SENTENCIA 11001032700019990066 01 9842 de 2000

100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010008297SENTENCIACUARTA11001032700019990066 01 9842200001/09/2000SENTENCIA__CUARTA__11001032700019990066 01 9842__2000_01/09/2000100082972000BONOS AGRARIOS - Pueden utilizarse para el pago de impuestos de renta y complementarios sin sujeci�n a las redenciones parciales / ARTICULO 5 DECRETO 1827 DE 1995 - Sujetar al pago de impuestos a las redenciones parciales de los bonos agrarios constituye limitaci�n no prevista en la ley que reglamenta / ARTICULO 5 DECRETO 1827 DE 1995 - Nulidad por exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria / PAGO CON TITULOS VALORES DE CONTENIDO CREDITICIO - Se hace con la entrega del respectivo t�tulo / PAGO DEL IMPUESTO DE RENTA Y COMPLEMENTARIOS - Es procedente hacerlo con Bonos Agrarios La norma superior que dice reglamentar el acto acusado, esto es, el par�grafo 1� del art�culo 37 de la Ley 160 de 1994, en forma clara establece que 'dichos bonos (los bonos agrarios) podr�n ser utilizados para el pago de los mencionados impuestos (de renta y complementarios)', sin disponer en manera alguna que para tales efectos el pago se efectuar�a con el monto equivalente a las redenciones parciales como lo prev� el acto acusado, aspecto que constituye una limitaci�n o condici�n no prevista en la norma superior, que determina la violaci�n de la misma y del art�culo 189-11 de la Constituci�n por exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria. En efecto, una vez redimido el bono, esto es, cuando ha llegado su vencimiento y se hace exigible el capital e intereses del mismo, el bono deja de ser un t�tulo valor y se convierte en dinero en efectivo. Al respecto no sobra advertir que de conformidad con lo establecido en el art�culo 882 del C�digo de Comercio, la entrega de t�tulos valores de contenido crediticio, como lo son los bonos, por una obligaci�n anterior constituye pago de la misma, el cual se satisface con la entrega y la recepci�n del t�tulo valor. Por las razones expuestas, la Sala acceder� a las s�plicas de la demanda y en consecuencia proceder� a declarar la nulidad del acto acusado. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejero ponente : DANIEL MANRIQUE GUZMAN Santa Fe de Bogot�, D.C., septiembre primero (1�) de dos mil (2000)

Norma demandada: �por medio del cual se reglamenta parcialmente el par�grafo 1� del art�culo 37 de la Ley 160 de agosto 3 de 1994

BONOS AGRARIOS - Pueden utilizarse para el pago de impuestos de renta y complementarios sin sujeci�n a las redenciones parciales / ARTICULO 5 DECRETO 1827 DE 1995 - Sujetar al pago de impuestos a las redenciones parciales de los bonos agrarios constituye limitaci�n no prevista en la ley que reglamenta / ARTICULO 5 DECRETO 1827 DE 1995 - Nulidad por exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria / PAGO CON TITULOS VALORES DE CONTENIDO CREDITICIO - Se hace con la entrega del respectivo t�tulo / PAGO DEL IMPUESTO DE RENTA Y COMPLEMENTARIOS - Es procedente hacerlo con Bonos Agrarios

La norma superior que dice reglamentar el acto acusado, esto es, el par�grafo 1� del art�culo 37 de la Ley 160 de 1994, en forma clara establece que 'dichos bonos (los bonos agrarios) podr�n ser utilizados para el pago de los mencionados impuestos (de renta y complementarios)', sin disponer en manera alguna que para tales efectos el pago se efectuar�a con el monto equivalente a las redenciones parciales como lo prev� el acto acusado, aspecto que constituye una limitaci�n o condici�n no prevista en la norma superior, que determina la violaci�n de la misma y del art�culo 189-11 de la Constituci�n por exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria. En efecto, una vez redimido el bono, esto es, cuando ha llegado su vencimiento y se hace exigible el capital e intereses del mismo, el bono deja de ser un t�tulo valor y se convierte en dinero en efectivo. Al respecto no sobra advertir que de conformidad con lo establecido en el art�culo 882 del C�digo de Comercio, la entrega de t�tulos valores de contenido crediticio, como lo son los bonos, por una obligaci�n anterior constituye pago de la misma, el cual se satisface con la entrega y la recepci�n del t�tulo valor. Por las razones expuestas, la Sala acceder� a las s�plicas de la demanda y en consecuencia proceder� a declarar la nulidad del acto acusado.

Referencia: NULIDAD Y SUSPENSI�N PROVISIONAL CONTRA EL ART�CULO 5� DEL DECRETO REGLAMENTARIO 1827 DE 1995, EXPEDIDO POR EL GOBIERNO NACIONAL.

El ciudadano Augusto Hern�ndez Becerra, en ejercicio de la acci�n de nulidad consagrada en el art�culo 84 del C�digo Contencioso Administrativo, solicita la nulidad del art�culo 5� del Decreto Reglamentario 1827 de octubre 26 de 1995, expedido por el Gobierno Nacional.

Lo es el art�culo 5� del Decreto 1827 de octubre 26 de 1995 "por medio del cual se reglamenta parcialmente el par�grafo 1� del art�culo 37 de la Ley 160 de agosto 3 de 1994", cuyo texto es el siguiente :

"Art�culo 5�. El tenedor leg�timo de los Bonos Agrarios -Ley 160 de 1994- que los utilice para pagar el impuesto de renta y complementarios los cancelar� con el monto equivalente a las redenciones parciales. Con tal prop�sito, deber� presentar el bono para el pago una vez cumplido el plazo para cada redenci�n anual y hasta dentro de los cuatro (4) a�os siguientes al vencimiento parcial, en las oficinas de la entidad bancaria u otras instituciones financieras autorizadas para su expedici�n, administraci�n y redenci�n, junto con el recibo oficial de pago en bancos debidamente diligenciado. La entidad autorizada, previamente a la redenci�n, deber� verificar que los t�tulos respectivos cumplen las caracter�sticas para ellos se�aladas".

El actor cit� como violados los art�culos 37 de la Ley 160 de 1994 y 189-11 de la Constituci�n.

Luego de se�alar que de acuerdo con lo dispuesto en el art�culo 34 de la Ley 160 de 1994 la forma de pago de los predios que adquieran los campesinos mediante la modalidad prevista en el Cap�tulo V de la misma ley ser�a el 50% del valor del predio en bonos agrarios y el 50% restante en dinero en efectivo, destac� que el par�grafo 1� del art�culo 37 de la citada ley estableci� en relaci�n con los bonos agrarios que gozar�an de exenci�n del impuesto de renta y que 'dichos bonos podr�an ser utilizados para el pago del mencionado impuesto'.

A continuaci�n indic� que el art�culo 5� del Decreto 1827 de 1995 (por el cual se reglament� parcialmente el par�grafo 1� del art. 37 de la Ley 160 de 1994) se apart� diametralmente de la ley que dec�a reglamentar, en la medida en que al derecho de pagar impuestos mediante bonos agrarios agreg� requisitos o condiciones no previstas en la ley, como lo es el aspecto relativo a la 'redenci�n' de dichos bonos.

Al respecto expres� que cuando la Ley 160 de 1994 se refiere a los bonos agrarios no prev� que se trate de bonos ya redimidos, pues los bonos en cuesti�n son, de conformidad con la citada ley, un medio de pago legal en materia de impuestos de renta y complementarios, 'a�n antes de su redenci�n', por lo que la exigencia de la redenci�n por parte de la Administraci�n constituye arbitrariedad y determina la presencia de una ilegalidad.

En el mismo orden de ideas, precis� que un bono redimido ya no es un bono, porque a partir de la redenci�n se convierte en dinero en efectivo ; y la Ley 160 de 1994 al referirse al derecho de pagar con bonos, no alud�a al pago de impuestos con dinero (bono redimido).

Con base en lo anterior, concluy� que la ley establece una cosa diferente a la prevista en el decreto reglamentario, pues mientras la ley otorga al titular de bonos agrarios el derecho de utilizarlos para pagar impuestos de renta y complementarios, el decreto reglamentario acusado desconoce dicho derecho y lo cambia por la mera posibilidad de pagar impuestos con dinero en efectivo.

Finalmente se�al� que como la norma reglamentaria acusada desbord� la ley, se present� la violaci�n del art�culo 189-11 de la Carta, por exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

El actor solicit� la suspensi�n provisional de la norma acusada, medida que fue negada por la Sala a trav�s de la providencia de enero 28 de 2000 (fls. 74 a 78).

La apoderada del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.

Luego de referirse a lo previsto en los art�culos 189-11 y 345 de la Carta, 37 de la Ley 160 de 1994, 5� del Decreto Reglamentario 1827 de 1995, 13 de la Ley 31 de 1992 y 15 del Decreto 111 de 1996, se opuso a los cargos de violaci�n as�:

Si bien los bonos agrarios fueron creados por el legislador para el pago de las tierras que adquiriera el Incora en los t�rminos del Cap�tulo V de la Ley 160 de 1994, dicha ley estableci� unos par�metros en el art�culo 37 al se�alar las caracter�sticas o condiciones financieras de los bonos en cuesti�n, espec�ficamente la 'redenci�n anual', en 5 o 6 a�os, dependiendo de la modalidad de la adquisici�n de la tierra (adquisiciones previstas en los Cap�tulos V y VI y en las expropiaciones, respectivamente).

Destac� que 'el sentido de la ley debe entenderse no simplemente de pagar los impuestos', sino que se haga para todos los efectos en la fecha que coincida con la redenci�n parcial de los mismos, pues a su juicio, el Gobierno no pod�a contrariar la ley al establecer una redenci�n anticipada no contemplada como caracter�stica financiera, ya que se se�al� que la redenci�n de los bonos agrarios se har�a anualmente. Al respecto adujo que lo anterior ten�a su fundamento en que la potestad reglamentaria del Gobierno ten�a l�mites, por lo que era claro que el ejecutivo no pod�a establecer una caracter�stica adicional a las que ya se hab�an se�alado para los bonos agrarios y menos a�n, la redenci�n anticipada, que conlleva efectos econ�micos.

Explic� que de una interpretaci�n sistem�tica del art�culo 37 de la Ley 160 de 1994, surge que los bonos agrarios sirven para el pago de impuestos s�lo por los montos que anualmente pueden ser redimidos.

A continuaci�n expres� que el art�culo 345 de la Constituci�n dispone que no puede hacerse ninguna erogaci�n con cargo al tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de gastos y que el presupuesto general de la Naci�n establece los pagos anuales previstos por parte de la Naci�n como servicio de la deuda, para se�alar a rengl�n seguido que en el evento de que se redimiera anticipadamente el bono cuyo vencimiento est� programado anualmente (5 � 6 a�os), se violar�an los principios anotados, pues el pago no tendr�a apropiaci�n presupuestal que lo amparara.

Con base en lo anterior, reiter� que la Ley 160 de 1994 no dispuso una redenci�n anticipada para los bonos agrarios cuando se utilicen para pagar impuestos, y que de haberlo querido as�, lo hubiera manifestado en la misma ley.

Indic� que el art�culo 13 de la Ley 31 de 1992 establece que el Banco de la Rep�blica servir� de agente del Gobierno en la edici�n, colocaci�n y administraci�n en el mercado de los t�tulos de deuda p�blica, y que con base en la citada ley, el Gobierno Nacional contrat� con el Banco de la Rep�blica la administraci�n de la emisi�n de bonos agrarios, y que adem�s existe la posibilidad para el tenedor del bono que desee efectuar el pago de sus impuestos de hacerlo a trav�s de las oficinas de los bancos autorizadas para el efecto, sin necesidad de acudir al Banco de la Rep�blica.

Finalmente, en cuanto a la alegada violaci�n del art�culo 189-11 de la Constituci�n, expres� bajo la �ptica precisada por la jurisprudencia y la doctrina, que el Gobierno Nacional reglament� parcialmente el art�culo 37 de la Ley 160 de 1994, sin sobrepasar los l�mites, pues no modific�, ni adicion�, ni le dio alcance diferente a la ley, sino que le otorg� operatividad para que se cumpliera con la finalidad frente al pago de impuestos con los cuestionados bonos.

Al respecto, luego de citar jurisprudencia del Consejo de Estado, concluy� que el Gobierno le dio plena aplicaci�n al art�culo 189-11, sin desbordar los l�mites de la potestad reglamentaria.

La apoderada de la parte demandada reiter� lo expuesto en la contestaci�n de la demanda, dirigido a oponerse a las pretensiones de la parte actora.

La Se�ora Procuradora Sexta Delegada ante esta Corporaci�n solicit� que se accediera a las s�plicas de la demanda, con fundamento en lo siguiente:

Luego de referirse a lo previsto en los art�culos 27 inc. 1�, 34 y especialmente el par�grafo 1� del art�culo 37 de la Ley 160 de 1994, expres� que la �ltima norma citada no establece, y menos claramente como lo adujo la entidad demandada, que los bonos agrarios sirven para el pago de impuestos s�lo por los montos que anualmente pueden ser redimidos.

Al respecto indic� que la circunstancia de que el citado art�culo 37 disponga que los bonos en cuesti�n son parcialmente redimibles, no implica forzosamente que esa norma al se�alar que aquellos pueden ser utilizados para el pago de impuestos, dicho pago s�lo se har� por los montos que anualmente deben ser redimidos o que el pago del impuesto de renta se har� con el monto equivalente a las redenciones parciales.

Aleg� que la norma acusada establece una limitaci�n o condici�n no prevista en el par�grafo 1� del art�culo 37 de la Ley 160 de 1994, pues mientras la norma legal dispone que los bonos pueden ser utilizados para el pago de los impuestos de renta y complementarios, la norma reglamentaria limita el pago al monto equivalente a las redenciones parciales; y adem�s la ley no se refiere a los bonos redimidos.

Con base en lo anterior concluy� que la norma demandada al consagrar una limitaci�n no contenida expresa ni t�citamente en el art�culo 37 de la Ley 160 de 1994, incurri� en un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, que determin� el desconocimiento del art�culo 189-11 de la Carta.

Se controvierte la legalidad del art�culo 5� del Decreto Reglamentario 1827 de octubre 26 de 1995 "por medio del cual se reglamenta parcialmente el par�grafo 1� del art�culo 37 de la Ley 160 de agosto 3 de 1994", cuyo texto es el siguiente :

El actor aduce violaci�n del par�grafo 1� del art�culo 37 de la Ley 160 de 1994, pues dicha norma superior estableci� que los bonos agrarios en cuesti�n podr�an ser utilizados para el pago del impuesto de renta y complementarios, mientras que el acto acusado se apart� de la ley que dec�a reglamentar al agregar requisitos no previstos en la ley, como el aspecto relativo a la 'redenci�n' de dichos bonos, motivo que igualmente determin� un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

La entidad demandada defiende la legalidad de la norma acusada por considerar que el sentido de la ley no pod�a entenderse simplemente para pagar impuestos, sino para todos lo efectos, debiendo coincidir con la redenci�n parcial de los bonos, pues el Gobierno no pod�a establecer una redenci�n anticipada, al estar prevista la redenci�n anual.

El Decreto Reglamentario 1827 de 1995 fue expedido por el Gobierno Nacional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y en especial de las conferidas por los numerales 11 y 20 del art�culo 189 de la Constituci�n., con el fin de reglamentar parcialmente el par�grafo 1� del art�culo 37 de la Ley 160 de 1994, que establece lo siguiente:

Art�culo 37. Los Bonos Agrarios son t�tulos de Deuda P�blica, con vencimiento final as�:

a) En las adquisiciones previstas en los Cap�tulos V y VI, tendr�n un t�rmino de vencimiento final a cinco (5) a�os;

b) En las expropiaciones, tendr�n un t�rmino de vencimiento final a seis a�os.

Los Bonos Agrarios son parcialmente redimibles en cinco (5) o seis (6) vencimientos anuales, iguales y sucesivos, seg�n el caso, el primero de los cuales vencer� un a�o despu�s de la fecha de su expedici�n, libremente negociables y sobre los que se causar� y pagar� semestralmente un inter�s no inferior al 80% de la tasa de incremento del �ndice nacional de precios al consumidor certificado por el DANE para cada per�odo.

Par�grafo 1�. La utilidad obtenida por la enajenaci�n del inmueble no constituir� renta gravable ni ganancia ocasional para el propietario. Los intereses que devenguen los Bonos Agrarios gozar�n de exenci�n de impuestos de renta y complementarios y dichos Bonos podr�n ser utilizados para el pago de los mencionados impuestos. (se destaca)

En efecto, una vez redimido el bono, esto es, cuando ha llegado su vencimiento y se hace exigible el capital e intereses del mismo, el bono deja de ser un t�tulo valor y se convierte en dinero en efectivo. Al respecto no sobra advertir que de conformidad con lo establecido en el art�culo 882 del C�digo de Comercio, la entrega de t�tulos valores de contenido crediticio, como lo son los bonos,

por una obligaci�n anterior constituye pago de la misma, el cual se satisface con la entrega y la recepci�n del t�tulo valor.

As� las cosas, es claro que la redenci�n prevista en la disposici�n reglamentaria acusada se aparta de la previsi�n contenida en el art�culo 37 de la Ley 160 de 1994, que como ya se dijo, consagr� la posibilidad de utilizar los 'bonos agrarios' para pagar los impuestos de renta y complementarios, sin referirse a su pago en dinero en efectivo, como se pretende con el acto demandado acusado contenido en el art�culo 5� del Decreto Reglamentario 1827 de 1995, pues condiciona el pago de los citados impuestos al monto de las redenciones parciales de los bonos agrarios, desnaturalizando de esta forma la previsi�n legal que dec�a reglamentar.

De acuerdo con lo anterior y as� como lo expres� el Ministerio P�blico, no son de recibo los argumentos de legalidad expuestos por la demandada, toda vez que so pretexto de que el art�culo 37 de la Ley 160 de 1994 dispone que los bonos en cuesti�n son parcialmente redimibles, no puede desconocerse la previsi�n contenida en la parte final del par�grafo 1� del citado art�culo, la cual es objeto de reglamentaci�n por el acto acusado, que se reitera, establece di�fanamente que los 'bonos' pueden ser utilizados para el pago de los impuestos de renta y complementarios, sin establecer condiciones o requisitos adicionales como en efecto lo hace el acto acusado al exigir que dichos pagos se realicen con el monto equivalente a las redenciones parciales, aspecto que implica que tales pagos no se efect�en como lo posibilit� la ley, esto es, con los 'bonos agrarios', sino con dinero en efectivo, fruto de las pretendidas redenciones parciales, como antes se explic� .

Por las razones expuestas, la Sala acceder� a las s�plicas de la demanda y en consecuencia proceder� a declarar la nulidad del acto acusado.

En m�rito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Cuarta, en nombre de la Rep�blica y por autoridad de la ley,

Decl�rase la nulidad del art�culo 5� del Decreto 1827 de octubre 26 de 1995 "por medio del cual se reglamenta parcialmente el par�grafo 1� del art�culo 37 de la Ley 160 de agosto 3 de 1994", cuyo texto es el siguiente :

BONOS AGRARIOS - Es legal el pago de impuestos con las redenciones parciales / ARTICULO 5� DECRETO 1827 DE 1995 - No excede lo dispuesto en la ley que reglamenta por referirse el pago de impuestos con las redenciones anuales y sucesivas de los bonos agrarios

Lo que dispone el art�culo 5 del Decreto 1827 de 1995, norma acusada, en cuanto establece que cuando los Bonos Agrarios, sean utilizados para pagar el impuesto de renta y complementarios los cancelar�n con el monto equivalente a las redenciones parciales, no excede lo dispuesto por la Ley, ya que en ambos casos se est� tomando como valor de redenci�n de los Bonos, el valor nominal de los mismos en cada uno de los vencimientos anuales y sucesivos a que se refiere la Ley. Por ello considero que la norma acusada estaba ajustada a derecho, y en ese sentido el fallo ha debido ser adverso a las pretensiones del actor.

NOTA DE RELATORIA: A este salvamento se adhiere el H. Consejero Dr. Delio G�mez Leyva.

Referencia: FALLO DEL 1� DE SEPTIEMBRE DEL A�O 2000 DECRETO GOBIERNO NACIONAL

El suscrito Magistrado se aparta muy respetuosamente de la opini�n mayoritaria de la Sala, por las siguientes razones:

La norma acusada, art�culo 5 del Decreto Reglamentario 1827 de octubre 26 de 1995, es del siguiente tenor:

"Art�culo 5�. El tenedor leg�timo de los Bonos Agrarios -Ley 160 de 1994- que los utilice para pagar el impuesto de renta y complementarios los cancelar� con el monto equivalente a las redenciones parciales. Con tal prop�sito, deber� presentar el bono para el pago una vez cumplido el plazo para cada redenci�n anual y hasta dentro de los cuatro (4) a�os siguientes al vencimiento parcial, en las oficinas de la entidad bancaria u otras instituciones financieras autorizadas para su expedici�n, administraci�n y redenci�n, junto con el recibo oficial de pago en bancos debidamente diligenciado. La entidad autorizada, previamente a la redenci�n, deber� verificar que los t�tulos respectivos cumplen las caracter�sticas para ellos se�aladas".

Ahora bien, el actor considera que el art�culo demandado viola el par�grafo del art�culo 37 de la Ley 160 de 1994, el cual dice:

"Art�culo 37. Los Bonos Agrarios son t�tulos de Deuda P�blica, con vencimiento final as�:

a) En las adquisiciones previstas en los Cap�tulos V y VI, tendr�n un t�rmino de vencimiento final a cinco (5) a�os;

b) En las expropiaciones, tendr�n un t�rmino de vencimiento final a seis a�os.

En mi opini�n, los Bonos en general son t�tulos valores que incorporan una al�cuota de un cr�dito colectivo, y en el caso especial de los Bonos Agrarios, son medios de pago definidos por la ley mediante los cuales se cancelar� parte a los propietarios de los predios que adquieran los campesinos. El art�culo 37 de la Ley 160 de 1994 define los Bonos Agrarios como t�tulos de deuda p�blica con vencimiento final de 5 a�os, en aquellos casos que correspondan a adquisiciones previstas en los cap�tulos V y VI de la Ley, y un vencimiento final de 6 a�os cuando correspondan a expropiaciones.

La misma Ley dispone que los Bonos Agrarios son parcialmente redimibles en cinco o seis vencimientos anuales, iguales y sucesivos, seg�n el caso, el primero de los cuales vencer� un a�o despu�s de la fecha de expedici�n. Dispone tambi�n la Ley que dichos Bonos podr�n ser utilizados para el pago del impuesto sobre la renta y complementarios.

En mi opini�n, lo que dispone el art�culo 5 del Decreto 1827 de 1995, norma acusada, en cuanto establece que cuando los Bonos Agrarios, sean utilizados para pagar el impuesto de renta y complementarios los cancelar�n con el monto equivalente a las redenciones parciales, no excede lo dispuesto por la Ley, ya que en ambos casos se est� tomando como valor de redenci�n de los Bonos, el valor nominal de los mismos en cada uno de los vencimientos anuales y sucesivos a que se refiere la Ley. Por ello considero que la norma acusada estaba ajustada a derecho, y en ese sentido el fallo ha debido ser adverso a las pretensiones del actor.

Con el debido respeto por la decisi�n mayoritaria, me apart� del contenido de la providencia de septiembre 1� de dos mil, por las mismas razones expuestas en el salvamento de voto del Se�or Magistrado Dr. Julio E. Correa Restrepo, por lo cual, y con su venia adhiero a los t�rminos en el expuestos.