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Fecha Providencia

16/06/2010

Magistrado ponente:  Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Norma demandada:  Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1°, del Acto Legislativo número 01 de 2008


Sentencia C- 461/10

Referencia: expediente D-7696

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1°, del

Acto Legislativo número 01 de 2008

Demandante: Jorge Humberto Valero

Magistrado Ponente:

Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, dieciséis (16) de junio de dos mil diez (2010)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

Los ciudadanos Jorge Humberto Valero (D-7696), María Nubia Hernández Vásquez (D-7700), Rafael Antonio Bustos Cortes (D-7709) y Norberto Garzón Flores (D-7732), presentaron sendas demandas de inconstitucionalidad en contra del artículo 1°, del Acto Legislativo número 01 de 2008 "Por medio del cual se adiciona el artículo 125 de la Constitución Política".

La Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió, en sesión realizada el 29 de abril de dos mil nueve 2009, acumular las demandadas radicadas bajo los números D-7696, D-7700, D-7709 y D-7732, y en consecuencia, ordenó que su trámite se adelantara conjuntamente para ser decididas en una sola sentencia.

El Magistrado Sustanciador, por medio de Auto del 18 de mayo de 2009, admitió la demanda radicada con el número D-7696, pero sólo respecto del cargo de inobservancia del trámite legislativo, previsto en las normas pertinentes, que surtió en el Congreso de la República el proyecto que dio origen al Acto Legislativo número 01 de 2008 "Por medio del cual se adiciona el artículo 125 de la Constitución Política", al considerar que cumplía con los requisitos previstos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 para el efecto. En la misma providencia, inadmitió las demandas radicadas con los números D-7696, D-7700, D-7709 y D-7732, en la medida en que los ciudadanos afirmaban que el precepto acusado había sustituido la Constitución Política, pero los argumentos presentados para sustentar ese aserto apuntaban a cuestionar su contenido material, por la violación de principios constitucionales. Por esa razón, les fueron concedidos a los demandantes tres días, para que corrieran sus escritos en lo pertinente.

Mediante el Auto del 29 de mayo de 2009, se rechazaron las demandas identificadas con los números D-7700, D-7709 y D-7732. Se ordenó también el rechazo de la demanda D-7696, en cuanto al cargo de sustitución de la Constitución, y dar cumplimiento a lo dispuesto por el Auto del 18 de mayo de 2009, en relación con la admisión de la misma, por el cargo de inobservancia del trámite legislativo, establecido en las normas en la materia, que tuvo el proyecto que originó el precepto acusado.

El ciudadano Norberto Garzón Flores (Expediente D-7732) presentó recurso de súplica contra el Auto del 29 de mayo de 2009, que rechazó su demanda, reiterando los argumentos presentados inicialmente para el efecto. El recurso citado fue resuelto por la Sala Plena de esta Corporación, por medio del Auto 251 de 2009[1], en el sentido de confirmar la providencia recurrida, por considerar que, si bien, el ciudadano afirmaba que el Acto Legislativo número 01 de 2008, había sustitutito la Constitución Política, las razones expuestas para sustentar esa acusación se relacionaban con su contenido material, lo cual no es admisible como cargo contra actos legislativos.

Por virtud del Auto del 7 de diciembre de 2009, el Magistrado Sustanciador ordenó fijar en lista la norma acusada por el término de 10 días y dar traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo. En la misma providencia se ordenó comunicar la demanda al Ministerio del Interior y de Justicia, al Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Comisión Nacional del Servicio Civil, al Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a los decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, Santo Tomas, Libre, Nacional, del Atlántico y Simón Bolívar, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de impugnar o defender la disposición acusada.

En esa oportunidad, se solicitó a los Secretarios Generales de la Cámara de Representantes y del Senado de la República que enviaran, con destino a este proceso, copia del expediente legislativo que contenía el trámite y aprobación del proyecto que originó el Acto Legislativo número 01 de 2008; incluyendo las certificaciones relacionadas con las fechas de publicación de los informes; las fechas del anuncio previo a la votación de los mismos; las fechas en las que se realizaron los debates; el quórum deliberatorio, decisorio, y las mayorías con las que fueron aprobados, así como las correspondientes gacetas del Congreso en las que constaran dichos actos.

Una vez recibidas y evaluadas las pruebas decretadas en este proceso, y cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA

A continuación se transcribe el texto de la disposición, subrayando el objeto de la demanda:

"ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2008

(diciembre 26)

Por medio del cual se adiciona el artículo 125 de la Constitución Política.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

Artículo 1°. Adiciónese un parágrafo transitorio al artículo 125 de la Constitución, así:

Parágrafo transitorio. Durante un tiempo de tres (3) años contados a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la Comisión Nacional del Servicio Civil implementará los mecanismos necesarios para inscribir en carrera administrativa de manera extraordinaria y sin necesidad de concurso público a los servidores que a la fecha de publicación de la Ley 909 del 2004 estuviesen ocupando cargos de carrera vacantes de forma definitiva en calidad de provisionales o de encargados del sistema general de carrera siempre y cuando cumplieran las calidades y requisitos exigidos para su desempeño al momento de comenzar a ejercerlo y que a la fecha de la inscripción extraordinaria continúen desempeñando dichos cargos de carrera. Igual derecho y en las mismas condiciones tendrán los servidores de los sistemas especiales y específicos de la carrera, para lo cual la entidad competente, dentro del mismo término adelantará los trámites respectivos de inscripción.

Mientras se cumpla este procedimiento, se suspenden todos los trámites relacionados con los concursos públicos que actualmente se están adelantando sobre los cargos ocupados por empleados a quienes les asiste el derecho previsto en el presente parágrafo.

La Comisión Nacional del Servicio Civil deberá desarrollar, dentro de los tres (3) meses siguientes a la publicación del presente acto legislativo, instrumentos de calificación del servicio que midan de manera real el desempeño de los servidores públicos inscritos de manera extraordinaria en carrera administrativa.

Quedan exceptuados de estas normas los procesos de selección que se surtan en desarrollo de lo previsto por el artículo 131 de la Constitución Política y los servidores regidos por el artículo 256 de la Constitución Política,carrera docente y carrera diplomática consular."

III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA

El ciudadano Jorge Humberto Valero solicita a esta Corte que declare la inexequibilidad de la expresión "carrera docente", contenida en el artículo 1 del Acto Legislativo número 01 de 2008, por que en su criterio, su trámite en el Congreso de la República no observó los principios de consecutividad, identidad y democrático.

Manifiesta que el principio de consecutividad se desconoció en el proceso legislativo que originó el precepto acusado, en la medida en que considera que con el mismo, fueron excluidos los docentes del beneficio de inscripción extraordinaria en carrera administrativa. En esa medida, afirma que ello obedeció a un cambio incoherente acaecido durante el trámite del proyecto de acto legislativo en la Cámara de Representantes, que no guarda armonía con la materia que este contiene, ni con sus motivaciones, configurándose así, un trato discriminatorio en contra de ese grupo poblacional.

En concepto del demandante, el proyecto de reforma del artículo 125 Superior, que inicialmente se presentó, brindaba un trato igualitario a todos los servidores públicos que se encontraban en provisionalidad en cargos de carrera, al momento de su entrada en vigencia.

Por otra parte, estima, que la expedición de la norma tampoco respetó el principio de identidad, en la medida en que el texto aprobado por el Congreso en primera vuelta no coincide con el texto aprobado en segunda vuelta, como quiera que fue en esta última instancia que se estableció en el proyecto de acto legislativo, la exclusión de los docentes que estaban en provisionalidad, del beneficio de inscripción automática en carrera.

A juicio del accionante, el principio democrático se desconoció durante el proceso que se surtió en el Congreso de la República para la expedición de la norma que acusa, por dos razones. Primero, por que en ningún informe de ponencia del proyecto se explicó, ni se justificó, por qué los servidores públicos provisionales, pertenecientes al Magisterio debían ser excluidos del beneficio de inscripción automática en la carrera docente. Y, segundo, debido a que la exclusión del beneficio anotado, de quienes estuvieran en provisionalidad en cargos de la carrera docente, no fue objeto de debate o justificación alguna, en las cámaras legislativas.

IV. INTERVENCIONES

1. Departamento Administrativo de la Función Pública

El Departamento Administrativo de la Función Pública, por medio de escrito radicado en la Secretaria General de esta Corporación, el 18 de enero de 2010, solicitó a la Corte Constitucional que ordene estarse a lo resuelto en la Sentencia C-588 de 2009, en la que se declaró inexequible, en su totalidad, el Acto Legislativo No. 01 de 2008, "Por medio del cual se adicional el artículo 125 de la Constitución Política", "con efectos retroactivos, entre otras determinaciones."

Las demás instituciones con respecto a las cuales se ordenó poner en conocimiento la demandan de la referencia a efecto de que presentaran una eventual intervención en este proceso, guardaron silencio.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

1. El señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 4907 del 4 de febrero de 2010, de manera preliminar, solicita a esta Corporación que, con relación a la norma acusada, (i) declare estarse a lo decidido en la Sentencia C-558 de 2009, en la cual se declaró inexequible el Acto Legislativo número 01 de 2008, con efectos retroactivos desde su promulgación; y, (ii) de forma subsidiaria, que se declarara inhibida para decidir con respecto a la demanda contra la expresión "carrera docente", contenida en el precepto demandado, por considerar que no existe legitimación en la causa por activa.

1.1. El Ministerio Público inicia por precisar que, dado que, en la Sentencia C-588 de 2009, se declaró inexequible en su totalidad el Acto Legislativo número 01 de 2008, con efectos retroactivos, es decir, desde el momento de su promulgación, su solicitud principal se encamina a que la Corte ordene estarse a lo decidido en dicha providencia.

1.2. Por otra parte, relación con la legitimación en la causa para presentar la demanda objeto de análisis, el señor Procurador considera que conforme con el artículo 40 de la Constitución Política, el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, entre otras manifestaciones, mediante la interposición de acciones públicas en defensa de la Carta, es una garantía de naturaleza fundamental política de todo ciudadano.

Por ello, afirma que se trata de un derecho fundamental, cuyo titular o sujeto activo es el ciudadano, lo que, en su concepto, se reitera "de manera profusa en el resto de la Carta Política (Constitución Política. Artículos 241, numerales 1, 4, 5, 10; 242, numeral 1)."

Con fundamento en lo anterior, adentrándose en el presente caso, encuentra que, sin lugar a dudas, quien formula la demanda "no lo hace en su condición de ciudadano que busca ejercer un derecho político fundamental (a pesar de que utiliza la técnica constitucional establecida para ello), sino que actúa como apoderado a nombre de dos personas jurídicas para defender un interés particular."

Por tanto, la Vista Fiscal considera que el demandante en este proceso carece de legitimación en la causa por activa, ya que realmente no obra como ciudadano colombiano que busca ejercer un derecho político, sino como apoderado para defender unos intereses particulares. Por esa razón, la Corte debe declararse inhibida para decidir en este proceso de constitucionalidad.

El señor Procurador arriba a la anterior conclusión, como quiera que el demandante actúa en calidad de apoderado de dos personas jurídicas que se dedican a la defensa de los intereses de los educadores al servicio del Magisterio colombiano, de lo cual dan cuenta los poderes arrimados al proceso; y, en la medida en que los argumentos contenidos en la demanda, se encaminan, de forma exclusiva, a atacar la expresión "carrera docente", por haber sido excluidos los servidores públicos provisionales pertenecientes al Magisterio, del beneficio de obtener la inscripción automática en esa carrera administrativa.

Adicionalmente, señala que, si bien, la demanda se presenta argumentando que el trámite que surtió en el Congreso de la República el proyecto de acto legislativo que originó la norma acusada, fue irregular y por ello estaba viciado, las razones que sustentan tal acusación se dirigen a suscitar una controversia sobre el contenido material del Acto Legislativo 01 de 2008, específicamente, planteando un problema de un trato desigual por causa de la exclusión del beneficio de inscripción provisional en carrera docente de la que fueron objeto los servidores públicos provisionales del Magisterio colombiano, lo cual, no es procedente en el control de constitucionalidad de actos legislativos reformatorios de la Constitución.

2. Ahora bien, en caso de que la pretensión anterior no prospere, solicita que la Corte se declare inhibida para decidir con relación a la demanda de la referencia por el incumplimiento de los requisitos de claridad y suficiencia en la formulación de los cargos de inexequibilidad.

Indica que para que los cargos presentados contra un acto legislativo sean razonables, es menester que cumplan con las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia (Sentencia C-1052 de 2001).

Particularmente, señala que un cargo de inconstitucionalidad goza de claridad "cuando su formulación tiene un hilo conductor que permite comprender las razones en que se basa, lo que incluye las demostraciones fácticas procesales a que haya lugar". De la misma forma, asevera que un cargo está dotado de suficiencia, cuando, "a partir de la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios), el juez constitucional puede observar una duda que podría estar comprometiendo el orden fundacional y que lo obliga a abordar el conocimiento de la demanda."

Con fundamento en lo anterior, para el Ministerio Público la Corte debe inhibirse por ineptitud sustantiva de la demanda, en la medida en que los cargos que en ella se exponen no cumplen los requisitos de claridad y suficiencia. Ello, en la medida en que "el libelista sólo se dedica a hacer afirmaciones consistentes en haberse violado la Constitución por vicios de forma durante el trámite el proyecto que dio origen al Acto Legislativo 01 de 2008 (violación de los principios de consecutividad, identidad y democrático) pero NO presenta los razonamientos y demostraciones fácticas que se requieren al respecto para poderse abordar el estudio de la demanda."

Así, como se indicó previamente, estima el señor Procurador que lo que el demandante pretende es dar lugar a un control material del acto legislativo acusado, encaminado a defender intereses particulares de los servidores públicos nombrados en cargos de carrera en provisionalidad, pertenecientes al Magisterio.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 1º de la Carta, ya que la disposición acusada hace parte de un acto legislativo.

2. Legitimación en el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad

Por cuanto el Ministerio Público manifiesta, que el accionante carece de legitimación para la presentación de esta acción, en la medida en que actúa en representación de dos sindicatos, la Sala debe precisar ese aspecto.

De acuerdo con el artículo 40 del Ordenamiento Superior, todo ciudadano tiene el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. En efecto, el numeral 6°, establece que los ciudadanos pueden "Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley." Así mismo, el artículo 242 de la Constitución Política, establece que cualquier ciudadano puede presentar la acción pública de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 241 del mismo ordenamiento.[2]

Con ese fundamento, esta Corporación ha indicado que la acción de inconstitucionalidad goza de las características de publicidad e informalidad. La acción es pública, en tanto, como se anotó, es una manifestación del ejercicio del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político; e informal, en la medida en por regla general, para su ejercicio, sólo se requiere acreditar la calidad de ciudadano, sin que sea necesario demostrar que se tiene alguna formación profesional especializada, o el cumplimiento riguroso de presupuestos formales.[3]

Ahora bien, con esa orientación, la jurisprudencia constitucional ha señalado que, en tanto el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad es la manifestación de un derecho político del ciudadano, las personas jurídicas, públicas o privadas, no pueden ejercerla, es decir, carecen de legitimación para el efecto. No obstante lo anterior, la Corte ha precisado que si quien ejercita la acción, en nombre de una o varias personas jurídicas, tiene la condición de ciudadano, esta Corporación no puede negarle el ejercicio del derecho fundamental político reconocido, como ya se expresó, en el artículo 40 Superior, lo cual supondría, al mismo tiempo, la restricción del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, por la circunstancia, de haber ejercido la acción en representación de que una persona jurídica, y no haber manifestado que, también, lo hacía en su condición de ciudadano. Al efecto, se indicó:

"(…) la Corte ha ratificado que las personas jurídicas privadas o públicas no pueden demandar la inexequibilidad de una disposición. No obstante, la Corporación ha aclarado que si quien presenta la demanda a nombre de una persona jurídica es un ciudadano, el Tribunal no puede negarle el ejercicio del derecho constitucional fundamental consagrado en el artículo 40 de la Constitución, impidiéndole el acceso a la administración de justicia constitucional por el hecho de no haber declarado que hace uso de su condición de ciudadano para presentar la correspondiente demanda."[4]

En el caso bajo estudio, la demanda de inconstitucionalidad del Acto Legislativo número 01 de 2008, es presentada por Jorge Humberto Valero quien, como lo afirma, actúa en representación de la Federación Nacional de Educadores - Fecode- y de la Asociación de Institutores de Antioquia -Aida-, según poderes que adjunta. A su vez, conforme con la constancia de presentación personal de la correspondiente demanda, Jorge Humberto Valero es ciudadano colombiano, identificado con número de cédula de ciudadanía 14.222.339.

Por lo anterior, de acuerdo con las consideraciones previas, la Sala concluye que, en la medida en que Jorge Humberto Valero es ciudadano, está legitimado para presentar la acción de la referencia, no obstante, no manifieste su condición de forma expresa, y afirme actuar en representación de dos sindicatos.

3. Existencia de cosa juzgada constitucional

La Corte Constitucional en la Sentencia C-588 de 2009[5], (Expediente D-7616) declaró inexequible el Acto Legislativo número 01 de 2008"Por medio del cual se adiciona el artículo 125 de la Constitución Política", en su totalidad, con efectos retroactivos. La citada providencia resolvió:

"PRIMERO. Declarar INEXEQUIBLE, en su totalidad, el Acto Legislativo No. 01 de 2008, "Por medio del cual se adiciona el artículo 125 de la Constitución Política".

SEGUNDO. Esta sentencia tiene efectos retroactivos y, por tal razón, se reanudan los trámites relacionados con los concursos públicos que hubieren sido suspendidos y carecen de valor y efecto todas las inscripciones extraordinarias en carrera administrativa o los ingresos automáticos a la misma que, con fundamento en el Acto Legislativo No. 01 de 2008, se hayan realizado."

Por lo anterior, en la medida en que el precepto acusado en esta oportunidad hacía parte del Acto Legislativo número 01 de 2008, el cual fue declarado inexequible en su totalidad, por este Tribunal en la sentencia referida, concluye la Sala que, conforme con el artículo 243 de la Carta Política, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y, en consecuencia, esta Corporación ordenará estarse a lo resuelto en la citada providencia.

VII. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

R E S U E L V E

ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-588 de 2009, que declaró INEXEQUIBLE en su totalidad el Acto Legislativo No. 01 de 2008.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Presidente

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

Ausente en comisión.

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ

Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA

Magistrado

Ausente en comisión

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

Aclaración de voto

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General


[1] M. P. Mauricio González Cuervo.

[2] Ver Sentencia C-933 de 2004 M. P. Jaime Córdoba Triviño.

[3] Ibídem.

[4] Ver Sentencias C-275 de 1996, M. P. José Gregorio Hernández. Ver Auto 360 de 2006, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.

[5] M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.