Fecha Providencia | 12/12/1997 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO
Norma demandada: declaratoria de nulidad parcial del inciso 20 del artículo 90 del Decreto 890 de 1997, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria.
Demandante: CARLOS ALFREDO RAMÍREZ GUERRERO
TERMINO PARA INVERTIR RECURSOS SEGUN LA LEY PAEZ / LEY PAEZ - Destino de recursos / ACTIVOS PRODUCTIVOS DE LA INVERSIÓN EN ZONA DEL RIO PAEZ / RENTA EXENTA POR INVERSION EN ZONA DEL RIO PAEZ
Mientras la norma superior sólo se refiere al plazo máximo de 5 años que puede transcurrir entre el establecimiento de la empresa y el inicio de la fase productiva, el reglamento determina un nuevo término para la destinación de los recursos de capital recibidos, el que no fue consagrado en la ley. En efecto, si bien es presupuesto de los beneficios fiscales otorgados el que la inversión sea esencialmente productiva, se advierte que el reglamento crea una fase temporal no contemplada en la norma superior, como lo es la denominada materialización de las inversiones y para tal fin exige que la misma se realice dentro del lapso los "doce meses Inmediatamente síguíentes a la fecha en la cual los ínversíonístas hayan realizado la inversión", condición temporal que como lo sostiene el actor, no estaba consagrada en la ley, ésto es, la adiciona, con evidente extralimitación en el ejercicio de la facultad reglamentaria. Así mismo cabe observar que el artículo 5º. de la Ley 218 de 1995 prevé que las utilidades e inversiones realizadas en los municipios que menciona el artículo 11, "durante los cinco (5) años siguientes a 1994" constituyen renta exenta y consagra los mecanismos para la concreción de los beneficios fiscales otorgados, mas no establece como condición para su acceso, el aludido plazo de "doce (12] meses siguientes la recepción de las ínversíones, para su materialízacíón en activos productivos", es decir, la norma reglamentaria acusada establece una exigencia nueva a los inversionistas para gozar de los beneficios otorgados por la ley, situación que a todas luces excede las normas superiores.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO
Santafé de Bogotá, D.C., diciembre doce (12) de mil novecientos noventa y siete (1 997)
Radicación número: 8529
Actor: CARLOS ALFREDO RAMÍREZ GUERRERO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Ref: NULIDAD PARCIAL ART.9º.D.890/97F A L L 0 -
Se decide en esta oportunidad la acción pública de nulidad instaurada por el ciudadano CARLOS ALFREDO RAMÍREZ GUERRERO, a efecto de obtener la declaratoria de nulidad parcial del inciso 20 del artículo 90 del Decreto 890 de 1997, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria.
EL ACTO ACUSADO
Como se acaba de expresar, la disposición acusada es el aparte que se subraya contenido en el inciso 2º. del artículo 90 del Decreto 890 del 30 de marzo de 1997, reglamentario de la Ley 218 de 1995, publicado en el Diario Oficial No. 43.013 del 4 de abril de 1997, que dispone:
"Las empresas y establecimientos comerciales receptores
de la inversión deberón materializarla en activos
productivosdentrode los doce(12) meses inmediatamente síguíentes a la fecha en la cual los inversíonistas hayan realizado la inversión".
DEMANDA
Precisa, que el Decreto dispuso que rigiera desde su publicación, la cual ocurrió el 4 de abril de 1997, al ser incluido en el diario oficial No. 43.013 y solicita que el examen de legalidad respectivo se efectúe con las disposiciones superiores que señala como violadas, tal y como regían el 5 de abril de 1997.
En primer lugar considera el actor que la disposición acusada transgredió el artículo 3º. del Decreto 1264 de 1994, en la forma como fue modificado por el artículo 3º. de la Ley 218 de 1995, en síntesis por las siguientes razones:
Expone que la disposición superior se refirió a dos extremos: uno ESTABLECER una empresa nueva e INICIAR la producción el otro y a un plazo entre los dos, para disponer que entre dicho lapso el interesado debía ejecutar todo lo necesario para comenzar a producir, siendo parte de ello que adquiera y luego adapte u organice los bienes de uso, o activos fijos, o activos permanentes, junto con los movibles que le sirvan para comenzar a producir.
Acusa que por su parte el reglamento pretende además de lo anterior, un proceso que designa cómo materializar la inversión y que el interesado lo ejecute dentro de los 12 meses inmediatamente siguientes a cuando se realice la inversión.
Destaca, que a primera vista y sin ningún esfuerzo se concluye que al paso que la disposición superior NO SEÑALA NINGÚN PLAZO, porque el interesado pueda materializar la inversión, es decir que la empresa receptora de la inversión podrá en cualquier tiempo dentro de los cinco años que la norma superior señala, efectuarla mientras que el reglamento acusado la adiciona al señalar un nuevo.plazo, cuando pretende exigir que la inversión se materialice dentro de los primeros doce meses del quinquenio que el legislador estableció para que dentro de él se inicie la fase productiva.
Relieva el actor, que precisamente porque no es reglamento implícito en la norma superior, sino nueva regla, el legislador tuvo que incluir en la Ley 383 del 1 0 de julio de 1997, en el primer inciso del artículo 40 el plazo para aplicar los fondos dispuestos en el ilegal reglamento.
Precisa que por ser prescripción nueva y ante la prohibición de retroactividad establecida en el artículo 363 de la Constitución, regirá inversiones que se efectúen con posterioridad y no las anteriores, pues el citado término no se encontraba en disposición con jerarquía de ley, sino en el ilegal reglamento, el cual de no ser declarado nulo podría tomarse como base para negar beneficios de la Ley 218 de 1995, a inversiones realizadas antes del mismo 5 de abril de 1997.
De otra parte, estima infringido el artículo 51 de la Ley 218 de 1995, que fijó como plazo "los cinco (5) años síguíentes a 1994" para efectuar las inversiones que describe y así adquirir el contribuyente el derecho a ejeercer las opciones entre renta exenta y menor valor de¡ impuesto por pagar, dispuestas en el inciso final, infracción que evidencia al pretender el Gobierno exigir que la inversión se materialice en el término de doce meses siguientes, plazo no señalado por el legislador.
Concluye, que la ilegalidad del reglamento implica exceso en el ejercicio de la función reglamentaria asignado por el artículo 189-11 de la Carta y por lo mismo, intromisión en la legislativa consagrada en el artículo 150-12 lb.
CONTESTACióN DE LA DEMANDA
La Nación a través de apoderado, se opone a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, y precisa que los argumentos del actor parten de una confrontación entre normas que no poseen el mismo sustento fáctico, conforme al siguiente análisis:
Señala que el artículo 3º. de la Ley 218 de 1995, en su parágrafo primero establece que no podrá transcurrir un plazo mayor de cinco años entre la fecha de establecimiento de la empresa y el momento de la fase productiva.
Por su parte, el artículo 5º. de la Ley establece que las utilidades e inversiones realizadas en los municipios amparados constituyen renta exenta durante 5 años contados a partir de 1994.
En cambio el artículo 9º. Del Decreto 890 de 1997 trata el tema de lo que se considera como una nueva inversión y cómo ésta debe transformarse y conjugarse dentro del proceso productivo y el término que se tiene para ello.
De donde concluye que los tres artículos confrontados tienen un sustento fáctico diferente, pues el primero trata el término entre la Inversión Inicial y el ínício de la etapa productíva, el segundo, trata el término en que se gozará de la exención y el tercero, trata el término que se tiene para Incorporar una nueva in version dentro del proceso productivo. Agrega entonces, que no se puede hablar de exceso en la facultad reglamentaria por cuanto las normas que se señalan como violadas, carecen de relación con la acusada.
Argumenta que tanto la Ley 218 de 1995 al igual que el articulo 333 de la Carta propicia la actividad empresarial como base del desarrollo en una región deprimida económica y socialmente como consecuencia de un desastre natural, por lo que se requiere de capitales destinados a la producción y que no se "detraigan" en otro tipo de inversiones no productivas, y en este sentido el reglamento se halla acorde con la finalidad perseguida por la ley.
Se refiere al hecho expuesto por el actor de haber sido incorporada la norma demanda a la Ley 383 de 1997 para darle sustento legal y solicita su desestimación por no constituir una exposición jurídica que demuestre y sustente un concepto de violación.
Solicita denegar las pretensiones de la demanda.
ALEGATOS DE CONCLUSlóN
Presenta escrito de conclusión el actor, en el cual ratifica los cargos de ilegalidad del reglamento acusado. Para rebatir los argumentos del apoderado de la Nación, aduce que éste acierta al indicar las materias de que tratan las tres disposiciones, pero yerra al atribuirles igual jerarquía, siendo así que el último es el decreto reglamentario, que por la norma consagrada en el artículo 338 de la Carta, no puede adicionar ninguna disposición superior, de ley, sino todo lo contrario, tiene que sujetarse a ella.
insiste en que precisamente porque el reglamento crea un plazo, inexistente en las disposiciones superiores, es por lo que lo acusó, en la forma como lo adujo en la demanda, a cuyo efecto transcribe diversos apartes de libelo.
MINISTERIO PÚBLICO
No registró actuación en el presente juicio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
El asunto que ocupa la atención de la Sala, se contrae a determinar la legalidad de la disposición acusada, en cuanto estableció a las empresas receptoras de las inversiones efectuadas al amparo de la Ley 218 de 1995, un plazo de 12 meses para materializarlas en activos productivos.
En primer lugar precisa la Sala, que si bien el contenido y del acto acusado fue incorporado en el artículo 40 de la Ley 383 del 10 julio de 1997, ésto es, adquirió rango de ley, ello no es óbice para el presente juicio de legalidad, pues se advierte queel reglamento acusado en la forma como lo determina su encabezamiento, fue expedido con el propósito de reglamentar la Ley 218 de 1995, que le sirvió de sustento jurídico.
En atención a ello, la confrontación normativa se efectuará entre la disposición acusada y la Ley 218 de 1995, cuyo desarrollo y ejecución pretendió el reglamento, particularmente con los artículos 3º. y 5º. de la Ley, citados como infringidos en la demanda.
El parágrafo 1º. del artículo 3º. de la Ley 218 de 1995, que modíficó el parágrafo 1º. del artículo 3º. del Decreto 1264 de 1994, dispuso:
"...no podrá transcurrir un plazo mayor de cinco (5) años
entre la fecha de establecimiento de la empresa y el
momento en el que empt.eza la fase productiva "
Se observa que la norma superior presuntamente violada, artículo 3º. de la Ley 218 de 1995, está dirigida a las empresas y establecimientos receptores de las inversiones o recursos de capital y regula el plazo que puede transcurrir entre el establecimiento de la empresa y el comienzo de la fase productiva, vale decir, que quienes pretendan obtener beneficios fiscales otorgados por la ley, deben cumplir además de otras, la condición de que entre la fecha de establecimiento de la nueva empresa (a cuyo efecto la misma disposición determina cuándo se considera efectivamente establecida) y el inicio del período productivo, no puede transcurrir un lapso mayor de cinco años.
Por su parte, la disposición acusada regula entre otros, la forma y el plazo que las empresas receptoras de tales inversiones tienen para destinarlas a la adquisición de activos productivos. En efecto, el artículo 9" del Decreto Reglamentario es del siguiente tenor:
"Artículo 9º. Nuevas inversiones. Se considera nueva inversión aquella realizada durante los cinco (5) años siguientes a 1994, en los nuevas empresas o establecimientos comerciales de que tratan los artículos 1º. y 2º." de este Decreto.
Los empresas y establecimientos comerciales receptores de la Inversión deberán materializarla en activos productivos,dentro de los doce (12) meses inmediatamente siguientes a la fecha en la cual los inversionistas hayan realizado la inversión.
Cuando las condiciones técnicas y operativas de la empresa requieran la utilización de un término mayor al prevísto en el íncíso anteríor, la Admínístración de Impuestos y Aduanas Nacionales correspondíente podrá ampliarlo mediante acto motívado, teníendo en cuenta las circunstancias específicas demostradas por la empresa; en níngún caso dícha amplíacíón podrá ser superíor al período Improductivo señalado por el reglamento.
Se entiende como materialización en actíyos productivos, /a adquisición de planta y equipo e ínventaríos relacionados directamente con el desarrollo del objeto social de /a empresa o establecimiento comercial
En el evento de que la empresa o el establecimiento comercial no efectúe la materialízacíón en activos productivos en el término indicado, el inversíonísta deberá reintegrar en la declaración de renta correspondíente al año gravable en el cual se produzca el incumplimiento, el valor total del beneficio obtenído en virtud del artículo 5º. de lo Ley 218 de 1995, más los intereses moratorios calculados desde la fecha del vencimiento del plazo para declarar correspondiente al año gravable en el cual se hizo uso del benefícío, sin perjuicio de las sanciones consagradas en el Estatuto Tributarío..
................ .. (las subrayas corresponden al aparte acusado).
Conforme a la disposición transcrita, se observa que la materialización a que ésta se refiere se concreta en que con el producto de la inversión la empresa receptora del capital deberá adquirir, dentro del plazo previsto de un año "activos productivos", consistentes en planta y equipo e inventarios, que le permitan desarrollar el objeto social de la empresa o establecimiento comercial; pero más que ello, que le permitan cumplir la finalidad de la ley, de manera que pueda colocarse la empresa receptora de la inversión, en forma razonablemente oportuna, en condiciones de alcanzar el período efectivamente productivo al término del plazo, ahí sí, legalmente fijado, ésto es, cinco años después de efectuada la inversión.
De esta forma, se advierte que mientras la norma superior sólo se refiere al plazo máximo de 5 años que puede transcurrir entre el establecimiento de la empresa y el inicio de la fase productiva, el reglamento determina un nuevo término para la destinación de los recursos de capital recibidos, el que no fue consagrado en la ley.
En efecto, si bien es presupuesto de los beneficios fiscales otorgados el que la inversión sea esencialmente productiva, se advierte que el reglamento crea una fase temporal no contemplada en la norma superior, como lo es la denominada materialización de las inversiones y para tal fin exige que la misma. se realice dentro del lapso los "doce meses Inmediatamente síguíentes a la fecha en la cual los ínversíonístas hayan realizado la inversión", condición temporal que como lo sostiene el actor, no estaba consagrada en la ley, ésto es, la adiciona, con evidente extralimitación en el ejercicio de la facultad reglamentaria.
Así mismo cabe observar que el artículo 5º. de la Ley 218 de 1995 prevé que las utilidades e inversiones realizadas en los municipios que menciona el artículo 11, "durante los cinco (5) años siguientes a 1994" constituyen renta exenta y consagra los mecanismos para la concreción de los beneficios fiscales otorgados, mas no establece como condición para su acceso, el aludido plazo de "doce (12] meses siguientes la recepción de las ínversíones, para su materialízacíón en activos productivos", es decir, la norma reglamentaria acusada establece una exigencia nueva a los inversionistas para gozar de los beneficios otorgados por la ley, situación que a todas luces excede las normas superiores.
A juicio de la Sala la disposición acusada, que en palabras del opositor se refiere al término que se tiene para Incorporar una nueva Inversión dentro del proceso productivo, carece de sustento legal, en tanto que su contenido implícito y menos aún en forma explícita, no aparece consagrado en la norma superior que se reglamenta.
Además, es claro que la Ley 383 de 1997, como acertadamente lo precisa el actor no podía servir de sustento jurídico al reglamento acusado, por haber sido expedida con posterioridad.
Por lo precedente, la Sala declarará la nulidad del aparte acusado y tenidos en cuenta además, los efectos jurídicos que pudo haber producido.
En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
1º. DECLÁRASE LA NULIDAD de la expresión que se indica a continuación,
contenida en el inciso 2º. del artículo 9º. del Decreto 890 de 1997:
"... dentro de los doce (12) meses inmediatamente siguientes a la fecha en la cual los inversionistas hayan realizado la inversión".
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
COPlESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.
DELIO GOMEZ LEYVA GERMAN AYALA MANTILLA
Presidente
JULIO E. CORREA RESTREPO MARIELA VEGA DE HERRERA
CARLOS ALBERTO FLÓREZ ROJAS
-Secretario-