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200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20020036030CC-SENTENCIAC657200008/06/2000CC-SENTENCIA_C_657__2000_08/06/2000200360302000Sentencia C-657/00 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA -Concepto Según lo prescribe el artículo 158 de la Carta Política, todos los proyectos de ley tienen que referirse a una misma materia, so pena de resultar inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no guarden relación con ella. Esta previsión, interpretada en armonía con aquella que exige la necesaria correspondencia entre el título de las leyes y su contenido material, conforman lo que la doctrina y la jurisprudencia han denominado el principio de unidad de materia legislativa. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA -Finalidad /PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA -Impide incongruencias temáticas Sobre la razón de su exigencia constitucional, la Corte ha tenido oportunidad de precisar que, por intermedio del principio de unidad de materia legislativa, se busca racionalizar y tecnificar el proceso normativo, procurando que las disposiciones incluidas en un proyecto de ley guarden la necesaria armonía o conexidad con el tema general que suscitó la iniciativa legislativa o, en su defecto, que converjan en un mismo propósito o finalidad sociológica. De esta manera, se logra impedir las incongruencias temáticas que tienden a aparecer en forma súbita o subrepticia en el curso de los debates parlamentarios, las cuales, además de resultar extrañas al asunto o materia que se somete a discusión, en últimas, lo que pretenden es evadir el riguroso trámite que la Constitución prevé para la formación y expedición de las leyes. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN ESTADO SOCIAL DE DERECHO -Aplicación Resulta de interés destacar que la aplicación del principio de unidad de materia debe ceñirse al objetivo que inspiró su consagración constitucional -lograr la coherencia normativa-, ya que un entendimiento excesivamente restringido e impropio terminaría por obstaculizar y hacer inoperante la labor legislativa que, como lo ha expresado esta Corporación, comporta el principio democrático de mayor entidad en el campo de los valores fundantes de nuestro Estado Social de Derecho. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA -Conexidad Unicamente aquellas disposiciones o apartes normativos respecto de las cuales no pueda determinarse en forma razonable y objetiva que existen vínculos de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con los fundamentos jurídicos o con la materia general que inspiró la iniciativa legislativa, deben rechazarse como inadmisibles si hacen parte integral del proyecto o, en su defecto, declararse inexequibles si ya se encuentran incorporados a la ley. FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA -Creación /LEY -Unidad de materia Contrario a lo sostenido por el demandante, el asunto tratado en la norma impugnada no resulta extraño a la materia legislada y, en consecuencia, sí converge en el propósito global de fortalecer la Caja Nacional de Previsión Social y modificar el régimen de seguridad social que venía operando para los empleados del sector público, hecho que, como quedo expresado en la exposición de motivos a la que ya se hizo referencia, constituyó una de las razones fundamentales para que el Gobierno nacional promoviera ante el Congreso la expedición de la Ley 33 de 1985. Y es que, en armonía con lo afirmado, el criterio que finalmente motivó la iniciativa legislativa, no se concentró exclusivamente en la reforma de las cajas de previsión existentes como se aduce en la demanda, sino, en general, en el de organizar el régimen prestacional del sector público y resolver los problemas financieros de la Caja Nacional de Previsión, supuestos a los cuales contribuyó el artículo acusado a través de la creación del Fondo objeto de examen. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA -No se desconoce por artículo incorporado con posterioridad a presentación de proyecto original Que la norma acusada no haya acompañado el proyecto original y ésta se hubiere incorporado como una proposición aditiva a instancias del Gobierno nacional, antes de suscitarse los primeros debates en la Cámara de Representantes, no es asunto que afecte su legitimidad frente a la exigencia constitucional de respetar el principio de unidad de materia legislativa pues, retomando los criterios hermenéuticos que informan el ejercicio de este principio, es menester insistir en que su afectación sólo está determinada por una evidente incongruencia entre el supuesto normativo impugnado y la filosofía del ordenamiento legal que lo incorpora, hecho que no ocurre en el asunto que ahora ocupa la atención de la Corte. GOBIERNO NACIONAL -Iniciativa legislativa en creación de establecimientos públicos Referencia: expediente D-2491
Eduardo Padilla HernándezCONSTITUCIONALIDADVladimiro Naranjo MesaDemanda de inconstitucionalidad contra el artículo 14 de la Ley 33 de 1985D2491Identificadores20020036031true54853Versión original20036031Identificadores

Fecha Providencia

08/06/2000

Magistrado ponente:  Vladimiro Naranjo Mesa

Norma demandada:  Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 14 de la Ley 33 de 1985


Sentencia C-657/00

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Concepto

Según lo prescribe el artículo 158 de la Carta Política, todos los proyectos de ley tienen que referirse a una misma materia, so pena de resultar inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no guarden relación con ella. Esta previsión, interpretada en armonía con aquella que exige la necesaria correspondencia entre el título de las leyes y su contenido material, conforman lo que la doctrina y la jurisprudencia han denominado el principio de unidad de materia legislativa.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Impide incongruencias temáticas

Sobre la razón de su exigencia constitucional, la Corte ha tenido oportunidad de precisar que, por intermedio del principio de unidad de materia legislativa, se busca racionalizar y tecnificar el proceso normativo, procurando que las disposiciones incluidas en un proyecto de ley guarden la necesaria armonía o conexidad con el tema general que suscitó la iniciativa legislativa o, en su defecto, que converjan en un mismo propósito o finalidad sociológica. De esta manera, se logra impedir las incongruencias temáticas que tienden a aparecer en forma súbita o subrepticia en el curso de los debates parlamentarios, las cuales, además de resultar extrañas al asunto o materia que se somete a discusión, en últimas, lo que pretenden es evadir el riguroso trámite que la Constitución prevé para la formación y expedición de las leyes.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Aplicación

Resulta de interés destacar que la aplicación del principio de unidad de materia debe ceñirse al objetivo que inspiró su consagración constitucional -lograr la coherencia normativa-, ya que un entendimiento excesivamente restringido e impropio terminaría por obstaculizar y hacer inoperante la labor legislativa que, como lo ha expresado esta Corporación, comporta el principio democrático de mayor entidad en el campo de los valores fundantes de nuestro Estado Social de Derecho.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad

Unicamente aquellas disposiciones o apartes normativos respecto de las cuales no pueda determinarse en forma razonable y objetiva que existen vínculos de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con los fundamentos jurídicos o con la materia general que inspiró la iniciativa legislativa, deben rechazarse como inadmisibles si hacen parte integral del proyecto o, en su defecto, declararse inexequibles si ya se encuentran incorporados a la ley.

FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Creación/LEY-Unidad de materia

Contrario a lo sostenido por el demandante, el asunto tratado en la norma impugnada no resulta extraño a la materia legislada y, en consecuencia, sí converge en el propósito global de fortalecer la Caja Nacional de Previsión Social y modificar el régimen de seguridad social que venía operando para los empleados del sector público, hecho que, como quedo expresado en la exposición de motivos a la que ya se hizo referencia, constituyó una de las razones fundamentales para que el Gobierno nacional promoviera ante el Congreso la expedición de la Ley 33 de 1985. Y es que, en armonía con lo afirmado, el criterio que finalmente motivó la iniciativa legislativa, no se concentró exclusivamente en la reforma de las cajas de previsión existentes como se aduce en la demanda, sino, en general, en el de organizar el régimen prestacional del sector público y resolver los problemas financieros de la Caja Nacional de Previsión, supuestos a los cuales contribuyó el artículo acusado a través de la creación del Fondo objeto de examen.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No se desconoce por artículo incorporado con posterioridad a presentación de proyecto original

Que la norma acusada no haya acompañado el proyecto original y ésta se hubiere incorporado como una proposición aditiva a instancias del Gobierno nacional, antes de suscitarse los primeros debates en la Cámara de Representantes, no es asunto que afecte su legitimidad frente a la exigencia constitucional de respetar el principio de unidad de materia legislativa pues, retomando los criterios hermenéuticos que informan el ejercicio de este principio, es menester insistir en que su afectación sólo está determinada por una evidente incongruencia entre el supuesto normativo impugnado y la filosofía del ordenamiento legal que lo incorpora, hecho que no ocurre en el asunto que ahora ocupa la atención de la Corte.

GOBIERNO NACIONAL-Iniciativa legislativa en creación de establecimientos públicos

Referencia: expediente D-2491

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 14 de la Ley 33 de 1985

Actor: Eduardo Padilla Hernández

Magistrado Ponente:

Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA

Santafé de Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil (2000).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente Sentencia

I. ANTECEDENTES

El ciudadano Eduardo Padilla Hernández, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad de la Ley 33 de 1985 por vicios de procedimiento en su formación, y del artículo 14 del mismo ordenamiento legal por vicios de fondo.

Al darle trámite a la demanda enunciada, la Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante Auto del 29 de septiembre de 1999, decidió aceptar el impedimento manifestado por los magistrados Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz para conocer de la referida acusación, designando al magistrado Vladimiro Naranjo Mesa como ponente en la presente causa.

Asumido el conocimiento, el suscrito magistrado Sustanciador, por Auto del 27 de octubre de 1999, decidió rechazar la demanda dirigida contra la totalidad de la Ley 33 de 1985 toda vez que, para la época de su formulación, se encontraba vencido el término de caducidad establecido para presentar demandas de inconstitucionalidad contra leyes anteriores a la Carta de 1991, por vicios de procedimiento en su formación. No obstante, a través del mismo auto se admitió la demanda formulada contra el artículo 14 de la mencionada ley.

El auto de rechazo fue recurrido por el impugnante dentro del término de su ejecutoria y la Sala Plena de esta Corporación, en providencia del 1º de diciembre de 1999, decidió confirmarlo en su integridad.

Admitida entonces la demanda sólo en relación con el artículo 14 de la Ley 33 de 1985, se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, se fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al procurador general de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.

Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA

El tenor literal de la disposición demandada es el siguiente:

LEY 33 de 1985

(enero 29)

"por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público"

"…"

"Artículo 14. Créase como establecimiento público del orden nacional, esto es, como un organismo dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República."

0 III. LA DEMANDA

1. Normas constitucionales que se consideran infringidas.

Se deduce del escrito del actor que la disposición acusada es violatoria del artículo 158 de la Constitución Política de Colombia.

2. Fundamentos de la demanda.

El accionante, en escrito alusivo a la inconstitucionalidad que afecta a toda la Ley 33 de 1985, se limitó a cuestionar tangencialmente el artículo 14 de la normatividad aludida, señalando que, por su intermedio, se violó el principio de la unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política.

Indica el impugnante que el artículo 14 de la referida ley, a través del cual se creó el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, no hacía parte del proyecto que originalmente fue presentado por el Gobierno al Congreso y que estaba encaminado, exclusivamente, a "refinanciar las Cajas de Previsión Social y las prestaciones del sector público". En esa medida, considera que se le incluyó una materia nueva a la ley, a todas luces diferente a la inicialmente tratada, que debió ser tramitada en forma independiente con su respectiva exposición de motivos. A su juicio, la creación de un nuevo ente de previsión no guarda armonía con la finalidad de reglamentar los ya existentes.

IV. INTERVENCIONES.

Dentro del término legal dispuesto para la intervención ciudadana, sólo el demandante presentó escrito reiterando la falta de unidad de materia que existe entre la norma impugnada y la Ley 33 de 1985 a la cual se encuentra incorporada.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

Ante el impedimento manifestado por el señor Procurador General de la Nación para intervenir en el asunto que se analiza, asumió la representación del Ministerio Público el Viceprocurador General quien procedió a emitir el concepto de su competencia, solicitando a la Corte la declaratoria de constitucionalidad del artículo 14 de la Ley 33 de 1985.

El Ministerio Público es enfático en afirmar que la norma acusada no vulnera el principio de la unidad de materia pues ésta no es ajena al resto de previsiones contenidas en la ley correspondiente. De hecho, afirma, que la disposición que crea el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República guarda una clara unidad de materia con el título de la ley y, por ende, no se dan los presupuestos jurisprudenciales para verificar el quebrantamiento del principio constitucional estipulado en el artículo 158 de la Carta.

Adicionalmente, sostiene la vista fiscal que el contenido del artículo acusado sí estuvo incluido en la exposición de motivos presentada por los ponentes del proyecto de ley, precisamente, en la proposición aditiva al mismo. Considera, además, que dicho proyecto no iba únicamente dirigido a modificar el régimen de las Cajas de Previsión Social existentes ya que, de hecho, fueron consideraciones de racionalidad presupuestal el fundamento importante de la exposición de motivos que, claramente, guardan una relación consecuente con el objeto del artículo 14 de la Ley 33 de 1985.

1 VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. La competencia

De conformidad con lo preceptuado en el numeral 4° del artículo 241 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la presente demanda, por dirigirse contra una norma que forma parte de una ley de la República.

2.Trámite legislativo de la Ley 33 de 1985[1]

a) El proyecto de ley, que posteriormente se convirtió en la Ley 33 de 1985, se radicó en la Cámara de Representantes con el N° 49 de 1984 y fue presentado por el Gobierno nacional ante dicho órgano legislativo el 6 de septiembre de 1984. Teniendo en cuenta la materia del proyecto, "Por el cual se adoptan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión Social y con las prestaciones sociales del sector público", el mismo fue repartido a la Comisión Séptima Constitucional Permanente, nombrándose ponente para el primero y segundo debate al h. representante Eusebio Muñoz Perea.

b) Con anterioridad a la apertura del primer debate, el Gobierno nacional, por intermedio del ministro de Trabajo y Seguridad Social, propuso un pliego de adiciones en el que se preveía la creación y funcionamiento del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (artículos 15 a 25 de la ley). El proyecto fue aprobado, con las mencionadas proposiciones de adición y algunas modificaciones, el día 5 de diciembre de 1984 por la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, y el día 11 del mismo mes y año por la plenaria de dicha corporación.

c) Posteriormente, el 12 de diciembre de 1984, el proyecto de ley, que se identificó con el N° 194 (Senado), pasó a estudio de la Comisión Séptima Constitucional del Senado de la República, designándose como ponente para el primero y segundo debate al h. senador Luis Escobar Concha.

d) Dicho proyecto fue aprobado en primer debate en la sesión del 13 de diciembre de 1984. También, en sesión del 14 del mismo mes y año, se aprobó la iniciativa por la plenaria del Senado con excepción del artículo 12 que fue negado y cuyo tenor literal era el siguiente:

"Artículo 12. Los recursos y bienes pertenecientes a las Cajas de Previsión y los aportes y descuentos efectuados por las entidades afiliadas con la misma destinación, no podrán ser embargados en procesos de índole laboral."

e) Como consecuencia de la negativa al artículo 12, éste volvió a la Cámara de Representantes para su estudio, la cual, el día 15 de diciembre de 1984, optó por acoger la decisión de negar la mencionada disposición en cuanto la misma no alteraba la esencia del proyecto de ley.

f) En esos términos, el proyecto continuó su curso legal y reglamentario, siendo sancionado por el Presidente de la República, como Ley 33, el día 29 de enero de 1985[2].

3. Alcance del principio de unidad de materia y constitucionalidad del artículo 14 de la Ley 33 de 1985.

Según lo prescribe el artículo 158 de la Carta Política, todos los proyectos de ley tienen que referirse a una misma materia, so pena de resultar inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no guarden relación con ella. Esta previsión, interpretada en armonía con aquella que exige la necesaria correspondencia entre el título de las leyes y su contenido material (C.P. art. 169), conforman lo que la doctrina y la jurisprudencia han denominado el principio de unidad de materia legislativa.

Sobre la razón de su exigencia constitucional, la Corte ha tenido oportunidad de precisar que, por su intermedio, se busca racionalizar y tecnificar el proceso normativo, procurando que las disposiciones incluidas en un proyecto de ley guarden la necesaria armonía o conexidad con el tema general que suscitó la iniciativa legislativa o, en su defecto, que converjan en un mismo propósito o finalidad sociológica. De esta manera, se logra impedir las incongruencias temáticas que tienden a aparecer en forma súbita o subrepticia en el curso de los debates parlamentarios, las cuales, además de resultar extrañas al asunto o materia que se somete a discusión, en últimas, lo que pretenden es evadir el riguroso trámite que la Constitución prevé para la formación y expedición de las leyes. Al respecto, se expresó en la Sentencia C-025 de 1993, lo siguiente:

"El principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos. El estado social de derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República." (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

En posterior decisión la Corte reiteró:

Así, su intención [la del principio de unidad de materia] es la de racionalizar o tecnificar el proceso de formación de la ley por parte del Congreso y erradicar de la práctica legislativa colombiana, lo que se ha conocido en el lenguaje vulgar como "micos", término éste que busca significar, como ya se dijo, el hecho de introducir en los proyectos de ley preceptos que resultan contrarios o ajenos a la materia que se trata de regular. (Sentencia C-523/95, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

No obstante lo anterior, resulta de interés destacar que la aplicación del principio de unidad de materia debe ceñirse al objetivo que inspiró su consagración constitucional -lograr la coherencia normativa-, ya que un entendimiento excesivamente restringido e impropio terminaría por obstaculizar y hacer inoperante la labor legislativa que, como lo ha expresado esta Corporación, comporta el principio democrático de mayor entidad en el campo de los valores fundantes de nuestro Estado Social de Derecho[3].

En efecto, los dispositivos de orden constitucional que consagran y promueven la unidad de materia (C.P: arts. 158 y 169), "no pueden ser entendidos dentro del criterio de una rigidez formal por cuya virtud se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre normas que, en apariencia, se refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan ligados, en el ámbito de la función legislativa, por las finalidades perseguidas, por las repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por razones de orden fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador, lo obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a cuestiones que en teoría pueden parecer disímiles."[4]

Por ello, únicamente aquellas disposiciones o apartes normativos respecto de las cuales no pueda determinarse en forma razonable y objetiva que existen vínculos de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con los fundamentos jurídicos o con la materia general que inspiró la iniciativa legislativa, deben rechazarse como inadmisibles si hacen parte integral del proyecto o, en su defecto, declararse inexequibles si ya se encuentran incorporados a la ley. En este sentido, es claro que la expresión "materia" a que hace referencia el artículo 158 Superior, debe interpretarse desde una perspectiva "amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley"[5].

Pues bien, según afirma el demandante, la norma acusada, al crear el Fondo de Previsión del Congreso de la República, consagró un asunto ajeno y diferente al que originalmente motivó la expedición de la Ley 33 de 1985, ya que el citado ordenamiento tenía como único propósito la refinanciación de las cajas de previsión y de las prestaciones del sector público.

Sobre este particular, cabe afirmar que a través de la Ley 33 de 1985, el legislador, a iniciativa del Gobierno nacional, adoptó algunas medidas relacionadas con las cajas de previsión y con las prestaciones sociales de los empleados del sector público, persiguiendo dos objetivos fundamentales: (i) resolver los problemas financieros por los que estaba atravesando la Caja Nacional de Previsión Social la cual, con dineros del Presupuesto Nacional, venía soportando todo el costo de las pensiones canceladas a los empleados estatales a quienes les había reconocido ese derecho, y (ii) modificar el régimen general de seguridad social del sector público procurando, de un lado, aliviar la carga económica que en materia pensional se asumía directamente con los presupuestos de las entidades territoriales y, del otro, unificar criterios que permitan garantizar, en igualdad de condiciones, el derecho de los trabajadores públicos a disfrutar de una pensión de jubilación.

En la exposición de motivos que acompañó la presentación del aludido proyecto, el Gobierno nacional, por intermedio de los ministros de Hacienda y Crédito Público y de Trabajo y Seguridad Social, precisó el alcance de esa iniciativa legislativa en los siguientes términos:

"El presente proyecto va dirigido, fundamentalmente, a resolver a largo plazo los problemas financieros de la Caja Nacional de Previsión e indirectamente a descargar al Presupuesto Nacional de parte de la carga que hoy recibe originada en la necesidad de cubrir el costo anual de las pensiones que reconoce la Caja.

"Sin embargo, el proyecto contempla algunas medidas que modifican el régimen global de seguridad social para el sector público, no sólo porque estas modificaciones también repercutirán favorablemente sobre los presupuestos de la Nación y de las entidades de otros órdenes, que al fin y al cabo también se alimentan con dinero de los contribuyentes, sino porque es imposible preservar la simetría y evitar distorsiones si el régimen prestacional, especialmente en cuanto a valor de la pensión de jubilación y requisitos para disfrutarla, fuera diferente de una entidad a otra."[6]

Con fundamento en los objetivos citados, en la Ley 33 de 1985 se incorporaron algunas reglas relacionadas con: (i) la edad para tener derecho a la pensión vitalicia de jubilación y las equivalencias para establecer su valor mensual (art. 1°), (ii) el derecho de las cajas de previsión a repetir contra los organismos no afiliados que hayan reconocido pensiones de jubilación (art. 2°), (iii) el pago de aportes a favor de las respectivas cajas de previsión (art. 3°), (iv) la prohibición de que éstas asuman el pago de las pensiones "sanciones" ordenadas mediante sentencia judicial (arts. 4°, 10° y 11) y (v) el desmonte de la retroactividad de las cesantías (art. 7° inc. 2°). En lo que toca con la Caja Nacional de Previsión Social y su refinanciación, concretamente, se le liberó del pago de aquellas cesantías cuyos aportes eran transferidos por otras entidades del mismo orden (art. 7°), al tiempo que se establecieron mecanismos legales para que la Tesorería General de la Nación le girara directamente los aportes patronales, debiendo esa entidad de previsión -la Caja Nacional- efectuar cada año fiscal una proyección tanto de los ingresos que por todo concepto recibe, como de los egresos derivados del pago de pensiones y de los gastos de funcionamiento e inversión. (arts. 8° y 9°).

Pero también, siguiendo la iniciativa de fijar políticas en materia de prestaciones sociales del sector público y de disminuir la carga económica que venían soportando las cajas de previsión social -en particular la Caja Nacional-, el artículo 14 acusado dispuso la creación del Fondo de Previsión del Congreso de la República, constituyéndolo como un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que, en atención a su naturaleza jurídica, se le encargó la tarea de efectuar el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los Congresistas, de los empleados del Congreso y de los empleados del mismo Fondo, e igualmente, de cumplir con las demás funciones que la han sido asignadas a los otros organismos de previsión social y que, en términos de la propia ley, son las de pagar pensiones y prestar los servicios de salud. (arts. 13 y 15).

Desde esta perspectiva, considera la Corte que la norma impugnada no viola el principio de unidad de materia, pues es evidente que su contenido material guarda una clara y estrecha relación temática y teleológica con los fines de la ley a la cual se encuentra incorporada y, por contera, con los demás dispositivos que integran ese mismo ordenamiento legal. Ciertamente, compartiendo el criterio expuesto por el Ministerio Público, el artículo 14 de la Ley 33 de 1985, al disponer la creación de un organismo de previsión social que asuma el pago de las prestaciones sociales de cierto grupo de servidores públicos: los congresistas y empleados administrativos de la Corporación legislativa, se ajustó a la materia desarrollada en ese texto legal que, precisamente, anuncia en su encabezado la adopción de "algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público".

Ese vínculo causal entre el artículo 14 y los objetivos que dieron lugar a la expedición de la Ley 33 de 1985, se expresó con meridiana claridad dentro del curso de los propios debates parlamentarios cuando se afirmó:

"En el momento en que se discutía la proposición para que se abriera el primer debate, el Gobierno Nacional, a través del señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social propuso un pliego de adiciones que están contenidas entre los artículos 15 y 25 del texto que fue aprobado definitivamente por la Comisión Séptima de la Cámara.

"En este pliego de adiciones se crea el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, tema que ya había sido discutido en anterior oportunidad por la Cámara de Representantes con motivo de los debates suscitados por el Proyecto de Ley N° 34 (Cámara) de 1982, que recibió aprobación en esa época. Estas adiciones se refieren al mismo tema, en términos generales, ya que toca con el régimen de la Seguridad Social de los miembros y empleados del Congreso.

"En esa ocasión, expresamos la conveniencia de este sistema que favorece sensiblemente al robustecimiento de la Caja Nacional de Previsión Social como organismo de Seguridad Social, para la cual fue creada"[7]

Entonces, contrario a lo sostenido por el demandante, el asunto tratado en la norma impugnada no resulta extraño a la materia legislada y, en consecuencia, sí converge en el propósito global de fortalecer la Caja Nacional de Previsión Social y modificar el régimen de seguridad social que venía operando para los empleados del sector público, hecho que, como quedo expresado en la exposición de motivos a la que ya se hizo referencia, constituyó una de las razones fundamentales para que el Gobierno nacional promoviera ante el Congreso la expedición de la Ley 33 de 1985. Y es que, en armonía con lo afirmado, el criterio que finalmente motivó la iniciativa legislativa, no se concentró exclusivamente en la reforma de las cajas de previsión existentes como se aduce en la demanda, sino, en general, en el de organizar el régimen prestacional del sector público y resolver los problemas financieros de la Caja Nacional de Previsión, supuestos a los cuales contribuyó el artículo acusado a través de la creación del Fondo objeto de examen.

Ahora bien, que la norma acusada no haya acompañado el proyecto original y ésta se hubiere incorporado como una proposición aditiva a instancias del Gobierno nacional, antes de suscitarse los primeros debates en la Cámara de Representantes,[8] no es asunto que afecte su legitimidad frente a la exigencia constitucional de respetar el principio de unidad de materia legislativa pues, retomando los criterios hermenéuticos que informan el ejercicio de este principio, es menester insistir en que su afectación sólo está determinada por una evidente incongruencia entre el supuesto normativo impugnado y la filosofía del ordenamiento legal que lo incorpora, hecho que no ocurre en el asunto que ahora ocupa la atención de la Corte, ya que, como ha quedado establecido, el objetivo perseguido por la Ley 33 de 1985 se proyecta sobre el contenido material de su artículo 14 con independencia al momento de su incorporación en ese ordenamiento legal.

Tampoco el hecho de que el precepto cuestionado haya tenido iniciativa en el ejecutivo genera un problema de inconstitucionalidad, ya que la creación de establecimientos públicos del orden nacional -como lo es el Fondo de Previsión del Congreso- es un asunto que, tanto en la Constitución de 1886 (arts. 76-9 y 79) como en la actual (arts. 150-7 y 154), constituye una excepción al principio de libre iniciativa legislativa y, en consecuencia, la presentación o adición de proyectos relacionados con esa materia compete exclusivamente al Gobierno nacional.

Los argumentos expuestos son suficientes para considerar que el artículo 14 de la Ley 33 de 1985 no viola el principio de unidad de materia contenido en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política, razón por la cual se procederá a declarar su exequibilidad, pero únicamente en relación con el cargo formulado en la demanda.

VII. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE :

Declarar EXEQUIBLE el artículo 14 de la Ley 33 de 1985, pero sólo en relación con el cargo formulado en la demanda.

Cópiese, Notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO

Presidente

ANTONIO BARRERA CARBONELL

Magistrado

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Magistrado

EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

Magistrado

CARLOS GAVIRIA DÍAZ

Magistrado

JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO

Magistrado

FABIO MORÓN DÍAZ

Magistrado

VLADIMIRO NARANJO MESA

Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General


[1]Cfr, "Historia de las Leyes", legislatura de 1985, tomo I, págs. 572 y siguientes.

[2]Cfr. Diario Oficial N° 36856 del 13 de febrero de 1985.

[3]CfR., entre otras, las Sentencias C-022/94, C-523/95, C-390/96 y C-352/98.

[4]Sentencia C-390/96, M.P. José Gregorio Hernández Galindo

[5]Sentencia C-523/95, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa

[6]Cfr. "Historia de las Leyes", legislatura de 1985, tomo I, pág. 586.

[7]Cfr. "Historia de las Leyes", legislatura de 1985, tomo I, pág. 618 y 619.

[8]Cfr. "Historia de las Leyes", legislatura de 1985, tomo I, pág. 609 y siguients.