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100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010008535SENTENCIASala PlenaAI047200025/01/2000SENTENCIA__Sala Plena__AI047__2000_25/01/2000100085352000AUTONOMIA TERRITORIAL - Concepto / ENTIDADES TERRITORIALES - Límites a la autonomía de su gestión El estado colombiano se ha estructurado como un estado social de derecho y organizado en forma de república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, según los términos del artículo 1º de la Constitución Política. El principio rector de la organización estatal sigue siendo el de centralización política y descentralización administrativa, aun cuando ésta se halla fuertemente acentuada, en relación con algunas autoridades. La lectura atenta del artículo 287, en concordancia con el artículo 1º, indica que la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses está determinada en su contenido por la Constitución y la ley, con la observación de que los límites legales que puedan establecerse en la materia deben respetar naturalmente los contenidos constitucionales, que son los propios del estado social de derecho. Dentro de estos principios se cuenta la consideración del municipio, según los términos del artículo 311 de la Constitución, como " … entidad fundamental de la división político administrativa del Estado…". AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - Distrito Capital / ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL DISTRITO CAPITAL - Fundamento constitucional De otra parte, la Sala observa que el principio de autonomía de las entidades territoriales, cuando se predica del Distrito Capital, adopta una modalidad propia, más amplia, que la distingue del régimen jurídico aplicable a la generalidad de los municipios, pues la Constitución ha querido que este ente territorial tenga un régimen especial que se traduce en una ubicación similar a la de los departamentos, dentro de la organización administrativa del estado, con consecuencias en la fuerza jurídica de los actos de las autoridades que le son propias. Dice el inciso segundo del artículo 322 que "Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios". La organización administrativa de este ente territorial especial que es el Distrito Capital está indicada en la propia Constitución, cuando el inciso 3º del artículo 322 prescribe que el Concejo "… dividirá el territorio distrital en localidades…", con base en las normas generales que establezca la ley. Y dentro de las localidades habrá unas juntas administradoras, las cuales "… distribuirán y apropiarán las partidas globales que en el presupuesto anual del distrito se asignen a las localidades teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de su población", según lo previsto por el artículo 324 constitucional. FONDOS DE DESARROLLO LOCAL DEL DISTRITO CAPITAL - Naturaleza jurídica Los fondos de desarrollo local tienen personería jurídica y patrimonio propio, de acuerdo con el artículo 87 del Decreto 1421 de 1993, pero dichos fondos no distribuyen ni apropian las partidas globales que en el presupuesto anual del distrito se asignen a las localidades, pues tal función corresponde, de acuerdo con el inciso 3º del artículo 89 ibídem, a las juntas administradoras, previo el cumplimiento de los requisitos presupuestales previstos en el estatuto orgánico de Santa Fe de Bogotá. FONDOS DE DESARROLLO LOCAL - Alcance de la representación legal / LOCALIDADES EN EL DISTRITO CAPITAL - Características / CONTROL DE TUTELA - Facultades del alcalde como jefe de la administración distrital La representación legal de los fondos de desarrollo y ordenación de sus gastos por el alcalde mayor no viola los artículos 322 y 324 constitucionales porque dicha facultad no significa que el alcalde distribuya y apropie las partidas globales, pues esa competencia, de acuerdo con el estatuto de Santa Fe de Bogotá, corresponde a las juntas administradoras, ni tampoco que constituya gestión de los asuntos de la localidad, pues de acuerdo con el artículo 61 ibídem, dicha gestión corresponde a las autoridades locales, esto es a la junta administradora y al alcalde de la localidad. La representación legal que el alcalde mayor tiene de los fondos de desarrollo y su condición de ordenador del gasto de dichos fondos constituye simplemente una manifestación del control de tutela que el alcalde como jefe de la administración distrital ejerce sobre las localidades, con el fin de garantizar el funcionamiento armónico de esos dos niveles de la administración distrital. El control de tutela puede ser más o menos intenso, de acuerdo con el criterio del legislador, sobre todo si se tiene en cuenta que las localidades no constituyen entes territoriales, que gocen de sus mismos atributos, pues la Constitución dice en su artículo 286 cuáles son dichos entes. Formando parte de la estructura administrativa del Distrito, así como forman también parte las entidades descentralizadas del orden distrital, no sería lógico que a esas localidades se les predicaran los mismos atributos del ente distrital, pues de ser así se estaría en presencia de una nueva entidad territorial, que ciertamente no ha sido el propósito del constituyente. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero Ponente: MANUEL S. URUETA AYOLA Santa Fe de Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero del dos mil (2000).
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadMANUEL S. URUETA AYOLAELVER MUÑOZ BARRERAPor el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de BogotáIdentificadores10010008536true70888Versión original10008536Identificadores

Fecha Providencia

25/01/2000

Sección:  Sala Plena

Consejero ponente:  MANUEL S. URUETA AYOLA

Norma demandada:  Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá

Demandante:  ELVER MUÑOZ BARRERA


AUTONOMIA TERRITORIAL - Concepto / ENTIDADES TERRITORIALES - Límites a la autonomía de su gestión

El estado colombiano se ha estructurado como un estado social de derecho y organizado en forma de república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, según los términos del artículo 1º de la Constitución Política. El principio rector de la organización estatal sigue siendo el de centralización política y descentralización administrativa, aun cuando ésta se halla fuertemente acentuada, en relación con algunas autoridades. La lectura atenta del artículo 287, en concordancia con el artículo 1º, indica que la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses está determinada en su contenido por la Constitución y la ley, con la observación de que los límites legales que puedan establecerse en la materia deben respetar naturalmente los contenidos constitucionales, que son los propios del estado social de derecho. Dentro de estos principios se cuenta la consideración del municipio, según los términos del artículo 311 de la Constitución, como " … entidad fundamental de la división político administrativa del Estado…".

AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - Distrito Capital / ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL DISTRITO CAPITAL - Fundamento constitucional

De otra parte, la Sala observa que el principio de autonomía de las entidades territoriales, cuando se predica del Distrito Capital, adopta una modalidad propia, más amplia, que la distingue del régimen jurídico aplicable a la generalidad de los municipios, pues la Constitución ha querido que este ente territorial tenga un régimen especial que se traduce en una ubicación similar a la de los departamentos, dentro de la organización administrativa del estado, con consecuencias en la fuerza jurídica de los actos de las autoridades que le son propias. Dice el inciso segundo del artículo 322 que "Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios". La organización administrativa de este ente territorial especial que es el Distrito Capital está indicada en la propia Constitución, cuando el inciso 3º del artículo 322 prescribe que el Concejo "… dividirá el territorio distrital en localidades…", con base en las normas generales que establezca la ley. Y dentro de las localidades habrá unas juntas administradoras, las cuales "… distribuirán y apropiarán las partidas globales que en el presupuesto anual del distrito se asignen a las localidades teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de su población", según lo previsto por el artículo 324 constitucional.

FONDOS DE DESARROLLO LOCAL DEL DISTRITO CAPITAL - Naturaleza jurídica

Los fondos de desarrollo local tienen personería jurídica y patrimonio propio, de acuerdo con el artículo 87 del Decreto 1421 de 1993, pero dichos fondos no distribuyen ni apropian las partidas globales que en el presupuesto anual del distrito se asignen a las localidades, pues tal función corresponde, de acuerdo con el inciso 3º del artículo 89 ibídem, a las juntas administradoras, previo el cumplimiento de los requisitos presupuestales previstos en el estatuto orgánico de Santa Fe de Bogotá.

FONDOS DE DESARROLLO LOCAL - Alcance de la representación legal / LOCALIDADES EN EL DISTRITO CAPITAL - Características / CONTROL DE TUTELA - Facultades del alcalde como jefe de la administración distrital

La representación legal de los fondos de desarrollo y ordenación de sus gastos por el alcalde mayor no viola los artículos 322 y 324 constitucionales porque dicha facultad no significa que el alcalde distribuya y apropie las partidas globales, pues esa competencia, de acuerdo con el estatuto de Santa Fe de Bogotá, corresponde a las juntas administradoras, ni tampoco que constituya gestión de los asuntos de la localidad, pues de acuerdo con el artículo 61 ibídem, dicha gestión corresponde a las autoridades locales, esto es a la junta administradora y al alcalde de la localidad. La representación legal que el alcalde mayor tiene de los fondos de desarrollo y su condición de ordenador del gasto de dichos fondos constituye simplemente una manifestación del control de tutela que el alcalde como jefe de la administración distrital ejerce sobre las localidades, con el fin de garantizar el funcionamiento armónico de esos dos niveles de la administración distrital. El control de tutela puede ser más o menos intenso, de acuerdo con el criterio del legislador, sobre todo si se tiene en cuenta que las localidades no constituyen entes territoriales, que gocen de sus mismos atributos, pues la Constitución dice en su artículo 286 cuáles son dichos entes. Formando parte de la estructura administrativa del Distrito, así como forman también parte las entidades descentralizadas del orden distrital, no sería lógico que a esas localidades se les predicaran los mismos atributos del ente distrital, pues de ser así se estaría en presencia de una nueva entidad territorial, que ciertamente no ha sido el propósito del constituyente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero Ponente: MANUEL S. URUETA AYOLA

Santa Fe de Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero del dos mil (2000).

Radicación número: AI-047

Actor: ELVER MUÑOZ BARRERA

Ref.: Acción de inconstitucionalidad

Procede la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo a decidir la acción de nulidad por inconstitucionalidad que, mediante el proceso ordinario de única instancia, instauraron los ciudadanos JOSE ELVER MUÑOZ BARRERA y ADRIANO MUÑOZ BARRERA contra actos del orden nacional.

I.- DEMANDA

I. 1. El acto demandado

La parte actora busca que se declare la nulidad del artículo 92, en el aparte subrayado, del Decreto Núm. 1421 de julio 21 de 1993, "Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá", cuyo texto es del siguiente tenor:

"Artículo 92. Representación legal y reglamento.El alcalde mayor será el representante legal de los fondos de desarrollo y ordenador de sus gastos, pero podrá delegar respecto de cada fondo la totalidad o parte de dichas funciones, de conformidad con el artículo 40 del presente estatuto. El alcalde mayor expedirá el reglamento de los fondos.

"La vigilancia de la gestión fiscal de los fondos corresponde a la contraloría distrital".

I. 2. Normas violadas y concepto de la violación

Artículos 1, 2, 13, 322 y 324 de la Constitución Política.

El concepto de violación de las normas constitucionales citadas radica en que el acto acusado es violatorio de los principios y valores del estado social de derecho, de descentralización y autonomía territorial, de democracia participativa y de orden justo, que deben inspirar los actos que desarrollen los artículos 322 y 324 constitucionales, como fundamento del ordenamiento jurídico distrital.

Haber dispuesto en el artículo 92 del Decreto 1421 de 1993, que el alcalde es el representante legal de los fondos de desarrollo local y ordenador de sus gastos, es una contradicción directa con el estado social de derecho. Dicen los actores: "Es perentorio que las localidades gestionen sus propios asuntos y darle los recursos jurídico-administrativos, financieros y presupuestales para que se realice efectivamente, pues la ley debe regular claramente esta distinción entre las competencias propias de cada una de las autoridades de Santa Fe de Bogotá, para que tengan su campo de acción de acuerdo a las responsabilidades sociales, políticas y jurídicas que la Constitución prevé. Pero al momento de reglamentar legalmente lo querido por la Constitución Política respecto a Santa Fe de Bogotá, no puede restringirse el alcance material de los elementos esenciales y fines del Estado Social de Derecho. Restarle acción a las localidades a través de subterfugios reglamentarios, como es colocar al alcalde mayor como representante legal de los fondos de desarrollo local y ordenador de sus gastos, es convertir al Estado en simple instrumento de derecho y no, como lo quiere la misma Constitución y lo ha interpretado la Corte Constitucional, un verdadero gestor y creador del orden justo".

En el Distrito Capital como ente territorial, de manera general, se cumplen los presupuestos de descentralización y autonomía respecto de la Nación, pero el quid del asunto está en saber si dentro de Santa Fe de Bogotá, también se respetaron esos principios. No existe razón para entregarle al alcalde mayor la ordenación del gasto y la representación de los fondos de desarrollo local cuando la Constitución, por el contrario, le permite a las autoridades locales gestionar los asuntos propios de su territorio, lo que quiere decir darle autonomía en el manejo de sus propios asuntos, por lo que el alcalde no tiene por qué inmiscuirse en los aspectos propios de las localidades puesto que la ley dijo claramente, al momento de determinar las competencias y las funciones administrativas de dichas localidades, cuáles eran los asuntos que debían ser manejados con autonomía. "En aquellos asuntos que son considerados como propios de las localidades existe un impedimento constitucional para que el señor alcalde tenga facultades discrecionales de delegación y menos de manejo de sus recursos. Sería una gran trampa haber hecho el reparto territorial de competencias y funciones administrativas, descentralizar, pero no darle la autonomía que exige el Estado Social de Derecho".

La interpretación sistemática de los artículos 322, 323 y 324 constitucionales permite observar que existe la obligación por parte del legislador de dividir "el territorio distrital en localidades", con autoridades propias encargadas de la "gestión de los asuntos propios de su territorio", con presupuesto propio, pues las "juntas administradoras locales distribuirán y apropiarán las partidas globales", de manera que el Distrito tiene una distribución territorial propia, la cual debe ser respetada en los términos graduales de "el reducto mínimo intocable" que constitucionalmente fue establecido.

La autonomía es posible solamente, agregan los actores, cuando se cumplan las condiciones esenciales y necesarias que la hagan posible, las cuales son de tipo normativo, administrativo, financiero y presupuestal. El alcalde no puede ser el representante legal de los fondos de desarrollo local, ni el ordenador de los gastos, puesto que estos tienen que ver con asuntos propios de los territorios a los que se les ha asignado unas competencias y unas funciones administrativas, de las cuales deben responder constitucional y legalmente. Al Alcalde le está vetado inmiscuirse en los asuntos propios de las localidades, pues estos son el reducto mínimo intocable. No es potestativo del alcalde hacer delegación de las funciones para el manejo de dichos fondos sino que, además de no estar autorizado para inmiscuirse en la distribución y ejecución de ellos, debe asignar partidas globales del presupuesto del distrito a las diferentes localidades para la satisfacción de las necesidades básicas insatisfechas, según los términos del artículo 324 constitucional.

De otra parte, en relación con el orden justo, consideran los actores que desatender la realidad del Distrito como centro cultural, político, académico, social, económico, etc., es alterar el orden jurídico en la creación legislativa y darle un tratamiento injustificado al no entender su especialidad, como fue ordenado expresamente en el artículo 322 constitucional. Por eso la norma acusada borró de un sólo tajo la especialidad con que debía tratarse la capital, no permitiendo que las propias comunidades o localidades tuvieran todos los instrumentos, como es el manejo, distribución y ejecución de sus recursos, centralizando en el alcalde mayor dichos asuntos. Nada más alterador del orden justo, que esta interpretación de los artículos 322 y 324 constitucionales, hecha a través de la norma acusada.

Finalmente, en cuanto a la violación del principio de igualdad que consagra el artículo 13 constitucional, los demandantes afirman que a nadie se le ocurriría que las localidades de Santa Fe de Bogotá no están en mejores condiciones que muchos municipios de Colombia y que por tanto frente a ellos están en una desigualdad injustificada, puesto que a estas localidades también se les deben dar las herramientas financieras, presupuestales, administrativas que corresponden a la buena interpretación de los artículos 322 y 324 de la Constitución Política. La unidad con que debe mirar Santa Fe de Bogotá, es cierto que está en cabeza del alcalde, pero también es cierto que así mismo las localidades cuentan con la confianza jurídica para que sean tratadas como diferentes, en tal caso, con mucha más descentralización y autonomía en el manejo de sus propios asuntos. Por eso mismo el artículo 322 constitucional dice que a las "autoridades distritales les corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integral de la ciudad", permitiendo a las locales ocuparse de sus propios asuntos, lo que significa que el alcalde no puede sobrepasar esos límites sino que debe procurar políticas y directivas donde se respeten las fronteras establecidas por la Constitución.

II.- LA CONTESTACION DE LA DEMANDA

La demanda fue contestada por el Ministerio del Interior y por el Alcalde del Distrito, así:

II. 1. El Ministro del Interior

Con fundamento en los artículos 286 y 287 de la Constitución Política y 40 del Decreto 1421 de 1993, el representante judicial del Ministerio del Interior considera que "… si bien todo lo expuesto por los actores en su libelo demandatorio, en cuanto al estado social de derecho, a la autonomía en virtud a la descentralización, es cierto, ello no es aplicable a las juntas administradoras locales, las cuales según el artículo 6 de la ley 1 de 1992 (la cual fue derogada por el decreto 1421 de 1993), son corporaciones públicas que se eligen popularmente para períodos de tres años, ya que las mismas, según el artículo 1 de la citada ley son divisiones territoriales del distrito capital y no se pueden considerar como entidades territoriales, las cuales sí gozan de los derechos descritos por el actor y consagrados en la Carta".

Luego agrega que en armonía con la clasificación de las entidades territoriales consagrada en el artículo 286 constitucional, se colige que las entidades existentes en el distrito capital son parte del mismo y dependen directamente de las políticas económicas y fiscales que trace la administración distrital en cabeza del alcalde mayor, lo cual significa que dichas localidades son una división territorial del distrito capital, haciendo parte integrante del mismo. Las denominadas Juntas Administradoras Locales tienen una serie de atribuciones conferidas por la Constitución Política, la ley, los acuerdos del concejo distrital y los decretos del alcalde mayor, tendientes a garantizar la gestión de los asuntos propios de su territorio.

II. 2. El Distrito Capital

El representante judicial del Distrito Capital se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando así:

La enumeración del artículo 286 constitucional es taxativa, la cual no impide que mediante ley se le pueda dar el carácter de entidades territoriales a las regiones y las provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley. De acuerdo con la clasificación constitucional de las entidades territoriales, los distritos se dividen en el distrito capital y los distritos especiales, siendo en relación con aquél que se predica la autonomía mencionada en el artículo 287 ibídem.

La Constitución le dio al Distrito Capital, como ente territorial que es dentro de la organización político administrativa de la Nación, su propia autonomía. Quedando claro qué es lo que la Constitución establece como entidad territorial y cuál debe ser su autonomía, no puede considerarse que las localidades sean entidades territoriales y que por lo tanto gocen de los mismos beneficios que la Constitución consagra para las mismas. Los actores construyen su argumentación a partir de un error consistente en atribuir a las localidades la calidad de entidad territorial, que no lo son.

La ciudad tiene dos instancias administrativas con diferente carácter territorial: por un lado se encuentra una instancia global encargada del gobierno y administración del conjunto de la capital frente al cual se encuentra el alcalde mayor. Por otro lado, se encuentran las localidades al interior de la ciudad, que cuentan con autonomía fiscal y administrativa para el manejo de las cuestiones propias de esa parte del territorio distrital y que forman parte de la entidad territorial globalmente considerada.

Agrega el representante judicial del Distrito: " … no se entiende cómo, cuando es claro que la autonomía es la que se le da a la entidad territorial que es el Distrito Capital, pretenden los demandantes señalar una supuesta inconstitucionalidad estableciendo, con una interpretación que se aleja de la realidad constitucional y política de la capital, unas nuevas entidades territoriales internas dentro del distrito capital, con la misma autonomía de las entidades territoriales … reformando de esta forma la constitución y convirtiéndose entonces el juez constitucional en constituyente".

Concluye el representante judicial del Distrito, afirmando que parece contrario a la lógica que se intente establecer una violación del principio de igualdad equiparando a las localidades con las entidades territoriales y por ende exigiendo un trato igual para ambas. Olvidan los demandantes que la diferenciación está prevista en la Constitución y que por tanto no puede haber igualdad de trato cuando se está en presencia de situaciones diferentes y la misma Carta dispone lo contrario. El Distrito Capital y en general las entidades territoriales tienen un tratamiento diferente con relación a otro tipo de organizaciones territoriales o administrativas. Dónde se encontraría, entonces, la violación al principio de igualdad que pretenden señalar los demandantes .

III.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

Se hicieron presentes en esta etapa del proceso, los demandantes y el representante judicial del Distrito Capital. También emitió su concepto el Agente del Ministerio de Público.

III. 1. El alegato de la parte demandante. Además de reiterar los planteamientos de la demanda, los actores, agregan, que lo que pretenden es que se le dé la connotación constitucional a la localidad, entendida como una división territorial del Distrito Capital. La Constitución, artículos 322, 323 y 324, es expresa en señalar una división territorial del distrito denominada localidad, a la que le dio unas características propias como son unas competencias y funciones administrativas, unas autoridades y un presupuesto propio.

La especialidad del Distrito Capital debe tener precisamente elementos diferenciadores dentro del contexto de la organización del estado. Hay que tener en cuenta tanto para la creación de la norma como para su efectivo control, los principios y valores constitucionales; y si se trae la discusión de los entes territoriales no es para convertir las localidades en entes territoriales sino para que sirvan de referente al momento de pensar la especialidad que le corresponde al Distrito. A las localidades se les asignó el manejo de asuntos propios de su territorio, en los cuales no pueden inmiscuirse autoridades distintas de las locales así sean ellas distritales.

Las autoridades locales son las que constitucionalmente están llamadas a gestionar los asuntos propios de la localidad, dentro de su ámbito de competencia, entre ellos los presupuestales, porque se haría nugatorio el mandato constitucional si fuera otra autoridad como el alcalde mayor o quien éste delegue, el que manejara el presupuesto, ordenando y ejecutando las partidas globales porque esta es una competencia reservada exclusivamente a los alcaldes locales, quienes constituyen la autoridad local, con la obligación de gestionar los asuntos correspondientes a las localidades.

La autonomía que se invoca en la demanda no es la autonomía territorial propia de las entidades territoriales si no la autonomía propia de las localidades señalada en el artículo 322 constitucional, al indicar que a las autoridades locales les corresponde "la gestión de los asuntos propios de su territorio".

III. 2. El alegato del Distrito Capital.

El representante judicial del Distrito Capital reitera los argumentos y razones consignados en la demanda y formula nuevamente las siguientes preguntas: ¿lo que pretenden los demandantes es que se le dé rango constitucional de ente territorial a las localidades . ¿Debe dársele a las localidades, contrariando toda lógica, la misma autonomía que la constitución le da a sus entidades territoriales que son los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas . ¿Dónde quedaría la autonomía del Distrito y de sus autoridades quienes, de acuerdo con la Constitución y las leyes, sí pueden determinar y dictar las normas que garanticen la descentralización, la desconcentración y la participación de todos dentro del Distrito Capital .

IV. - EL CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO

El Agente del Ministerio Público es partidario de que se declare en lo acusado la constitucionalidad del artículo 92 del Decreto 1421 de 1993, con fundamento en los siguientes razonamientos:

El texto constitucional autoriza a las localidades a gestionar los asuntos propios de su territorio, pero tal atribución debe entenderse ligada a la estructura administrativa del Distrito Capital, de modo que la actuación de cada una de las localidades se realice en coordinación con las políticas y planes de desarrollo económico y social que para el efecto determinen las autoridades distritales.

La Constitución no admite la existencia de entes independientes ni permite que cada órgano y entidad del estado actúe independientemente, sino que consagró una serie de mecanismos y principios de carácter administrativo que propenden por el funcionamiento articulado del aparato estatal; de ahí que el constituyente haya dispuesto que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, a través de la descentralización, la delegación y desconcentración de funciones, según los términos del artículo 209 constitucional.

Corolario de lo anterior es que las localidades no son una rueda suelta de la administración distrital, sino entidades administrativas que actúan en forma integral y armónica en la prestación de los servicios y la realización de las obras que le corresponden en el territorio de su jurisdicción, bajo la coordinación general de las autoridades distritales.

Esos razonamientos explican por qué el alcalde mayor es el representante legal de sus fondos de desarrollo y ordenador de sus gastos, como quiera que este funcionario es el jefe del gobierno y de la administración distrital, responsable, además, del cumplimiento de sus políticas de desarrollo económico y social; con todo, el alcalde puede delegar esas atribuciones en las autoridades locales, pero sin perder sus facultades de velar por la correcta inversión de sus rentas.

El Agente del Ministerio Público observa, de otra parte, que poderosas razones de orden macroeconómico y fiscal militan en favor de que sea el alcalde mayor el director de los fondos de desarrollo local, habida cuenta de que sobre sus hombros descansa el manejo de las finanzas del Distrito, de suerte que será él quien decidirá en cada caso sobre la conveniencia y la necesidad de autorizar o aplazar determinada erogación con cargo a los recursos del fondo, siempre y cuando esos gastos estén en concordancia con las metas macroeconómicas y fiscales que las autoridades administrativas competentes hayan trazado para el Distrito.

En fin, carecen de razón los impugnantes cuando realizan una interpretación que los lleva a considerar que las localidades son entidades territoriales, que gozan, en consecuencia, de los derechos establecidos en el artículo 287 constitucional, circunstancia que, a su juicio, les permitiría a las localidades administrar en forma autónoma esos fondos, olvidando que aun la autonomía de los entes territoriales no es absoluta sino relativa, y se ejerce dentro de los límites de la Constitución y de la ley.

V.- DECISION

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

V. 1. La autonomía territorial.

El estado colombiano se ha estructurado como un estado social de derecho y organizado en forma de república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, según los términos del artículo 1º de la Constitución Política. El principio rector de la organización estatal sigue siendo el de centralización política y descentralización administrativa, aun cuando ésta se halla fuertemente acentuada, en relación con algunas autoridades.

De otra parte, el artículo 286 constitucional indica cuáles son las entidades territoriales, calificando como tales a los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas y contemplando la posibilidad de que la ley le dé tal carácter a las regiones y provincias que se creen en los términos constitucionales y legales.

La autonomía de las entidades territoriales de que habla el artículo 1º es reiterada por el artículo 287 de la Constitución, así :

"Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos :

"1. Gobernarse por autoridades propias.

"2. Ejercer las competencias que les correspondan.

"3. Administrar los recursos y establecer los tributos

necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

"4. Participar en las rentas nacionales".

La lectura atenta del artículo 287, en concordancia con el artículo 1º, indica que la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses está determinada en su contenido por la Constitución y la ley, con la observación de que los límites legales que puedan establecerse en la materia deben respetar naturalmente los contenidos constitucionales, que son los propios del estado social de derecho. Dentro de estos principios se cuenta la consideración del municipio, según los términos del artículo 311 de la Constitución, como " … entidad fundamental de la división político administrativa del Estado…".

V. 2. El régimen del Distrito Capital.

De otra parte, la Sala observa que el principio de autonomía de las entidades territoriales, cuando se predica del Distrito Capital, adopta una modalidad propia, más amplia, que la distingue del régimen jurídico aplicable a la generalidad de los municipios, pues la Constitución ha querido que este ente territorial tenga un régimen especial que se traduce en una ubicación similar a la de los departamentos, dentro de la organización administrativa del estado, con consecuencias en la fuerza jurídica de los actos de las autoridades que le son propias. Dice el inciso segundo del artículo 322 que "Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios".

La organización administrativa de este ente territorial especial que es el Distrito Capital está indicada en la propia Constitución, cuando el inciso 3º del artículo 322 prescribe que el Concejo "… dividirá el territorio distrital en localidades…", con base en las normas generales que establezca la ley. Y dentro de las localidades habrá unas juntas administradoras, las cuales "… distribuirán y apropiarán las partidas globales que en el presupuesto anual del distrito se asignen a las localidades teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de su población", según lo previsto por el artículo 324 constitucional.

Es necesario, ahora, precisar cuál es el alcance de la facultad de las juntas administradoras locales de distribuir y apropiar las partidas globales que en el presupuesto anual del distrito se asignen a las localidades, para cuyo efecto debe tenerse presente que el concejo, al dividir el territorio distrital en localidades y hacer el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas, tendrá en cuenta las normas generales que establezca la ley, dentro del criterio previsto en el último inciso del artículo 322 constitucional, en donde se prescribe que "A las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del distrito; a las locales, la gestión de los asuntos propios de su territorio". Puede decirse, entonces, que la gestión de los asuntos propios de las localidades se traduce, entre otras, en la facultad de las juntas administradoras de distribuir y apropiar las partidas globales que en el presupuesto anual del distrito se les asignen.

V. 3. La norma acusada.

Dice el texto acusado: "Artículo 92. Representación legal y reglamento.El alcalde mayor será el representante legal de los fondos de desarrollo y ordenador de sus gastos, pero podrá delegar respecto de cada fondo la totalidad o parte de dichas funciones, de conformidad con el artículo 40 del presente estatuto. El alcalde mayor expedirá el reglamento de los fondos.

"La vigilancia de la gestión fiscal de los fondos corresponde a la contraloría distrital".

Los fondos de desarrollo local tienen personería jurídica y patrimonio propio, de acuerdo con el artículo 87 del Decreto 1421 de 1993, pero dichos fondos no distribuyen ni apropian las partidas globales que en el presupuesto anual del distrito se asignen a las localidades, pues tal función corresponde, de acuerdo con el inciso 3º del artículo 89 ibídem, a las juntas administradoras, previo el cumplimiento de los requisitos presupuestales previstos en el estatuto orgánico de Santa Fe de Bogotá.

La Sala considera que la representación legal de los fondos de desarrollo y ordenación de sus gastos por el alcalde mayor no viola los artículos 322 y 324 constitucionales porque dicha facultad no significa que el alcalde distribuya y apropie las partidas globales, pues esa competencia, de acuerdo con el estatuto de Santa Fe de Bogotá, corresponde a las juntas administradoras, ni tampoco que constituya gestión de los asuntos de la localidad, pues de acuerdo con el artículo 61 ibídem, dicha gestión corresponde a las autoridades locales, esto es a la junta administradora y al alcalde de la localidad.

La representación legal que el alcalde mayor tiene de los fondos de desarrollo y su condición de ordenador del gasto de dichos fondos constituye simplemente una manifestación del control de tutela que el alcalde como jefe de la administración distrital ejerce sobre las localidades, con el fin de garantizar el funcionamiento armónico de esos dos niveles de la administración distrital.

El control de tutela puede ser más o menos intenso, de acuerdo con el criterio del legislador, sobre todo si se tiene en cuenta que las localidades no constituyen entes territoriales, que gocen de sus mismos atributos, pues la Constitución dice en su artículo 286 cuáles son dichos entes. Formando parte de la estructura administrativa del Distrito, así como forman también parte las entidades descentralizadas del orden distrital, no sería lógico que a esas localidades se les predicaran los mismos atributos del ente distrital, pues de ser así se estaría en presencia de una nueva entidad territorial, que ciertamente no ha sido el propósito del constituyente.

La consideración de las localidades como entes territoriales, con los atributos propios de éstos, significaría la atomización administrativa del ente territorial Distrito Capital, lo cual no ha sido el objetivo de la creación de dichas localidades, cuya finalidad es lograr un mayor grado de participación de la comunidad en la gestión de los asuntos distritales, sin que ello implique independencia en dicha gestión, en los términos planteados por los actores.

Finalmente, la Sala no observa tampoco cómo la norma acusada haya podido infringir el principio de igualdad que consagra el artículo 13 constitucional, pues si de dichas localidades no pueden predicarse los atributos de los entes territoriales, no podrán, entonces esas localidades compararse con éstos. Siendo su caso único, pues forman parte del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, no existe punto de referencia que permita establecer trato discriminatorio alguno.

Vistas las anteriores consideraciones, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, denegará la pretensión de la demanda, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en acuerdo con el concepto del Agente del Ministerio Público, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

DENIÉGASE la pretensión de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veinticinco de enero del dos mil.

MARIO ALARIO MENDEZ

Presidente

ALBERTO ARANGO MANTILLA GERMÁN AYALA MANTILLA

JESÚS MARÍA CARRILLO BALLESTEROS JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO

JAVIER DIAZ BUENO REINALDO CHAVARRO BURITICA

SILVIO ESCUDERO CASTRO MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

DELIO GÓMEZ LEYVA ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

RICARDO HOYOS DUQUE DANIEL MANRIQUE GUZMÁN

ROBERTO MEDINA LÓPEZ GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

OLGA INES NAVARRETE BARRERO ANA MARGARITA OLAYA FORERO

CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA NICOLÁS PÁJARO PEÑARANDA

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA DARIO QUIÑONES PINILLA

GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR MANUEL S. URUETA AYOLA

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General