Norma demandada: ARTICULO 1o. DE LA LEY 55 DE 1975. PROHIBICIÓN DE NUEVAS INVERSIONES EXTRANJERAS DIRECTAS EN SEGUROS, BANCOS Y OTROS SECTORES ECONÓMICOS.
PROHIBICION EN NUEVAS INVERSIONES EXTRANJERAS DIRECTAS EN SEGUROS, BANCOS Y OTROS SECTORES ECONOMICOS
Exequible el artículo 1° de la Ley 55 de 1975.
Corte Suprema de Justicia.
Sala Constitucional.
Bogotá, D. E., 24 de abril de 1980.
Magistrado ponente: doctor Luis Carlos Sáchica.
Aprobada por Acta número 23.
| REF: |
| Expediente número 776. Artículo 1° de la Ley 55 de 1975. Prohibición de nuevas inversiones extranjeras directas en seguros, bancos y otros sectores económicos. Actor: Ernesto McAllister Pradilla. |
El ciudadano Ernesto McAllister Pradilla, pidió en escrito presentado el 7 de noviembre de 1979 la declaración de inexequibilidad del artículo 1° de la Ley 55 de 1975, que dice:
"Artículo 1° A partir de la vigencia de la presente Ley no se admitirá nueva inversión extranjera directa en el sector de los seguros, capitalización, bancos y otros establecimientos de crédito y demás instituciones e intermediarios financieros.
"Exceptúase de lo anterior la prohibición a inversión directa en moneda libremente convertible, originaria de países miembros del Acuerdo de Cartagena, si se hace en nuevos bancos nacionales o de carácter mixto de conformidad con lo establecido en esta Ley y siempre que la inversión en su totalidad pertenezca a nacionales de uno o más países miembros del Acuerdo y que en ellos se otorgue tratamiento de reciprocidad a la inversión colombiana directa".
Sostiene el actor que la disposición transcrita viola el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución, y da como fundamentos de derecho, dice, los invocados por el Departamento Nacional de Planeación en la Comunicación J-151, dirigida a la Superintendencia Bancaria el 17 de julio de 1979, copia de la cual adjuntó a la demanda; pero, a la vez, considera que la interpretación de la disposición acusada hecha por ese Departamento no corresponde a la voluntad del Congreso '' que votó esta ley con la condición de que no hubiera nueva inversión extranjera en la banca y en las demás instituciones financieras".
La tesis del Departamento de Planeación sustentada en la referida comunicación es la de que la materia regulada en la norma que se impugna es de la competencia privativa del Presidente de la República por lo cual, con base en la llamada excepción de inconstitucionalidad, la prescripción de aquella disposición no debe aplicarse.
El Procurador General de la Nación, por su parte, concluye su Concepto número 419 del 19 de enero del presente año 7 así:
"Estimo aplicables al artículo demandado en esta oportunidad, los argumentos expuestos por la Corte en el mencionado fallo de 16 de julio de 1976 (en el cual la Corte declaró la exequibilidad de los demás artículos de la Ley 55 de 1975) y con fundamento en ellos, solicito a la Sala Constitucional de la honorable Corte, declarar exequible el artículo 1° de la Ley 55 de 1975".
Contra el anterior concepto el ciudadano Carlos Navia Baffo presentó un escrito apoyándose en las peticiones de los ciudadanos Miguel Aguilera R. y León Posse Arboleda. En el mismo sentido intervino el ciudadano Germán Castro Martínez, en escrito presentado el 8 de febrero.
El ciudadano Apolinar Díaz Callejas impugnó la demanda en escrito del 30 de noviembre de 1979, fundándose en que la disposición acusada corresponde a compromisos y disposiciones emanados del Acuerdo de Cartagena y de los órganos del mismo, y a la política convenida en aquél por los países miembros en lo referente al sector bancario, financiero y de seguros, y rebate las argumentaciones del Jefe de Planeación en lo referente a competencias del Congreso y del Presidente de la República en dicha área, y hace notar finalmente que el Acto legislativo número 1 de 1979 derogó el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución.
Por otra parte, el ciudadano Miguel Aguilera Rogers coadyuva la demanda, ampliando la acusación al quebranto del ordinal 18 del artículo 76, del numeral 20 de la Constitución, y distinguiendo claramente en el texto de la Ley 55 su artículo 1°, referente al régimen de capitales extranjeros, materia regulada por el Decreto 444 de 1967 y por la Decisión 24 del Acuerdo de Cartagena, incorporada por el Decreto 1900 de 1974, y las demás disposiciones de esa ley referentes a la obligatoria transformación ordenada a las entidades bancarias extranjeras, para concluir que la intervención del Congreso en el régimen de capitales extranjeros es inconstitucional.
Además, el ciudadano León Posse Arboleda coadyuva igualmente la demanda, con esta consideración básica:
"De manera que el artículo 1° de la Ley 55 de 1975, en cuanto prohíbe la nueva inversión extranjera directa en el sistema bancario resulta extraña al poder del Congreso, pues, en esta parte la facultad legislativa del Gobierno proviene del Acuerdo de Cartagena y la Decisión 24 de la Comisión, conforme con lo previsto en los artículos 76 numeral 18 y 120 numeral 14 de la Constitución.
"Estas consideraciones sobre principios fundamentales de nuestra Constitución son las que movieron, con base en decisiones de la Corte, al Departamento Nacional de Planeación a estimar procedente la excepción de inconstitucionalidad de la regla para admitir la posibilidad de la inversión extranjera dentro del sistema bancario pero respetando el marco de la empresa mixta que autorizó el Decreto 387 de 1974 y la propia Ley 55 de 1975 para la banca, ya existente. Es decir que Planeación Nacional, conforme a la política del Gobierno, da cumplimiento a normas legales internas y del comercio internacional sin menoscabo de lo ordenado por el Congreso el cual además, no tenía facultad legislativa en el campo del inciso 1° del artículo 1° de la Ley 55 de 1975".
Refuerza las anteriores consideraciones con esta final:
"El legislador de 1975 excepcionó al régimen común al permitir la empresa mixta en el sector. Empero, no excepcionó a la empresa mixta, ni al derecho del inversionista extranjero en ella, pues, no lo podía hacer toda vez que la empresa mixta la regula el Acuerdo (Artículo 1° del Decreto 1900 de 1973) y el derecho del inversionista extranjero, en esa clase de empresa, a participar en los aumentos de capital lo regula el artículo 49 del mismo Acuerdo (Decreto 1900 de 1973 y artículo 39 Decreto 170 de 1977), o sean Decisiones 24 y 103 de la Comisión y no es dable al Congreso variar por ley interna normas de un Acuerdo internacional, pues, así violaría la Constitución".
Intervinieron también para solicitar la declaratoria de inexequibilidad pedida en la demanda los ciudadanos Manuel Pachón Muñoz y Alberto Díaz Rubio.
Consideraciones de la Corte
La Ley 55 de 1975, de la cual forma parte la disposición acusada, es una ley de intervención económica corriente, ordinaria. Es simple ejercicio de la potestad de intervención del Estado en la economía, según la facultad conferida al legislador en el artículo 32 de la Constitución.
Para fijar exactamente la naturaleza y carácter de esa ley, y dentro de ella los de su artículo 1°, es necesario precisar:
1. Que no se trata, de ninguna manera, de dictar una regulación de un servicio público, el bancario, de conformidad con lo previsto en el inciso final del artículo 39 constitucional cuando dice:
"También podrá la ley ordenar la revisión y la fiscalización de las tarifas y reglamentos de las empresas de transportes o conducciones y demás servicios públicos (artículo 15 del Acto legislativo número 1 de 1936)";
Esto, en razón de que el artículo 1° que se estudia no se refiere a la prestación de aquel servicio y, además, por comprender también el ámbito de los seguros, la capitalización y la inversión financiera, actividades que, en ningún caso, pueden considerarse de servicio público.
2. Tampoco es una regulación de la facultad presidencial prevista en el ordinal 15 del artículo 120 con estas palabras:
"15. Ejercer la inspección necesaria sobre los demás establecimientos de crédito y las sociedades mercantiles, conforme a las leyes;
3. Tampoco la disposición acusada es reguladora, en sentido estricto, específico, de las actividades de personas naturales o jurídicas cuyo objeto sea manejar, aprovechar o invertir fondos provenientes del ahorro privado, porque bien claro resulta de su texto que lo que establece precisamente es una prohibición, sin dictar reglas respecto de los tres tipos de operaciones acabados de mencionar.
En verdad, ese artículo se limita a formular la política colombiana frente a la importación de capitales, distintos a los procedentes de países miembros del Acuerdo de Cartagena, destinados al sector bancario, de seguros, de capitalización e intermediarios financieros; política consistente en reservar al capital nacional, con la salvedad antes hecha, dichas actividades. Prohibir a los extranjeros la posibilidad de crear establecimientos de ese tipo, no es dictar regulaciones sobre el ahorro, sino intervenir esa zona de la actividad económica en ejercicio de la dirección general que de la economía tiene el Estado, para procurar el desarrollo, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 32.
4. En cambio, es más lógico pensar que ante el principio de igualdad de tratamiento para los nacionales y extranjeros establecido en la primera parte del artículo 11 de la Constitución, el legislador con base en la excepción contenida en el mismo texto, dispuso por razones de orden público negar el ejercicio de determinados derechos a los segundos. Niega efectivamente, el artículo l9 en estudio, el derecho civil de hacer inversiones extranjeras en seguros, capitalizaciones, bancos, establecimientos de crédito y demás instituciones e intermediarios financieros.
Esto es, que el legislador, con base en la excepción referida permisiva de negación y restricciones de los derechos civiles a los extranjeros, mediante una norma que es de derecho público en cuanto implica una prohibición obligatoria ("jus cogens"), mas no optativa a los inversionistas extranjeros, que les impide invertir en los renglones aludidos para remediar o prevenir situaciones de orden público originadas en causas socio-económicas, entre otras, las resultantes del inadecuado uso de los recursos y factores nacionales o las causadas por la libre y ventajosa concurrencia del capital extranjero a áreas básicas del financiamiento doméstico, que el capital nacional puede y debe cubrir exclusivamente para asegurar la independencia económica y la autonomía de la producción; o por la existencia de "enclaves" extranjeros en puntos vitales de 1$ economía nacional, contrarios a la nacionalización plena del producto, al pleno empleo de la mano de obra propia, y a un desarrollo equilibrado tanto de naturaleza económica como de índole social; a las deficiencias estructurales determinadas por la exigüidad o limitación de la producción y el mercado nacionales, cuyo remedio es la integración regional, con la secuela de usar racionalmente los propios recursos (exclusión del capital foráneo de las áreas suficientemente atendidas por el capital nacional, o de los sectores estratégicos), como acaece en el llamado Acuerdo Subregional Andino, o Acuerdo de Cartagena, del cual forma parte Colombia, y cuyas disposiciones respecto de la prohibición de admitir el capital de fuera de a zona en las áreas mencionadas coinciden con el mandato prohibitivo del artículo 1° de la Ley 55 de 1975, cuya validez constitucional aquí se examina.
5. Por otra parte, y en lo que respecta a inversionistas extranjeros que sean personas jurídicas o sociedades de tipo comercial y financiero, el artículo 12 de la Carta autoriza igualmente al legislador para que, por la ley, determine la capacidad, el reconocimiento y el régimen propio de aquéllas; en consecuencia, a fortiori, si esas personas jurídicas son extranjeras, el legislador puede limitar su capacidad de inversión de capital en determinadas áreas, lo cual, además, implica establecer su régimen propio, que también está dentro de las atribuciones del Congreso.
Es pertinente advertir, aunque es obvio, que la aplicación de la norma acusada supone su compatibilidad con las regulaciones hechas en actos internacionales que obliguen a Colombia.
El artículo acusado no viola las normas constitucionales señaladas por el actor ni otra alguna de la Carta.
Por todo lo anterior, es forzoso concluir que la competencia que ejerció el Congreso al dictar la Ley 55 de 1975 es la de intervenir las actividades crediticias, financieras y de seguros y capitalización, sin permitir nuevos aportes de origen extranjero, salvo las excepciones establecidas en la ley, todo ello en uso de la facultad que le confiere el artículo 32 de la Constitución, de manera que no ha usurpado la competencia que otorga el ordinal 14 del artículo 120 al Presidente de la República.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, oído el Procurador General de la Nación, declara exequible el artículo l9 de la Ley 55 de 1975.
Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Gonzalo Vargas Rubiano Presidente.
Luis Carlos S achica, Carlos Medellín Forero, Jorge Vélez García, Luis Sarmiento Buitrago, Oscar Solazar Chaves.
Luis F. Serrano A.
Secretario.