CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Efectos de la resolución de caducidad y del acta final de liquidación. - Inexequibilidad de los artículos 52 y 193, inciso final, del Decreto extraordinario numero 150 de 1976.-La creación de títulos con fuerza ejecutiva y la atribución de competencia a determinadas autoridades, sean del orden jurisdiccional o no, son facultades exclusivas del legislador ordinario que puede ejercer directamente o por medio de facultades precisas conferidas al Presidente de la República.- No hallándose en el texto de la Ley 28 de 1974 estas facultades expresas, se evidencia en las normas acusadas un exceso en el ejercicio de las concedidas, que vulnera el estatuto supremo.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. - Bogotá, D. E., diciembre 1° de 1977.
(Magistrado ponente: doctor Jesús Bernal Pinzón).
Aprobada Acta número 49 de diciembre 1° de 1977.
El ciudadano Rodrigo Noguera Laborde, pide se declaren inexequibles los artículos 52 y 193, inciso final, del Decreto extraordinario 150 de 1976, por el cual se dictan normas para la celebración de contratos por parte de la Nación y sus entidades descentralizadas, cuyo tenor literal es como sigue:
"Artículo 52. De los efectos de la resolución de caducidad. La resolución que declara la caducidad, en cuanto ordena hacer efectivas las multas y el valor de la cláusula penal pecuniaria, prestará mérito ejecutivo contra el contratista y las personas que hayan constituido las respectivas garantías, y se cobrarán por jurisdicción coactiva"
"Artículo 193-3. Del contenido de la liquidación. El acta final de liquidación, que deberá ser-aprobada por el jefe de la entidad contratante, si él no hubiere intervenido, presta mérito ejecutivo ante la jurisdicción coactiva contra el contratista y su garante en cuanto de ella resultaren obligaciones económicas a su cargo".
Afirma el actor que se violaron los artículos 2°, 55, 76-12, 12 y 118-8 de la Constitución Nacional.
Las razones de la violación las hace consistir en un exceso en el ejercicio de las facultades otorgadas al Presidente, especialmente en el literal 1) del primer artículo de la ley de facultades, 28 de 1974, en dos aspectos:
a) En que mientras que la ley se refiere solamente a la determinación de las cláusulas que deben contener los contratos administrativos, el decreto, en los dos artículos objeto del litigio, se refiere a sus efectos, y
b) En que el contenido de los mismos artículos no se refiere a contratos administrativos sino a cuestiones de carácter procesal, y en especial a la jurisdicción coactiva, modificando, sin autorización alguna los artículos 488 y 562 del Código de Procedimiento Civil, que hablan, el primero de los documentos que, en general constituyen título ejecutivo, y el segundo, de los que también los constituyen o prestan mérito de tales ante la jurisdicción coactiva.
El Procurador General coadyuva la demanda y pide se declaren inexequibles el artículo 52 y la parte final del último inciso del artículo 193 que dice:, "presta mérito ejecutivo ante la jurisdicción coactiva contra el contratista y su garante en cuanto de ella resultaren obligaciones económicas a su cargo".
Consideraciones:
1ª El Decreto 150 de 1976 (enero 27), "por el cual se dictan normas para la celebración de contratos por parte de la Nación y sus entidades descentralizadas, fue expedido por el Presidente de la República, según reza el preámbulo, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 28 de 1974".
La parte pertinente de la norma de facultades dice:
"LEY 28 DE 1974
"(diciembre 20)
"por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias en materia administrativa, y se dictan otras disposiciones.
"El Congreso de Colombia
"Decreta;
"Artículo 1° De conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República, por el término de doce meses, contados a partir de la vigencia de esta ley, de facultades extraordinarias en asuntos administrativos. En ejercicio de estas facultades podrá:
"1. Modificar las normas vigentes sobre formalidades, cláusulas y demás requisitos que deben cumplirse para la celebración de contratos en la administración central y la descentralizada. Las normas que con este fin, se dicten tendrán en cuenta el valor y objeto del contrato, así como la naturaleza de la entidad que lo celebra".
Esta Ley comenzó a regir "a partir de la fecha de su publicación" (Art. 5°), que tuvo lugar el 28 de enero de 1975 (Diario Oficial No. 34244 de la misma fecha).
Por el aspecto de temporalidad el Decreto 150 de 1976 (enero 27) no excede el límite prefijado en la ley.
2ª El actor ciñe la demanda, como se vio, a que hubo exceso en el ejercicio de las facultades, por lo cual se violan los artículos 118-8 en concordancia con el 76-12 de la Carta Fundamental.
Por este aspecto se iniciará el estudio de la acción y si no fuere suficiente para el éxito, se confrontarán las normas acusadas con la totalidad prescriptiva del estatuto supremo;
3ª Para mejor confrontar las disposiciones acusadas con el texto de las facultades, se transcribe nuevamente la parte pertinente de la ley: "Modificar las normas vigentes sobre formalidades, cláusulas y demás requisitos que deben cumplirse para la celebración de contratos en la administración central y la descentralizada".
Este concepto ceñido al campo de la contratación estatal y de sus entidades descentralizadas, está también enmarcado por el título de la ley que expresamente reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias, en materia administrativa.
El desarrollo de estas facultades debe, pues, limitarse exclusivamente a los asuntos contenidos en la ley; ordenar las formalidades, determinar las cláusulas que deben regir los contratos, e indicar otros requisitos que se consideren necesarios o convenientes para el perfeccionamiento de los contratos.
Todo otro asunto que el legislador extraordinario regule en ejercicio de las facultades mencionadas, las excede y origina violación del artículo 118-8 en relación con el 76-12 de la Carta.
4ª La creación de títulos con fuerza ejecutiva y la atribución de competencia a determinadas autoridades, sean del orden jurisdiccional ó no, son facultades exclusivas del legislador ordinario que puede ejercer directamente o por medio de facultades precisas conferidas al Presidente de la República.
No hallándose en el texto de la Ley 28 de 1974 estas facultades expresas, se evidencia en las normas acusadas un exceso en el ejercicio de las concedidas, que vulnera el estatuto supremo.
La comprobación de esta causal, exime a la Corte del confrontamiento de las normas acusadas con otros preceptos de la Carta.
5ª Como el inciso final del artículo 192 forma en su integridad una sola proposición jurídica, sin que surja división alguna de su contenido, la inconstitucionalidad aprisiona la totalidad de la norma.
Por estas razones la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve:
Son INEXEQUIBLES los artículos 52 y 193, inciso final, del Decreto extraordinario número 150 de 1976, "por el cual se dictan normas para la celebración de contratos por parte, de la Nación y sus entidades descentralizadas".
Cópiese, publíquese, comuníquese a quien corresponda e insértese en la Gaceta Judicial.
Luis Enrique Romero Soto, Jerónimo Argáez Castello, Jesús Bernal Pinzón, Fabio Calderón Botero, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, José María Esguerra Samper, Juan Manuel Gutiérrez Lacouture, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco Correa, Abel Naranjo Villegas, Conjuez; Gustavo Gómez Velásquez, Guillermo González Charry, Juan Hernández Sáenz, Euclides Londoño Cardona, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Luis Sarmiento Buitrago, Alberto Ospina Botero, Hernando Rojas Otálora, Julio Salgado Vásquez, Pedro Elías Serrano Abadía, Ricardo Uribe Holguín, José María Velasco Guerrero.
Horacio Gaitán Tovar
Secretario General.
Salvamento de voto.
Nos apartamos del fallo anterior por las siguientes consideraciones:
La Ley 28 de 1974 revistió al Presidente de la República "de facultades extraordinarias en asuntos administrativos", por el término de doce meses (Art. 1°, inc. 1°), para cumplir determinadas tareas de carácter legislativo, entre ellas la señalada en el literal 1), que dice así:
"Modificar las normas vigentes sobre formalidades, cláusulas y demás requisitos que deben cumplirse para la celebración de contratos entre la administración central y la descentralizada. Las normas que con este fin se dicten tendrán en cuenta el valor y objeto del contrato así como la naturaleza de la entidad que lo celebra".
Los doce meses del plazo de vigencia de las facultades se contaban, según el primer inciso del artículo 1°, a partir de la vigencia de la ley, y ésta, según su artículo 5°, debió comenzar a regir a partir de la fecha de su publicación. Como ésta tuvo lugar el día 28 de enero de 1975 (Diario Oficial No. 34244 de la misma fecha), y el Decreto 150 de 1976 sobre contratos administrativos, que contiene los artículos objeto de la controversia, fue expedido el día 27 de enero, lo fue dentro del término indicado por la ley, lo que significa que por el aspecto temporal se cumplió lo previsto en una parte del artículo 76-12 de la Constitución.
En cuanto a la materia misma, se observa;
1. El literal 1), ya transcrito, del artículo l9 de la ley de facultades, autoriza al Gobierno para "modificar las normas vigentes sobre cláusulas que deben cumplirse para la celebración de contratos en la administración central y la descentralizada". Dichas cláusulas, tanto en derecho común como administrativo, son las estipulaciones de contenido obligatorio, o que reflejan las obligaciones de los contratantes. Aunque parezca redundante o innecesario decirlo, precisamente por su contenido obligatorio es por lo que el texto de las facultades las menciona como las que "deben cumplirse" en los contratos administrativos. Y no podría ser de otra manera porque el ejercicio de las facultades en este punto, limitado, como lo pretende la demanda, a la enumeración de las cláusulas de un contrato, sin señalar a éstas sus efectos propios y las consecuencias de su incumplimiento, resultaría no sólo recortado e ilógico, sino contrario al texto del Congreso, cuyo propósito fue el de autorizar al Gobierno para modificar la legislación vigente sobre una materia que por su naturaleza encierra lo concerniente a tales efectos.
Precisamente en desarrollo del contenido del precepto legal de facultades, el artículo 52 del Decreto extraordinario número 150 de 1976, señala los efectos de la resolución de caducidad, en cuanto ordena hacer efectivas las multas y el valor de las cláusulas penales que se hayan estipulado Debe recordarse que la citada cláusula es una de las llamadas "exorbitantes" en derecho administrativo, u "obligatorias", según los términos del artículo 47 del decreto precitado, y que se caracterizan por ser la expresión del poder político del Estado haciendo prevalecer el interés general sobre el del contratista en esta clase de actos jurídicos. De consiguiente, señalar los efectos de una cláusula de esta naturaleza, tanto como el modo de hacerlos efectivos, es una actuación que se acomoda a la naturaleza misma de los contratos de este género y que, por lo mismo, se encuentra dentro del límite nacional y necesario de las facultades, habida cuenta de la materia a que ella se circunscribe. Desde el simple punto de vista lógico resultaría incomprensible que se guardara silencio, dentro de un estatuto cuya finalidad es legislar sobre toda la materia comprensiva de los contratos administrativos nacionales, acerca del incumplimiento de las obligaciones contraídas y del modo de hacer efectivas sus consecuencias. Más racional sería no legislar, que hacerlo promoviendo el caos en una actuación en la cual se encuentra de por medio el interés general.
Otro tanto puede decirse del contenido del inciso 3° del artículo 194, en cuanto señala los efectos jurídicos del acta de liquidación de los contratos. La norma guarda una estrecha relación con el primer inciso, que ordena que tales actas "determinarán las sumas de dinero que haya, recibido el contratista y la ejecución de las obligaciones a su cargo"; y la guarda del mismo modo con el inciso segundo, en cuanto dispone que con base en dichas actas, se determinarán las obligaciones a cargo de las partes, teniendo en cuenta el valor de las sanciones por aplicar, si a ello hubiere lugar, "todo de conformidad con lo acordado en el respectivo contrato". Si el acta de liquidación debe reflejar, pues; el estado final de lo que fueron las obligaciones de las partes, y de ella se deducen obligaciones o sanciones para el contratista, aún insolutas, es elemental que el decreto, en el artículo que se estudia, hubiera señalado los efectos de la misma y el modo de hacer efectivas tales obligaciones y sanciones. De otra suerte se trataría de una legislación trunca e inútil, si, al final del contrato, la Nación no puede hacer efectivas las obligaciones a su favor, que no sólo imponen las leyes sino que resultan de los contratos de esta clase.
Por último, debe decirse que la circunstancia de que las dos normas al remitirse a la jurisdicción coactiva como instrumento compulsivo para la efectividad de las obligaciones, ciertamente tocan con el derecho procesal, no por ello se quebranta la Carta Política por implicar una actuación .del Gobierno extraña a la órbita material de las facultades. Ya ha dicho la Corte, en ocasiones varias, que muchas veces, al ser dictada una ley por el Congreso, o al hacer uso el Gobierno de facultades extraordinarias, pueden resultar modificadas o derogadas, disposiciones de otras leyes, no comprendidas en tales facultades, pero sí vinculadas necesariamente a la materia de ellas; y que este hecho no puede determinar inexequibilidad, pues se trata de un fenómeno inherente a la tarea legislativa tanto como a la naturaleza o esencia de la materia objeto de legislación. En el presente caso, autorizado como fue el Gobierno, se repite, para reformar la legislación sobre contratos administrativos nacionales, y de modo preciso lo concerniente a las cláusulas que deben cumplirse en ellos, resulta de la naturaleza de las cosas que proveyera sobre los efectos del incumplimiento de esas cláusulas, o de algunas de ellas o sobre el modo de hacer efectivas las consecuencias.
De lo que precede se concluye que no hay violación de los preceptos constitucionales señalados en la demanda, ni de ningún otro.
Guillermo González Charry, Euclides Londoño Cardona, Luis Sarmiento Buitrago, Abel Naranjo Villegas, Germán Giraldo Zuluaga, José María Esguerra Samper.