Fecha Providencia | 27/03/1998 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: GERMÁN AYALA MANTILLA
Norma demandada: acción de nulidad contra apartes de los artículos 2o. Y 4º. del Decreto Reglamentario 2340 de 1996, expedido por el Gobierno Nacional.
Demandante: PAUL CAHN SPEYER W.
EXENCION DE TRIBUTOS ADUANEROS EN ZONA DEL RIO PAEZ / MERCANCIA EXONERADA DE TRIBUTOS / LEY PAEZ / LICENCIA PREVIA DE MERCANCIA EXONERADA - Aprobación / PRODUCCION NACIONAL DE MERCANCIA EXONERADA - Inexistencia / POTESTAD REGLAMENTARIA - Extralimitación
Confrontando las disposiciones que se mencionan como vulneradas con los artículos demandados encontramos que en el artículo 2 del decreto reglamentario 2340 de 1996, se establece que las mercancías objeto de esta exención deberán estar amparadas con licencia previa, aprobada después de comprobar la inexistencia de producción nacional. Encuentra la Sala en efecto que la norma demandada restringió el alcance del artículo 6 de la Ley 218 de 1995 por cuanto estableció como requisito previo al otorgamiento de la licencia previa, la verificación de la inexistencia de producción nacional. Del análisis de los antecedentes de la Ley, se concluye, tal y como o consideró la Corte Constitucional en la sentencia transcrita, que la intención del legislador al expedir el artículo 6º de la mencionada ley fue permitir la libre importación de materias primas, maquinaria y bienes para lograr la reactivación de las actividades propias de la zona así como de otras que permitieran su diversificación económica. No podía entonces el Gobierno Nacional, en ejercicio de la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, limitar su alcance, estableciendo condiciones o requisitos no previstos en la norma superior.
EXENCION PARA MERCANCIA IMPORTADA EN ZONA DEL RIO PAEZ / LEY PAEZ / GARANTIA PARA EXENCION DE MERCANCIA IMPORTADA
Los cargos contra el artículo 4º del decreto 2340 de 1996 no tienen vocación de prosperidad por cuanto el artículo 12 de la Ley 218 expresamente señala que Dirección de Impuestos y Aduanas nacionales o quien haga sus veces reconocerá el derecho a esta exención, de acuerdo con la reglamentación dictada al efecto por el Gobierno Nacional. Se tiene entonces que el Gobierno estaba expresamente facultado para reglamentar esa materia, y que como dijo la Corte Constitucional en la jurisprudencia referida "las autoridades competentes deben velar porque los bienes, productos y materias primas que se introduzcan al país, bajo el amparo de la Ley 218 de 1995, estén destinados efectivamente a esas zonas, y no se utilicen para desestabilizar la economía de otras regiones del país". Se tiene entonces que el Gobierno si podía establecer el requisito de la garantía de cumplimiento, previsto en la norma demandada, puesto que tenía facultad para reglamentar lo pertinente, además de que constituye un mecanismo de control tendiente a verificar que las mercancías importadas se ubiquen en la zona afectada por la avalancha del Río Páez y se les de la destinación correspondiente.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: DOCTOR GERMÁN AYALA MANTILLA
Ref: Expediente Nº 8330, Actor: PAUL CAHN SPEYER W. C / LA NACION, Nulidad del Decreto Reglamentario 2340 de 1996 expedido por el Gobierno Nacional.
F A L L O . -
Santafé de Bogotá, D.C., veintisiete de marzo de mil novecientos noventa y ocho
El ciudadano Paul Cahn Speyer W., actuando en su propio nombre instauró acción de nulidad contra apartes de los artículos 2o. Y 4º. del Decreto Reglamentario 2340 de 1996, expedido por el Gobierno Nacional.
ACTO ACUSADO
Se trata de los apartes que se transcriben y resaltan de los artículos 2 y 4 del Decreto 2340 de diciembre 26 de 1996.
DECRETO 2340 DE DICIEMBRE 26 DE 1996
"por el cual se reglamentan las condiciones para la exención de tributos aduaneros y gravámenes arancelarios para la importación de los bienes a que se refieren los artículos 6º y 12 de la Ley 218 de 1995.
Artículo 2º.Exención de tributos aduaneros. Las exenciones de tributos aduaneros de las importaciones de maquinaria, equipos, materias primas y repuestos nuevos o de modelos producidos hasta con cinco (5) años de antelación al momento de importarlos, sólo podrán aplicarse por las empresas nuevas y por las establecidas que realicen ampliaciones significativas con el objeto de aumentar su capacidad productiva, de los sectores primario, secundario y terciario.
Las mercancías objeto de esta exención deberán estar amparadas con licencia previa,la cual se aprobará después de comprobar la inexistencia de producción nacional.
Artículo 4º.Garantía. Para efecto de gozar de los beneficios previstos en los artículos 6º y 12 de la Ley 218 de 1995, las nuevas empresas previamente reconocidas mediante resolución, así como las empresas establecidas a las cuales se les haya aprobado el proyecto de ampliación, deberán constituir ante la Administración de Impuestos y Aduanas por la cual se realiza la importación de las mercancías, una garantía bancaria o de compañía de seguros por el monto de los tributos aduaneros o los gravámenes arancelarios exonerados, según el caso, con el objeto de responder por el cumplimiento de la obligación de instalar, utilizar, transformar o manufacturar según el caso, la maquinaria, equipos, repuestos y materias primas en el territorio de los municipios a que se refiere el artículo 1º de la Ley 218 de 1995 y demás normas que lo desarrollen, o de destinar a las empresas de los sectores primarios, secundario y terciario, e instalar y utilizar los bienes de capital para desarrollar un programa productivo, en los mismos municipios.
La garantía a que se refiere el presente artículo deberá constituirse previamente al levante de la mercancía, por el término de dos (2) años, contados desde la fecha de presentación de la declaración de importación.
Solamente procederá la cancelación de la garantía una vez culmine el término previsto en el inciso anterior o cuando transcurra un (1) año de haberse constituido la garantía y la Administración de Impuestos y Aduanas con jurisdicción en el municipio donde se encuentre la mercancía, haya verificado y certificado la instalación, utilización, transformación o manufactura en el mismo, sin perjuicio de la aplicación de las sanciones a que haya lugar por el incumplimiento de las obligaciones establecidas para la modalidad de importación con franquicia."
Normas Violadas y Concepto de la Violación:
Artículos 6 y 12 de la Ley 218 de 1995.
Artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política.
Artículo 83 de la Constitución Política.
Como Conceptos de Violación menciona tres hechos u omisiones:
1º.-Exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República.
Afirmó el accionante que el titular de la potestad reglamentaria omitió su correcta aplicación y la infringió con las conductas que a continuación se señalan el los otros cargos.
2º.- Afirma que la Ley 218 consagra una exención genérica, sin restricción alguna que implique una exclusión del beneficio para la importación de bienes producidos dentro del territorio Nacional y queel Decreto Reglamentario en su artículo 2º. restringe el alcance de la aplicación del beneficio al disponer que la licencia previa se aprobará después de comprobar la inexistencia de producción nacional de bienes importados, excediendo por extralimitación la facultad de reglamentar la norma legal.
3º.- Afirmó queel artículo 4º del Decreto 2340 de 1996,es violatorio del artículo 6 de la Ley 218 de 1995 por cuanto la obligación impuesta por esta norma para gozar de los beneficios previstos en los artículos 6º y 12 de la ley antes citada, no se derivan de la norma reglamentada sino que es producto del deseo del ejecutivo de condicionar, el acceso a la exoneración arancelaria.
Adujo que el reglamento parte del principio opuesto al de buena fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, por cuanto exige garantías para que los particulares gocen de la exención suponiendo que estos, sin fundamento alguno, pretenden burlar los intereses del fisco, quienes se ven abocados a incurrir en los costos al otorgar garantías bancarias y de seguros que podrían ser tan onerosas como el monto mismo del arancel que exoneran.
TRAMITE PROCESAL
Mediante auto del 2 de mayo de 1997 se admitió la demanda y se decretó la suspensión provisional del aparte del artículo 2º del Decreto 2340 de 1996.
CONTESTACION DE LA DEMANDA
La demandada, mediante apoderado, da contestación a la demanda, oponiéndose a las pretensiones de la misma por las siguientes razones:
En relación al artículo 2º. demandado, manifestó que el artículo 6º de la ley 218 de 1995 estableció que la exención queda supeditada a la aprobación de la licencia previa de importación por parte del Ministerio de Comercio Exterior.
Mencionó que el Gobierno Nacional había iniciado un programa de reconversión industrial para hacer frente a los retos de la apertura económica y qué consecuencia de esto se expidió el Decreto 2743 del 9 de diciembre de 1991, mediante el cual se modifica el Arancel de Aduanas y se establece la misma exención siempre que se acredite mediante certificación la inexistencia de la producción nacional de la mercancía.
Aclaró que la Ley 218 de 1995, busca incentivar la inversión industrial y productiva en la zona afectada por la avalancha del Río Páez. Para ello concedió la exención de tributos aduaneros para la importación de maquinaria y equipos, que se utilicen directamente en el proceso productivo de las empresas de la zona supeditada a la aprobación de licencia de importación por el Ministerio de Comercio Exterior.
El artículo 2º. del Decreto 2340, en su concepto lo único que hace es establecer el procedimiento para la consecución de la licencia previa que deben obtener las empresas que deseen importar maquinarias y equipos necesarios para la producción, siguiendo los lineamientos de la Ley, lo cual no constituye restricción del beneficio concedido sino como el desarrollo de la facultad reglamentaria de que goza el Gobierno Nacional.
Respecto alartículo 4º. del Decreto acusado, consideró que no restringe la posibilidad de acceder a las exenciones otorgadas, sino que desarrolla a cabalidad el espíritu de fomento de la Ley 218 y vigila el aprovechamiento de la maquinaria y equipos que redunden en beneficio de la comunidad.
Solicita se nieguen las pretensiones de la demanda.
ALEGATOS DE CONCLUSION
Demandada:
Manifestó que el artículo 2º. del Decreto 2340 de 1996, sigue los parámetros que se habían señalado en el Decreto 2743 de 1991, el cual ya señalaba el requisito del certificado de inexistencia de producción nacional para acceder a la exención de gravámenes arancelarios, que no existió exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria porque el artículo 6 de la Ley 218 de 1995 estableció la necesidad de aprobación de la licencia de importación por parte del Ministerio de Comercio Exterior y que el Decreto 2340 lo único que hace es regular la materia.
También, afirmó que el artículo 12 de la Ley 218 precitada, facultó al gobierno para que reglamentara lo concerniente al procedimiento para que las empresas puedan acceder al beneficio planteado, lo cual realizó mediante el artículo 4º del Decreto 2340 de 1996.
Aclaró que las garantías exigidas hacen parte de los procedimientos que el legislador dejó en blanco y que requerían de reglamentación del Gobierno Nacional.
El actor no descorrió el traslado para alegar.
M I N I S T E R I O P U B L I C O
La Procuraduría Octava Delegada ante la Corporación al rendir su concepto consideró que el artículo 2º. del Decreto acusado, esta viciado de nulidad, por cuanto sí hubo exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria por el ejecutivo, ya que la Ley 218 no facultó al Gobierno para restringir los beneficios tributarios concedidos y menos para modificar el procedimiento para el trámite de las importaciones.
Con relación al artículo 4º. consideró que ocurre lo contrario porque el artículo 12 de la Ley 218 en su literal a., concedió al Gobierno facultad para reglamentar el derecho a las exenciones y en que forma, en el literal b), del mismo artículo 12 señaló que los bienes introducidos en la zona determinada en el artículo 1º se someterán a las normas y registros ordinarios aplicados a las importaciones, entre los cuales se encuentra el Decreto 1909 de 1992, que en sus artículos 42 y 109 desarrolla lo previsto a las garantías y su objetivo, en similar forma al establecido en el artículo 4 del Decreto 2340.
Solicita se mantenga la legalidad del artículo 4º. del decreto demandado.
C O N S I D E R A C I O N E S
Se decide la controversia planteada sobre la legalidad del Decreto Reglamentario 2340 de 1996, en relación con las normas impugnadas. El accionante fundamenta su petición en la presunta vulneración de los artículos 189 numeral 11 y 83 de la Constitución Política y 6º y 12 de la ley 218 de 1995.
Para resolver se considera:
Establecen las normas invocadas por el accionante como vulneradas:
LEY 218 /95
Artículo 6º . La maquinaria, equipos, materias primas y repuestos nuevos o modelos producidos hasta con cinco (5) años de antelación al momento de importarlos que se instalen o utilicen en los Municipios contemplados en el artículo 1º de la presente ley, estarán exentos de todo impuesto, tasa o contribución, siempre que la respectiva licencia de importación haya sido aprobada por el Ministerio de Comercio Exterior a más tardar el día 31 de diciembre del año 2003.
Artículo 12. La instalación de nuevas empresas y las ampliaciones significativas en empresas establecidas en la zona afectada por el fenómeno natural a que se refiere esta ley, podrán ser de carácter nacional, binacional y multinacional y estarán sujetas a las siguientes normas:
a. La importación de bienes de capital no producidos en la subregión Andina y destinados a empresas de los sectores primario, secundario y terciario, estarán exentos de aranceles por un término de cinco (5) años contados a partir de la promulgación de la presente ley.
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales o quien haga sus veces reconocerá, en cada caso, el derecho a esta exención, de conformidad con la reglamentación dictada al efecto por el Gobierno Nacional.
b. Tendrán libertad de asociarse con empresas extranjeras;
c. Los bienes introducidos a la zona determinada por el art. 1º de la presente ley que importen al resto del territorio nacional se someterán a las normas y requisitos ordinarios aplicados a las importaciones."
En primer lugar, considera la Sala pertinente, hacer referencia a lo dicho por la Corte Constitucional al decidir la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos citados, sentencia en la cual expresó:
"La ley 218 de 1995, al reformar el decreto 1264 de 1994, otorgó una serie de prerrogativas tributarias en las que podía, igualmente, incluir exenciones de carácter arancelario, como ya se explicó. Entonces, al existir coherencia entre el objeto de la ley acusada y las materias en ella reguladas, no se violó el requisito de la unidad de materia, según el cual todo proyecto de ley debe referirse a un mismo asunto.
"c). Los aranceles, en términos generales, son los derechos que se cobran por la entrada o tránsito de un lugar a otro de ciertos bienes, productos o materias primas. Su establecimiento puede responder a dos finalidades: la primera, la financiación del fisco; la segunda, la protección de la industria, en particular, o de la economía nacional, en general.
"Por esta razón, seguramente, se afirma que los artículos 6º y 12 de la ley acusada, al permitir la libre importación de materias primas, sin hacer distinción alguna entre los sectores beneficiados con la medida, dejó desprovista de protección a la actividad agraria, desconociéndose por esta razón, la norma constitucional que obliga al Estado a otorgar especial protección a la producción de alimentos (artículo 65).
"Es cierto que la libre importación de materias primas puede incidir negativamente en actividades como la agrícola, frente a la cual, el Estado ha mantenido una política proteccionista, en relación con otros sectores.
"El artículo 65 de la Constitución obliga al Estado a otorgar especial protección a la producción de alimentos, es decir, las políticas del Estado, en esta materia, deben tener como objetivo el desarrollo de las actividades que se relacionen con dicha producción. Sin embargo, medidas que, en principio, pueden ser consideradas como lesivas de estas actividades, deben ser evaluadas dentro del contexto general de la realidad en que ellas se expiden, para determinar si realmente desconocen las directrices señaladas por la Constitución en esta materia.
"El legislador, al expedir la ley 218 de 1995, buscó responder en forma eficaz al grave problema económico que generó la avalancha del río Páez, en zonas donde la actividad agrícola es predominante, pero poco desarrollada, y que fue gravemente perjudicada por la catástrofe, quedó seriamente lesionada. Al respecto se lee en la ponencia para primer debate:
"" ... la cuenca del río Páez, se caracteriza por ser de explotación eminentemente agropecuaria, poblada por minifundistas y pequeños propietarios indígenas y campesinos, y en menor escala colonos y mestizos, los últimos dedicados básicamente a actividades comerciales. La agricultura es rudimentaria y la ganadería es extensiva. El sector industrial o agroindustrial es incipiente."
"Dentro de este contexto, el legislador consideró necesario permitir la libre importación de materias primas, maquinaria y bienes para lograr la reactivación de las actividades propias de la zona devastada, especialmente la agraria, así como otras que, aunque no eran propias de la zona, permitieran su diversificación económica.
"Dadas las condiciones de la zona afectada, por ser el sector agroindustrial el más representativo en dicha área, el legislador no lo podía excluír del beneficio de acceder a bienes, materias primas y equipos necesarios para lograr su restablecimiento y desarrollo."
Sin embargo, corresponderá a las autoridades competentes velar porque los bienes, productos y materias primas que se introduzcan al país, bajo el amparo de la ley 218 de 1995, estén destinados efectivamente a esas zonas, y no se utilicen para desestabilizar la economía de otras regiones del país."[1]
Ahora bien, confrontando las disposiciones que se mencionan como vulneradas con los artículos demandados encontramos que en el artículo 2 del Decreto Reglamentario 2340 de 1996, se establece que las mercancías objeto de esta exención deberán estar amparadas con licencia previa, aprobada, después de comprobar la inexistencia de producción nacional.
Encuentra la Sala, en efecto que la norma demandada restringió el alcance del artículo 6 de la Ley 218 de 1995 por cuanto estableció como requisito previo al otorgamiento de la licencia previa, la verificación de la inexistencia de producción nacional.
Del análisis de los antecedentes de la Ley, se concluye, tal y como lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia transcrita, que la intención del legislador al expedir el artículo 6º de la mencionada ley fue permitir la libre importación de materias primas, maquinaria y bienes para lograr la reactivación de las actividades propias de la zona así como de otras que permitieran su diversificación económica.
No podía entones el Gobierno Nacional, en ejercicio de la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, limitar su alcance, estableciendo condiciones o requisitos no previstos en la norma superior.
Prospera en consecuencia el cargo .
No ocurre lo mismo con el artículo 4º.de la misma normatividad, mediante el cual se estableció la obligación de constituir garantía bancaria o de compañía de seguros por el monto de los tributos aduaneros o gravámenes arancelarios exonerados, con el objeto de responder por las obligaciones contraídas.
Considera la Sala que los cargos contra esta disposición no tienen vocación de prosperidad por cuanto el artículo 12 de la Ley 218 expresamente señala que Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales o quien haga sus veces reconocerá el derecho a esta exención, de acuerdo con la reglamentación dictada al efecto por el Gobierno Nacional.
Se tiene entonces que el Gobierno estaba expresamente facultado para reglamentar esa materia, y que como dijo la Corte Constitucional en la jurisprudencia anteriormente transcrita, "las autoridades competentes deben velar porque los bienes, productos y materias primas que se introduzcan al país, bajo el amparo de la Ley 218 de 1995, estén destinados efectivamente a esas zonas, y no se utilicen para desestabilizar la economía de otras regiones del país"[2] .
Se tiene, entonces que el Gobierno si podía establecer el requisito de la garantía de cumplimiento, previsto en la norma demandada, puesto que tenía facultad para reglamentar lo pertinente, además de que constituye un mecanismo de control tendiente a verificar que las mercancías importadas se ubiquen en la zona afectada por la avalancha del Río Páez y se les de la destinación correspondiente.
En consecuencia no prospera el cargo.
Por las razones precedentes la Sala declarará la Nulidad del aparte demandado del artículo 2o. del Decreto 2340 de 1996 y denegará las demás pretensiones de la demanda.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
DECLÁRASE la Nulidad del aparte del artículo 2º. del Decreto 2340 de 1996 que se transcribe y resalta:
"Artículo 2º.
(...)
Las mercancías objeto de esta exención deberán estar amparadas con licencia previa,la cual se aprobará después de comprobar la inexistencia de producción nacional."
DENIÉGANSE las demás súplicas de la demanda.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
GERMAN AYALA MANTILLA DANIEL MANRIQUE GUZMAN
Presidente de la Sección
DELIO GOMEZ LEYVA JULIO E. CORREA RESTREPO
RAÚL GIRALDO LONDOÑO
Secretario.
[1]Corte Constitucional, Sala Plena ,Sentencia C-353/97 del 4 agosto1997 Magistrado Ponente: Dr. Jorge Arango Mejía, Demandantes: Luis Angel Esguerra Morales y Juan Manuel Charry Urueña.
[2]Ibídem