Fecha Providencia | 25/09/1998 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: GERMÁN AYALA MANTILLA
Norma demandada: legalidad en demanda presentada ante esta Corporación, el siguiente aparte del literal b) del artículo 15 del Decreto 529 de l.996: "a partir de su instalación"
Demandante: Michael Anderson Gómez
RENTA EXENTA POR INVERSION EN ZONA DEL RIO PAEZ / LEY PAEZ - Tratamiento Tributario / NUEVA EMPRESA EN ZONA DEL RIO PAEZ - Instalación / TERMINO PARA EXENCION EN ZONA DEL RIO PAEZ - Iniciación
Es claro que el legislador dentro de su autonomía para proveer la norma jurídica que concibió como necesaria para resolver un problema complejo surgido en la sociedad y originado por el desastre natural, creó la figura, entre otras implementadas con idéntico propósito, de la exención del impuesto de renta y complementarios dentro de las circunstancias temporales y fácticas vistas, otorgándole importancia reiterada al hecho objetivo de la instalación no sólo como requisito del beneficio, sino como determinante temporal a partir del cual debía iniciarse el conteo del término específico de su vigencia. En tal circunstancia, el Decreto Reglamentario que se tacha de ilegal en la frase indicada, no incurre en ella, pues solo se limitó a reiterar lo explícito en la norma legal que le dio sustento jurídico. En este punto, se concluye que "la misma Ley 218 en el artículo y parágrafo comentado (artículo 12 de la Ley 218 de 1995) está señalando el punto de partida de la contabilización de los diez (10) años a que se refiere la norma impugnada, por lo cual si existe la limitación legal que no ha sido violada por la norma reglamentaria". En la demanda inicial el actor sostiene que al caso sub judice debía aplicársele la regla contenida en el artículo 224 del Estatuto Tributario regulador de una situación análoga a la que es objeto de demanda. Hay que señalar que en cada caso el legislador establece las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se otorga un beneficio o se impone una carga impositiva, además es su deber constitucional hacerlo por virtud de lo ordenado al respecto por el artículo 338 de la Constitución Nacional, pero en manera alguna puede colegirse que en situaciones virtual o aparentemente análogas, las circunstancias, que en materia de exenciones son taxativas, deban ser idénticas o le sea permitido al intérprete entender que ello deba ocurrir así.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: DOCTOR GERMÁN AYALA MANTILLA
REF: EXPEDIENTE No.8911 ACTOR: Michael Anderson Gómez C/ La Nación, ACCIÓN PUBLICA DE NULIDAD
FALLO
Santafé de Bogotá, D.C., veinticinco de septiembre de mil novecientos noventa y ocho.
El ciudadano Michael Anderson Gómez, quien obra en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, acusó de contrario a la legalidad en demanda presentada ante esta Corporación, el siguiente aparte del literal b) del artículo 15 del Decreto 529 de l.996: "a partir de su instalación"
ANTECEDENTES
El acto acusado:
"Decreto 529 de l.996
"Por el cual se reglamenta parcialmente la ley 2l8 del l7 de noviembre de l.995".
"Artículo 15 .- Para la aplicación en el tiempo de la exención del impuesto a la renta regulada por los artículos 1,2 y 12 de la Ley 2l8 de l.995, se aplicaran los siguientes criterios:
……
"b) las empresas nuevas que se constituyan durante los cinco años posteriores a la entrada en vigencia de la Ley 2l8 de l.995 tendrán derecho a la exención del l00% durante diez años a partir de su instalación si: se constituyen , cumplen con los demás requisitos establecidos en el presente decreto y finalicen el período de improductividad antes del 2l de junio de l.999 ; y, del 50% con las mismas condiciones, si se constituyen a partir del 2l de junio de l.999 y, hasta el l7 de noviembre del año 2000, en los términos del artículo l2 de la ley 2l8 de l.993.
….."
LA DEMANDA
El accionante citó como norma vulnerada el artículo 2º de la Ley 2l8 de l.995, y en particular la parte que dispone: "La cuantía de la exención regirá durante diez (l0) años de acuerdo a los siguientes porcentajes y períodos....", norma de orden legal de la cual afirma que establece el beneficio tributario de la exención del impuesto de renta y complementarios, sin distinguir un momento específico y determinado a partir del cual se haga efectivo el mencionado beneficio. De lo anterior debe inferirse, a juicio del accionante, que la exención de los diez (l0) años debe contarse a partir de la fecha de iniciación del período productivo, dado que con anterioridad a este momento no existen ingresos, y si no hay ingresos no hay renta líquida y sin ésta no podrá materializarse el beneficio tributario de la exención previsto en la norma que considera transgredida.
En el orden del razonamiento legal anteriormente expuesto, afirma el demandante que cuando el Decreto Reglamentario señala que la exención del impuesto de renta, de los diez (10) años, para empresas nuevas se contará a partir de su instalación, es decir, desde el momento mismo de constitución de la sociedad en el lugar, sin considerar el período improductivo que la afecta para generar renta, claramente se presenta la violación a la norma superior en que debe fundarse el reglamento, presentándose la causal de anulación prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.
Afirma el demandante que el reglamento resulta limitando el término de goce del beneficio tributario establecido en la ley por diez (10) años, y ello es así, en atención a que el periodo improductivo de una sociedad es de tres años, y según la ley, la exención empezaría a correr solo a partir de este momento y no desde el momento de la instalación de la sociedad como lo predica el reglamento, razón por la cual se advierte una indebida reducción del término del beneficio establecido en la ley.
LA OPOSICIÓN
El apoderado de la demandada al controvertir a la accionante, manifiesta que de la transcripción de las normas relevantes de la ley 2l8 de l.995, se infiere con certeza que la exención tributaria es otorgada para las nuevas empresas que efectivamente se instalen en la zona geográfica afectada por el fenómeno natural, entendiendo por instalación la constitución de la empresa y su declaratoria de voluntad ante la administración tributaria de querer instalarse allí.
De otra parte, considera que el parágrafo del artículo l2 de la Ley 2l8 de l.995, facultó al Gobierno Nacional para expedir el reglamento necesario para ejecutar el mandato del legislador, por lo cual debe concluirse que la frase que el demandante considera violatoria de la ley, se ciñe al espíritu de ésta, por cuanto la instalación de las nuevas empresas es requisito indispensable para acceder al beneficio de la exención tributaria en el tiempo.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
En esta oportunidad procesal se registró actuación por cada una de las partes, manifestando, en primer lugar, la demandada que para existir extralimitación de la facultad reglamentaria del Gobierno Nacional, los actos que éste profiera dentro de esa órbita deben limitar, restringir, tergiversar o extender indebidamente lo contemplado por la norma que es objeto de reglamentación.
En el caso subjudice, tal extralimitación del reglamento se presentó, dado que la premisa fundamental contenida en el artículo 2 de la ley 2l8 de l.995, es que el beneficio tributario de la exención se conceda a las nuevas empresas que se instalen efectivamente en la zona afectada por el sismo o avalancha del río Páez.
Este mismo concepto de instalación está dado, de manera correspondiente y armónica, por el artículo l2 de la misma ley, que define el hecho como la constitución, dentro de los 5 años siguientes a su promulgación, acompañada de la manifestación de voluntad del empresario ante las autoridades fiscales de establecerse en la zona, con indicación de los elementos y circunstancias que señalen tales autoridades.
El Decreto 529 de l.996, concluye el alegato de parte, no hizo cosa diferente a desarrollar el mandato otorgado por el legislador en el artículo l2 de la ley, preservando su espíritu .
El accionante hace énfasis en su alegato de conclusión, en que el fundamento de su demanda se refiere al tiempo durante el cual rige la exención y no a los requisitos contemplados por la ley para acceder al beneficio.
En este orden de ideas, no considera lógico, legal ni real que el tiempo durante el cual va a regir el beneficio empiece a contarse desde el momento del simple establecimiento de la empresa, independientemente de la existencia de renta líquida o siquiera de ingresos. El accionante entiende que cuando el propio legislador no ha hecho distinciones al respecto, el beneficio no puede aplicarse sino a partir del año en que la empresa obtenga rentas, dado que las exenciones se aplican necesariamente a la renta líquida, de no existir ésta por sustracción de materia, no puede existir exención y para que haya renta líquida es necesario que existan ingresos fruto de un proceso productivo, noción esta última extraña a empresas en periodo improductivo , luego debe entenderse que el término de diez (10) años de vigencia de la exención debe contarse a partir de la fecha de iniciación del periodo productivo.
MINISTERIO PUBLICO
Representado por la Procuradora Octava Delegada ante esta Corporación, solicitó que se denieguen las súplicas de la demanda. Explicó que a juicio de la Delegada contrariamente a lo afirmado en la demanda, la norma acusada no viola el artículo 2º de la Ley 2l8 de l.995, por la elemental razón de que esta norma no expresa que la exención tributaria regirá a partir del momento en que la nueva empresa comience la etapa productiva o genere ingresos; agrega que si la exención se otorga a las nuevas empresas que se "instalen efectivamente" en la zona afectada, es lógico concluir que, para las mismas la exención deberá regir a partir del momento de instalación.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Corresponde a la Sala determinar en esta oportunidad, la legalidad de la frase acusada contenida en el literal b) del artículo l5 del Decreto 529 de l.996, conforme al cual las empresas nuevas que se constituyan durante los cinco años posteriores a la entrada en vigencia de la Ley 2l8 de l.995, tendrán derecho a la exención del l00% del impuesto de renta y complementarios durante diez (l0) años a partir de su instalación, a condición de que cumplan con los requisitos señalados para el efecto por el Decreto Reglamentario.
De conformidad con los términos de la Ley 2l8 de l.995 en su artículo 2°, son beneficiarias de la exención tributaria en materia del impuesto de renta y complementarios, las nuevas empresas agrícolas, ganaderas, microempresas, establecimientos comerciales, industriales, turísticos, las compañías exportadoras y mineras que no se relacionen con la exploración o explotación de hidrocarburos, que se instalen efectivamente en la zona afectada por el fenómeno natural.
"Artículo 2º.- Modifícase el artículo segundo del decreto Nº 1264 de 21 de junio de 1994, el cual quedará así:
Estarán exentas del impuesto de renta y complementarios las nuevas empresas Agrícolas, Ganaderas, Microempresas, establecimientos comerciales, Industriales, Turísticos, las compañías exportadoras y Mineras que no se relacionen con la exploración de Hidrocarburos, que se instalen efectivamente en la zona afectada por el sismo y avalancha del río Paez, y aquellas preexistentes al 21 de junio de 1994 que demuestren fehacientemente incrementos sustanciales en la generación de empleo, siempre que estén localizadas en los Municipios señalados en el artículo 1º del presente Decreto.
La cuantía de la exención regirá durante el diez (10) años de acuerdo a los siguientes porcentajes y períodos:
El cien por ciento (100%) para las empresas preestablecidas o nuevas que se establezcan entre el 21 de junio de 1994 y el 20 de junio de 1999; El cincuenta por ciento (50%) para las que se instalen entre el 21 de junio de 1999 y el 20 de junio del año 2001; y el veinticinco por ciento (25%) para las que se establezcan entre el 21 de junio del año 2001 y el 20 de junio del año 2003.
Gozarán del mismo beneficio las unidades económicas productivas precisadas en el inciso primero de este artículo que, preexistiendo al fenómeno natural y por causa de este, hayan disminuido sus ingresos reales en un mínimo del cuarenta por ciento (40%), según certificación expedida por la Corporación NASA KIWE, o por los Ministerios de Desarrollo Económico, Agricultura o Minas y Energía.
"………
"………"
En otra disposición de la misma ley: artículo l2, se define el alcance del término instalación, el cual precisa de manifestaciones objetivas e inequívocas que conduzcan a la certeza del hecho querido por la ley como determinante para el otorgamiento del beneficio fiscal.
"Parágrafo. Para los efectos establecidos en esta ley, se entiende por instalación de nueva empresa aquella que se constituya dentro de los cinco (5) años posteriores a la promulgación de la presente ley, para lo cual el empresario deberá manifestar ante la Administración de Impuestos respectiva, la intención de establecerse en la zona afectada, indicando el capital, lugar de ubicación y demás requisitos que mediante reglamento, establezca la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. No se entenderán como empresas nuevas aquellas que ya se encuentran constituidas y sean objeto de reforma estatutaria para cambio de nombre, propietarios o fusión con otras empresas. Para los efectos establecidos en la presente ley, se entiende por ampliaciones significativas en empresas establecidas, aquellas que se inicien dentro de los cinco (5) años posteriores a la promulgación de la presente ley y que constituyan un proyecto de ampliación que signifique un aumento en su capacidad productiva de por lo menos un treinta (30%) por ciento de los que actualmente produce, el cual deberá ser aprobado, para efecto de gozar de las exenciones contempladas en esta ley, por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales o quien haga sus veces, previo el cumplimiento de los requisitos que por reglamento ella establezca."
En efecto, el artículo l2 citado dispone que por instalación de nueva empresa se considera aquella que se constituya dentro de los cinco (5) años siguientes a la promulgación de la ley, debiendo manifestarse previamente la intención de establecerse en la zona afectada, indicando el capital, lugar de ubicación etc., a la administración de impuestos respectiva.
Es claro, que el legislador, dentro de su autonomía para proveer la norma jurídica que concibió como necesaria para resolver un problema complejo surgido en la sociedad y originado por el desastre natural, creó la figura, entre otras implementadas con idéntico propósito, de la exención del impuesto de renta y complementarios dentro de las circunstancias temporales y fácticas vistas, otorgándole importancia reiterada al hecho objetivo de la instalación no sólo como requisito del beneficio, sino como determinante temporal a partir del cual debía iniciarse el conteo del término específico de su vigencia.
En tal circunstancia, el Decreto Reglamentario que se tacha de ilegal en la frase indicada, no incurre en ella, pues solo se limitó a reiterar lo explícito en la norma legal que le dio sustento jurídico. En este punto, la Sala comparte el concepto de la procuradora delegada cuando acertadamente concluye que "la misma ley 2l8 en el artículo y parágrafo comentado (artículo l2 de la Ley 2l8 de l.995), está señalando el punto de partida de la contabilización de los diez (10) años a que se refiere la norma impugnada, por lo cual sí existe la limitación legal que no ha sido violada por la norma reglamentaria".
En la demanda inicial el actor sostiene que al caso sub - júdice debía aplicársele la regla contenida en el artículo 224 del Estatuto Tributario regulador de una situación análoga a la que es objeto de demanda, norma cuya redacción es la siguiente:
"Durante los seis(6) primeros años gravables de su periodo productivo estarán exentas del impuesto de renta y complementarios...."
Pues bien, hay que señalar que en cada caso el legislador establece las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se otorga un beneficio o se impone una carga impositiva, además es su deber constitucional hacerlo por virtud de lo ordenado al respecto por el artículo 338 de la Constitución Nacional, pero en manera alguna puede colegirse que en situaciones virtual o aparentemente análogas, las circunstancias, que en materia de exenciones son taxativas, deban ser idénticas o le sea permitido al intérprete entender que ello deba ocurrir así.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo , Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.
Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
GERMÁN AYALA MANTILLA DELIO GÓMEZ LEYVA
Presidente de la Sección
JULIO E. CORREA RESTREPO DANIEL MANRIQUE GUZMÁN
RAUL GIRALDO LONDOÑO
Secretario