible por medios legítimos, pacíficos y regulares ¿No será la insurrección (o una revolución llevada hasta la dictadura o hasta la anarquía) el camino que los partidos o los pueblos escojan para conseguir la enmienda de una mala Constitución De esto da inequívoco testimonio la historia de las repúblicas hispanoamericanas y de gran número de otras naciones; y si la experiencia y la razón señalan el escollo, el evitarlo es propio de sabios y prudentes legisladores" (Ob. cit., tomo II, páginas 497 y siguientes).
Así pues, el mecanismo de revisión adoptado en el 86, se inspiró en tales principios y fue escogido entre tres propuestas presentadas al Consejo Nacional de délegatarios, que oscilaban entre los extremos ya aludidos.
Dentro del procedimiento dificultado escogido, la exigencia que ha dado lugar a un mayor número de tesis encontradas, es el relativo al '' examen definitivo" que debe hacerse en la segunda legislatura, de los textos aprobados en la primera, y oportunamente publicados después de la misma. Cabe distinguir al respecto, los siguientes criterios:
1° La segunda legislatura no puede introducir ninguna clase de modificaciones, teniendo un carácter simplemente ratificatorio o refrendatorio de lo hecho en la primera;
2° La segunda legislatura puede introducir los cambios que estime necesarios, como si se tratara de la tramitación de una ley ordinaria, y
3° Se pueden introducir en dicha segunda legislatura cambios, siempre que éstos no tengan el carácter de "sustanciales o cardinales".
Teniendo en cuenta los antecedentes ya mencionados, y mayormente el requisito consistente en la "publicación" del proyecto luego de la primera vuelta legislativa, encuentra la Corte que no es difícil pensar en una cuarta posibilidad.
En efecto, la publicación, forma parte sin lugar a dudas de lo que la teoría constitucional llama "procedimientos populares", esto es, aquellos que buscan la participación de la comunidad en algo que compromete su propia existencia o por lo menos la calidad de la misma, como es una revisión de la Carta. Y, en tal orden de ideas resultaría inaceptable que las opiniones expresadas por la nación en cuanto a los textos aprobados, no pudieran traducirse en modificaciones de los mismos, o por lo menos en su perfeccionamiento y desarrollo.
Permitir por otra parte cambios, que no toquen la sustancia de lo aprobado y se limiten a aspectos de forma, o a simples perfeccionamientos de la expresión literaria, no sería otra cosa que la aceptación de la primera tesis, esto es, la de quienes piensan que la segunda legislatura tiene meramente un carácter ratificatorio.
En cuanto al alcance de las expresiones "examen definitivo", utilizadas en el artículo 218 en comento, por el constituyente, las observaciones de la Procuraduría General de la Nación, son especialmente pertinentes y evidencian el marco de la segunda legislatura, para "investigar", para "escudriñar con diligencia y cuidado", lo cual carecería de sentido, si no fuera dable tomar decisiones que afecten como ya se dijo la sustancia de la institución aprobada en la primera legislatura. Si ésta tuviera por lo mismo un carácter solamente mecánico de refrendación, también por este aspecto resultaría inane su existencia.
Por lo demás la existencia del citado "procedimiento dificultado" de reforma, no le hace perder al acto legislativo su relación ontológica y procedimental con la ley, como se puso de resalto por la Corte en el fallo del 5 de mayo de 1978 tantas veces citado, en el cual por añadidura, se afirmó claramente que:
"Reformar la Constitución es actualizarla para su conservación y mantenimiento, introduciendo las adecuaciones que los cambios de la realidad cultural, política, económica y social que pretende regular, requieren".
Así pues, encuentra la Corte que los cambios introducidos en la segunda legislatura, sí pueden incidir en la esencia de la institución respectiva, por supuesto, siempre que tal cosa ocurra, dentro del marco de ciertas condiciones, que no desnaturalicen la existencia de la primera legislatura.
Las condiciones requeridas para la validez de una reforma constitucional, teniendo en cuenta lo afirmado en materia de revisión de la misma, deben ser a juicio de la Corte las siguientes:
1ª Que la modificación, ya se trate de la creación o de la supresión o abolición de normas constitucionales, no pueda ser considerada como fundamentalmente nueva, de acuerdo con lo aprobado en la primera legislatura;
2ª Que se trate no solamente del mismo tema, sino de aspectos concretos de éste;
3ª Que la modificación introducida constituya un desarrollo, complementación, consecuencia o perfeccionamiento de la institución; o en sentido inverso, una limitación o restricción de la misma;
4ª Que exista una relación directa con lo discutido en la primera legislatura y que el fin al cual apunta la modificación no desvirtúe la naturaleza de la misma, y
5ª Que la modificación no haya sido objeto de rechazo expreso en la primera legislatura.
Todo ello conduce en síntesis a que la identificación de la primera legislatura con la segunda no sea formal sino material, no sea mecánica sino racional, no sea indiscriminada sino reflexiva.
c) Veamos ahora, a la luz de lo expresado, cuál fue la posición de la demanda, en relación con el ataque realizado contra el Acto legislativo número 1 de 1979.
Como se vio, oportunamente inicia sus ataques contra dicho acto, precisamente con la presentación de la "doble columna", integrada por el texto aprobado en la primera legislatura, frente al texto aprobado en la segunda. Parecería entonces que ese fuera el argumento total de los actores: mas al paso sin embargo, éstos limitándose a la "doble columna" abandonan el tema y enfocan el ataque sobre puntos de muy difícil fundamentación, como la pretendida constitucionalización del Reglamento del Congreso, o la inexistencia de primer debate en la primera legislatura por ejemplo.
Así pues, la "doble columna" presentada por los actores tiene las siguientes características:
1ª Ataca el articulado en bloque e indiscriminadamente;
2ª En consecuencia no estudia cada norma en forma independiente;
3ª No estudia, al no aparecer en la confrontación, si una norma fue colocada por el constituyente en una distinta ubicación;
4ª No extrae conclusiones concretas respecto de cada norma;
5ª No tiene en cuenta que la acumulación de los proyectos discutidos en la primera legislatura, impedía por su propia naturaleza la estructura de la citada doble columna;
6ª A pesar de considerar que solamente se hicieron cambios en ciertos artículos, los actores los impugnan todos, sin que pueda argüirse que los otros motivos de censura constitucional, los abarcan totalmente, pues el ataque en cuestión, no se plantea subsidiariamente, sino como cargo principal, y
7ª Como ya se vio al comienzo de esta providencia, la demanda comprende en la "doble columna", un artículo, el 28, respecto del cual consideraron sin embargo que no había sido materia de modificación alguna.
Esto sin mencionar otros defectos de la mentada comparación como errores en la subraya, doble cita del artículo 149, falta de comparación del artículo 142 al no poderlo encajar en ella y finalmente, cita del artículo 110, como si fuera el artículo 109.
Como aspecto relacionado con la técnica legislativa, en punto a la forma de publicación, luego de la primera legislatura, de los proyectos reformatorios de la Constitución, conviene observar así mismo que los actores citan el articulado del proyecto de acto legislativo, como si este correspondiera al mismo articulado de los Decretos 122, y 123 del 24 de enero de 1979, sin tener en cuenta que tales Decretos constan únicamente de seis artículos cada uno, el primero de los cuales comprende la totalidad del proyecto respectivo. Han debido en consecuencia citarce los artículos del proyecto autónomamente y no como si éstos correspondieran al articulado de los citados Decretos.
Todo lo anterior mueve a concluir que la tantas veces citada "doble columna", lejos de permitir una precisa visión del tema, crea una situación de perplejidad y confusión. Se trata en síntesis de un recurso efectista, que no tuvo en cuenta como ya se expresó, que los textos de los dos proyectos solamente se refundieron en la segunda legislatura; mayormente, como se verá más adelante, que varios artículos e incisos de los mismos fueron cambiados de ubicación en la segunda legislatura. Su empleo a la postre vino a dispensar del estudio de lo ocurrido al respecto.
Inversamente a la posición de la demanda, o según lo dado a entender por ella en su presentación, piensa la Corte que el tema fundamental es el que se viene comentando. Tales las razones para que tratados a sobrehaz los otros, haya concentrado en éste su atención.
d) En relación con la naturaleza y propósitos de dichos Decretos, es oportuno transcribir, los artículos de los mismos que desarrollan el fin perseguido por la publicación frente a la comunidad nacional:
Artículo 2° El "Diario Oficial" hará una edición especial de 5.000 ejemplares del texto del presente Decreto, los cuales serán distribuidos por el Ministerio de Gobierno.
Artículo 3° Las autoridades nacionales, departamentales, Intendencíales, comisariales y municipales, facilitarán los medios necesarios para que, se logre la más amplia difusión de esta reforma.
Artículo 4° El texto del proyecto de acto legislativo será entregado a la prensa del país, por intermedio de la Secretaría de Información y Prensa de la Presidencia de la República.
Artículo 5° Un ejemplar del "Diario Oficial" debidamente autenticado, en que aparezca publicado el proyecto, se anexará al expediente, hecho lo cual se devolverá al honorable Congreso de la República para que se surtan los trámites previstos en el artículo 218 de la Constitución Política.
Se ha insistido por la Procuraduría General de la Nación lo mismo que por los impugnantes, en el pronunciamiento del Senado de la República, publicado en los "Anales del Congreso" correspondientes al 25 de julio de 1968, según el cual se acordó por el honorable Senado:
"Declarar por vía de interpretación, que los proyectos de actos legislativos reformatorios de la Constitución Nacional, pueden ser modificados también en la segunda vuelta, siempre que dichas modificaciones se refieran a materias o asuntos tratados en la primera".
Se trata en efecto, de un aporte interesante en orden a la dilucidación de tan delicado asunto. Tal interpretación parlamentaria por vía de autoridad no se encuentra prevista en la Constitución.
En efecto, comentando el artículo 76 de la Constitución, don José María Samper, expresa al respecto:
"En el proyecto de Constitución era defectuosa la redacción de este artículo, pues se decía:
"Corresponde al Congreso hacer las leyes, interpretarlas por vía de autoridad, reformarlas y derogarlas.
"Prestábase esta redacción a la creencia de que sería lícita la interpretación de las leyes por vía de autoridad, esto es, por medio de simples resoluciones; lo que, además de ser peligroso para el fiel cumplimiento de las leyes, podía dar asidero a resoluciones discordantes de las Cámaras, y a que con ellas se estableciese la anarquía. Para remediar estos inconvenientes, propuso el autor de este comentario una distinta redacción del comienzo del artículo" (Ob. cit., tomo II, página 151).
e) Con el propósito de precisar cuáles fueron las variaciones que sufrieron los textos constitucionales al pasar de la primera legislatura a la segunda vuelta legislativa, la Corte transcribirá a continuación los "44" artículos que según los libelistas fueron discutidos y aprobados en la segunda vuelta sin haberlo sido en la primera, cuyo contenido en la segunda legislatura, estiman los mismos, fue "totalmente distinto".
No se incluye el artículo 23, el cual como ya se observó anteriormente, si bien los actores lo insertan entre aquellos, sin embargo, en dos oportunidades afirman que forma parte de los que no perdieron su "identidad" en el citado tránsito de una legislatura a la otra. Se subraya el contenido en el cual no hay correspondencia exacta de textos.
1° Artículo 47 de la Constitución Nacional. Reglamentación de los partidos políticos.
Primera legislatura.
"Mediante ley aprobada por los dos tercios de los votos de los asistentes se podrá reglamentar el funcionamiento de los partidos políticos y disponer que el Gobierno asuma, total o parcialmente sus gastos electorales" (artículo 1° del Proyecto publicado en el Decreto 123).
Segunda legislatura.
"Son prohibidas las juntas políticas populares de carácter permanente.
"Mediante ley aprobada por los dos tercios de los votos de los asistentes, se podrá reglamentar el funcionamiento de los partidos políticos y disponer que el Estado asuma, total o parcialmente, sus gastos electorales.
"La ley podrá igualmente estimular el ejercicio de la función del sufragio y aún establecer el voto obligatorio" (artículo 2°, Acto legislativo número 1 de 1979).
2° Artículo 52 de la Constitución Nacional. Organos que administran justicia.
Primera legislatura.
"El Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Constitucional, la Corte de Casación, el Consejo de Estado y los demás Tribunales y Juzgados que establezca la ley administrarán justicia.
"El Senado ejerce determinadas funciones judiciales.
"La justicia es un servicio público a cargo de la nación" (artículo 29 del Proyecto publicado en el Decreto-122).
Segunda legislatura.
La Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, los Tribunales Superiores de Distrito, los Tribunales y los Juzgados que establezca la ley administran justicia.
El Senado ejerce determinadas funciones judiciales.
La administración de justicia es un servicio público a cargo de la nación (artículo 39, Acto legislativo número 1 de 1979).
3° Inciso 3°, artículo 59 de la Constitución Nacional. Elección de Contralores.
Primera legislatura.
"El Contralor General de la República será elegido por un período de cuatro años, por la Cámara de Representantes. Este funcionario, así como los Contralores Departamentales, el del Distrito Especial de Bogotá y los de capitales de departamento no podrán ser reelegidos, en ningún caso, para el período inmediato (artículo 39, del Proyecto publicado en el Decreto 123).
Segunda legislatura.
"El Contralor General de la República será elegido para un período de cuatro años por la Cámara de Representantes y no podrá ser reelegido en ningún caso para el período inmediato, ni continuar en ejercicio del cargo al vencimiento de su mandato" (artículo 49, Acto legislativo número 1 de 1979).
4° Inciso 1° del artículo 70 de la Constitución Nacional. Reglamentación de las Cámaras y de las Comisiones Permanentes.
Primera legislatura.
"Las Cámaras y las Comisiones Permanentes podrán abrir sus sesiones y deliberar con cualquier número plural de sus miembros, en aquellos días y horas en que deben sesionar según la Constitución y sus reglamentos internos, y en aquellos otros para los cuales las mesas directivas las hayan convocado en forma pública y con cinco días de anticipación por lo menos" (artículo 7° del Proyecto publicado en el Decreto 123).
Segunda legislatura.
"Las Cámaras y las Comisiones Permanentes podrán abrir sus sesiones y deliberar con cualquier número plural de sus miembros, en aquellos días y horas en que deben sesionar según la Constitución sus reglamentos internos, y en aquellos otros para los cuales las mesas directivas las hayan convocado durante los períodos de sesiones con cinco días de anticipación por lo menos" (artículo 8°, Acto legislativo número 1 de 1979).
5° Artículo 72 de la Constitución Nacional. Elección de las Comisiones Permanentes.
Primera legislatura.
"Cada Cámara elegirá para períodos de cuatro años, Comisiones Permanentes que tramiten en primer debate los proyectos de ley o reformatorio (sic) de la Constitución.
Salvo lo especialmente previsto en el artículo 30, la ley determinará el número de comisiones permanentes, y el de sus miembros, lo mismo que las materias en que cada una deberá ocuparse" (artículo 99 del Proyecto publicado en el Decreto 123 de 1979).
Segunda legislatura.
Cada Cámara elegirá, para períodos de cuatro años, Comisiones Permanentes que tramiten en primer debate los proyectos de acto legislativo o de ley. Las mesas directivas de las Comisiones serán renovadas cada año y ninguno de sus miembros podrá ser reelegido para el período inmediato.
Salvo lo especialmente previsto en el artículo 30, la ley determinará el número de comisiones permanentes y el de sus miembros, lo mismo que las materias de que cada uno deberá encargarse.
Las Comisiones Constitucionales Permanentes podrán realizar estudios y audiencias sobre los problemas nacionales y elaborar, como resultado de ellos, proyectos de actos legislativos o de ley, o hacer recomendaciones al Gobierno en materias en que a éste corresponda la iniciativa" (artículo 9°, Acto legislativo número 1 de 1979).
6° Artículo 73 de la Constitución Nacional. Disponibilidad de las Comisiones Permanentes.
Primera legislatura.
"Las Comisiones Constitucionales Permanentes se reunirán también, en sesiones ordinarias por dos meses a partir del primero de mayo, para dar primer debate a proyectos de ley o de actos legislativos.
"Durante ese lapso podrán presentarse proyectos ante las mesas directivas de las Cámaras para que éstas los repartan y las Comisiones inicien su trámite. Las atribuciones de las Comisiones no se afectarán si el Gobierno convoca a sesiones extraordinarias al Congreso.
"El Senado y la Cámara podrán disponer que cualquiera de las Comisiones Permanentes sesionen durante el período de receso.
"Las Comisiones Constitucionales Permanentes podrán realizar en sus sesiones estudios y audiencias sobre los problemas nacionales y elaborar, como resultado de ellos, proyecto de ley o recomendaciones al Gobierno en las materias en que a éste corresponda la iniciativa" (artículo 10 del Proyecto publicado en el Decreto 123).
Segunda legislatura.
"El Gobierno, el Senado y la Cámara podrán disponer que cualquiera de las Comisiones Permanentes sesione durante el período de receso legislativo y cumpla las funciones constitucionales o legales que le son propias.
"Durante esas sesiones podrán presentarse proyectos de acto legislativo o de ley en la forma reglamentaria para que las Comisiones les den primer debate" (artículo 10, Acto legislativo número 1 de 1979).
7° Artículo 74 de la Constitución Nacional. Reunión en un solo cuerpo del Congreso y pérdida de la investidura.
Primera legislatura.
"El Congreso se reunirá en un solo cuerpo para su instalación en el período de sesiones ordinarias; dar posesión al Presidente de la República o a quien lo suceda en las faltas absolutas o temporales, así como para oírlo cuando lo solicite; para elegir designado, y para recibir, por petición del Gobierno, a los Jefes de Estado o de Gobierno de otras naciones cuando vengan a Colombia en visita oficial.
"El Presidente del Senado y el de la Cámara serán respectivamente, el Presidente y el Vicepresidente del Congreso" (artículo 12 del Proyecto publicado en el Decreto 123).
Son causales de pérdida de la investidura de Congresista:
1. La infracción al régimen de incompatibilidades y al de conflictos de interés previsto en la Constitución.
2. Faltar en un período legislativo anual, sin causa justificada, a ocho de las sesiones plenarias ordinarias en que se voten proyectos.
Corresponde al Consejo de Estado declarar esta pérdida de investidura (artículo 8° del Proyecto publicado en el Decreto 123).
Segunda legislatura.
El Congreso se reunirá en un solo cuerpo para su instalación cuando el Presidente de la República o sus Ministros concurran a abrir sus sesiones ordinarias o extraordinarias; para dar posesión al Presidente de la República o a quien lo suceda en las faltas absolutas o temporales, así como para oírlo cuando lo solicite; para elegir designado y para recibir a los Jefes de Estado o de Gobierno de otras naciones cuando vengan a Colombia por invitación del Gobierno.
El Presidente del Senado y de la Cámara serán respectivamente, el Presidente y el Vicepresidente del Congreso" (artículo 12, Acto legislativo número 1 de 1979).
"Son causales de pérdida de la investidura de Congresista:
"1. La infracción al régimen de incompatibilidades y al de conflictos de interés previstos en la Constitución.
"2. Faltar en un período legislativo anual, sin causa justificada, a ocho de las sesiones plenarias en que se voten proyectos de actos legislativos o de ley.
"Corresponde al Consejo de Estado declarar la pérdida de la investidura" (artículo 13, Acto legislativo número 1 de 1979).
8° Artículo 73 de la Constitución Nacional. Atribuciones del Congreso.
Primera legislatura.
"Numeral 4° Establecer el plan de desarrollo económico y social que se prevé en el artículo 80 y los de obras públicas que haya de emprenderse o continuarse, con los recursos e inversiones que se autoricen para su ejecución y de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos (artículo 13 del Proyecto publicado en el Decreto 123).
"Numeral 6° Dictar el Reglamento del Congreso y uno común para las Cámaras, en los cuales deberán establecerse específicamente las causales de mala conducta y las respectivas sanciones para sus miembros (artículo 14 del Proyecto publicado en el Decreto 123 de 1979).
"Numeral 11. Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales (artículo 15 del Proyecto publicado en el Decreto 123 de 1979).
"Numeral 12. A solicitud del Gobierno, revestir pro tempore al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen (artículo 16, del Proyecto publicado en el Decreto 123 de 1979).
"El Consejo (sic) podrá en todo tiempo, y a iniciativa propia, derogar, modificar o adicionar sin limitación de materias los Decretos así dictados (artículo 16 del Proyecto publicado en el Decreto 123 de 1979).
"Numeral 13. Aprobar o improbar los tratados o convenios; (sic) que el Gobierno celebre con Estados o con entidades de Derecho Internacional y sobre cuya conformidad con la Constitución Nacional se haya pronunciado la Corte Suprema de Justicia.
Por medio de tratados o convenios aprobados por el Congreso podrá el Estado obligarse para que, sobre bases de igualdad y reciprocidad, sean creadas instituciones supranacionales que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados (artículo 17 del Proyecto publicado en el Decreto 123 de 1979).
Numeral 22. Dictar las normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; regular el cambio internacional y el comercio exterior, modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduailas; intervenir en el Banco de Emisión y en las actividades de las personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento del ahorro privado" (artículo l° del Proyecto publicado en el Decreto 123 de 1979).
Segunda legislatura.
"Inciso 1° Es función del Congreso reformar la Constitución por medio de actos legislativos, hacer las leyes y ejercer el control político sobre los actos de Gobierno y de la administración de acuerdo con los numerales 3° y 4° del artículo 103.
"Por medio de las leyes ejerce las siguientes atribuciones:
"Numeral 4° Establecer el Plan de Desarrollo Económico y Social que se prevé en el artículo 20 y los de obras públicas que haya de emprenderse o continuarse, con los recursos e inversiones que se autoricen para su ejecución y de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos.
"Numeral 6° Dictar el Reglamento del Congreso y uno común para las Cámaras, en los cuales deberán establecerse específicamente las causales de mala conducta de sus miembros y las respectivas sanciones.
"Numeral 11. Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales.
"Numeral 12. A solicitud del Gobierno, revestir pro tempore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen.
"El Congreso podrá en todo tiempo, y a iniciativa propia, derogar, modificar o adicionar sin limitación de materias los decretos así dictados.
"Numeral 22. Dictar normas generales a las cuales deba sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio ; regular el cambio internacional y el comercio exterior; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; intervenir en el Banco de Emisión y en las actividades de las personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento del ahorro privado" (artículo 14, Acto legislativo número 1 de 1979).
9° Artículo 10. Comisión del Plan.
Primera legislatura.
"Habrá un plan nacional de desarrollo económico y social presentado por el Gobierno y aprobado por el Congreso que comprenderá una parte en la cual se señalarán los propósitos nacionales, las metas y prioridades de la acción del Estado y la participación que se dará a los diversos sectores de la sociedad y de la economía y otra parte programática que determinará los recursos, medios y sistemas para su ejecución. Una ley normativa definirá la forma de concertación de las fuerzas económicas y sociales en los organismos de planeación y los procedimientos para elaborar el plan.
"La ley del plan tendrá supremacía sobre las que se expidan para asegurar su cumplimiento. Toda modificación que implique una carga económica para el Estado o que varíe el inventario de sus recursos requerirá concepto previo favorable de los organismos de planificación.
"El Gobierno, durante los primeros cien días de su período constitucional, presentará al Congreso un proyecto con los cambios que en su concepto requiera la parte normativa del plan. De conformidad con tales cambios, podrá en todo tiempo proponer al Congreso las modificaciones que se hagan indispensables en su parte programática.
"Parágrafo. Una Comisión permanente compuesta por diez miembros de cada Cámara, elegidos para períodos no menores de dos años, teniendo en cuenta la proporción en que los partidos políticos estén representados, dará primer debate a los proyectos de ley a que se refiere este artículo, vigilará la ejecución del plan y la evolución y los resultados del gasto público. Esta Comisión funcionará también durante el receso del Congreso con la plenitud de sus atribuciones propias y de las establecidas por la Constitución para las demás comisiones permanentes. Si el plan no es aprobado por el Congreso en los cien días siguientes de sesiones ordinarias o extraordinarias a su presentación, el Gobierno podrá poner en vigencia los proyectos mediante decretos con fuerza de ley.
"Las leyes del plan deberán ser tramitadas y decididas por las Cámaras con prelación sobre cualquier otro asunto.
"Parágrafo transitorio: El Gobierno someterá al Congreso el Plan Nacional dentro del año siguiente a la expedición de este Acto legislativo" (artículo 21 del Proyecto publicado en el Decreto 123).
Segunda legislatura.
"Habrá un Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social presentado por el Gobierno y aprobado por el Congreso, que comprenderá una parte general en la cual se señalarán los propósitos nacionales y las metas y prioridades de la acción del Estado de acuerdo con el artículo 32, las inversiones para impulsar el desarrollo regional y la participación que se dará a los diversos sectores de la sociedad y de la economía; y una parte programática que determinará los recursos, medios y sistemas para su ejecución.
"La ley del plan tendrá supremacía sobre las que se expidan para asegurar su cumplimiento. Toda modificación que implique una carga económica para el Estado o que varíe el inventario de los recursos requerirá concepto previo favorable de los organismos de planificación. El Gobierno durante los primeros cien días de su período constitucional presentará al Congreso un proyecto con los cambios que en su concepto requiere la parte general del plan. De conformidad con tales cambios, podrá en todo tiempo proponer al Congreso las modificaciones que se hagan indispensables en su parte programática.
"Parágrafo 1° Una ley normativa definirá la forma de concertación de las fuerzas económicas y sociales en los organismos de planeación y los procedimientos para elaborar el plan.
Parágrafo 2° Una Comisión Permanente compuesta por veintisiete miembros en representación de los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá y los Territorios Nacionales, trece de los cuales serán elegidos por el Senado, uno de ellos en representación de Bogotá, y catorce por la Cámara, cuatro de ellos por los Territorios Nacionales, a razón de uno por cada circunscripción electora] para la Cámara, teniendo en cuenta la proporción en que los partidos políticos estén representados, dará primer debate a los proyectos de ley a que se refiere este artículo, vigilará la ejecución del plan y la evolución y los resultados del gasto piíblieo (sic). Esta Comisión funcionará también durante el receso del Congreso con la plenitud de sus atribuciones propias y de las establecidas por la Constitución para las demás Comisiones Permanentes. Si el Plan no es aprobado por el Congreso en los cien días siguientes de sesiones ordinarias o extraordinarias a su presentación, el Gobierno podrá poner en vigencia los proyectos mediante decretos con fuerza de ley.
"En el evento de que se crearen nuevos departamentos. o circunscripciones electorales para la Cámara, cada uno tendrá representación en la Comisión del.P.la/n y su elección será hecha por la Cámara de Representantes.
"Las leyes del Plan deberán ser tramitadas y decididas por las Cámaras con prelación sobre cualquier otro asunto, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 91.
"Parágrafo 3° Si pasados treinta días de iniciado el período legislativo durante el cual deba elegirse la Comisión del Plan la elección no se verifica, las mesas directivas de las Cámaras la integrarán teniendo en cuenta lo prescrito en el parágrafo anterior para que asuma sus funciones con los miembros así designados hasta cuando las Cámaras o una de ellas los reemplacen mediante la respectiva none elección. Si una Cámara hace la elección y la otra no, a la mesa directiva de ésta, competerá nombrar a los miembros que corresponda y éstos actuarán hasta cuando sean sustituidos por tos que elija la corporación" (artículo 17, Acto legislativo número 1 de 1979).
10. Artículo 21 de la Constitución Nacional. Requisitos para proyectos de acto legislativo o ley.
Primera legislatura.
"Numeral 2° Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente Comisión Permanente de cada Cámara, salvo lo dispuesto en los artículos 80, 91 (inciso final) y 208 (artículo 22 del Proyecto publicado en el Decreto 123 de 1979).
"Suprímese el penúltimo inciso del artículo 81 de la Constitución Nacional que dice:
"Los proyectos de ley que no hayan sido acumulados en la forma que ordena el reglamento, no podrán discutirse ni votarse conjunta o simultáneamente" (artículo 23, del Proyecto publicado en el Decreto 123 de 1979).
Segunda legislatura.
"El inciso 1°, los numerales 29 y 39 y los incisos penúltimo y último del artículo 81 de la Constitución Nacional, quedarán así:
"Ningún proyecto será acto legislativo o ley sin los requisitos siguientes:
"El numeral 2° quedará así: 2° Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente Comisión Permanente de cada Cámara, salvo lo dispuesto en los artículos 80, 91 (inciso final) y 208.
"El numeral 3° quedará así: 3° Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate. En éste los proyectos de ley podrán ser objeto de modificaciones, sustituciones o supresiones que no alteren su esencia. El Presidente de la respectiva Cámara rechazará las iniciativas que no se acuerden con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma corporación.
"El penúltimo inciso se suprime y dice:
"Los proyectos de ley que no hayan sido acumulados en la forma que ordena el reglamento no podrán discutirse ni votarse conjunta o simultáneamente.
"El último inciso quedará así: Un proyecto de acto legislativo o de ley que hubiere sido negado en primer debate podrá ser considerado por la respectiva Cámara a solicitud de su autor, de un miembro de la Comisión o del Gobierno. Si la decisión de la Comisión fuere improbada por la misma mayoría de votos que se requiere para la aprobación del proyecto, éste pasará a otra Comisión Permanente para que decida sobre él en primer debate" (artículo 18, Acto legislativo número 1 de 1979).
11. Artículo 94 de la Constitución Nacional. Requisitos para ser elegido Senador.
Primera legislatura.
"Para ser elegido Senador se requiere ser colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener más de treinta y cinco años de edad en la fecha de la elección y, además haber desempeñado alguno de los cargos de Presidente de la República, Designado, Ministro del Despacho, Jefe de Departamento Administrativo, miembro principal del Congreso, Jefe de Misión Diplomática, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de Tribunal Superior o Contencioso-administrativo, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, profesor universitario por diez años, o haber ejercido por tiempo no menor de diez años una profesión con título universitario.
"Ningún ciudadano que haya sido condenado por sentencia judicial a pena de presidio o prisión puede ser Senador. Se exceptúa de esta prohibición a los condenados por delitos políticos" (artículo 25 del Proyecto publicado en el Decreto 123 de 1979).
Segunda legislatura.
"Para ser elegido Senador se requiere ser colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener más de treinta y cinco años de edad en la fecha de la elección y, además, haber desempeñado alguno de los cargos de Presidente de la República, Designado, Ministro del Despacho, Jefe de Departamento Administrativo, miembro del Congreso, jefe titular de misión diplomática, Magistrado del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de Tribunal Superior o Contencioso-administrativo, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, profesor universitario por diez años, o haber ejercido por tiempo no menor de diez años una profesión con título universitario. Ningún ciudadano que haya sido condenado por sentencia judicial a pena de presidio o prisión puede ser Senador. Se exceptúa de esta prohibición a los condenados por delitos políticos" (artículo 20, Acto legislativo número 1 de 1979).
12. Artículo 98 de la Constitución Nacional. Atribuciones del Senado.
Numeral tercero:
Primera legislatura.
"Conceder licencia al Presidente de la República para separarse temporalmente, no siendo caso de enfermedad, y decidir sobre las excusas del Designado para ejercer la Presidencia de la República, en cuyo caso se aplicará lo que se dispone en el artículo 125 de la Constitución Nacional" (artículo 26 del Proyecto publicado en el Decreto 123).
Segunda legislatura.
"Conceder licencia al Presidente de la República para separarse temporalmente, no siendo caso de enfermedad, y aceptar las excusas del Designado para ejercer la Presidencia de la República, en cuyo caso se aplicará lo que se dispone en el artículo 125" (artículo 21, Acto legislativo número 1 de 1979).
13. Artículo 104 de la Constitución Nacional. Publicidad de las labores del Congreso.
Primera legislatura.
"La ley determinará los espacios de (sic) los medios oficiales de información, radio y televisión deben destinar a la transmisión de las sesiones de las Cámaras legislativas. En virtud de decisión de las Cámaras, sus mesas directivas podrán contratar informaciones adicionales por radio y por otros medios para lograr la publicidad que el Congreso requiere" (artículo 28 del Proyecto publicado en el Decreto 123).
Segunda legislatura.
"La ley podrá determinar los espacios que los medios oficiales de información deben destinar a la divulgación de las sesiones de las Cámaras Legislativas. En virtud de decisión de las Cámaras, sus mesas directivas podrán contratar publicidad adicional para informar a la opinión pública sobre las labores del Congreso" (artículo 24, Acto legislativo número 1 de 1979).
14. Artículo 106 de la Constitución Nacional. Impedimentos de los Congresistas.
Primera legislatura.
"Los individuos de una y otra Cámara representan a la nación entera, y deberán votar consultando únicamente la justicia y el bien común.
"Para evitar conflictos de intereses los Congresistas se abstendrán de votar y de participar en el trámite de aquellos actos del Congreso, que incidan en forma directa en los negocios de gremios o personas de derecho privado a que (sic) dentro de los dos años inmediatamente anteriores a su elección, hayan prestado servicios remunerados" (artículo 29 del Proyecto publicado en el Decreto 123).
Segunda legislatura.
"Adiciónase el artículo 105 de la Constitución Nacional con el siguiente inciso:
"Los Congresistas que dentro de los dos años inmediatamente anteriores a su elección hayan prestado servicios remunerados a gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso, deberán comunicarlo por escrito a la mesa directiva de la respectiva corporación para que previa publicación en los 'Anales', decida si los Congresistas aludidos deben abstenerse de participar en el trámite y votación de dichos actos.
"Cualquier miembro de la respectiva Cámara podrá denunciar él impedimento en caso de que ' aquella comunicación no se hiciere oportunamente" (artículo 25, Acto legislativo número 1 de 1979).
15. Artículo 107 de la Constitución Nacional. Inmunidad parlamentaria.
Primera legislatura.
"Los miembros del Congreso gozarán de inmunidad durante el período de sesiones ordinarias, treinta días antes y veinte días después de éstas, y durante las sesiones extraordinarias. En consecuencia, no podrán ser detenidos ni privados de su libertad por motivo alguno, sin permiso de la Cámara a que pertenezcan.
"Recibida la solicitud del juez, la Cámara respectiva dispondrá de un término de treinta días para resolver sobre el levantamiento de la inmunidad.
"Si no lo hace, quedará levantado (sic) ipso jure.
"En caso de delito flagrante, podrá ser capturado el sindicado, y puesto a disposición de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente, para ser entregado en custodia a la Dirección General de la Policía Nacional hasta que la competente autoridad judicial resuelva lo pertinente.
"Ejecutoriado el auto de proceder o providencia la equivalente, se suspende la inmunidad.
"Levantada o suspendida la inmunidad, no se readquiere por ningún motivo con relación al mismo proceso" (artículo 30 del Proyecto publicado en el Decreto 123).
Segunda legislatura.
"Los miembros del Congreso gozarán de inmunidad durante el período de sesiones, treinta (30) días antes y veinte (20) días después de éstas. Durante dicho tiempo no podrán ser detenidos ni privados de su libertad por motivo alguno, a menos que en su contra se dicte sentencia judicial condenatoria de primer grado.
"En caso de flagrante delito, podrán ser capturados y puestos a disposición de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente, para ser entregados en custodia a las autoridades de policía" (artículo 26, Acto legislativo número 1 de 1979).
16. Artículo 108 de la Constitución Nacional. Inhabilidades para ser elegido Congresista.
Primera legislatura.
Incisos 1°, 2° y 3°.
"El Presidente de la República, los Ministros y Viceministros del Despacho, los Magistrados del Consejo Superior de la Magistratura, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Electoral, el Contralor General de la República, el Procurador General de la Nación, los Jefes de Departamento Administrativo, los Directores o Gerentes de las entidades públicas descentralizadas, el Registrador del Estado Civil y sus delegados, no podrán ser elegidos miembros del Congreso sino un año después de haber cesado en el ejercicio de sus funciones.
"Tampoco podrán ser elegidos miembros del Congreso o Diputados, los Gobernadores, los Secretarios de Gobernación, los Alcaldes, los Secretarios de Alcaldía de Capitales de Departamento o de ciudades con más de trescientos mil habitantes, los Contralores Departamentales y Municipales y los Personeros sino un año después de haber cesado en el ejercicio de sus funciones. Así mismo no podrá ser elegido cualquier otro funcionario que, seis meses antes de la elección haya ejercido jurisdicción o autoridad civil, política o militar en la circunscripción electoral respectiva.
"Dentro del mismo período constitucional o legal, nadie podrá ser elegido miembro del Senado y de la Cámara de Representantes ni elegido tampoco por más de una circunscripción para las mismas corporaciones u otras de origen popular. Son nulas las elecciones que violen este precepto" (artículo 31 del Proyecto publicado en el Decreto 123).
Segunda legislatura.
"Los incisos 1° y 2°, del artículo 108 de la Constitución Nacional quedarán así:
"El Presidente de la República, los Ministros y Viceministros del Despacho, los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Electoral, el Contralor General de la República, el Procurador General de la Nación, el Fiscal General de la Nación, los Jefes de Departamentos Administrativos, los representantes legales de las entidades descentralizadas, el Registrador del Estado Civil y sus delegados, no podrán ser elegidos miembros del Congreso sino un año después de haber cesado en el ejercicio de sus funciones.
"Tampoco podrán ser elegidos miembros del Congreso o Diputados los Gobernadores, los Secretarios de Gobernación, los Alcaldes, los Secretarios de Alcaldía de capitales de departamento o de ciudades con más de trescientos mil habitantes, los Contralores Departamentales y Municipales y los Personeros, sino un año después de haber cesado en el ejercicio de sus funciones. Así mismo, no podrá ser elegido cualquiera otro funcionario o empleado público que seis meses antes de la elección esté en ejercicio de su cargo" (artículo 27, Acto legislativo número 1 de 1979).
17. Artículo 105 de la Constitución Nacional. Faltas absolutas de Senadores y Representantes.
Primera legislatura.
No se debatió.
Segunda legislatura.
"Constituye falta absoluta de Senadores y Representantes principales y de los suplentes cuando se hubieren posesionado del cargo, su aceptación de cualquier empleo público, excepción hecha de los Ministros, Gobernador, Agente Diplomático y Alcalde del Distrito Especial o de capital de departamento" (artículo 22, Acto legislativo número 1 de 1979).
18. Artículo 112 de la Constitución Nacional. Facultades del Presidente en relación con el Congreso.
Primera legislatura.
"Numeral 3° Presentar al Congreso el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social y los de sus cambios, según se prevé en el artículo 80, entre cuyos objetivos deberá contemplarse el desarrollo armónico de las diferentes regiones del país; y también aquellos de obras públicas contemplados en el ordinal 4° del artículo 76"
"En el numeral 2° del mismo artículo se suprime la referencia al numeral 11 del artículo 76" (artículo 30, Acto legislativo número 1 de 1979).
19. Artículo 119 de la Constitución Nacional. Facultades del Presidente en relación con la Administración de Justicia.
Primera legislatura.
"Corresponde al Presidente de la República en relación con la Administración de Justicia:
"1. Acusar ante la autoridad competente, por medio de funcionario o agente especial, a los gobernadores de departamento y a cualesquiera otros empleados públicos del orden administrativo o judicial, por infracción de la Constitución o las leyes, o por otros delitos cometidos en ejercicio de sus funciones.
"2. Conceder indultos por delitos políticos, con arreglo a la ley que regule el ejercicio de estas facultades. En ningún caso los indultos podrán comprender la responsabilidad que tengan los favorecidos respecto de los particulares, según las leyes.
"3. Con arreglo a las normas y requisitos que señale la ley y previo concepto favorable del Consejo Superior de la Judicatura, crear, suprimir y fusionar juzgados y empleos subalternos en las oficinas judiciales; determinar el área territorial de los distritos y circuitos, y fijar, por razón de la cuantía, la competencia de los tribunales y juzgados.
"4. Prestar a los funcionarios judiciales, con arreglo a las leyes, los servicios y auxilios necesarios para el cabal desempeño de sus funciones y para hacer efectivas sus providencias" (artículo 49 del Proyecto publicado en el Decreto 122).
Segunda legislatura.
"Corresponde al Presidente de la República en relación con la administración de justicia:
"1° Promover, por medio de la autoridad competente, la acusación a que haya lugar contra cualquier empleado público, por infracción de la Constitución o las leyes, o por otros delitos cometidos en ejercicio de sus funciones.
"2° Conceder indultos por delitos políticos con arreglo a la ley que regule el ejercicio de estas facultades. En ningún caso los indultos pueden comprender la responsabilidad que tengan los favorecidos respecto de los particulares, según las leyes.
"3° Con arreglo a las normas y requisitos que señale la ley y previo concepto favorable del Consejo Superior de la Judicatura, crear, suprimir y fusionar juzgados y empleos subalternos en las oficinas judiciales; determinar el área territorial de los distritos y circuitos y fijar, por razón de la cuantía, la competencia de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de los Tribunales y Juzgados.
"4° prestar a los funcionarios judiciales, con arreglo a las leyes, los servicios y auxilios necesarios para el cabal desempeño de sus funciones y para hacer efectivas sus providencias" (artículo 31, Acto legislativo número 1 de 1979).
20. Artículo 121 de la Constitución Nacional. Estado de sitio.
Primera legislatura.
Inciso 2°. Parágrafo.
"Los términos señalados en el artículo 214 se reducirán a una tercera parte, y su incumplimiento dará lugar a la destitución de los Magistrados responsables, la cual será decretada por el Consejo Superior de la Judicatura" (artículo 5° del Proyecto publicado en el Decreto 122).
Segunda legislatura.
Parágrafo. "El Gobierno enviará a la Corte Suprema de Justicia, el día siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte para que declare, con carácter definitivo, si se han expedido con el lleno de las formalidades previstas en este artículo y si las normas que contienen se ajustan a las facultades del Gobierno durante el estado de sitio. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Sala aprehenderá inmediatamente y de oficio su conocimiento.
"Los términos señalados en el artículo 215 se reducirán a una tercera parte, y su incumplimiento dará lugar a la destitución de los Magistrados responsables, la cual será decretada por el Consejo Superior de la Judicatura.
"Contra los Decretos así revisados, podrá ejercerse la acción pública de inconstitucionalidad contemplada en el artículo 214" (artículo 34, Acto legislativo número 1 de 1979).
21. Parágrafo. Artículo 122. Emergencia económica.
Primera legislatura.
"El Gobierno enviará a la Corte Constitucional, el día siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte para que ella declare, con carácter definitivo, si se han expedido con el lleno de las formalidades previstas en este artículo y si las normas que contienen se ajustan a las facultades del Gobierno durante el estado de emergencia declarado. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte aprehenderá inmediatamente, de oficio su conocimiento.
"Los términos señalados en el artículo 215 se reducirán a una tercera parte y su incumplimiento dará lugar a la destitución de los Magistrados responsables, la cual será decretada por el Consejo Superior de la Judicatura.
"Contra los Decretos así revisados, podrá ejercerse la acción pública de inconstitucionalidad contemplada en el artículo 214" (artículo 6° del Proyecto publicado en el Decreto 122).
Segunda legislatura.
"El Gobierno enviará a la Corte Supremade Justicia, el día siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte para que declare, con carácter definitivo, si se han expedido con el lleno de las formalidades previstas en este artículo y si las normas que contienen se ajustan a las facultades del Gobierno durante el estado de emergencia. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Sala aprehenderá inmediatamente y de oficio su conocimiento.
"Los términos señalados en el artículo 215, se reducirán a una tercera parte, y su incumplimiento dará lugar a la destitución de los Magistrados responsables, la cual será decretada por el Consejo Superior de la Judicatura.
"Contra los Decretos así revisados, podrá ejercerse la acción pública de inconstitucionalidad contemplada en el artículo 214" (artículo 35, Acto legislativo número 1 de 1979).
22. Artículo142 de la Constitución Nacional. Ejercicio del Ministerio Público.
Primera legislatura.
"El Ministerio Público será ejercido por un Procurador General de la Nación, elegido para un período de cuatro años por la Cámara de Representantes de terna que le enviará el Presidente de la República.
"El Procurador General tendrá los agentes que determine la ley, con las funciones que ésta les señale" (artículo 89 del Proyecto publicado en el Decreto 122).
Segunda legislatura.
"El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Fiscal General de la Nación y por los demás funcionarios que la ley determine" (artículo 33, Acto legislativo número 1 de 1979).
"El artículo 142 de la Constitución Nacional quedará así:
"El Procurador General de la Nación será elegido para un período de cuatro años por la Cámara de Representantes de terna que le envíe el Presidente de la República.
"El Procurador General, quien tendrá los agentes que determine la ley, con las funciones que ésta les señale, no será reelegible, en ningún caso, para el período inmediato" (artículo 39, Acto legislativo número 1 de 1979).
23. Artículo 143 de la Constitución Nacional. Atribuciones del Procurador General de la Nación.
Primera legislatura.
"Corresponde al Procurador General de la Nación y a sus agentes supervigilar la administración pública, defender los intereses nacionales y el patrimonio del Estado y velar por su correcta administración. En tal virtud, tendrá las siguientes atribuciones especiales:
"1. Vigilar la conducta oficial de los funcionarios y empleados de la Rama Ejecutiva, en todos sus órdenes, y ejercer sobre ellos el poder disciplinario, sin que la vinculación a la carrera administrativa sea óbice para la sanción correspondiente.
"2. Promover ante la autoridad competente la investigación de los actos de los funcionarios y empleados públicos que puedan constituir infracción penal.
"3. Procurar el cumplimiento de las leyes, sentencias judiciales y disposiciones administrativas.
"4. Representar judicialmente, por sí o por medio de sus agentes, los intereses de la nación, sin perjuicio de que el organismo interesado constituya apoderados especiales cuando lo juzgue conveniente.
"5. Nombrar y remover a los agentes y empleados de su dependencia y cuidar de que desempeñen fielmente los deberes de su cargo" (artículo 9° del Proyecto publicado en el Decreto 122 de 1979).
Segunda legislatura.
"Corresponde al Procurador General de la Nación y a sus agentes defender los derechos humanos, la efectividad de las garantías sociales, los intereses de la nación, el patrimonio del Estado y supervigilar la administración pública. En tal virtud, tendrá las siguientes atribuciones especiales :
"1. Pronunciarse sobre las quejas que reciba por violación de los derechos humanos y garantías sociales en que incurran funcionarios o empleados públicos, verificarlas y darles el curso legal correspondiente.
"2. Telar por la integridad del derecho de defensa y por la legalidad de los procesos penales.
"3. Vigilar la conducta oficial de los funcionarios y empleados públicos y ejercer sobre ellos el poder disciplinario, directamente o suscitando la imposición de la sanción, sin perjuicio de las atribuciones de los respectivos superiores jerárquicos. La vinculación a una carrera de servicio no será óbice para el correctivo a que haya lugar.
"4. Promover ante la autoridad competente la investigación de los actos de funcionarios o empleados públicos que puedan constituir infracción penal.
"5. Vigilarla conducta de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y promover ante el Consejo Superior de la Judicatura la sanción disciplinaria respectiva.
"6. Exigir las informaciones que para el cumplimiento de sus atribuciones considere necesarias, sin que se le pueda oponer reserva alguna salvo en lo relativo a los asuntos consignados en él numeral 49 del artículo 78.
"7. Representar judicialmente, por sí o por medio de sus agentes, los intereses de la nación, sin perjuicio de que el organismo interesado constituya apoderados especiales cuando lo juzgue conveniente.
"8. Procurar el cumplimiento de las leyes, sentencias judiciales y disposiciones administrativas.
"9. Presentar informe anual al Congreso sobre el ejercicio de sus funciones.
"10. Presentar a la consideración del Congreso proyectos de ley relativos a su cargo y especialmente a la defensa de los derechos humanos y al respeto de las garantías sociales.
"11. Designar los procuradores delegados ante la jurisdicción contencioso-administrativa en la forma y por él período que señale la ley; nombrar y remover a los demás agentes y empleados de su dependencia, cuidando de que desempeñen fielmente los deberes de su cargo.
"Los Procuradores delegados ante la jurisdicción contencioso-administrativa tendrán las mismas calidades, remuneración y prestaciones de los miembros de la corporación ante la cual ejerzan sus funciones.
"12. Las demás que le señale la ley.
"(Artículo 40, Acto legislativo número 1 de 1979)".
24. Artículo 144 de la Constitución Nacional. Atribuciones del Fiscal General de la Nación.
Primera legislatura.
"La persecución de los delitos y contravenciones y la acusación de los infractores ante las autoridades competentes corresponden al Fiscal General de la Nación, que será el jefe superior de la policía judicial.
"El Fiscal General tendrá los agentes que determine la ley, con las atribuciones que ésta les señale. El Fiscal General y sus agentes tendrán competencia en todo el territorio nacional para el ejercicio de sus funciones.
"La Cámara de Representantes tiene determinadas funciones fiscales" (artículo 10 del Proyecto publicado en el Decreto 122).
Segunda legislatura.
"La persecución de los delitos, de oficio o mediante denuncia de cualquier persona, y la acusación de los infractores ante las autoridades competentes corresponden, en los términos y casos que señale la ley, al Fiscal General de la Nación, quien será el Jefe Superior de la Policía Judicial.
"El Fiscal General dispondrá de los agentes que establezca la ley, con las atribuciones que ésta determine. Tendrán competencia en todo el territorio nacional.
"La Cámara de Representantes ejerce determinadas funciones fiscales" (artículo 41, Acto legislativo número 1 de 1979).
25. Artículo 145 de la Constitución Nacional. Atribuciones Especiales del Fiscal General de la Nación.
Primera legislatura.
"El Fiscal General de la Nación tendrá las siguientes atribuciones especiales:
"1. Dirigir y adelantar, por sí o por medio de sus agentes, la investigación de los delitos y contravenciones y promover su juzgamiento, con sujeción a los procedimientos legales.
"2. Asignar funciones de policía judicial, en los términos que prescriban las leyes y reglamentos, a organismos y funcionarios de policía que no sean de su dependencia, quienes las ejercerán bajo su dirección.
"3. Acusar ante la Corte de Casación a los funcionarios cuyo juzgamiento corresponda a esta corporación.
"4. Vigilar la ejecución de las providencias que dicten los jueces penales.
"5. Nombrar y remover a los agentes y empleados de su dependencia y cuidar de que cumplan fielmente los deberes de su cargo" (artículo 11, del Proyecto publicado en el Decreto
122 de 1979).
Segunda legislatura.
"Serán atribuciones especiales del Fiscal General de la Nación las siguientes:
"1ª Dirigir y adelantar por sí o por medio de sus agentes, la investigación de los delitos, asegurar la presencia de los presuntos infractores durante las actuaciones procesales y promover su juzgamiento, todo con sujeción a lo que prescriba la ley.
"2ª Asignar funciones de policía judicial, en los términos que prescriba la ley, a organismos y funcionarios de policía que no sean de su dependencia y que las ejercerán bajo su dirección y responsabilidad.
"3ª Acusar ante la Corte Suprema de Justicia a los funcionarios cuyo juzgamiento corresponde a esta corporación.
"4ª Vigilar la ejecución de las providencias que dicten los jueces penales.
"5ª Nombrar y remover a los agentes y empleados de su dependencia y cuidar de que cumplan fielmente los deberes de su cargo" (artículo 42, Acto legislativo número 1 de 1979).
26. Artículo 146 de la Constitución Nacional. Elección del Fiscal General de la Nación.
Primera legislatura.
"El Fiscal General de la Nación será nombrado para un período de cuatro (4) años por el Procurador General de la Nación de lista que le enviará el Consejo Superior de la Judicatura" (artículo 12 del Proyecto publicado en el Decreto 122 de 1979).
Segunda legislatura.
"El Fiscal General de la Nación será nombrado para un período de seis años por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de lista que le envíe el Presidente de la República con no menos de cinco nombres pertenecientes a distintos partidos políticos.
"El Fiscal General no será reelegible, en ningún caso, para el período inmediato" (artículo 43, Acto legislativo número 1 de 1979).
27. Artículo 148 de la Constitución Nacional. Integración del Consejo Superior de la Judicatura.
Primera legislatura.
"Habrá un Consejo Superior de la Judicatura y una Corte Constitucional integrados por el número de Magistrados que fije la ley, la que determinará también lo relativo a su organización y funcionamiento" (artículo 13 del Proyecto publicado en el Decreto 122).
Segunda legislatura.
"Habrá un Consejo Superior de la Judicatura integrado por el número de Magistrados que fije la ley, la cual determinará también lo relativo a su organización y, funcionamiento.
"Los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura serán elegidos por la misma corporación para períodos individuales de ocho años en la forma que lo establezca la ley y no podrán ser reelegidos" (artículo 44, Acto legislativo número 1 de 1979).
28. Artículo 149 de la Constitución Nacional. Elección de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.
Primera legislatura.
"Los Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte de Casación y del Consejo de Estado serán elegidos por la respectiva corporación para períodos individuales de ocho años, de listas elaboradas por el Consejo Superior de la Judicatura en la forma que establezca la ley. En ningún caso podrán ser reelegidos y deberán separarse del servicio cuando cumplan la edad de retiro forzoso.
"Los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura serán elegidos por la misma corporación para períodos individuales de ocho (8) años; no podrán ser reelegidos y deberán separarse del servicio cuando cumplan la edad de retiro forzoso.
"Parágrafo transitorio. La primera elección de Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura y de la Corte Constitucional se hará por las Cámaras Legislativas de ternas que les enviará el Presidente de la República, a cada una de ellas.
"La primera elección de la Corte de Casación se hará de ternas que envíe el Consejo Superior de la Judicatura a cada una de las Cámaras Legislativas" (artículo 14 del Proyecto publicado en el Decreto 122 de 1979).
Segunda legislatura.
"Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado serán elegidos por la respectiva corporación para períodos individuales de ocho años, de listas elaboradas por el Consejo Superior de la Judicatura en la forma que establezca la ley. En ningún caso podrán ser reelegidos y deberán separarse del servicio cuando cumplan la edad de retiro forzoso" (artículo 45, Acto legislativo número 1 de 1979).
29. Requisitos para ser elegido Magistrado. Consejo Superior de la Judicatura, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Procurador General de la Nación y Fiscal General de la Nación.
Primera legislatura.
"Para ser Magistrado del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte de Casación, del Consejo de Estado, Procurador General de la Nación o Fiscal General de la Nación se requiere ser colombiano de nacimiento y en ejercicio de la ciudadanía; tener más de treinta y cinco años de edad y ser abogado titulado, y además haber sido Magistrado de la Corte Suprema de Justicia o Consejero de Estado en propiedad, o Procurador General de la Nación, Magistrado o Fiscal de Tribunal Superior de Distrito, por un período no menos (sic) de cuatro años; o haber ejercido con buen crédito, por diez años a lo menos, la profesión de abogado o el profesorado en jurisprudencia en algún establecimiento público de enseñanza.
"Los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte de Casación y del Consejo de Estado no podrán ser nombrados para desempeñar cargos en la Rama Ejecutiva del Poder Público, durante el ejercicio de sus funciones y un año después" (artículo 15 del Proyecto publicado en el Decreto 122 de 1979).
Segunda legislatura.
"Para ser Magistrado del Consejo Superior de la Judicatura se requiere ser colombiano de nacimiento y en ejercicio de la ciudadanía, ser o haber sido en propiedad, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado, Procurador General de la Nación, Fiscal General de la Nación o haber ejercido con excelente reputación moral y buen crédito, por veinte años a lo menos, la profesión de abogado o el profesorado en jurisprudencia en algún establecimiento de enseñanza" (artículo 46, Acto legislativo número 1 de 1979).
"Para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado, Procurador General de la Nación o Fiscal General de la Nación, se requiere ser colombiano de nacimiento y en ejercicio de la ciudadanía; tener más de treinta y cinco años de edad y ser abogado titulado ; y, además, haber sido Magistrado en propiedad de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado o Procurador General de la Nación, o Fiscal General de la Nación, Magistrado del Tribunal Superior de Distrito por un término no menor de ocho años; o haber ejercido con excelente reputación moral y buen crédito, por diez años a lo menos, la profesión de abogado o el profesorado en jurisprudencia en algún establecimiento de enseñanza.
"Los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado no podrán ser nombrados para desempeñar cargos en la Rama Ejecutiva del Poder Público durante el ejercicio de sus funciones y un año después. Ni ellos ni los Magistrados de los Tribunales podrán ejercer la profesión de abogado durante el año siguiente a su retiro ante la corporación en que sirvieron o de ellas dependen" (artículo 47, Acto legislativo número 1 de 1979).
30. Inciso 2°, artículo 160 de la Constitución Nacional. Imposición de sanciones disciplinarias a Magistrados y jueces.
Primera legislatura.
"Los Magistrados y Jueces estarán sujetos a sanciones disciplinarias impuestas por el Consejo Superior de la Judicatura, que podrán consistir en amonestaciones, multas, suspensión o destitución, con arreglo a la ley" (artículo 19 del Proyecto publicado en el Decreto 122 de 1979).
Segunda legislatura.
"Los Magistrados y Jueces estarán sujetos a sanciones disciplinarias, que podrán consistir en amonestaciones, multas, suspensión o destitución, con arreglo a la ley e impuestas según se establece en el artículo 217, numeral 5°" (artículo 51, Acto legislativo número 1 de 1979).
31. Artículo 181 de la Constitución Nacional. Paridad de los funcionarios de la administración de justicia.
Primera legislatura.
"El Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Constitucional, la Corte de Casación y el Consejo de Estado serán paritarios.
"A los otros cargos de la Rama Jurisdiccional se ingresará de acuerdo con las normas que reglamenten la carrera judicial" (artículo 52, Acto legislativo número 1 de 1979).
32. Artículo 162 de la Constitución Nacional. Establecimiento de la carrera judicial.
Primera legislatura.
"La ley establecerá la carrera judicial y reglamentará los sistemas de concurso para la selección de los candidatos que hayan de desempeñar los cargos de la Rama Jurisdiccional, las jubilaciones o pensiones que se decreten para quienes hayan cumplido un determinado tiempo de servicio o se retiren forzosamente. También deberá retirarse obligatoriamente con derecho a las prestaciones sociales que establezca la ley, el funcionario cuyo trabajo sufra notoria disminución por razones de salud o por haber cumplido la edad máxima señalada en la ley para cada cargo" (artículo 21 del Proyecto publicado en el Decreto 122).
Segunda legislatura.
"La ley establecerá la carrera judicial y la del Ministerio Público y reglamentará los sistemas de concurso para la selección de los candidatos que hayan de desempeñar los cargos de la Rama Jurisdiccional, las jubilaciones o pensiones que se decreten para quienes hayan cumplido un determinado tiempo de servicio o se retiren forzosamente.
"También deberá retirarse obligatoriamente, con derecho a las prestaciones sociales que establezca la ley, el funcionario cuyo trabajo sufra notoria disminución por razones de salud, o por haber cumplido la edad máxima señalada en la ley para cada cargo" (artículo 58, Acto legislativo número 1 de 1979).
33. Artículo 190 de la Constitución Nacional. Inciso 49; Reelección de Contralores.
Primera legislatura.
El inciso 3° del artículo 59 de la Constitución Nacional quedará así:
"El Contralor General de la República será elegido por un período de cuatro años, por la Cámara de Representantes. Este funcionario, así como los Contralores Departamentales, el del Distrito Especial de Bogotá y los de capitales de departamento no podrán ser reelegidos, en ningún caso, para el período inmediato" (artículo 3° del Proyecto publicado en el Decreto 123 de 1979).
Segunda legislatura.
"Para el inciso 4° del artículo 190 de la Constitución Nacional el siguiente texto:
"Los Contralores Departamentales, el del Distrito Especial de Bogotá y los de las capitales de departamento, no podrán ser reelegidos en ningún caso para el período inmediato, ni continuar en ejercicio del cargo al vencimiento de su mandato" (artículo 54, Acto legislativo número 1 de 1979).
34. Artículo 207 de la Constitución Nacional Apropiación presupuestal de cualquier gasto público.
Primera legislatura.
"No podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas Departamentales o los Concejos Municipales, ni transferirse ningún crédito a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
"Sin embargo, el Gobierno y el Congreso acordarán cada año el porcentaje del presupuesto nacional que se destinará al desarrollo regional y a obras de utilidad social que ejecuten directamente las entidades del Estado y las juntas de acción comunal vigiladas por el Gobierno, según decisión que requiere la aprobación de las comisiones de presupuesto, luego de debate público en que debe participar el Ministro de Hacienda, iniciado en fecha y hora anunciadas con tres días de anticipación en los 'Anales del Congreso'. Con excepción de los aportes para los planteles de educación o de beneficencia, que también vigilará el Gobierno, ningún pago podrá hacerse por estos 'conceptos, a entidades de carácter privado. Todas las apropiaciones anteriores deberán ser pagadas durante la respectiva vigencia fiscal" (artículo 42 del Proyecto publicado en el Decreto 123 de 1979).
Segunda legislatura.
"No podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas Departamentales o los Concejos Municipales, ni transferirse ningún crédito a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
"Las partidas para el desarrollo regional sólo podrán aprobarse después de debate público en las Comisiones de Presupuesto y en las sesiones plenarias, previo anuncio de las fechas de su celebración por intermedio de los 'Anales del Congreso
"Con excepción de los aportes regionales para planteles educativos o de beneficencia pública oficialmente reconocidos o autorizados y de las juntas de acción comunal, que también vigilará el Gobierno, ninguno podrá destinarse a entidades privadas.
"El total de la apropiación presupuestal para dichos aportes, que cada año señale la ley con base en propuesta del Gobierno, será distribuido entre los departamentos por partes iguales y una cantidad proporcional para los Territorios Nacionales, sin que pueda existir diferencia en las asignaciones que señalen los congresistas de una misma circunscripción electoral" (artículo 55, Acto legislativo número 1 de 1979).
35. Artículo 208 de la Constitución Nacional. Expedición del presupuesto.
Primera legislatura.
Inciso primero.
"El Gobierno formará anualmente el presupuesto de rentas y junto con el proyecto de ley de apropiaciones, que deberá reflejar el Plan de Desarrollo Económico y Social y sus programas, lo presentará al Congreso en los primeros diez días de las sesiones ordinarias de julio (artículo 43 del Proyecto publicado en el Decreto 123 de 1979).
Parágrafo. El Gobierno incorporará sin modificaciones al proyecto de ley de apropiaciones el que cada año elaboren conjuntamente las comisiones de la mesa de las Cámaras para el funcionamiento del Congreso, conforme a las leyes preexistentes previa consulta con las Mesas Directivas de las Comisiones Constitucionales Permanentes.
El Gobierno, no obstante, podrá presentar durante el primer debate observaciones que analizarán, para decidir sobre ellas, las comisiones de presupuesto en sesión conjunta.
A partir del 1° de enero de 1968, el Gobierno Nacional invertirá no menos del diez por ciento (10%) de su presupuesto general de gastos, en la educación pública (artículo 44 del Proyecto publicado en el Decreto 123 de 1979. Artículo 11 plebiscito número 1 de 1957).
Segunda legislatura.
Primer inciso.
El Gobierno formará anualmente el presupuesto de rentas y junto con el proyecto de ley de apropiaciones que deberá reflejar el plan de desarrollo económico y social y sus programas, lo presentará al Congreso en los primeros diez días de las sesiones ordinarias de julio.
Parágrafo. El Gobierno incorporará sin modificaciones al proyecto de ley de apropiaciones el que cada año elaboren conjuntamente las Comisiones de la Mesa de las Cámaras para el funcionamiento del Congreso, conforme a las leyes preexistentes, previa consulta con las Mesas Directivas de las Comisiones Constitucionales Permanentes.
El Gobierno no obstante podrá presentar durante el primer debate observaciones que analizarán, para decidir sobre ellas, las Comisiones de Presupuesto en sesión conjunta.
Las Mesas Directivas de las Cámaras ejecutarán el presupuesto del Congreso con estricta sujeción a la ley normativa del presupuesto nacional y rendirán informe público mensual de dicha ejecución (artículo 56, Acto legislativo número 1 de 1979).
36. Artículo 214 de la Constitución Nacional. Guarda de la, Constitución Nacional.
Primera legislatura.
"El artículo 214 de la Constitución Nacional quedará así:
"A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la supremacía de la Constitución, en los términos de este artículo. Para tal efecto, cumplirá las siguientes funciones:
"1. Decidir definitivamente sobre las objeciones del Gobierno a los proyectos de acto legislativo, por el sólo motivo de no haber sido tramitados y aprobados con las formalidades prescritas en la Constitución.
"2. Decidir definitivamente sobre las objeciones de inconstitucionalidad que el Gobierno formule a los proyectos de ley, tanto por su contenido material como por no haber sido tramitados y aprobados en la forma constitucional prescrita.
"3. Decidir definitivamente sobre demandas de inconstitucionalidad que se presenten contra los actos legislativos, por el sólo motivo de no haber sido tramitados y aprobados con las formalidades prescritas en la Constitución.
"4. Decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad que se presenten contra las leyes, tanto por su contenido material como por no haber sido tramitadas y aprobadas en la forma constitucional prescrita.
"5. Decidir definitivamente sobre las demandas que se presenten contra los decretos del Gobierno Nacional por ser violatorios de la Constitución.
"6. Decidir sobre la exequibilidad de los decretos que se dicten con base en los artículos 121 y 122 en los términos que señalan las citadas disposiciones.
"7. Emitir dictamen, a solicitud del Gobierno o de cualquiera de las Cámaras legislativas, sobre la constitucionalidad de los tratados o convenios internacionales.
"8. Dar posesión al Presidente de la República en el caso previsto en el artículo 117" (artículo 22 del Proyecto publicado en el Decreto
122 de 1979).
Segunda legislatura.
"El artículo 214 de la Constitución Nacional quedará así:
"A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la supremacía de la Constitución, en los términos de este artículo. Para tal efecto cumplirá las siguientes funciones:
"1ª Decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad que se presenten contra los actos legislativos, pero sólo por los siguientes vicios de forma:
"a) Por haber sido aprobados sin el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 81;
"b) Por no haber sido aprobados en legislaturas ordinarias consecutivas;
"c) Por haber sido aprobados en la segunda legislatura sin la mayoría absoluta de los individuos que componen cada Cámara.
"2ª Decidir definitivamente sobre las objeciones de inconstitucionalidad que el Gobierno formule a los proyectos de ley, tanto por su contenido material como por no haber sido tramitados y aprobados en la forma constitucional prescrita.
"3ª Decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad que se presenten contra las leyes, tanto por su contenido material como por no haber sido tramitadas y aprobadas en la forma constitucional prescrita.
"4ª Decidir definitivamente sobre las demandas que se presenten contra los decretos del Gobierno Nacional expedidos con fundamento en los artículos 32, 76 mineral 12 y 20, por ser violatorios de la Constitución.
"5ª Decidir sobre la exequibilidad de los decretos que se dicten con base en los artículos 121 y 122 en los términos que señalan las citadas disposiciones; y decidir definitivamente sobre las demandas que por inconstitucionalidad se instauren contra ellos.
"Parágrafo. Las funciones primera y quinta serán ejercidas por la Sala Plena con base en anteproyectos que presente la Sala Constitucional. Las demás son de competencia de la Sala Constitucional" (artículo 52 del Acto legislativo número 1 de 1979).
37. Artículo 215 de la Constitución Nacional. Reglas para las actuaciones de la Corte Suprema de Justicia.
Primera legislatura.
"El artículo 215 de la Constitución Nacional quedará así:
"Las actuaciones de la Corte Constitucional se adelantarán conforme con las siguientes reglas :
"1. Cualquier persona puede ejercer las acciones previstas en el artículo anterior o intervenir en los correspondientes procesos como impugnadora o defensora.
"2. El Procurador General de la Nación intervendrá en todos los casos en que la Corte deba cumplir sus funciones jurisdiccionales.
"3. Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la vigencia del respectivo acto.
"4. La Corte dispondrá de un término de sesenta días para decidir, sin perjuicio de los términos especiales establecidos en la Constitución; su incumplimiento es causal de mala conducta y se sancionará con la destitución, que decretará el Consejo Superior de la Judicatura" (artículo 23 del Proyecto publicado en el Decreto 122 de 1979).
Segunda legislatura.
"El artículo 215 de la Constitución Nacional quedará así:
"Las actuaciones de la Corte Suprema de Justicia se adelantarán conforme con las siguientes reglas:
"1ª Cualquier ciudadano puede ejercer las acciones previstas en el artículo anterior o intervenir en los correspondientes procesos como impugnador o defensor.
"2ª El Procurador General de la Nación intervendrá en todos los casos en que la Corte deba cumplir sus funciones jurisdiccionales.
"3ª Las acciones por vicios de forma prescriben en el término de un año, contado desde la vigencia del respectivo acto.
"4ª La Corte y la Sala Constitucional, cuando a éstas les corresponda proferir el fallo dispondrán de un término de sesenta días para decidir, sin perjuicio de los términos especiales establecidos en la Constitución; su incumplimiento es causal de mala conducta y se sancionará con la destitución que decretará el Consejo Superior de la Judicatura" (artículo 59, Acto legislativo número 1 de 1979).
38. Artículo 217 de la Constitución Nacional. Atribuciones del Consejo Superior de la Judicatura.
Primera legislatura.
"El artículo 217 de la Constitución Nacional quedará así:
"Son atribuciones del Consejo Superior de la Judicatura:
"1. Administrar la carrera judicial.
"2. Enviar a la Corte Constitucional a la de Casación, al Consejo de Estado y al Procurador General de la Nación las listas a que se refieren los artículos 146 y 149.
"3. Nombrar directamente a los Magistrados de los tribunales y a los jueces, de listas que elaboren los tribunales de Distrito, con sujeción a las normas sobre carrera judicial.
"4. Velar porque se administre pronta y cumplida justicia, para lo cual vigilará e inspeccionará la marcha de los despachos judiciales y examinará la conducta de los funcionarios de la Rama Jurisdiccional.
"5. Conocer en única instancia, conforme al procedimiento que señale la ley, de las faltas disciplinarias en que incurran los funcionarios judiciales.
"6. Conocer en única instancia de los delitos que cometan en ejercicio de sus funciones los Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte de Casación, del Consejo de Estado y el Fiscal General de la Nación.
"7. Conocer en segunda instancia de las faltas disciplinarias en que incurran los abogados en el ejercicio de la profesión.
"8. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y el Ministerio Público.
"9. Las demás que le señale la ley" (artículo 25 del Proyecto publicado en el Decreto 122).
Segunda legislatura.
"El artículo 217 de la Constitución Nacional quedará así:
"Son atribuciones del Consejo Superior de la Judicatura:
"1. Administrar la carrera judicial.
"2. Enviar a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado las listas a que se refiere el artículo 149.
"3. Enviar a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado las listas de ciudadanos que reúnan las condiciones para ser designados Magistrados de los Tribunales; y a los Tribunales las de quienes puedan, ser nombrados jueces. En uno y otro caso se tendrán en cuenta las normas sobre la carrera judicial y se dará preferencia a quienes hayan desempeñado cualquiera de esos cargos en el respectivo departamento o sean oriundos de él.
"4. Velar porque se administre pronta y cumplida justicia, para lo cual examinará y sancionará la conducta de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional.
"5. Conocer en única instancia de las faltas disciplinarias en que incurran los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de los Tribunales; y en segunda instancia, por apelación o consulta, de aquellas en que incurran los jueces, cuyo conocimiento en primera instancia corresponderá al Tribunal respectivo.
"6. Conocer en segunda instancia de las faltas disciplinarias en que incurran los abogados en el ejercicio de la profesión.
"7. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
"8. Las demás que le señale la ley" (artículo 61 del Acto legislativo número 1 de 1979).
39. Artículo 62 del Acto legislativo. Presupuesto para la Rama Jurisdiccional.
Primera legislatura.
No se mencionó.
Segunda legislatura.
"A partir del 1° de enero de 1981, el Gobierno Nacional invertirá no menos del 10% del presupuesto general de gastos en la Rama Jurisdiccional y el Ministerio Público".
g) Conclusiones. De conformidad con la comparación anterior, mediante la cual se ha buscado precisar claramente los cambios ocurridos en la segunda legislatura, encuentra la Corte, que se llega a las conclusiones siguientes, en orden a determinar en definitiva, el alcance y las consecuencias de tales modificaciones introducidas a los artículos respectivos de la Constitución Nacional.
1° Artículo 47. Se le agregó un primer inciso que corresponde al texto del artículo de la Carta anterior a la adopción del Acto legislativo número 1 de 1979, involucrado por lo tanto en los debates pertinentes y cuya eliminación no fue solicitada ni acordada. Se cambió la palabra Gobierno por la de Estado, precisándose técnicamente el concepto.
Finalmente se agregó un último inciso, mediante el cual se dispone que "La ley podrá igualmente estimular el ejercicio de la función del sufragio y aún establecer el voto obligatorio".
Este inciso es totalmente nuevo y por no corresponder a las condiciones oportunamente señaladas, será declarado inexequible por ser contrario a lo dispuesto en el artículo 218 de la Constitución Nacional.
2° Artículo 58. La segunda legislatura, punto de referencia naturalmente, para llegar a las conclusiones de que se ocupa la Corte en este aparte de la providencia, excluyó al Consejo Superior de la Judicatura de los organismos que administran justicia, y aclaró lo relacionado con la denominación de la Corte Suprema de Justicia.
3° Artículo 59, inciso 3°. La parte de este inciso relativa a los Contralores Departamentales, del Distrito Especial de Bogotá y de las capitales de departamento, suprimida de aquél, pasó a integrar el artículo 54 del Acto legislativo.
4° Artículo 70, inciso 1°. Adicionó con la frase "durante los períodos de sesiones" y le suprimió la letra "y" cambiándola por una coma.
5° Artículo 72, inciso 1°. Con respecto al texto aprobado en la primera legislatura, la última parte de este inciso es ciertamente nueva. Según ella "las mesas directivas de las Comisiones serán renovadas cada año y ninguno de sus miembros podrá ser reelegido para el período inmediato".
Sin embargo, esta cláusula constituye simplemente una ampliación de lo dispuesto por el propio Acto legislativo número 1 de 1979, en su artículo 23, ordinal 19, al propio tiempo que una concreción de éste, por lo que hace a las Comisiones Permanentes. El artículo 23 se refiere al período y a la no reelección de los Presidentes y Vicepresidentes de cada Cámara.
El inciso final que aparece como nuevo, no lo es toda vez que corresponde al inciso final del artículo 10 del Proyecto publicado en el Decreto 123, con la salvedad de haber sido incluido "de acto legislativo" y "hacer".
6° Artículo 73. Se incluyó al Gobierno, en orden a la convocatoria de las Comisiones Permanentes en receso legislativo; el tema había sido materia de debate en la primera legislatura, como lo demuestra el segundo inciso del artículo aprobado en ésta. De otra parte, se trata de una ampliación de las posibilidades de funcionamiento de aquéllas, durante el período de receso, aspecto acogido por el constituyente.
7° Artículo 74. Se amplió la reunión en un cuerpo del Congreso a los casos en que el Presidente o sus Ministros "concurran a abrir sus sesiones", especificándose además que tal reunión en un solo cuerpo, para recibir a los Jefes de Estado o de Gobierno, procederá "cuando vengan a Colombia por 'invitación del Gobierno' ".
8° Artículo 76. Los libelistas mencionan el inciso 1° de este artículo, como uno de los textos nuevos incluidos en la segunda legislatura. Es de anotar sin embargo, que tal inciso fue debatido y aprobado en la primera vuelta en el artículo 29 del Proyecto publicado en el Decreto 123; lo cual significa solamente que fue cambiado de ubicación.
Importa advertir igualmente que éstos subrayan el ordinal 18 de este artículo, el cual no fue afectado por la reforma.
Conviene señalar que en el segundo inciso del numeral 12, se emplea la expresión Consejo por la de Congreso.
9° Artículo 80. El primero y el segundo inciso precisan que el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social tendrá una "Parte General", y el parágrafo segundo se limita a ampliar de 10 a 27 el número de miembros de la Comisión.
Por su parte, el inciso segundo del parágrafo segundo, constituye un desarrollo del primero, al disponer que creados nuevos departamentos, éstos estarán representados en la Comisión del Plan.
Si bien el parágrafo tercero que permite la elección de la Comisión del Plan por las Mesas Directivas de las Cámaras, en el caso de que pasados treinta días de iniciado el período legislativo, no se hubiere verificado la elección, es nuevo, se trata sin embargo de un mecanismo complementario que busca la efectividad de dicha Comisión, que responde por otra parte a la experiencia parlamentaria que hizo imposible la elección de la misma, lo cual constituyó preocupación esencial del Constituyente en 1978.
Así por ejemplo, la ponencia para primer debate, en el Senado de la República, presentada por los Senadores Espinosa Valderrama, Pardo Parra y Lorduy Rodríguez, enfatiza dicha preocupación al expresar que:
"Es bien sabido que el Congreso no ha podido elegir en dos lustros la Comisión del Plan creada por la Reforma Constitucional de 1968. Tal vez la demasiada reglamentación del artículo, tomada del proyecto original del Gobierno, creó dificultades grandes que se tornaron insalvables con la especie de 'rompecabezas' que resultó de las modificaciones adoptadas durante el trámite de las dos vueltas" (Reforma Constitucional de 1979. Legislatura de 1978. Primera Parte. Colección "Pensadores Políticos Colombianos". Cámara de Representantes. Imprenta Nacional. Bogotá, 1980, página 245).
10. Artículo 81. En el inciso primero se incluye la expresión "acto legislativo". Dadas las relaciones entre éste y la ley, destacadas en varias partes de esta providencia, se trata de una mera precisión, de la cual inclusive hubiera podido prescindirse sin que se afectara el sentido del texto respectivo.
En cuanto al numeral 3ª que aparece como nuevo en la segunda legislatura, son pertinentes las siguientes observaciones. La primera parte relativa a la aprobación del proyecto "en cada Cámara en segundo debate", corresponde al mismo texto del numeral 3° del artículo 81 anterior a la reforma. La segunda parte, relativa a las "modificaciones, sustituciones o supresiones" que pueden hacerse al proyecto de ley en el segundo debate, se encuentra claramente enmarcada dentro del tema materia de las deliberaciones, del procedimiento que debe observarse en la tramitación de los proyectos de ley.
El último inciso, corresponde al texto que ocupaba el mismo lugar en el artículo 81, con anterioridad a 1979, con la agregación de los términos "acto legislativo".
11. Artículo 94. Al determinarse los cargos, cuyo ejercicio habilita para ser Senador, tratándose de Jefe de Misión Diplomática, se restringe al titular de la misma, y se incluye el de Magistrado del Consejo Superior de la Judicatura y el de Fiscal General, simple ampliación ésta que, por otra parte, abarca tratándose de altos funcionarios del Estado, aquéllos que con tal condición, son creados en la reforma. Así mismo, con la supresión de la palabra "principal" se amplía a cualquier miembro del Congreso.
12. Artículo 98. La atribución del Senado de decidir sobre las excusas del Designado, se cambia por la de aceptar dichas excusas, lo cual comporta una restricción de dicha facultad. Cabe observar que la remisión hecha al artículo 125 de la Constitución Nacional es equivocada, toda vez que ha debido mencionarse el 124.
13. Articulo 104. En la demanda se consideraron como no debatidas algunas partes de este artículo, lo sucedido fue sin embargo, que en la segunda legislatura se aludió a los medios de información en forma genérica, y no de manera específica como en la primera. Debe señalarse que lo que en la primera legislatura aparece como imperativo, en la segunda queda facultativo.
14. Artículo 105. En la demanda se presenta como nueva la totalidad del artículo, cuando lo nuevo es simplemente la forma de hacerse conocer el impedimento.
15. Artículo 107. Se amplió la inmunidad parlamentaria al determinarse que la suspensión de la misma opera al dictarse "sentencia judicial condenatoria de primer grado" y no, al quedar ejecutoriado el auto de proceder o su equivalente, como lo disponía la primera.
16. Artículo 108. El sistema de inelegibilidades previsto para los altos funcionarios del Estado, se amplía para comprender al Fiscal General de la Nación.
Así mismo al referirse para idénticos propósitos a los funcionarios, se precisa el concepto al hablarse de "funcionario o empleado público".
Se cambió la expresión Magistratura por Judicatura al referirse al Consejo Superior y se reemplazó la de "Directores o Gerentes" por la expresión "Representantes legales". También, con la supresión de la palabra "públicas".
Finalmente, se suprimió el tercer inciso.
17. Artículo 109. Se trata de una disposición totalmente nueva, que consiguientemente deberá ser declarada inexequible.
Importa señalar que en este caso los actores citaron y transcribieron el artículo 32 del Proyecto publicado en el Decreto 123 de 1979, que determina cómo debe quedar el artículo 110 de la Constitución Nacional, para hacerlo aparecer en la "doble columna" como si correspondiera al texto definitivo del citado artículo 109.
18. Artículo 118. En el numeral tercero, la facultad del Presidente para presentar el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo se especificó en el sentido de incluir también, la presentación de "modificaciones" al mismo. En el numeral 8° del mismo artículo, en forma ostensiblemente antitécnica se suprimió la referencia al numeral 11 del artículo 76.
19. Artículo 119. En cuanto a las facultades del Presidente, en relación con la Administración de Justicia, en el ordinal 1° se utiliza la expresión promover en cambio de la de acusar; y en el ordinal 39 se precisa que la fijación de la competencia por razón de la cuantía abarca también a la Corte Suprema y al Consejo de Estado.
20. Artículo 121. El parágrafo relativo al control constitucional de los Decretos dictados aparece como nuevo en la segunda legislatura. Sin embargo, se trata de un tema debatido en la primera, toda vez que se menciona en el artículo 69 del proyecto publicado en el Decreto 122, y se incluye por lo demás en el ordinal 5° del artículo 214, esto es, en el artículo 58 del Acto legislativo.
21. Artículo 122. Se precisa, como en otras ocasiones en que es necesario, la referencia a la Corte Constitucional, aludiendo a la Corte Suprema de Justicia.
22. Artículo 142. En cuanto al ejercicio del Ministerio Público, se incluye en él al Fiscal General de la Nación, y a "los demás funcionarios que la ley determine".
En cuanto a la no reelección del Procurador General de la Nación, materia así mismo de la acusación, no puede el respectivo texto tenerse como nuevo, toda vez que aparece en el artículo 40 del Proyecto publicado en el Decreto 123 de 1979.
23. Artículo 143. Se debatieron y aprobaron en la segunda legislatura los ordinales 1°, 2°, 5°, 6°, 9°, 10, 11 primera parte y 12. Encuentra la Corte en ese sentido que, las atribuciones del Procurador General de la Nación contenidas en los ordinales 1°, 2° 5° y 11 primera parte, no solamente encuadran dentro del tema general de las atribuciones del mismo, debatido en la primera legislatura, sino que son una consecuencia lógica de la naturaleza y los fines perseguidos por el Estado a través de la institución del Ministerio Público, pieza ciertamente maestra dentro de la estructura del mismo.
Por su parte las atribuciones 6ª y 9ª constituyen, ya el instrumento necesario para el cumplimiento de sus funciones, ora el cumplimiento de una obligación natural frente a la entidad responsable de su nombramiento.
No encuadra sin embargo, dentro de ninguno de los parámetros anteriores, el hecho de habérsele otorgado iniciativa parlamentaria. El ordinal 10 por lo tanto, que se refiere a esta atribución impropia del Ministerio Público, será declarado inexequible.
Por su parte el ordinal 12, constituye solamente una referencia a las facultades del legislador, en relación con el mismo funcionario.
24. Artículo 144. La expresión "mediante denuncia de cualquier persona" que aparece como nueva, constituye simplemente la mención de uno de los medios a través de los cuales la Fiscalía General de la Nación tiene conocimiento de los hechos, para cumplir con su función de "persecución de los delitos".
Como en el caso anterior, la referencia igualmente nueva, a " los términos y casos que señale la ley" constituye una mera alusión a las facultades del legislador ordinario, en relación con la citada Fiscalía General de la Nación.
So restringió la persecución como función del Fiscal solamente a los delitos, al suprimirse la expresión "y contravenciones".
25. Artículo 145. Entre las facultades del Fiscal General de la Nación aparece como nueva la de "asegurar la presencia de los presuntos infractores durante las actuaciones procesales", lo cual no es otra cosa que el instrumento natural, para el cumplimiento adecuado de su función de perseguir los delitos; existe de contera entre las dos, una relación consecuencial.
Como en el caso anterior, se restringe la investigación como función del Fiscal, solamente a los delitos, al suprimirse la expresión y las contravenciones. En la segunda atribución, se reservó de la ley la asignación de funciones de policía judicial, al suprimirse la expresión "y reglamentos".
Finalmente en la misma atribución se precisó el ejercicio de tales funciones: se hará además bajo la responsabilidad del Fiscal.
26. Artículo 146. Si bien se modifican las instituciones que participan en la elección del Fiscal General de la Nación, y el período de éste, la materia en concreto sigue siendo la misma, vale decir, la determinación del mecanismo de nombramiento de un funcionario creado por el propio acto legislativo impugnado, creación respecto de la cual no existe cuestionamiento alguno.
27. Artículo 148. También en este caso la demanda estima como nueva la segunda parte de este artículo, que fue debatida y aprobada como segundo inciso del artículo 14 del proyecto publicado en el Decreto 122.
28. Artículo 149. Se le da el nombre de Corte Suprema de Justicia, a la institución que en la primera legislatura aparece como Corte de Casación, y se incluye la Fiscalía General de la Nación como cargo cuyo desempeño habilita para ser Magistrado de la Corte Suprema.
El parágrafo transitorio que aparece como suprimido, pasó a convertirse en norma transitoria en el ordinal c) del artículo 63 del Acto legislativo número 1 de 1979, modificándose además el sistema de elección.
29. En el artículo 46 del Acto legislativo se incluye la Fiscalía General de la Nación, como uno de los cargos cuyo desempeño habilita para ser Magistrado del Consejo Superior de la Judicatura; e igualmente se amplía la condición relativa al ejercicio de la Abogacía, para los mismos efectos, en cuanto al tiempo y a la forma de tal ejercicio.
En el artículo 47 del Acto legislativo, artículo que, como el anterior, no remite expresamente a ningún artículo de la Constitución, la primera parte, en lo que respecta a las condiciones para ser Magistrado de la Corte Suprema, amplía de cuatro a ocho años, el desempeño del cargo de Magistrado de los Tribunales Superiores de Distrito y precisa las condiciones en que debe ejercerse para tal efecto, la profesión de la Abogacía.
La última parte del segundo inciso de este artículo, incluye sin embargo, en forma totalmente nueva una causal de inhabilidad para los Magistrados de la Corte, del Consejo Superior de la Judicatura, del Consejo de Estado y de los Tribunales Superiores, la cual en consecuencia será declarada inexequible.
30. Artículo 160. Aparece como nueva la frase "e impuestos (sic) según se establece en el artículo 217 numeral 5°", lo cual constituye por lo tanto una mera referencia a la norma que la complementa.
31. Artículo 161. Como en los casos ya indicados y por razones de armonización de la reforma, se alude a la Corte Suprema de Justicia, expresión que reemplaza a las de Corte de Casación y Corte Constitucional, empleadas en la primera legislatura.
32. Artículo 162. Se incluye al Ministerio Público, al lado de la Rama Judicial, como uno de los estamentos respecto de los cuales, la ley creará la carrera respectiva. Siendo una estructura distinta a la Judicial, se trata en consecuencia de una disposición completamente nueva, cuya inexequibilidad será ordenada por la Corte.
33. Artículo 190. Este artículo acusado igualmente por los actores como inexistente en la primera vuelta legislativa, aparece sin embargo, integrando la segunda parte del artículo 39 del Proyecto publicado en el Decreto 123 de 1979.
Cabe señalar en este artículo que, respecto de la reelección de los Contralores, prohibida en el mismo, se agrega "ni continuar en el ejercicio del cargo al vencimiento de su mandato", lo cual no es otra cosa que el desarrollo natural del primer mandato expresamente, y tácitamente en cuanto a los fines perseguidos por el mismo.
34. Artículo 207. El tercer inciso relativo a la distribución entre los departamentos y los Territorios Nacionales del total de la apropiación presupuesta! para los "aportes regionales" aparece como nuevo en la segunda legislatura, sin embargo, no solamente corresponde al tema debatido de las partidas para el desarrollo regional, sino que constituye una adecuada precisión de lo dispuesto en los incisos anteriores.
En relación con este punto, es igualmente conveniente aludir a los antecedentes respectivos. La ponencia para primer debate en el Senado de la República, presentada por los Senadores Espinosa Valderrama, Pardo Parra y Lorduy Rodríguez, al referirse precisamente al desarrollo regional a las obras de utilidad social y a los auxilios regionales, expresa:
"La organización de la planificación nacional y de la regional hará menos apremiante la necesidad de esos auxilios, pero no los eliminará del todo. Lo importante es acabar con la clandestinidad en que ahora se gestionan y se dan por aprobados, sin la debida intervención de las Comisiones de Presupuesto de una y otra Cámara.
"De ahí que sugiramos, con base en uno de los proyectos que se pasó para nuestro estudio, que anualmente el Gobierno y el Congreso convengan el porcentaje del Presupuesto Nacional que se destinará al desarrollo regional y obras de utilidad social. Se establecen eso sí, condiciones serias para su adopción y controles de particular rigor, como explicamos enseguida" (Ob. cit., página 244).
Y, en la ponencia para segundo debate, en la segunda legislatura ordinaria, presentada por el Senador Augusto Espinosa Valderrama, al comentarse el mencionado artículo 207 de la Constitución, sus antecedentes y finalidades, se expresan entre otras cosas, las siguientes:
"La comisión aprobó los dos incisos que se propusieron en el pliego de modificaciones para el artículo 207 de la Carta, por medio de los cuales se exige debate público en las comisiones y en las sesiones plenarias, con anuncio previo en los 'Anales del Congreso', para que no haya clandestinidad. Por recomendaciones de una subcomisión en que hubo (sic) de participar, la Comisión agregó otros dos incisos. Uno de ellos prácticamente igual al que redacté para el primer debate de la primera vuelta, en el sentido de prohibir la apropiación de partidas regionales para actividades privadas distintas de los planteles de educación o de beneficencia pública, oficialmente reconocidos o autorizados, y de las juntas de acción comunal que también vigilará el Gobierno. El otro, con el propósito de acabar con discriminaciones y privilegios, impone el señalamiento anual por medio de ley del monto total de la apropiación para aportes regionales, con insistencia en la publicidad como se observa, y el ánimo de acabar con las negociaciones secretas; establece además, que esa totalidad habrá de distribuirse entre los departamentos por partes iguales y una cantidad proporcional entre los Territorios Nacionales, sin que exista diferencia en las asignaciones que señalen los congresistas de una misma circunscripción electoral" ("Anales del Congreso", año XXII, número 88. Bogotá, martes 9 de octubre de 1979, página 1299).
35. Artículo 208. El último inciso es fundamentalmente nuevo, debiéndose por las razones ya mencionadas declararse sil inexequibilidad.
36. Artículo 214. En materia de control constitucional, como se ha observado, en la primera legislatura se había previsto la creación de una Corte Constitucional, con el ánimo de darle a dicho control un carácter concentrado. Empero en la segunda legislatura, se descartó dicho proyecto, atribuyéndosele en cambio a la Sala Constitucional de la Corte Suprema, dentro de ciertos límites, autonomía decisoria.
Por lo tanto, las diferencias que se observan en el artículo 58 del Acto legislativo número 1 de 1979 son producto, de una parte, de una redistribución de competencias entre la Sala Constitucional y la Sala Plena de la Corte; por otra, de una ampliación de las funciones de la Sala Constitucional y finalmente, de la búsqueda de una solución de equilibrio entre las dos tesis planteadas en el curso de los debates, vale decir, creación de un organismo especializado, o mantenimiento del control en la Sala Plena de la Corte, la cual es preciso reconocer que se logró en forma acusada, constituyendo por lo tanto el resultado final, la síntesis de lo realizado entre ambas legislaturas, sin que exista de contera nada totalmente nuevo en la segunda de ellas.
37. Artículo 215. En el ordinal 1°, se cambió la palabra persona, empleada en la primera legislatura por la de ciudadano, lo cual importa una restricción frente al titular de la acción de inexequibilidad.
El tercer inciso empleó la expresión "prescripción" respecto de la acción de inexequibilidad, en reemplazo de la de "caducidad" empleada en la primera vuelta. Si bien se trata del cambio de una institución procesal por otra, sin embargo, encuentra la Corte que ambas obedecen a la clara intención del constituyente de ponerle un límite en el tiempo al ejercicio de la mencionada acción de inexequibilidad, no existiendo por lo tanto diferencia esencial entre la primera y la segunda legislatura.
39. Artículo 217. En el ordinal 2°, una vez más, por las razones ya mencionadas, se cambia la referencia a la Corte Constitucional y a la Corte de Casación, para aludirse en cambio a la Corte Suprema de Justicia.
El ordinal 3° del mismo artículo si bien presenta alguna novedad no puede considerarse como fundamentalmente nuevo. En efecto de una parte el tema central es el mismo tratado en la primera legislatura, esto es, la intervención del Consejo Superior de la Judicatura en la elección de los Magistrados de los Tribunales y de los Jueces.
De otra parte la novedad conlleva en tal sentido una evidente restricción de las atribuciones del mencionado organismo, pues al paso que en la primera legislatura, los nombramientos de los Magistrados de los Tribunales le estaban atribuidos directamente en una elección de primer grado y el de los jueces también directamente, en una elección de segundo grado, de listas elaboradas por los Tribunales Superiores, en la segunda legislatura la atribución consiste en el envío de listas a la Corte Suprema para la elección de Tribunales, y en el envío a éstos de listas para la designación de jueces.
Por lo demás en la segunda legislatura, también se limitan por otros aspectos las atribuciones del Consejo Superior de la Judicatura, toda vez que en ésta se suprimió el ordinal 69 que le daba competencia para "conocer en única instancia de los delitos que cometan en ejercicio de sus funciones los Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte de Casación, del Consejo de Estado y el (sic) Fiscal General de la Nación".
El ordinal 5° constituye tan sólo una precisión de lo dispuesto en el mismo ordinal en la primera legislatura. En efecto, en ésta se aludía a las faltas disciplinarias de "los funcionarios judiciales", al paso que en la segunda se determinan cuáles son tales funcionarios y la forma en que conoce el Consejo Superior de la Judicatura de las faltas disciplinarias cometidas por ellos.
40. Artículo 62. Este artículo es fundamentalmente nuevo: no fue aprobado y ni siquiera discutido en la primera legislatura. Debe, por consiguiente ordenarse su inexequibilidad.
Es oportuno anotar que no obstante, el Gobierno conserva siempre la facultad de incluir en la ley del Presupuesto General de la Nación, un porcentaje igual o superior al que contempla este artículo, para cubrir los gastos de inversión y funcionamiento que requieran, para la adecuada ejecución de las reformas, la Rama Jurisdiccional y el Ministerio Público.
41. Artículo 216. Al precisar los criterios o principios sobre los límites de los cambios que se pueden introducir en la segunda legislatura sin que afecten la validez de las reformas constitucionales ha señalado la Corte que tales modificaciones no solamente no pueden consistir en normas o instituciones fundamentalmente nuevas como tampoco en supresión o, abolición de normas o instituciones que no fueron objeto de debates en la primera legislatura.
Y, ocurre en relación con el acto legislativo subexamen un caso respecto del cual, pese a no haber sido planteado en la demanda de inexequibilidad por los impugnadores, debe la Corte, al tenor del mandato contenido en el artículo 29 del Decreto 432 de 1969, "hacer la correspondiente declaración de inconstitucionalidad".
El conflicto se ha planteado a propósito de dos instituciones o contenidos normativos que en la codificación constitucional vigente corresponden a los artículos 215 y 216, cuyo tenor es el siguiente:
"Artículo 215: En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley, se aplicarán de preferencia las disposiciones constitucionales" (artículo 54 del Acto legislativo número 1 de 1945).
"Artículo 216. Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo conocer de las acusaciones por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno, cuando no sean de los expedidos en ejercicio de las facultades de que tratan los artículos 76, ordinales 11 y 12,
80, 121 y 122 de la Constitución" (artículo 72 del Acto legislativo número 1 de 1968).
En la primera legislatura en la cual se debatió y aprobó el que vino a ser Acto legislativo número 1 de 1979, no hubo iniciativa alguna, ni debate, ni decisión que pudiera conducir a la abolición o supresión de las instituciones consagradas en estas dos normas constitucionales.
Fue solamente en la segunda legislatura cuando, como contenido del que vino a ser artículo 60 del Acto legislativo número 1 de 1979, se reprodujo literalmente la institución que venía vigente desde el Acto legislativo número 1 de 1945, artículo 54 y que aparecía como artículo 215 de la Codificación constitucional vigente, esto es, la "excepción de inconstitucionalidad".
Pero, el artículo 60 del Acto legislativo número 1 de 1979 para reproducir esta institución abolió, por subrogación total, la institución que le daba al Consejo de Estado la competencia para conocer de las causas de inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno cuyo conocimiento no corresponde a la Corte, que venía vigente como artículo 216 de la codificación constitucional.
En estas condiciones la institución impropiamente llamada por algunos tratadistas "excepción de inconstitucionalidad" y que más exactamente, en nuestro sistema constitucional, consiste en la aplicación preferente de las normas constitucionales en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley, y que integraba el contenido del artículo 215 de la Constitución; ni en la primera ni en la segunda legislatura se pretendió abolir o suprimir. Y esto es tan evidente que en la segunda legislatura se la quiso convertir en contenido del artículo 216.
Pero ocurrió qué al convertir la "excepción de inconstitucionalidad" o "aplicación preferente de la Constitución en caso de incompatibilidad con la ley" en contenido del artículo 216 de la Constitución, se abolió, por subrogación total, el anterior contenido de este artículo, es decir, la institución que le daba competencia al Consejo de Estado para conocer de las acusaciones de inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno de que no conocen la Corte o la Sala Constitucional.
La cuestión es de claridad suprema:
En la primera legislatura el reformador de la Constitución de 1979 no tramitó iniciativa alguna y por tanto no debatió, ni aprobó abolición alguna de las instituciones que venían en vigencia como contenidos de los artículos 215 y 216 de la Constitución.
Pero al pretender, solamente en la segunda legislatura, convertir el contenido del artículo 215 de la Constitución vigente en contenido del artículo 216 por la vía de la subrogación total de esta segunda norma, abolió la institución que en ésta venía figurando, es decir, la que le daba competencia especial al Consejo de Estado para conocer de las causas de inconstitucionalidad de los decretos que dicta el Gobierno cuando no son de aquellos de que conoce la Corte.
De consiguiente, es inconstitucional el artículo
60 del Acto legislativo número 1 de 1979, pero solamente en lo que atañe a la abolición, por subrogación total, del contenido del artículo 216 de la Constitución Nacional, contenido éste que con el del artículo 215 quedan vigentes.
Corresponde, por lo tanto, al codificador incluir estos dos contenidos o instituciones vigentes, en la nueva numeración que se haga del articulado de la Constitución Nacional.
X
Nueva y tardía impugnación de la demanda
El ciudadano Jorge Edgardo González Vidales, obrando en tal condición y además como "apoderado del doctor Felio Andrade Manrique, Ministro de Justicia de la República", presentó el día en que se vencía el término para la adopción de la ponencia por parte de la Sala Constitucional, un escrito dirigido a la "Sala Plena", con el propósito de "impugnar la demanda de inexequibilidad", respecto del cual son oportunas las siguientes observaciones.
De una parte, más que un ataque a la demanda dicho libelo constituye un insólito ataque a los demandantes. Ciertamente encuentra el libelista que el móvil de la demanda fue "la pasión política" (folio 486); que es antipatriótico jugar equivocadamente con formalismos de derecho, buscando tan sólo el quebrantamiento de lo que realmente es grande y fundamental" (folio 487); que los demandantes han procedido "olvidando toda regla de sana hermenéutica jurídica" (folio 488) y que uno de los cargos contenidos en la demanda "es falso".
De otra parte el impugnante aduce especialmente en defensa del acto impugnado diversas razones de conveniencia, añadiendo que adhiere "a las impugnaciones hechas a la demanda, por los doctores César Gómez Estrada, Rodrigo Noguera Laborde, Manuel Urueta Ayola y Parménides Salazar" y que comparte igualmente "el concepto del Ministerio Público sobre la exequibilidad del acto legislativo".
Constituyendo pues esta impugnación, en cuanto a sus argumentaciones jurídicas, una síntesis de las demás impugnaciones hechas en el proceso, las consideraciones de la Corte comprenden holgadamente las apuntaciones contenidas en ella.
XI
Decisión
A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 214 de la Constitución Nacional y, escuchada la Procuraduría General de la Nación,
Resuelve:
Primero. Decláranse inexequibles, por ser violatorios de la Constitución Nacional, los siguientes textos del Acto legislativo número 1 de 1979:
1° La parte final del segundo inciso del artículo 2°, cuyo texto es el siguiente:
"La ley podrá igualmente estimular el ejercicio de la función del sufragio y aún establecer el voto obligatorio".
2° El artículo 28, cuyo texto es el siguiente:
"Constituye falta absoluta de los Senadores y de los Representantes principales y de los suplentes cuando se hubieren posesionado del cargo, su aceptación de cualquier empleo público, excepción hecha de los Ministros, Gobernador, Agente Diplomático y Alcalde del Distrito Especial o de capital de departamento".
3° El ordinal 10 del artículo 40, cuyo texto es el siguiente:
"10. Presentar a la consideración del Congreso proyectos de ley relativos a su cargo y especialmente a la defensa de los derechos humanos y al respeto de las garantías sociales".
4° La última parte del segundo inciso del artículo 47, cuyo texto es el siguiente:
"Ni ellos ni los Magistrados de los Tribunales podrán ejercer la profesión de Abogado durante el año siguiente a su retiro ante las corporaciones en que sirvieron o de ellas dependen".
5° La parte final del artículo 53, cuyo texto es el siguiente:
"Y la del Ministerio Público".
6° El segundo inciso del parágrafo del artículo 56, cuyo texto es el siguiente:
"Las Mesas Directivas de las Cámaras ejecutarán el presupuesto del Congreso con estricta sujeción a la ley normativa del presupuesto nacional y rendirán informe público mensual de dicha ejecución".
7° El artículo 62, cuyo texto es el siguiente:
"A partir del 1° de enero de 1981; el Gobierno Nacional invertirá no menos del 10% del presupuesto general de gastos en la Rama Jurisdiccional y el Ministerio Público".
8° El artículo 60, en cuanto con él se subrogó el artículo 216 de la Constitución Nacional, cuyo texto es el siguiente:
"Corresponde a la jurisdicción de lo Contencioso-administrativo conocer de las acusaciones por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno, cuando no sean de los expedidos en ejercicio de las facultades de que tratan los artículos 76, ordinales 11 y 12, 80, 121 y 122 de la Constitución" (artículo 72 del Acto legislativo número 1 de 1968. Artículo 216 de la actual codificación).
Segundo. Decláranse exequibles, por no ser violatorios de la Constitución Nacional los demás artículos del citado Acto legislativo número 1 de 1979.
Cópiese, notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
OBSERVACIONES DEL MAGISTRADO RICARDO MEDINA MOYANO
El anteproyecto presentado por el suscrito a la consideración de la Sala Constitucional, comprendía la solicitud para que se declarara la inexequibilidad del ordinal 39 del artículo 59 del acto legislativo demandado, según el cual:
"Las acciones por vicios de forma -prescriben en el término de un año, contado desde la vigencia del respectivo acto".
Toda vez que la Sala no acogió dicha solicitud, decisión de la cual me permití disentir, respetuosamente expongo en forma breve, algunas de las razones de tal disentimiento, sin perjuicio de su ampliación en las sesiones de Sala Plena.
1° En la primera legislatura, el mentado ordinal fue aprobado en la siguiente forma:
"Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la vigencia del respectivo acto".
2° La caducidad y la prescripción son dos fenómenos procesales distintos, tanto por lo que hace a su naturaleza, como por lo que hace a sus consecuencias y a su ejercicio.
3° En consecuencia, si en el texto aprobado en la primera legislatura se habló de caducidad y no de prescripción, esto significa que esta última institución procesal no contó con el requisito de las dos legislaturas.
4° Pero es más, es que la primera legislatura rechazó la aceptación de la prescripción, en orden a su consagración en el mencionado artículo.
Y creo que la rechazó porque el "Proyecto de Acto legislativo número 7 de 1978", que sirvió de base a los debates correspondientes, consagraba la prescripción, no la caducidad.
En efecto, el tercer inciso del ordinal 39 del artículo 37 de este proyecto, decía:
"La acción pública de inexequibilidad por vicios de procedimiento en la formación, de que trata este artículo, prescribe a los seis meses de haber entrado en vigencia la norma respectiva" (Reforma Constitucional de 1979. Legislatura de 1978. Primera Parte. Cámara de Representantes. Imprenta Nacional. Bogotá, 1980, página 133).
5° Si en gracia de discusión se aceptara que teóricamente la caducidad y la prescripción, son instituciones que presentan facetas similares, es lo cierto que el legislador colombiano ha definido claramente su diferencia, como lo demuestran los artículos 85 y 97 del nuevo Código de Procedimiento Civil (Decreto 1400 de 1970).
Ciertamente, según el primero de ellos, el juez puede rechazar in limine la demanda:
"En los procesos en que existe término legal de caducidad para intentarla, cuando de ella o de sus anexos aparezca que dicho término está vencido".
A su turno el segundo artículo mencionado permite que se tramiten como previas, las excepciones perentorias de:
"Cosa juzgada, transacción, prescripción y caducidad '
6° La mera intención del constituyente de limitar el ejercicio de la acción pública de inexequibilidad no es razón suficiente para considerar como identificados en las dos legislaturas, dos fenómenos procesales de diverso contenido.
7° Por otra parte, tal hecho aisladamente considerado, no se encontraría de acuerdo con las bases adoptadas en la ponencia, con relación a las modificaciones introducidas en la segunda legislatura.
8° No resulta coherente que la Sala acepte la exequibilidad de la norma comentada y en cambio no hubiera aceptado la exequibilidad propuesta por el suscrito del artículo 62 del acto impugnado relativo al porcentaje del presupuesto general de gastos para la Rama Jurisdiccional.
En efecto este tema fue materia de análisis detenido en la Primera Legislatura, aunque la solución dada al mismo haya tenido algunas diferencias.
Así por ejemplo, en la ponencia para segundo debate, presentada por el Senador Miguel Escobar Méndez, en la sesión del 15 de noviembre de 1978, presidida por Libardo Lozano Guerrero (Presidente), y Felio Andrade Manrique (Vicepresidente), se lee al respecto lo siguiente:
"El incremento presupuestal de la Rama. Las precarias condiciones materiales en que Magistrados y Jueces deben cumplir su augusto ministerio, tales como su exigua remuneración y la pésima dotación de los despachos judiciales es algo verdaderamente deplorable. Conscientes de lo inaplazable necesidad de que el Estado acuda a enmendar esta crónica falla, identificada inequívocamente como una de las causas de la mala administración de justicia, la comisión de ponentes para el primer debate y la Comisión Primera Constitucional acogieron la iniciativa propuesta, tanto en proyecto presentado por el anterior Gobierno como en el presentado por el Senador Jaime Castro, de elevar a mandato constitucional el incremento anual, por el término de cinco años, el presupuesto destinado al funcionamiento del aparato judicial. Para explicar y justificar esta disposición del proyecto me basta citar lo dicho al respecto por el entonces Ministro de Justicia, César Gómez Estrada, en la exposición de motivos con que la sustentó: ' En la conciencia de todos los colombianos, y más todavía, en la de quienes ocupan posiciones oficiales de responsabilidad, está presente la convicción de que secularmente el servicio de administración de justicia no obstante reconocérsele su posición de preeminencia frente a muchos otros en una sociedad organizada, ha venido siendo el que con menos atención se mira para efectos de asignarle dentro del Presupuesto Nacional los recursos indispensables para la adecuada satisfacción de las necesidades a que responde' " (obra citada, páginas 975 y 976).
Importa observar que esta inquietud se plasmó en el ordinal b) del artículo 27 del proyecto publicado en el Decreto 122 de 1979, cuyo texto es el siguiente:
"b) Durante los próximos cinco años, se incrementará en no menos del uno por ciento la participación que en el año inmediatamente anterior hubiere correspondido en el presupuesto general de la nación a la Rama Jurisdiccional y al Ministerio de Justicia".
Ricardo Medina Moyano.
Salvamento de voto del Magistrado
César Ayerbe Chaux
Me ha correspondido compartir con distinguidísimos Magistrados y Conjueces la responsabilidad del estudio del Acto legislativo número 1 de 1979, dentro del proceso de inexequibilidad propuesto contra esa reforma constitucional; y como no he tenido el honor de participar en el criterio mayoritario que adoptó la decisión, debo consignar, con el acatamiento que me merece la opinión de mis compañeros de estudio, las razones de mi discrepancia con las consideraciones y decisiones de la sentencia.
I. Las normas sobre competencia, como normas de orden público, tienen efecto general inmediato. Y en acatamiento de ese principio, la Corte Suprema de Justicia, por intermedio de su Sala Plena y por intermedio de su Sala Constitucional, desde la vigencia del artículo 58 del Acto legislativo de 1979, ha venido aplicando la nueva norma en todos los procesos de exequibilidad de normas inferiores, ya sea en eventos de proyectos objetados, o ya sea en casos de control automático, o ya sea en situaciones nacidas del control eventual por acusación de leyes o decretos. Basta recordar en esa materia la sentencia de Sala Plena del 23 de mayo de 1980, relacionada con el Decreto 536 del 14 de marzo de 1980, sobre agilización del procedimiento en Consejos de Guerra Verbales.
Sin embargo, no es posible seguir ese principio general cuando el objeto de acusación es el propio Acto legislativo, en el cual está incorporada la nueva norma sobre competencia. Se hace necesario, entonces, aplicar excepcionalmente la norma inmediata anterior sobre competencia.
Las razones que explican esta excepción son las siguientes:
1ª La necesidad de eludir una posibilidad ilógica en la sentencia, a lo cual se llegaría cuando ésta basa la competencia en la nueva norma y concluye con una declaración de inexequibilidad.
2ª El control jurisdiccional en estos casos tiene una confrontación sobre juridicidad de una situación normativa de orden constitucional. Del derecho anterior se produce una derivación sucesiva y coordinada del nuevo derecho. Recordando a Kelsen en su distinción de acontecimiento exterior y significación, puede afirmarse que los hechos sucesivos a seguirse en el procedimiento dificultado constituyen el acontecimiento externo, pero la significación de ellos no puede hacerse sino con arreglo a la norma anterior.
3ª Si se aplica la nueva norma en materia de competencia, quedaría en manos del autor de la nueva norma burlar el control jurisdiccional. Sería tanto como entregar las llaves del control a ese mismo autor, para que en todos los aspectos que puedan tener incidencia con la violación se restrinja por el supuesto contraventor la competencia.
4° La doctrina de la Corte remite al sistema normativo anterior sin excluir el aspecto de la competencia,
De allí que el caso sub judice tenga que ser analizado según las normas vigentes inmediatas anteriores al Acto acusado, es decir, a la luz del Acto legislativo de 1968 y de la jurisprudencia del 5 de mayo de 1978.
Esta jurisprudencia modificó la doctrina tradicional de la Corte sobre competencia para conocer de demandas contra actos reformatorios de la Constitución. Y con ella coinciden las providencias de 13 de febrero de 1979, de las cuales fueron ponentes los doctores Luis Carlos Sáchica y Antonio Alvira Jácome, y más tarde, la providencia de 16 de octubre de 1979 con ponencia del doctor Alfonso Suárez de Castro.
Sin embargo, en las tres últimas decisiones de Sala Plena, de las cuales fueron respectivamente ponentes los doctores Irisarri Restrepo, Medina Moyano y Darío Vallejo Jaramillo, calendadas sucesivamente el 6 de noviembre de 1980, el 27 de noviembre de 1980 y el 4 de diciembre de 1980, no se hizo una reafirmación tácita de la doctrina del 5 de mayo de 1978. No hubo en esos casos definiciones de fondo que implícitamente aceptaran la competencia de la Corte. Todas ellas fueron decisiones inhibitorias por un concepto distinto de la competencia, el concepto de vigencia y validez de la norma acusada. De allí que en las tres últimas decisiones de la Sala Plena no hubo oportunidad para evaluar el cambio de doctrina que se presentó con la sentencia del 5 de mayo de 1978, recaída sobre el Acto legislativo de la proyectada constituyente del Gobierno del doctor López Michelsen.
II. Corresponde por esencia al constituyente precisar los términos y condiciones en que deben ejercerse los poderes públicos (Constitución Nacional, artículo 29). En otras palabras, fijar las bases de una organización jurídica y de la estructura misma del Estado. Por eso la Constitución se concibe ante todo como el ordenamiento de las competencias del Estado y la distribución de éstas por ramas del poder, órganos y funcionarios. Se complementa la distribución de esas competencias con la determinación de derechos y garantías que se reconocen a las personas y con la creación de un sistema de control jurisdiccional que garantice el ejercicio y el alcance de las funciones asignadas.
Ninguna norma constitucional limita al constituyente, así tenga el carácter de constituyente derivado, esa función. El Congreso en ejercicio de la función constituyente que se le delegó por el Constituyente Primario, no tiene más limitaciones normativas que las que le impone el artículo 218 de la Constitución, según el cual debe observar "el procedimiento especialmente dificultado" para expedir una reforma de la Carta. Sin embargo, estas limitaciones son de carácter eminentemente formal. No existen, por lo tanto, normas intangibles para el Constituyente Derivado. Si las hubiera, la misma Carta Fundamental las habría señalado con ese carácter.
En cambio, los órganos creados para el ejercicio del poder público tienen funciones limitadas. No pueden hacer sino aquello que les es permitido normativamente. Todos los poderes públicos son limitados, decía el artículo 57 de la Constitución de 1886. Y el Constituyente de 1936, después de precisar que eran órganos del poder público el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, advirtió que tales órganos eran limitados (artículo 21). El hecho de que el Constituyente de 1945 no hubiese aludido explícitamente a esas limitaciones (artículo 6°), no cambia aquella característica de las ramas del poder público.
Pero la Constitución jamás ha dicho que el constituyente tiene poderes limitados. No existen competencias distintas para el Constituyente
Primario y para el Constituyente Derivado. La única diferencia entre ellos consiste en que el Constituyente Primario por su naturaleza no está sujeto a las formas previas del "procedimiento especialmente dificultado" que debe respetar el Constituyente Derivado.
Y si la propia Carta no establece limitaciones de fondo para el constituyente, la Corte no puede crear por jurisprudencia esas limitaciones. Dentro de la estructura del Estatuto Fundamental, una doctrina de esa índole entraña un contrasentido jurídico.
III. Precisamente esa apertura de la Constitución a cualquier reforma de fondo es lo que garantiza la evolución y el cambio dentro de un sistema de derecho, sin que se presenten soluciones de continuidad en la vida constitucional. La coexistencia pacífica de personas con diferentes criterios políticos y con disímiles apreciaciones de valores no sería posible en un sistema constitucional hermético a las posibilidades de cambio. Cuando el Constituyente Derivado encuentra limitaciones de fondo, los hechos políticos desbordan los cauces normativos y dan oportunidad al Constituyente Primario en los hechos revolucionarios o en los cambios constitucionales que implican necesariamente soluciones de continuidad en el sistema de derecho.
Uno de los méritos que debe reclamarse en favor del sistema positivo constitucional colombiano es el que dicho sistema no partió del criterio de que las realidades socio-económicas, culturales y políticas fueran históricamente estáticas. La experiencia de 1863 había sido suficiente para comprender que no puede dejarse a la guerra civil y a la revolución la única vía de su propia y triste realidad para lograr un cambio constitucional. De allí que el constituyente tuviese una visión amplia para las modificaciones de fondo. El Estatuto Fundamental no establece en ese sentido limitaciones al constituyente derivado, permitiendo cualquier variante de organización estatal de izquierda o de derecha. Por eso la jurisprudencia que se inició con el fallo de 5 de mayo de 1978 peca por retardataria y es un contrasentido político con la verdadera orientación de la Carta. Hay que decirlo claramente: en la Constitución que nos rige, no existe el control constitucional por razones de principio.
Está bien que el hombre entregue su vida en defensa de unos ideales patrióticos, políticos o religiosos, o en defensa de unos valores que conformen su existencia. En fin de cuentas, esos ideales y valores iluminan y dan sentido al quehacer de la propia existencia y estructuran la organización social y política que nos haya tocado vivir. Lo que no está bien es que se pretenda contra el devenir histórico almenar petrificadamente esos ideales y valores en normas constitucionales intangibles para que ellos tengan que ser aceptados, a las buenas o a las malas, por todas las generaciones posteriores indefinidamente, sin dar más oportunidad a los discrepantes que la voz de las bazucas o el incremento de su actividad guerrillera en las selvas de cemento de las grandes ciudades o en el arborizado espinazo de los Andes trifurcados.
IV. La Corte en la doctrina de 5 de mayo de 1978 buscó limitaciones artificiales contra el Constituyente Derivado. Sin embargo, no recordó las limitaciones evidentes que ella misma tenía en el ejercicio de la jurisdicción constitucional. Todas las ramas del poder público son limitadas.
Y conforme al régimen constitucional previsto en 1968, la función que encomendó el constituyente a la Corte de guardar la integridad de la Constitución, -que es una función eminentemente jurisdiccional-, no puede ser ejercida sino por los siguientes medios:
1° Decidir con efecto general, erga omnes, en procesos que se originan en el control automático, sobre la exequibilidad de decretos de estado de sitio (ver parágrafo, artículo 42 del Acto legislativo de 1968, correspondiente al artículo 121 de la Codificación) y sobre la exequibilidad de decretos de emergencia económica (ver parágrafo, artículo 43 del Acto legislativo de 1968, correspondiente al artículo 122 de la Codificación).
2° Decidir con efecto general, erga omnes, en procesos de exequibilidad, sobre la constitucionalidad de:
a) Los proyectos de ley objetados por el Gobierno como inconstitucionales, tanto por su contenido material como por vicios de forma (ver numeral 1°, artículo 71, Acto legislativo de 1968, correspondiente al artículo 214 de la Codificación);
b) Todas las leyes, acusadas en acción pública de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano, ya sea por vicios de fondo o de forma (ver numeral 29, artículo 71, Acto legislativo de 1968, correspondiente al artículo 214 de la Codificación y Sentencia de la Corte de fecha 28 de agosto de 1970);
c) Los siguientes decretos, cuando sean acusados de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano:
i) Decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de autorizaciones recibidas del Congreso para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional (ver numerales 11 y 2° respectivamente de los artículos 11 y 71 del Acto legislativo de 1968, correspondientes a los artículos 76 y 214 de la Codificación).
ii) Decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de facultades extraordinarias, otorgadas pro tempore por el Congreso, en consideración a la necesidad o la conveniencia públicas (ver numerales 12 y 2° respectivamente de los artículos 11 y 71 del Acto legislativo de 1968, correspondientes a los artículos 76 y 214 de la Codificación).
iii) Decretos con fuerza de ley expedidos por el Gobierno para poner en vigencia proyectos de planes y programas de desarrollo económico y social o de obras públicas, cuando la Comisión Especial Permanente de la Cámara de Representantes y el Senado han perdido sucesivamente la competencia para conocer de tales proyectos por vencimiento de los términos constitucionales que respectivamente tienen para decidir sobre ésos mismos proyectos (ver inciso 69, artículo 14, Acto legislativo de 1968 en consonancia con el numeral 2° del artículo 71 ibídem, correspondientes a los artículos 80 y 214 de la Codificación).
3° Decidir con efecto restringido, inter partes, en un determinado proceso que esté a su conocimiento, sea de índole civil laboral o penal, la aplicación prevalente de la norma constitucional sobre la norma legal, en caso de incompatibilidad entre ellas, haciendo el reconocimiento de la excepción de supremacía normativa (ver artículo 54 del Acto legislativo de 1945, correspondiente al artículo 215 de la Codificación).
Con referencia a las normas inmediatamente anteriores al Acto legislativo que se juzga, puede concluirse consecuencialmente que ninguna otra arma distinta a las enunciadas tiene la Corte para defender la Constitución. Por lo tanto, esta corporación no tiene competencia asignada para conocer de acciones de inexequibilidad contra actos legislativos, así ellas se limiten a la simple objeción por vicios de forma en su expedición.
V. La función, pues, que incumbe a la Corte de velar por la integridad de la Constitución Nacional debe ejercerse dentro de las reglas constitucionales previstas en la misma Carta. El control integral no comporta una competencia genérica porque la competencia implica una facultad explícitamente conferida en una norma, "delimitada en su contenido por la misma disposición, condicionada por ella en cuanto a sus fines, a la oportunidad y circunstancias para ponerla en acto, así como a los procedimientos y formas para que su ejercicio sea regular" (sentencia de mayo 5 de 1978). En el Estado de Derecho todas las facultades de los órganos son regladas, y, por tanto, se excluye en su ejercicio todo factor subjetivo. La competencia no es genérica sino concreta. És una medida exacta y precisa de la jurisdicción. Y esta última en esencia es la función de administrar justicia, que corresponde al Estado como una emanación directa de la soberanía.
Dentro de la rama jurisdiccional, la aptitud para conocer de un caso determinado y la posibilidad lícita de actuar respecto del mismo están regladas en forma expresa, y no puede hacerse actuación alguna válida sino dentro de los parámetros exactos de la competencia. La actuación fuera de esos límites es contraria a derecho y genera responsabilidad. El sentenciador únicamente puede resolver lo que le ha sido atribuido y ha de entenderse que le está prohibido hacer todo aquello que no le ha sido atribuido. La competencia como medida exacta y precisa de la jurisdicción no se determina por inferencias o analogías, ni tampoco por extensión. La norma que establece una competencia, por su naturaleza, no es enunciativa sino limitativa.
VI. Es infundada, entonces, la creencia de que con posterioridad al Constituyente de 1968, se abrió para la Corte, dentro del sistema de control jurisdiccional de la constitucionalidad, una competencia sobre vicios de procedimiento en la formación de las normas, así fueran éstas de naturaleza simplemente legal o de naturaleza calificadamente constitucional.
Los textos constitucionales de 1968, según se ha dejado establecido, no dieron a la Corte competencia para conocer de procesos de control constitucional por defectos de procedimiento en su expedición contra los Actos Reformatorios del Estatuto Fundamental. Se limitaron exclusivamente en esa materia, a otorgar competencia de control formal respecto a los proyectos de ley objetados por el Gobierno como inconstitucionales y respecto de todas las leyes que fueran objeto de procesos de exequibilidad en virtud de acusación de cualquier ciudadano. El Constituyente de 1968 no autorizó procesos de inexequibilidad contra actos legislativos reformatorios de la Constitución.
Y así lo entendió también el Decreto 432 de 1969, expedido en virtud de autorizaciones recibidas por el Gobierno directamente del constituyente según el literal c) del artículo 76 del Acto legislativo de 1968, para dictar las normas relativas al funcionamiento de la Sala Constitucional de la Corte y las normas procedimentales para el estudio y despacho de los asuntos a su cargo. En ese decreto no se previeron procesos de exequibilidad contra actos reformatorios de la Constitución.
En efecto, el Decreto aludido sólo estatuyó los siguientes trámites:
a) Para proyectos de ley objetados de inconstitucionalidad por el Gobierno, bien sea por infracción directa de normas sustanciales o bien por infracción de normas procedimentales, se previo una regulación especial en la sección 2ª con los artículos 11 y 12;
b) Para el control automático de los decretos legislativos, dictados en ejercicio de las facultades conferidas por los artículos 121 y 122 de la Constitución, se estableció el procedimiento de la Sección 3ª con los artículos 13, 14 y 15;
c) Para el control eventual por acusación de inexequibilidad contra leyes o decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones conferidas por los ordinales 11 y 12 del artículo 76 y por el artículo 80 de la Constitución Nacional, se fijó el trámite de la Sección 4° con los artículos 16, 17, 18,19 y 20.
No existen normas procedimentales para estudio y despacho de acciones de inexequibilidad contra Actos Reformatorios de la Constitución Nacional. Y ello obedece precisamente a que la Corte no tiene competencia para definir sobre la constitucionalidad, así sea simplemente por concepto de trámite, contra actos legislativos.
VII. La propia historia del sistema de control jurisdiccional de la Constitución, reafirma las conclusiones restrictivas sobre competencia para juzgar de acusaciones de actos legislativos en acciones de inexequibilidad.
Antes del régimen previsto en el Acto legislativo de 1968, cuyos alcances se dejan analizados (puntos IV, V, VI), el Control Jurisdiccional de Constitucionalidad ha pasado por cuatro (4) etapas, desde la expedición de la Carta de 1886, en las cuales se puede constatar fácilmente que la Corte Suprema de Justicia nunca ha tenido competencia para conocer de acusaciones de in-constitucionalidad contra actos reformatorios de la Constitución:
Primera etapa: Régimen originario de la Constitución de 1886 y de las Leyes 57 y 153 de 1887.
Segunda etapa: Régimen de la Ley 2ª de 1904.
Tercera etapa: Régimen del Acto legislativo de 1910.
Cuarta etapa: Régimen del Acto legislativo de 1945.
A) Régimen originario de la Constitución de 1886 y de las Leyes 57 y 153 de 1887.
Por el artículo 151, numeral 49, de la Constitución se atribuyó a la Corte la decisión definitiva sobre la exequibilidad de "actos legislativos (sic) que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales". En consonancia con esa atribución, el artículo 90 de la Constitución disponía para el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional: "En este caso, si las Cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Suprema, para que ella, dentro de seis días, decida sobre su exequibilidad. El fallo afirmativo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si fuere negativo, se archivará el proyecto".
A su vez, el artículo 5° de la Ley 57 de 1887 constituye un antecedente normativo de la excepción de constitucionalidad, al disponer en su texto legal: "Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, predominará aquélla". Sin embargo, la excepción de supremacía constitucional así consagrada, por razón de la vigencia casi inmediata y posterior del artículo 69 de la Ley 153 de 1887, no tenía sino particularísimas posibilidades de aplicación jurídica. En efecto, la última norma mencionada estatuyó: "Una disposición expresa de ley posterior a la Constitución se reputa constitucional y se aplicará aun cuando aparezca contraria a la Constitución". Se incorporó así al sistema positivo el principio de presunción de constitucionalidad de la ley, que sólo permitió dejar de aplicar las leyes, por excepción de supremacía, en los siguientes casos:
a) Las leyes anteriores a la Constitución que le fueran contrarias a ella y que no estaban amparadas por la presunción de constitucionalidad. Se podía ejercer contra esas leyes un control verdadero y directo por vía de excepción;
b) Las leyes referentes a materias civiles, expedidas con posterioridad a la Constitución de 1886 y que se consideraran contrarias al Título III, incorporado como título preliminar del Código Civil (Constitución Nacional de 1886, artículo 52). Surgía aquí un control indirecto por vía de excepción. A la supremacía de la norma constitucional no se llegaba sino en forma derivada por la primacía sobre una norma legal de otra norma, que simultáneamente tenía la calidad de norma legal y de precepto constitucional. Esta circunstancia coincidente desdibujaba la aplicación de prevalencia de la norma superior sobre la norma derivada, para desplazar el problema a la aplicación preferente de una norma derivada frente a otra norma derivada;
c) Las leyes oscuras o deficientes se aplicaban en el sentido que fuera más conforme con la doctrina constitucional y con los preceptos de la Carta (Ley 153 de 1887, artículos 6 , 89 y 49). La norma superior permitía excluir de la norma derivada deficiente, cualquier sentido contrario a los preceptos de mayor jerarquía. Se llegaba a la prevalencia del precepto constitucional de un modo indirecto por vía de interpretación, más que por vía de excepción.
Prevaleció en la Asamblea Nacional de 1886 el criterio de la primacía legal sobre la Constitución y de la presunción de constitucionalidad de las leyes. Dentro de la concepción lógica y constitucionalista del señor Caro era un imposible moral que el Congreso pudiera llegar a expedir una ley inconstitucional. Para eso estaba consagrado el mecanismo de la objeción y de la sanción de la ley. Si la norma pasaba esas formas de control y estaba promulgada, necesariamente había que obedecerla. "Si el soberano, decía el señor Caro, dicta una ley constitucional, esta ley sancionada y promulgada debe ser obedecida mientras no haya, como no lo hay, un poder superior que tenga facultad de anularla. No puede dejarse al ciudadano la facultad de desobedecer una ley porque la juzgue contraria a la Constitución. Tal principio sería anárquico; pero sí debe tener el derecho de exigir que no se cumpla en su daño, y los tribunales no deben aplicarla cuando lesiona derechos garantizados por la Constitución. Nadie anula la ley; así se salva el principio de autoridad; pero el ciudadano tiene el derecho de defensa, ejercitada por las vías legales, y el poder judicial le dispensa protección; así se salva la libertad bien entendida y ambos principios quedan conciliados".
Con mayor razón era inconcebible para el criterio del señor Caro que el constituyente violara la Constitución en las normas que se le dejaban marcadas para la reforma de la Carta. "El imperio y el respeto a la Constitución se imponen por sí mismos, por la sola virtualidad de sus normas, por la separación y consecuente equilibrio de los poderes, que tienen límites positivos y morales en sus respectivas competencias" (doctor Hernán Toro Agudelo, sentencia de abril 9 de 1970). El sistema de control de constitucionalidad para la actividad del Legislativo, ya sea como creador de normas derivadas (leyes) o ya sea como creador de normas superiores (actos legislativos), se ejercita principalmente por el control de sanción y de objeción que corresponde al Ejecutivo como partícipe y colaborador en la expedición de las normas. Complementariamente ese sistema se cumple en forma jurisdiccional por la Corte Suprema de Justicia, que fue habilitada para conocer en procesos de exequibilidad, previa realización del control de objeción y del rechazo de éste por las Cámaras. Y como el control de sanción y objeción se puede cumplir sobre actos legislativos ordinarios (leyes) y sobre actos legislativos especiales (reformatorios de la Constitución), consecuencialmente en forma teórica para el régimen originario de la Carta de 1886 el control jurisdiccional de constitucionalidad puede cumplirse por la Corte contra las reformas constitucionales, siempre y cuando ellas hubiesen sido materia de objeción del Ejecutivo por ese concepto de inconstitucionalidad y siempre y cuando esas objeciones hubiesen sido rechazadas por las Cámaras.
Por tanto, dentro del sistema primitivo de la Carta de 1886, el único medio preventivo de corregir los abusos o los errores del Legislativo, en la expedición de las normas o es la interpretación auténtica de ellas, exige conjuntamente el concurso del mismo Cuerpo Legislativo, del Gobierno y de la Corte Suprema de Justicia. Esta puede decidir sobre la exequibilidad de actos legislativos, ordinarios (leyes) o especiales (reformatorios de la Constitución), siempre que concurran dos circunstancias: i) que el Gobierno los haya objetado como inconstitucionales, y ii) que el Congreso insista en que no son inconstitucionales. La decisión de exequibilidad o inexequibilidad implica así una apreciación coincidente sobre esa materia de dos de los poderes públicos frente al discrepante.
El régimen primitivo de la Carta no concibió, por consiguiente, el control de constitucionalidad por vía de acción contra normas derivadas ni contra normas superiores.
B) Régimen de la Ley 2ª de 1904.
Al sistema descrito de control de constitucionalidad, vino a sumarse con la vigencia de la Ley 2ª de 1904 una nueva modalidad, que permitió a la Corte Suprema de Justicia decidir, a solicitud de cualquier ciudadano sobre la exequibilidad de los decretos legislativos, originados en una declaración de estado de sitio. El régimen de excepción constitucional, previsto para cuando se declara perturbado el orden y se implanta el estado de sitio en toda la República, quedó sujeto .desde entonces al sistema de control jurisdiccional de exequibilidad.
La Ley 2ª de 1904 constituyó un antecedente importante para las evoluciones que en esa materia se presentan más tarde en la reforma constitucional de 1910. Con esa ley se inicia el control de constitucionalidad por acusación, en acción pública de cualquier ciudadano y con audiencia del Procurador General de la Nación.
Dentro de esta segunda etapa el sistema ofrece, por lo tanto, las siguientes modalidades:
a) Control de exequibilidad sobre actos legislativos ordinarios (leyes) o especiales (reformatorios de la Carta), creado por la misma Constitución, siempre y cuando que el Gobierno los baya objetado como inconstitucionales y que el Congreso insista en que no son inconstitucionales (Constitución Nacional, artículos 151-49 y 90);
b) Excepción de supremacía constitucional, de origen legal y de aplicación restringida: i) para leyes anteriores a la Constitución; ii) para leyes referentes a materias civiles que fueran posteriores a la Constitución y que se consideraran contrarias al Título III de la Carta, y iii) para leyes oscuras o deficientes (Ley 57 de 1887, artículo 59, en consonancia con la Ley 153 de 1887, artículos 6", 8° y 49 y con el artículo 52 de la Constitución Nacional de 1886);
c) Acción pública de inexequibilidad para cualquier ciudadano contra los decretos legislativos, originados en la declaratoria de perturbación del orden y del estado de sitio en toda la República (Ley 2ª de 1904).
El control de constitucionalidad por vía de acción no existe contra normas superiores o constitucionales, y se inicia en forma limitada sobre una especie precisa de normas derivadas, las que se configuran como decretos legislativos de estado de sitio.
C) Régimen del Acto legislativo de 1910.
El constituyente de 1910 marca un hito importantísimo en el desarrollo del derecho constitucional. Sin hipérbole puede decirse que Colombia entrega al mundo del derecho una contribución sin precedentes, al consagrar el control jurisdiccional de constitucionalidad por acusación de normas derivadas. Sólo años más tarde, Kelsen propone ese sistema de control para la Constitución austríaca de la postguerra del 14 y se acoge ese mismo principio en organizaciones constitucionales europeas que se redactaron después del gran conflicto mundial.
En dos artículos queda compendiado el sistema de control jurisdiccional de exequibilidad:
"Articulo 40. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley se aplicarán de preferencia las disposiciones constitucionales".
"Artículo 41. A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que le confieren ésta y las leyes, tendrá la siguiente:
"Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los actos legislativos que hayan sido objetados como inconstitucionales por el Gobierno, o sobre todas las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales, previa audiencia del Procurador General de la Nación".
Se eleva así a la categoría de norma constitucional la excepción de supremacía normativa de la Constitución, que antes tenía una simple consagración legal y de tipo limitado. Se mantiene, previo cumplimiento del control de sanción y de objeción que compete al Ejecutivo, el control de exequibilidad sobre actos legislativos, así tengan el carácter de ordinarios (leyes) o de extraordinarios (actos reformatorios de la Constitución).
Y se amplía el control de exequibilidad por vía de acusación, creado por el legislador de 1904 para los decretos de estado de sitio, haciéndolo extensivo a todas las leyes o decretos que se acusen como inconstitucionales. Pero se mantiene el mismo criterio de 1886 respecto a la inexistencia de la acción de inexequibilidad por acusación contra actos reformatorios de la Carta. En efecto, al examen de constitucionalidad de un acto legislativo, en sentido específico do acto reformatorio de la Constitución, sólo puede llegarse con el supuesto previo de que haya sido objetado como inconstitucional en el ejercicio que corresponde al Ejecutivo del control de sanción y de objeción.
Queda incorporado el sistema de control en el mismo Estatuto Fundamental con una triple modalidad:
a) La del control en vía de excepción, con reconocimiento de supremacía de la Constitución sobre las leyes;
b) La del control por vía de objeción, con el cual a su vez se abre el control de exequibilidad sobre actos legislativos ordinarios o específicos que hayan sido materia de objeción por inconstitucionalidad, y
c) La del control por vía de acusación que comprende en amplio espectro todas las leyes o decretos demandados como inconstitucionales en acción pública.
No existe dentro del sistema adoptado en 1910 competencia de la Corte Suprema de Justicia para conocer por vía de acusación de inconstitucionalidad contra actos reformatorios de la Constitución.
D) Régimen del Acto legislativo de 1945.
La coyuntura constitucional de 1945 no es de ampliación de competencias de la Corte en el sistema jurisdiccional de control de constitucionalidad, sino por el contrario, de restricción.
Se ha visto en las etapas anteriores cómo era posible desde el punto de vista teórico que la Corte pudiera conocer por la vía del control de objeción en procesos de exequibilidad contra actos legislativos específicos o reformatorios de la Carta que fueran objetados como inconstitucionales por el Gobierno. Esa conclusión se desprendía de manera lógica de los propios textos de la Constitución de 1886 y de los artículos pertinentes del Acto legislativo de 1910. El Gobierno cuando presenta al Constituyente de 1945 el proyecto de reforma, en realidad no está proponiendo innovación alguna en el siguiente texto: "Una reforma de la Constitución no podrá ser declarada inexequible por la Corte Suprema sino cuando el Gobierno la objete por no haberse ajustado en su forma de expedición a las normas fijadas por este artículo. El Gobierno sólo podrá objetar la reforma cuando le llegue para su promulgación después de los debates de la segunda legislatura ordinaria". Sin embargo, el constituyente de 1945 niega esa propuesta y cambia las palabras "actos legislativos que hayan sido objetados como inconstitucionales por el Gobierno", utilizadas por los constituyentes de 1886 y 1910, por la expresión "proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales". A la exclusión que se había venido haciendo del control por vía de acción contra actos legislativos reformatorios de la Constitución, se viene a agregar por el Constituyente de 1945 la supresión del control por vía de objeción contra actos reformatorios de la Carta. La competencia originaria de la Corte recibe en el año de 1945, en ese sentido, una limitación en procesos de exequibilidad.
Pero hay otra restricción importante que nace en ese momento histórico. Como se recuerda en la reforma de 1910 el control de acusación se refería indiscriminadamente a todas las leyes y decretos demandados en acción pública de inconstitucionalidad. El constituyente de 1945 excluye de la competencia de la Corte Suprema de Justicia y reserva para la jurisdicción de lo contencioso-administrativo las acusaciones de inconstitucionalidad contra decretos en general, exceptuando únicamente: i) los decretos expedidos en virtud de autorizaciones especiales conferidas al Gobierno para ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional (Codificación 1945, artículo 76-11), ii) los decretos basados en facultades extraordinarias concedidas pro tempore (Codificación 1945, artículo 76-12), viii) los de los decretos legislativos de estado de sitio (Codificación 1945, artículo 121). La competencia de la Corte en acciones de inexequibilidad contra decretos acusados queda circunscrita en forma exclusiva a esas tres excepciones.
Los textos adoptados por el constituyente de 1945 relevan de todo comentario:
"Artículo 41. Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo conocer de las acusaciones por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno, cuando no sean de los expedidos en ejercicio de las facultades de que tratan los ordinales 11 y 12 del artículo 69 y el artículo 117 de esta Constitución".
"Articulo 53. A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que le confieren ésta y las leyes, tendrá la siguiente:
"Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, o sobre todas las leyes o decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que tratan los ordinales 11 y 12 del artículo 69 y el artículo 117 de la Constitución.
"En las acciones de inexequibilidad deberá intervenir siempre el Procurador General de la Nación".
"Artículo 54. El artículo 148 de la Constitución quedará así:
"Artículo 148. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley, se aplicará de preferencia las disposiciones constitucionales".
El sistema, por lo tanto, mantiene la triple modalidad que presentaba anteriormente, pero en forma más circunscrita:
a) La vía de excepción, que permite la aplicación prevalente de las disposiciones constitucionales sobre las leyes que les sean contrarias (Acto legislativo de 1945, artículo 54);
b) La vía de objeción, que permite el control de exequibilidad constreñidamente sobre los proyectos de ley objetados como inconstitucionales por el Gobierno (Acto legislativo de 1945, artículo 53), y c) La vía de acusación, que permite el control de la Corte sobre las siguientes normas derivadas:
1. Todas las leyes acusadas de inconstitucionalidad en acción pública, y
2. Los siguientes decretos acusados de inconstitucionalidad en acción pública: i) decretos expedidos en virtud de autorizaciones especiales conferidas al Gobierno para ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional (artículo 60-11, equivalente al 76-11 de la Codificación);
ii) decretos basados en facultades extraordinarias, artículo 69-12, equivalente al 76-12 de la Codificación), e iii) decretos de estado de sitio (artículo 117, equivalente al 121 de la Codificación).
La reforma de 1945, consecuencialmente menos que cualquier otra, daría margen a la posibilidad para deducir en favor de la Corte una competencia que lé permitiese conocer por vía de acusación de la inconstitucionalidad contra actos legislativos o reformatorios de la Carta Fundamental.
VIII. Los perfiles jurídicos que se dejan esquematizados demuestran que el Derecho Constitucional Colombiano ofrece el más importante sistema de control jurisdiccional de constitucionalidad de normas. Ese sistema no es de naturaleza exceptiva dentro de nuestra organización, pero presupone necesariamente el establecimiento claro de competencias concretas y determinadas. No es conveniente, por lo tanto, que la Corte comprometa la existencia misma y el alcance de una institución que nos enorgullece ante el mundo con interpretaciones y jurisprudencias que no se hallan dentro de los límites preciosos de las normas que fijan su competencia. De allí, que consideré una coyuntura apropiada la que ofrecía el caso sub judice para rectificar la jurisprudencia del 5 de mayo de 1978 y regresar a la doctrina tradicional de la Corte en materia de competencia, con mayor razón cuando en esa sentencia no quedó circunscrita la competencia a simples aspectos de forma sino que se llevó peligrosamente con retardataria amplitud a aspectos de fondo en el control de la actividad normativa del constituyente derivado.
Esa esquematización histórica demuestra también que desde 1910 hasta hoy la fórmula de los constituyentes ha sido uniforme. Se enuncia en primer término como función, que se encomienda a la Corte, la de la guarda de la integridad o supremacía de la Constitución. Y en seguida, con la expresión adverbial "en consecuencia", se articula a la función acordada lo que la Corte Suprema debe hacer para cumplir esa función, señalándole a ese efecto competencias precisas, delimitadas en su contenido y condicionadas en cuanto a sus fines, tanto a la oportunidad y circunstancias para ponerlas en acto, como a los procedimientos adecuados para su regular ejercicio. De ese enlace articulado de la función a las atribuciones, que constituía la partitura para ser interpretada, los más eximios juristas que en más de medio siglo pasaron por la Magistratura de la Corte Suprema de Justicia entre 1910 y
1978, jamás pudieron sacar las notas de competencia que la mayoría de los sentenciadores del mes de mayo de 1978 recogió de las semillas disidentes que se dejaron esparcidas con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad de los Decretos 0247 y 0251 de 1957, convocatorios del plebiscito para que el Constituyente Primario restableciera la normalidad institucional en Colombia.
Fecha ut supra.
César Ayerbe Chaux.
Bogotá, noviembre 4 de 1981.
Presentado personalmente en la fecha por el doctor César Ayerbe Chaux.
Rafael Reyes Negrelli
Secretario.
Salvamento de voto del Con juez de la Corte
Suprema, doctor Hernando Tapias Rocha.
Disiento de la decisión mayoritaria contenida en la sentencia de 3 de noviembre de 1981, por las siguientes razones:
1ª. Cuando la sentencia de 5 de mayo de 1978 afirmó la competencia de la Corte para conocer de acciones de inexequibilidad contra actos reformatorios de la Constitución, lo hizo fundada en el enunciado general de los artículos 2° y 214 de la Carta y la concretó únicamente en los vicios de forma en que se incurriere en el trámite correspondiente, que consideró debía ser el mismo de las leyes ordinarias.
2ª En esa sentencia, no obstante distinguirse entre acto legislativo y ley, se incurrió en la inconsecuencia lógica y jurídica de creer aplicables a los actos legislativos todos los requisitos de formación que exige para la ley el Título VII de la Carta.
3ª Por ello, salvé mi voto en esa sentencia, como Magistrado que era de la Sala Constitucional de la Corte Suprema, ya que consideré entonces, y sigo creyendo ahora, que los únicos vicios que pueden invalidar un acto legislativo son los de forma que refluyan en desconocimiento de los requisitos fundamentales exigidos por el artículo 218 de la Constitución.
4. Sostuve en ese salvamento de voto, que contó con la firma de dos ilustres integrantes de la Corte Suprema, lo siguiente:
"Las reformas de la Constitución Nacional no han sido ni pueden ser materia de generación espontánea, para que con generoso simplismo, fruto de la pura especulación teórica y del más completo alejamiento de los supuestos reales de actuación de una sociedad, se las haga consistir en la mera satisfacción de los requisitos enunciados en el artículo 218 de la Constitución. No. Lo que en nuestro sentir sostuvo la Sala Constitucional es que para fundar una decisión de inexequibilidad de un acto legislativo no pueden retenerse, en calidad de vicios, sino los que contraríen aquella norma específica para toda reforma constitucional, punto que confirma el artículo 13 del plebiscito de 1957 al decir: 'En adelante las reformas constitucionales sólo podrán hacerse por el Congreso, en la forma establecida por el artículo 218 de la Constitución'.
"Los vicios restantes, los que no atañen a la naturaleza intrínseca y extrínseca de una reforma de la Constitución, los que no se refieren a esta porque son simples supuestos de validez de la ley, los que deja de lado el artículo 218 de la Carta, no son suficientes para deducir una declaración de inconstitucionalidad, así aparezcan manifiestos, porque esto equivale a confundir la Constitución y la ley, el acto reformatorio de aquella con la actividad normal del Congreso encaminada a darle pleno cumplimiento. El trámite a seguir para alcanzar una plena reforma de la Constitución puede ser entonces el que ésta asigna para producir la ley. Los requisitos de forma que pueden invalidarla, de no ser cumplidos, son exclusivamente los contemplados en el artículo 218, íntimamente relacionados con la máxima representación de la nación, jamás configurativa de un mandato, que ostentan ambas Cámaras, y con la publicidad que ese mismo texto hace imperativa para conocimiento de los ciudadanos, todo como resultado además de una doble reflexión, expresiva de la reiteración condicionada a la forma de un presunto querer colectivo".
5ª Y advirtió ese salvamento de voto, anticipándose tal vez a lo que pudiere ocurrir en el futuro, lo que sigue:
"De no admitirse esta distinción, en ningún caso arbitraria porque resulta no sólo de la diferente naturaleza de las funciones constituyente y legislativa sino de textos precisos, créase incertidumbre permanente respecto a las reformas de la Carta, las cuales quedarán sujetas entonces, no a la verificación por los jueces de ese sentir colectivo, deducido de normas expresas, sino al vaivén de tesis y opiniones, de la incidencia circunstancial del juego más o menos afortunado de la exégesis o de la interpretación llamada científica ; y que la identificación de los actos legislativos y de la ley ordinaria, así se pretenda que aquéllos sean leyes especiales, conduce a resultados inaceptables, lo abone el tener que reputarse inconstitucional una reforma de la Carta en razón de haber sido presentada al Congreso por el Gobierno cuando habría debido ser de iniciativa parlamentaria o viceversa, o haberse acumulado diversas materias que por definición pueden ser distintas, o ser incompetente la Comisión que la estudie en primer lugar por razón de los puntos contemplados en ella, o ser ineficaz la que se tramite en el Senado en lugar de serlo inicialmente en la Cámara, requisitos todos que evidentemente no atañen sino a la ley, atendida por la Constitución a su peculiar naturaleza.
"Pero si lo que ocurre es que acto reformatorio de la Constitución y ley ordinaria externamente se parecen pero intrínsecamente son actos distintos en su naturaleza y fines, la única posibilidad jurídica de aplicar a aquéllos las previsiones relacionadas con éstas resulta ser el criterio de analogía, criterio que rechaza cualquier extensión al hecho reputado semejante de reglas restrictivas o prohibitivas contenidas en la regla supletiva.
"Así, pues, no es lógico ni jurídico distinguir entre acto legislativo y ley común al afirmar la competencia de la Corte, para sostener después de una identidad entre las dos nociones que permita fundar la inexequibilidad de una reforma constitucional en la supuesta presencia de vicios cuya incidencia no puede afectar sino a la segunda porque para todo ello habría bastado prescindir de aquella distinción; ni es congruente respaldar esa identidad con los argumentos que en otra época sustentaron la tesis de la incompetencia, con el único propósito de desvirtuar aquellas diferencias que son no obstante supuestos de la competencia; ni se concluye bien, en últimas, con el argumento de analogía, si es que éste aparece en la decisión mayoritaria de la Corte, porque si se acude a solucionar la ausencia de normatividad propia al fenómeno contemplado con las normas que regulan situaciones semejantes, resulta imposible también aplicarle las restricciones contempladas en la regla supletiva".
6ª La decisión de la Corte que por mayoría de votos declara ahora la inexequibilidad total de la reforma contenida en el Acto legislativo número 1 de 1979, acepta el precedente sentado por la sentencia de 5 de mayo de 1978. Las bases de su competencia son las mismas, ya que el constituyente entregó a la Corte la guarda de la integridad de la Constitución y la reforma ha de ser juzgada conforme con las normas preexistentes. Pero en lo que concierne a los motivos de inconstitucionalidad total del Acto legislativo acusado, se afirma que violó en su formación los artículos 75, 172, 81 y 218 de la Carta Política, en cuanto fue adoptada por una Comisión cuya integración desconoció abiertamente el derecho de las minorías y, en lo demás, porque los distintos proyectos de actos legislativos fueron acumulados indebidamente al no existir todavía reglamento del Congreso que haga viable esa acumulación.
7ª En cuanto el primer argumento, he de señalar ahora que no porque se encuentre una coincidencia temporal entre la preexistencia de los diversos proyectos de acto legislativo y el momento de la deficiente integración de la Comisión Constitucional que debía aprobarlos, puede deducirse una relación causal que conduzca a la inexequibilidad de la reforma. La integración de la Comisión, considéresele o no como contraria a derecho, nada tiene que ver con el procedimiento propio de reforma de la Carta Política, como que constituye circunstancia extrínseca al proceso de formación del acto legislativo, al paso que el artículo 172, por su contexto lógico-jurídico y su explicación histórica, tampoco tiene relación alguna con el proceso de formación de las leyes o de las reformas de la Constitución. Y en lo que atañe a la violación del artículo 81 de la Carta, no se precisa en la sentencia razón distinta a la de ser la norma que veda la acumulación de naturaleza prohibitiva. Inexequibilidad en la forma y por la forma y no, como debiera ser, por haberse incurrido en el trámite de la reforma en un vicio de tal magnitud que implique desconocimiento de un derecho fundamental, de un derecho de aquéllos que la misma Constitución trata de proteger a través del establecimiento de esos requisitos.
8ª De esta manera ya no basta en la decisión mayoritaria que el Congreso haya incurrido en un vicio que atañe a la formación de la norma constitucional, sino de que cualquier texto de la Constitución que sea violado, directa o indirectamente por él Congreso, determina la invalidez de la reforma. El supuesto de la competencia, la guarda de la integridad de la Constitución, se convierte así en fundamento de su eficacia, y la simple garantía que resulta de la presencia de una forma, se confunde con ésta.
9ª En realidad, el Acto legislativo número 1 de 1979 resulta ser inconstitucional no porque se haya violado el proceso establecido por la Constitución para su plena validez, sino porque se infringieron otras normas de la Carta que no atañen al procedimiento mismo de reforma consagrado en el artículo 218, o porque no se cumplieron los requisitos que para la acumulación de proyectos de ley prevé la Carta Política. Y en ninguno de los dos casos resulta, en mi sentir, violado el artículo 218 de la Constitución Nacional.
10. Por el contrario, la ponencia presentada por la Sala Constitucional de la Corte a consideración del pleno de la misma, deducía la inexequibilidad parcial del Acto legislativo de la circunstancia de no haberse cumplido en muchas de sus disposiciones con la aprobación en dos legislaturas ordinarias y sucesivas. Esa ponencia, fundada indudablemente en la violación dél artículo 218 de la Carta, correspondía en mi opinión a lo que debe ser el fondo, la naturaleza y fines del procedimiento de reforma de la Constitución. Por ello voté afirmativamente la inexequibilidad parcial que tal ponencia sustentaba.
Bogotá, D. E., noviembre 4 de 1981.
Hernando Tapias Bocha.
Corte Suprema de Justicia - Secretaría General.
El anterior salvamento de voto fue presentado personalmente por el doctor Hernando Tapias Rocha, quien exhibió la cédula de ciudadanía número 2855901 de Bogotá, T. P. N9 6122, hoy 4 de noviembre de 1981.
Rafael Reyes Negrelli
Secretario.
Aclaración de voto.
1. No participo del primer fundamento de la parte motiva de la anterior sentencia, cuya parte resolutiva comparto, porque en mi concepto la nulidad de la elección de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes que le dio primer debate al Acto legislativo número 1 de 1979 y que decretó el Consejo de Estado, no constituye vicio de forma que afecte dicho Acto, como sí lo configura la indebida acumulación de proyectos, de acuerdo al estudio que acertadamente hace la sentencia.
Para sustentar mi discrepancia, acojo los argumentos de la ponencia de la Sala Constitucional que no obtuvo mayoría, en cuanto expresan: "la circunstancia de haberse integrado irregularmente la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, no le quita a los miembros de la misma, su condición de funcionarios de derecho; -esto es-, que la Comisión funcionó con anterioridad a la declaración del Consejo de Estado en un marco de derecho, no simplemente de hecho. Ciertamente, la existencia de vicios o irregularidades en la designación de los funcionarios, o el mero incumplimiento por parte de éstos de alguno o algunos de los requisitos para el ejercicio del cargo, no les quita el carácter de funcionarios de derecho. Esto es singularmente válido en el ordenamiento jurídico colombiano, en el cual, en atención entre otras cosas a que los funcionarios solamente pueden actuar en los casos previstos por la Constitución o la ley, como que según lo previsto en el artículo 20 de aquélla, tales funcionarios son responsables no solamente por infracción de la Carta Fundamental y de las leyes, sí que también por extralimitación u omisión en el ejercicio de sus funciones. En tales eventos, de contera, las fronteras entre él funcionario de derecho y el funcionario de hecho se borran, siendo jurídicamente imposible hablar entonces de funcionarios de hecho. En dichas circunstancias, la presunción de legitimidad de los actos realizados por tales funcionarios no desaparece en el caso de que sea declarada la nulidad de la elección por la autoridad competente. Esto significa que la legitimidad o validez de tales actos no es afectada en el evento citado en que por razón de los mentados vicios o irregularidades se disponga la nulidad de la elección respectiva".
2. Tampoco participo del motivo expresado para desestimar la intervención de quienes se presentaron a defender o impugnar el Acto legislativo acusado, o sea su extemporaneidad. Estimo, en cambio, que dichas intervenciones fueron improcedentes y debieron rechazarse desde que se formularon. En efecto, el artículo 214 de la Constitución (71 del Acto legislativo número 1 de 1968) que era el aplicable en este caso por las razones que aparecen en la sentencia, dice en lo pertinente: "En los casos de los artículos 121 y 123 (debió decir 122), cualquier ciudadano puede intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad de los decretos a que ellos se refieren" (subrayo). Lo que quiere decir, que tales intervenciones sólo proceden en los procesos de inexequibilidad de los decretos legislativos dictados con ocasión del estado de sitio o de emergencia económica, pero no en los que versen sobre las leyes o los actos legislativos reformatorios de la Constitución. Sin que sea pertinente la analogía, primero porque ésta es ajena a la materia constitucional, segundo porque no opera tratándose de jurisdicción,, competencia, formas propias de cada juicio y legitimatio ad processum de las partes principales o secundarias, que no debe confundirse con la capacidad para comparecer al proceso, pues se Apiolarían las garantías constitucionales entronizadas en el artículo 26 de la Carta.
Y para el supuesto de que la procedencia de dichas intervenciones, que la sentencia implícitamente acepta pues sólo las tilda de intempestividad, se fundara en el derecho de petición previsto en el artículo 45 de la Constitución, como en ocasiones lo ha dicho la Corte, también expreso mi desacuerdo, pues el artículo 79 del Decreto 2773 de 1959 dispone lo contrario al decir: "El simple ejercicio del derecho de petición es distinto de la acción de litigar en causa propia o ajena". Lo cual en Colombia descarta, de jure condito, la tesis de Couture de que la acción, que es el derecho básico de toda intervención procesal, es una forma del derecho de petición. A lo que podría agregarse que al intentar el Estado la acción en el ramo penal, dentro de los sistemas legales acusatorios a través del Ministerio Público, y en el ramo civil o contencioso-administrativo (proceso de lesividad), el concepto de derecho de petición se desvirtúa.
Bogotá, noviembre 6 de 1981.
Hernando Morales Molina
Conjuez.
Corte Suprema de Justicia. Secretaría General.
Bogotá, noviembre 6 de 1981. Recibido en la fecha.
Rafael Reyes Negrelli
Secretario.
Salvamento de voto
Me he apartado respetuosamente de la decisión de la Corte porque no comparto, en modo alguno, ninguno de los dos presupuestos en que se funda la sentencia que declara la inexequibilidad total del Acto legislativo número 1 de 1979.
Fundo mi criterio en estas precisas consideraciones:
1. Acumulación de proyecto.
El artículo 81 de la Constitución Política, al establecer los requisitos para que un proyecto pueda ser ley, no prohibió su acumulación, ni señaló, expresamente, en ninguna otra norma constitucional, la forma como debía procederse para que pudieran ser discutidos o votados conjunta o simultáneamente, trámite que se dejó al arbitrio del legislador ordinario como prueba fehaciente de la menor importancia que el constituyente derivado otorgaba a esa formalidad.
No puede admitirse, de otra parte, que por la sola remisión que a los reglamentos hace el artículo 81, éstos hayan adquirido la elevada categoría de normas constitucionales, ni aceptarse, por ello, que su falta o su inobservancia constituyan violación de la propia Constitución Nacional.
2. Elección de las comisiones.
No son lo mismo el órgano y la función que aquél ejerce, de modo que lo que se predica de los trámites o formas de los procedimientos es absolutamente independiente de los requisitos o condiciones que deben reunir los encargados de adelantarlos.
Pretender que existe quebrantamiento de los procedimientos porque no se cumplieron a cabalidad los requisitos para la formación del órgano es, a mi modo de ver, una clara confusión de situaciones totalmente diferentes.
Estimo, en consecuencia, que la elección de las Comisiones Constitucionales Permanentes' del Congreso, acto administrativo, escapa al trámite o ritualidad de las leyes y, por consiguiente, al radio de acción de la Corte, así como tales trámites o ritualidades escapan al conocimiento del Consejo de Estado.
La norma del artículo 172 de la Constitución Nacional no puede decirse violada en el proceso de formación del Acto legislativo número 1 de 1979 porque dicho artículo tutela la juridicidad de las elecciones efectuadas en el seno de las corporaciones públicas y no los trámites legislativos.
Por estas, a mi modo de ver claras consideraciones, salvo mi voto.
Dante L. Fiorillo Porras.
Noviembre 6 de 1981.
Corte Suprema de Justicia. Secretaría General.
Presentado en la fecha personalmente por el doctor Dante Luis Fiorillo Porras.
Rafael Reyes Negrelli
Secretario General.
Salvamento de voto
1. Antes de expresar los motivos que sustentan mi salvamento de voto respecto a la sentencia de inexequibilidad total del Acto legislativo número 1 de 1979 que se aprobó por la mayoría de los honorables Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, reitero que voté afirmativamente la parte del fallo que se refiere a la inaplicabilidad
del Decreto 3050 del 2 de noviembre de 1981 a la decisión que debía adoptarse, porque comparto los argumentos que en su texto se contienen y porque además considero que ni el Gobierno ni el legislador pueden limitar las funciones que como Tribunal Constitucional le están atribuidas a la Corte.
2. La ponencia de la Sala Constitucional recomendaba declarar inexequibles algunas normas contenidas en el Acto legislativo número 1 de 1979, en particular: la parte final del inciso 29 del artículo 29; el artículo 28; el ordinal 10 del artículo 40; la última parte del inciso 29 del artículo 47; la parte final del artículo 53; el 29 inciso del parágrafo del artículo 56; el artículo 62 y el artículo 60 en cuanto subrogó el artículo 216 de la Constitución. Con fundamento en las mismas razones considero que también debía declararse inexequible el inciso 39 del artículo 55 del acto legislativo que modificó el artículo 207 de la Constitución, aprobado solamente en la segunda legislatura, cuyo texto es el siguiente: "El total de la apropiación presupuestal para dichos aportes, que cada año señale la ley con base en propuesta del Gobierno será distribuido entre los departamentos por partes iguales y una cantidad proporcional para los Territorios Nacionales, sin que pueda existir diferencias en las asignaciones que señalen los congresistas de una misma circunscripción".
3. Los motivos que fundamentan mi disentimiento con el de la mayoría de los honorables Magistrados, son:
A. Integración del constituyente.
a) La Corte como Tribunal Constitucional, y en la materia sujeta a su estudio, debe confrontar las normas del acto legislativo con el procedimiento de reforma previsto en el artículo 218, y verificar si las formas propias de éste se cumplieron para decidir si todas o sólo algunas, se ajustaron a esta norma.
Examinar si el constituyente, al actuar con poder de reforma en las etapas de conformación del Acto legislativo número 1 de 1979, infringió disposiciones de la Carta o si en el proceso de elaboración del mismo su actuación se cumplió de acuerdo con las normas constitucionales previstas para modificar, reemplazar o suprimir los respectivos textos.
b) Ello significa que no deben considerarse hechos que hubieren antecedido a la formación del Acto legislativo sujeto a estudio, porque los acontecimientos anteriores al proceso de formación del acto legislativo, escapan a su competencia. Si tales hechos hubieren causado agravio a la Constitución, los recursos administrativos son los apropiados para enmendarlos, para suprimirlos del campo jurídico. La nulidad que decretó el honorable Consejo sobre la elección de los miembros de la Comisión Primera como consecuencia del contencioso electoral, demuestra que a éste le está atribuido tal competencia. La Corte no tiene poder para decidir sobre materia sujeta a competencia del Consejo de Estado ni para revisar las decisiones de éste.
c) Cuando el constituyente derivado ejerce su atribución de reformar las normas fundamentales, implícitamente está calificando su poder constitucional para efectuarla. Esta calificación es inherente a la misma capacidad o competencia definida en la respectiva norma constitucional por el constituyente primario (excepto en el supuesto de la revolución triunfante que recupera para sí la soberanía plena para dictar la norma fundamental). Extender la competencia de guardar la integridad de la Constitución a la calificación de la idoneidad, la debida composición, estructura e integración del constituyente derivado, significa otorgar a la Corte Suprema de Justicia un poder superior al del constituyente y atribuirle facultades y capacidades si no superiores, por lo menos iguales a los del constituyente derivado.
d) Si se pretende que la Corte califique la idoneidad del constituyente, si su origen o su composición reúnen los requisitos constitucionales, se excedería, en forma implícita, el ámbito jurídico señalado para el examen y decisión de la materia prevista en el artículo 214. Extender el poder de la Corte a calificar la composición de una de las comisiones constitucionales que intervinieron en el trámite del acto legislativo, como presupuesto previo a su primordial tarea de verificar el desarrollo y fiel cumplimiento del proceso de la reforma constitucional, implicaría que se adujera la misma razón para examinar si las credenciales de los Senadores y Representantes que conformaron el Congreso, en su función de constituyente, ofrecen algún vicio o fueron anuladas; y extender la investigación sobre la estructura del constituyente hasta el origen de su investidura, para declarar si su elección se hizo conforme a las respectivas reglas, si el elector tuvo libertad para depositar su voto, si éste 110 sufrió coacción o influencia en su albedrío.
En el supuesto de decisiones del Consejo de Estado sobre las credenciales de Senadores y Representantes o sobre integración de las Comisiones Constitucionales, la Corte no podría discutir nuevamente sobre estos extremos, porque su poder constitucional está referido a la confrontación de las normas constitucionales de procedimiento con el acto acusado. Por consiguiente, no es posible en estos casos determinar si el constituyente derivado, en alguno de sus soportes, estuvo debidamente conformado, porque la confrontación debe hacerse en relación con las actuaciones del constituyente en las sucesivas etapas de aprobación del proyecto que se convirtió en Acto legislativo, sin considerar si el mismo constituyente reúne todos los requisitos constitucionales en su estructura.
e) Los demandantes señalaron el ámbito para la actuación jurisdiccional de la Corte, cuando solicitaron declarar la inexequibilidad, "debido a vicios de forma en su discusión, acumulación, aprobación y expedición".
Entre sus argumentos presentan el que se relaciona con la indebida integración de las Comisiones Permanentes, con el propósito de que la Corte examine nuevamente si al elegirlas se violó la norma que exige utilizar el cuociente electoral, asunto ya definido por el honorable Consejo de Estado. Sin embargo, conviene anotar que la materia sujeta a la decisión de la Corte no es la actuación que cumplieron los congresistas cuando conformaron las Comisiones Permanentes, sino el procedimiento que siguieron las comisiones, el Senado y la Cámara de Representantes cuando actuaron como poder constituyente, es decir, verificar si el constituyente derivado, al ejercer su poder de reforma, cumplió el procedimiento determinado en el artículo 218 y si en el desarrollo de las diferentes etapas se violó alguna norma constitucional, sin extenderla a examinar las infracciones que hubieren antecedido a la actuación de dicho constituyente.
Si este no fuere el criterio apropiado, no habría obstáculo alguno para que en el ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 214, la Corte estudiara y verificara si en cada una de las reformas que antecedieron al Acto legislativo de 1979 en la conformación del constituyente derivado no se infringió norma alguna de la Constitución, porque unas y otras configuran una cadena sin solución de continuidad.
En síntesis, en la materia sujeta a estudio, la Corte debe comprobar si se cumplieron los trámites constitucionales para la discusión y aprobación de los proyectos de reforma en las comisiones y en las plenarias de las Cámaras, en sesiones ordinarias en la llamada primera vuelta; si dichos proyectos fueron publicados por el Gobierno; si en la legislatura ordinaria siguiente se discutieron nuevamente, en las comisiones constitucionales y en el Senado y en la Cámara de Representantes, y se aprobaron por la mayoría absoluta de los miembros que componen uno y otra.
B. Acumulación de proyectos de reforma constitucional.
a) El artículo 15 del Acto legislativo número
1 de 1968 incluyó el penúltimo inciso del artículo 81 que dice: "Los proyectos de ley que 110 hayan sido acumulados en la forma que ordene el reglamento, 110 podrán discutirse ni votarse conjunta o simultáneamente".
Esta norma de procedimiento legislativo para los proyectos de ley no se encontraba en la codificación de 1945 y fue suprimida por el Acto legislativo número 1 de 1979;
b) La acumulación de proyectos de ley 110 estaba prevista en el Reglamento del Congreso porque sólo el Acto legislativo número 1 de 1968 impuso dicha regla;
c) El Reglamento del Congreso (Ley 7ª de 1945) (artículo 76-6) no contiene regulaciones sobre la acumulación de proyectos de actos legislativos reformatorios de la Constitución, porque el legislador no puede imponer determinado procedimiento al constituyente;
d) Al Congreso Nacional como legislador, se le ha atribuido la competencia general de hacer las leyes. Así mismo, como constituyente, tiene el poder de reforma de la Constitución. La competencia legislativa y el joder de reforma debe ejercerlos en los términos que la Constitución establece. No es aceptable que una y otra puedan identificarse o asimilarse porque el procedimiento previsto ofrezca parciales semejanzas. Quizás las diferencias son más sustanciales que de forma;
e) El Congreso ejerce su función legislativa sujeto a los reglamentos que para el efecto haya dictado que, por lo mismo, son leyes, no disposiciones constitucionales. El constituyente no puede estar limitado por los reglamentos que el Congreso haya expedido para el ejercicio de su función como legislador, porque la ley no puede determinar o señalar el cauce para el ejercicio del poder de reforma.
El Congreso, como legislador, debe ceñir sus actuaciones a las materias previstas en la Constitución y obrar conforme al procedimiento del artículo 81. Cuando actúa como constituyente,
con poder para reformar la Constitución, sólo se exige que se sujete al procedimiento señalado en la Carta, es decir, al previsto en el artículo 218;
f) El artículo 218 de la Constitución anterior al Acto legislativo número 1 de 1979 determina las reglas a las cuales debe someterse el Congreso Nacional cuando actúa como constituyente para reformar por medio de actos legislativos la Constitución ;
g) Los poderes del constituyente derivado (como poder constituido) sólo están limitados por lo que prescribe el artículo 218, no por normas del Reglamento del Congreso, que no tienen la categoría de constitucionales y que han sido expedidas por el legislador con el fin de regular sus funciones como tal, legislador que en manera alguna tiene atribuciones para limitar, poner cortapisas o señalar procedimientos al constituyente, su superior inmediato;
h) Por tradición se ha aceptado que se denomine como ley superior, superley o mejor "ley de leyes", a la Constitución, dado que el poder de reformarla está atribuido al Congreso como constituyente, que debe ejercerlo en dos legislaturas, etc. Sin embargo, de estas denominaciones 110 es posible concluir que la referencia a la ley sea suficiente para equiparar o identificar las normas legales y las constitucionales y, por lo tanto, que las reglas que tengan relación con los proyectos de ley, deban extenderse, por aplicación analógica, a la materia constitucional.
El constituyente, depositario de la soberanía de la nación, en consecuencia, con poder para reformar la Constitución está sujeto a una serie de reglas más complejas (artículo 218) que las que rigen para la expedición de las leyes;
i) En síntesis, 110 participo del concepto de que la "Carta es ley de mayor jerarquía, pero de todos modos ley" "ley reiterada en dos legislaturas sucesivas" que el "Acto legislativo sigue siendo ley en el trámite para su expedición" que son las premisas para concluir que deben observarse de manera estricta los reglamentos del Congreso en cuanto a la acumulación de proyectos de ley cuando se trata de reformar la Constitución Nacional.
En consecuencia, considero que no es inconstitucional el Acto legislativo número 1 de 1979 por haberse adoptado el sistema de acumular diferentes proyectos de reforma de la Constitución Nacional, y haberse tramitado la reforma en la Comisión Primera Constitucional sobre cuya composición se pronunció en su oportunidad el honorable Consejo de Estado.
Lo expuesto explica los motivos para disentir de la decisión aprobada por la mayoría de los honorables Magistrados de la Corte.
Muy respetuosamente,
Bogotá, noviembre 5 de 1981.
Pablo Cárdenas Pérez
Conjuez.
Corte Suprema de Justicia. Secretaría, General.
Bogotá, noviembre 5 de 1981. Presentado personalmente por el doctor Pablo Cárdenas Pérez.
Rafael Reyes Negrelli
Secretario.
Salvamento de voto
Comparto las razones expuestas en los salvamentos de voto de los Magistrados doctores Hernando Tapias Rocha, Rafael Nieto Navia y Pablo Cárdenas Pérez, con las siguientes precisiones respecto de la acumulación de proyectos:
1ª Si el Congreso, por falta de disposición expresa, se acoge al artículo 81 de la Constitución Nacional para aprobar los actos legislativos, no todo incumplimiento de esta norma es causal de inexequibilidad de dichos actos, sino aquellos que inciden en el trámite establecido en el artículo 218 de la Constitución Nacional. La acumulación de proyectos en las reformas constitucionales, necesaria y lógica a veces, no viola el artículo 218 de la Carta.
2ª Como algunas disposiciones del Acto legislativo número 1 de 1979 no fueron discutidas y aprobadas en dos legislaturas ordinarias, fui partidario de que se declarara la inexequibilidad de ellos, porque en el trámite respectivo no se siguió lo dispuesto en el artículo 218 de la Constitución, norma fundamental para la validez de las reformas constitucionales.
Fecha ut supra.
José Eduardo Gnecco C.
Corte Suprema de Justicia. Secretaría General.
Bogotá, noviembre 5 de 1981. El anterior salvamento de voto fue presentado en la fecha. Se agrega al expediente.
Rafael Reyes Negrelli
Secretario General.
Salvamento de voto
Con el debido respeto que me merece la decisión mayoritaria de la Corte en relación con la inexequibilidad del Acto legislativo número 1 de 1979 me permito disentir de ella por las siguientes razones:
De la competencia de la Corte: El artículo 214 de la Carta confía a la Corte Suprema de Justicia "la guarda de la supremacía de la Constitución" o, para transcribir lo que rezaba la Constitución vigente antes de la expedición del Acto legislativo número 1 de 1979 y que era la aplicable, pues no se puede juzgar una norma con base en lo que ella misma estipula, "la guarda de la integridad de la Constitución".
Esa misma Constitución en su artículo 2° señala que los poderes públicos, emanados de la nación en la que reside la soberanía, deben ejercerse en los términos que la misma Constitución establece. Se crea, por ende, un límite al ejercicio de los poderes y se señala que el ejercicio del poder no puede llevar al despotismo o autoridad absoluta no limitada por las leyes.
El artículo 55 establece la separación de las ramas del Poder Público. El artículo 218 da al Congreso, que es la Rama Legislativa, la facultad de expedir actos legislativos que son aquellos que reforman la misma Constitución y señala algunos requisitos de forma que deben cumplirse en desarrollo de esa función.
Puede, pues, el Congreso, poder legislativo, reformar la Constitución, pero debe hacerlo "en los términos que esta Constitución establece". Corresponde a la Corte, entonces, como guardián de la integridad de la Constitución, decidir si el Congreso cumplió o no "los términos" establecidos, es decir, si ejerció el poder en tales términos.
El artículo 218 contempla únicamente requisitos de forma. Una disquisición acerca de si la Corte puede juzgar sobre el contenido de un acto legislativo, como lo proponen las teorías jusnaturalistas que señalan límites inmanentes, los "límites inarticulados" de que hablan otros tratadistas, sobra en este caso, no solamente porque el Acto legislativo en cuestión no se acercó, ni mucho menos, a tan peligrosos límites, sino porque la Sala Plena, desde el principio, se abstuvo de toda consideración en ese sentido.
La Corte resulta, pues, competente para decidir sobre la inexequibilidad de los actos legislativos por vicios de forma y así lo ha hecho en forma reiterada a partir de la sentencia de mayo 5 de 1978. No comparto, pues, los salvamentos de voto en sentido contrario de sentencias anteriores ni el que, en el curso del debate, propuso en el mismo sentido el honorable Magistrado César Ayerbe Chaux.
Ya lo dijo la Corte en su sentencia de mayo 5 de 1978: "De consiguiente, para que el ejercicio de esta facultad reformadora tenga efectos válidos debe expresarse formalmente en actos legislativos, tramitados dentro de las condiciones especiales prescritas al Congreso en el artículo 218 del estatuto constitucional". Y añadió más adelante: "Por lo tanto, toda extralimitación o decisión que rebase esa regulación, implica la sanción respectiva que consiste en el retiro de sus efectos o de su validez. Como quiera que el artículo 214 confía la defensa de la Constitución a la Corte, y si no hay disposición expresa que exima de control de exequibilidad los actos legislativos, no puede inadmitir, sin quebrantar ese mandato, las demandas de inconstitucionalidad por violación de la regulación del poder de reforma previsto en el artículo 218".
Los requisitos de forma: El artículo 218 de la Carta contiene los requisitos de forma que debe cumplir el Congreso en el ejercicio de la potestad que se le confiere para reformar la Constitución.
La Constitución básica, la de 1886, contemplaba también requisitos de forma en su artículo 209, que es la génesis del 218. La redacción actual proviene del Acto legislativo número 1 de 1968.
De otra parte el constituyente primario, en el plebiscito de 1° de diciembre de 1957, estatuyó en el artículo 13: "En adelante las reformas constitucionales sólo podrán hacerse por el Congreso, en la forma establecida por el artículo 218 de la Constitución".
De lo anterior resulta con claridad meridiana que, para reformar la Carta, el Congreso debe atenerse a lo dispuesto en la norma a que me vengo refiriendo, pero también que esa es la única norma aplicable. Si el constituyente primario, o el derivado en las reformas posteriores al plebiscito, hubiera deseado añadir otros requisitos de forma, así lo hubiera hecho expresamente, como lo hizo el Acto legislativo número 1 de 1979 que la sentencia a la que formulo este salvamento declara inexequible, y que, por ejemplo, amplió la aplicación del artículo 81 de la Carta, reservado a las leyes, a los actos legislativos.
Ahora bien: esos requisitos de forma no son otros que la discusión y aprobación del proyecto por el Congreso en sus sesiones ordinarias; la publicación por el Gobierno, o por el Presidente del Congreso si aquél no lo hiciere, del proyecto; y el debate y aprobación, en la siguiente legislatura, aprobación por mayoría absoluta de los individuos de cada Cámara.
La aplicación analógica de las disposiciones constitucionales:
Ha sido la opinión mayoritaria de la Corte que el artículo 218 no se entendería sin el complemento del Título VII de la Carta que trata de la formación de la ley. Y para ello se arguye en primer término que una interpretación "precisa, armónica y coherente" (usando las expresiones de la sentencia de mayo 5 de 1978) de la Carta hace concluir "que al artículo 218 tiene como complemento necesario lo estatuido en su Título VII, que determina cómo el Congreso expresa su voluntad cuando expide normas de derecho positivo Si el artículo 218 pudiera ser considerado suficiente para regular en su integridad la materia que toca, quedarían sin respuesta muy serios interrogantes, tales como quiénes están legitimados para presentar proyectos de reforma constitucional: ¿ los parlamentarios ¿El Gobierno ¿Cuántos debates deben sufrir ¿Sería suficiente un solo debate para modificar las leyes constitucionales ¿Y una vez aprobados serían o no sancionados y publicados 1 Porque en todas estas materias guarda silencio el artículo 218 El artículo 218 sin conexión con los artículos 79, 81 y siguientes, es norma incompleta e ineficaz, por sí misma para el ejercicio de la potestad de reforma" (Idem. Subrayado mío). Añade luego la tantas veces citada sentencia que "El constituyente de 1886, cuya sabiduría abonan sus numerosos títulos, dio nombre de acto legislativo lo mismo a la ley ordinaria que a la reformatoria de la Constitución, sin dejar de reconocer el rango superior de la segunda". Esta identificación sería el segundo argumento para sostener la aplicación del Título VII a los actos reformatorios de la Carta.
Con base en estos argumentos la sentencia aplica el penúltimo inciso del artículo 81 y de su incumplimiento deduce el vicio de forma para declarar inexequible la reforma.
Es cierto que el artículo 218 quedaría aparentemente incompleto por falta de algunas cosas que suenan obvias. También es cierto que la costumbre en el Congreso ha sido la de dar a los actos legislativos nn trámite similar, aunque en dos legislaturas, al que se da a las leyes. Pero de ello no puede deducirse la aplicación analógica de las normas constitucionales.
Nadie ignora que la expresión ley tiene, en sentido amplio, una identificación con el orden jurídico o, mejor aún, con las fuentes de ese orden jurídico. Pero en este sentido la expresión ley significa no solamente la ley propiamente dicha y, naturalmente, los actos legislativos, sino también los decretos de diverso orden, las ordenanzas, los acuerdos y hasta los actos administrativos. No puede, pues, partirse del supuesto de que es en este sentido como se refiere a la ley la Norma Fundamental. Esta le da a la expresión un sentido estricto como lo veremos, que no puede ser otro que el que le da el artículo 49 del Código Civil, como "declaración de la voluntad soberana manifestada en la forma prevenida en la Constitución Nacional". La prueba es muy simple y se logra por mera reducción al absurdo: ¿Pueden, acaso, leerse los artículos 76, 90 y 91 (estos dos últimos del Título VII) sustituyendo la expresión "ley" por "acto legislativo" ¿No conduce esa lectura a que todo se regula por "actos legislativos" y a que el Presidente puede objetar un proyecto de "acto legislativo" por inconstitucional, lo cual es absurdo, y a que puede urgir al Congreso, produciendo en ciertos casos un trámite especial Pero es obvio que la Constitución no contiene semejante absurdo.
La Constitución "cuya sabiduría abonan sus numerosos títulos" tampoco asimiló la ley al acto legislativo, a menos que se le quiera dar ese sentido al artículo 81 de dicha codificación. Sólo que una interpretación "precisa, armónica y coherente" de la misma nos lleva al artículo 209 de esa codificación, que regula las reformas a la Constitución por medio de actos legislativos y de manera diferente a como lo hace el artículo 81. No cabe, entonces, sino aplicar las normas de criterio interpretativo de la Ley 153 de 1887 y concluir que el constituyente hizo una identificación innecesaria de la cual no puede concluirse una identificación real. Pero, además, esa aparente incongruencia fue corregida por el constituyente de 1945 que estatuyó "ningún proyecto será ley" (artículo 11 del Acto legislativo número 1 de 1945). Aun suponiendo, gratuitamente, que la Constitución de 1886 hubiera incurrido en la indebida asimilación, ésta fue corregida en 1945 y esa nueva expresión es la vigente en la Constitución de 1968 sobre la cual basa su fallo la Corte.
Lo contrario conduce a no distinguir donde el constituyente sí distinguió y a hacer aplicación analógica de disposiciones restrictivas, lo cual es intolerable y peligroso en materia tan grave como el caso al que se refiere la sentencia.
Pero, aún más, si se llegare a tan extrema interpretación y le fueren aplicables a los actos legislativos las disposiciones constitucionales o reglamentarias que rigen el trámite de las leyes, la Corte sería incompetente para conocer de tales vicios. Bien lo dijeron los Magistrados Hernando Tapias Rocha, Luis Sarmiento Buitrago y José Eduardo Gnecco en su salvamento de voto de 1975: "los únicos vicios que puede retener la Corte para fundar una decisión de inexequibilidad de un acto legislativo son los que consistan en omisión de los requisitos mínimos establecidos en dicho artículo 218 para toda reforma de la Constitución. Los demás en que pueda haberse incurrido, así se trate de los de formación de la ley, son irrelevantes porque los actos reformatorios de la Constitución no son leyes, ni formales ni materiales. ¿los vicios restantes los que deja de lado el artículo 218 de la Carta, no son suficientes para deducir una declaración de inconstitucionalidad así aparezcan manifiestos, porque esto equivale a confundir la Constitución y la ley ".
Hace la sentencia una profunda disquisición sobre lo que representa la nulidad que decretara el Consejo de Estado de las "elecciones" en las Comisiones Constitucionales de la Cámara y sobre cómo acumuló el Congreso los diversos proyectos de acto legislativo para concluir de esos dos factores la inexequibilidad del demandado. También la ponencia llevada a la Sala Plena por la Sala Constitucional acepta la verdad de estos hechos. Pero ellos solamente sirven, en mi opinión, para señalar cómo la omisión por los poderes públicos del estricto cumplimiento de los términos que la Constitución y la ley les señalan puede conducir al despotismo y a la arbitrariedad. Lo cual es particularmente cierto en relación con el golpe de poder que se dio en la conformación de las comisiones. Todo lo cual lleva, naturalmente, a pensar en la necesidad de que los responsables sean sancionados. Pero no por ello queda viciado de inexequibilidad el acto legislativo porque el artículo 218 no hace referencia a estos procedimientos y porque, aun cuando se aceptara la obligación del poder legislativo de respetar en el trámite el Título VII de la Carta, su violación, así sea flagrante como aparece demostrada, no es suficiente para viciar de inconstitucionalidad el acto y la Corte carece, en todo caso, de competencia para declararla.
Por esa misma razón me he abstenido de compartir en su totalidad la ponencia de la Sala Constitucional que busca conciliar dos posiciones y que concluye en la inexequibilidad de algunos puntos del acto legislativo por vicios que no corresponden exactamente al ordenamiento del artículo 218. Aparece, eso sí, que con aplicación exclusiva de ese mandato constitucional algunos apartes del mismo deberían haber sido declarados inexequibles. Pero, declarada como está la inexequibilidad total y no habiendo sido discutida en detalle la inexequibilidad parcial, no es necesario en este salvamento de voto entrar en tales detalles.
Finalmente, suscribo sin reservas los párrafos que, en la sentencia, se refieren al Decreto 3050 de 1981 con el cual se pretendió interferir indebidamente en las decisiones de la Corte. La Constitución establece la colaboración armónica entre las ramas del poder público para la realización del fin supremo del Estado, pero también, sus funciones separadas. Es ese equilibrio constitucional el que preserva nuestro estado de derecho e impide el despotismo y la arbitrariedad.
Dejo en estos términos salvado mi voto en relación con la sentencia de 3 de noviembre de 1981, mediante la cual la Corte declaró la inexequibilidad del Acto legislativo número 1 de 1979.
Rafael Nieto Navia.
Corte Suprema de Justicia. Secretaría General.
Bogotá, noviembre 5 de 1981. El presente salvamento de voto fue presentado en esta fecha, personalmente, por el doctor Rafael Nieto Navia, quien se identificó legalmente. Se agrega al expediente.
Rafael Reyes Negrelli
Secretario General.