Fecha Providencia | 29/11/1996 |
Sección: PLENA
Consejero ponente: Germán Ayala Mantilla
Demandante: Guillermo Materón Ledesma
INTERMEDIACION ADUANERA - Alcance / AGENTE DE ADUANAS - Responsabilidad de obligación aduanera / GOBIERNO NACIONAL - Facultad para modificar régimen aduanero / PAGO DE TRIBUTOS ADUANEROS - Responsabilidad
El artículo acusado no está creando una responsabilidad solidaria para la sociedad de intermediación aduanera cuando el importador no efectúa el pago de los tributos sino que se refiere a la responsabilidad de quienes se encargan, por cuenta de un tercero (el importador), de adelantar los procedimientos de importación, exportación o tránsito aduanero y desde luego a su nombre, gestionar lo relacionado con la liquidación privada del tributo y su pago, todo en el entender que son personas competentes y especialidades en la materia, pues no de otra forma se le confiarían los trámites relacionados con los negocios de comercio internacional entre los cuales obviamente se halla de manera primordial lo referido a la liquidación y pago de los tributos que gravan las importaciones y demás operaciones de comercio exterior. En la medida que una gestión deficiente dé lugar al pago de mayores valores por concepto de tributos o la imposición de sanciones tributarias, es indudable que en ejercicio del mandato que le ha sido conferido y en la medida que por su gestión cause un perjuicio debe responder por la consecuencia nociva de su acto. Si la actividad de los intermediarios aduaneros se ejerce a través de una sociedad de intermediación aduanera, especialmente reglamentada por la ley no puede pretenderse que esté exenta de toda su responsabilidad por los tributos que por su gestión dejaron de pagarse o por las sanciones correspondientes. Igualmente el artículo 572 - 1 del Estatuto Tributario aplicable a los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales preceptúa sobre los apoderados generales y mandatarios especiales. Responsabilidad que se torna más exigente cuando se trata de la intermediación aduanera que por definición legal constituye una actividad auxiliar de la función aduanera, cuyo fin principal es el de colaborar con las autoridades aduaneras en la recta y cumplida aplicación de las normas relacionadas con el comercio exterior, para el adecuado desarrollo de los regímenes aduaneros y demás procedimientos o actividades derivadas de la misma. En conclusión, siendo la actividad de intermediación aquí analizada, parte del régimen aduanero podía el Gobierno establecer y reiterar las condiciones y limitaciones para su desarrollo y destacar expresamente la responsabilidad administrativa de aquellas personas que libremente deseen realizar tal actividad económica.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: GERMÁN AYALA MANTILLA
Santafé de Bogotá, D.C., veintinueve (29) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996).
Radicación número: 8020
Actor: GUILLERMO MATERÓN LEDESMA
Demandado: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD CONTRA EL ARTÍCULO 12 DEL DECRETO 2532 DE 1994. FALLO
El ciudadano Guillermo Materón Ledesma, en su propio nombre y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo demanda de la jurisdicción la nulidad parcial del artículo 12 del Decreto 2532 de 1994, expedido el 16 de noviembre de 1994 por el Presidente de la República para modificar parcialmente el Régimen de Aduanas.
Rituado el trámite propio del juicio y no observándose causal de nulidad alguna, procede la Sala a dictar sentencia.
LA NORMA ACUSADA
Es el artículo 12 del Decreto 2532 de 1994, por el cual se establecen los mecanismos para ejercer la actividad de intermediación aduanera, en la parte que se resalta:
"Artículo 12. Responsabilidad frente a los tributos aduaneros. Las Sociedades de Intermediación Aduanera serán responsables administrativamente por el pago de sus tributos aduaneros cuando éstos no sean cancelados en debida forma y conformar a las normas lógicas correspondientes, responderán penalmente por los valores que reciban de sus clientes para el pago de los tributos aduaneros, cuando no se dé a éstos la destinación acordada".
LA DEMANDA
Alega que la disposición acusada es violatoria de los artículos 121, 122, 123, 150 ordinales 2º y 19 del literal c) de la Constitución Política, 34 de la Ley 57 de 1887, 1494, 1568 y 2142 del Código Civil, 822, 1262 a 1268 del Código de Comercio.
Como concepto de la violación expresa:
1) Que el Gobierno al expedir el decreto invocó el numeral 25 del artículo 189 de la Carta Política que lo faculta para: "modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al Régimen de Aduanas". Facultad que como se infiere de lo dispuesto en el artículo 150 numeral 19 literal c), está supeditada expresamente a razones de Política Comercial por lo que la competencia del Gobierno no puede trascender del ámbito puramente administrativo a la órbita que corresponde al Congreso.
En su entender el campo normativo del Gobierno, al desarrollar la ley marco está limitada exclusivamente a los aspectos económicos del Arancel de Aduanas y por lo tanto le está vedado reformar disposiciones del Código Civil o del Código de Comercio o cualquier otro, cuya facultad de expedirlos o de reformarlos radica exclusivamente en el Congreso.
2) Arguye que la invocación que del artículo 3º de la Ley 6ª de 1971 hace el Gobierno al expedir el acto acusado, debe entenderse dentro del concepto de Régimen de Aduanas o Régimen Aduanero, que precisa el artículo 1º del Decreto 2666 de 1984 concretamente su artículo 3º, y entonces no tiene fundamento alguno que el Gobierno sostenga que se consultaran las recomendaciones del Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas, al esquema del Código Aduanero Uniforme acordado para ALALC, los estudios existentes sobre legislación comparada y los progresos técnicos alcanzados en materia de Administración Aduanera, para proceder a modificar las fuentes de las obligaciones, la solidaridad y el contrato de mandato reglamentados por el Código Civil y el Código de Comercio.
3) Tampoco el artículo 2º de la Ley 7ª de 1991 puede inferirse facultad alguna del Gobierno para regular la solidaridad en materia de obligaciones y mucho menos para modificar código alguno.
Al haberse ejercido el Gobierno una competencia no otorgada por la Constitución y la ley vulneró de manera ostensible los artículos 121, 122 y 123 de la Constitución Política, y al crear una nueva fuente de obligaciones para las sociedades de intermediación aduanera desconoció los artículos 34 de la Ley 57 de 1887, 34 y 1494 del Código Civil y 822 y 1262 a 1286 del Código de Comercio que regulan el contrato de mandato.
Invoca sobre el tema la sentencia del 8 de agosto de 1993, Expediente 4722, Actor: Camilo Vargas, Ponente: doctor Guillermo Chahín Lizcano y pide la suspensión provisional de la norma acusada.
Suspensión provisional que fue negada mediante auto del 28 de julio de 1995.
LA OPOSICION
El Ministerio de Comercio Exterior mediante apoderada especialmente constituida para el efecto, se opone a los cargos de violación de las normas constitucionales y legales invocadas por el actor alegando que el Presidente de la República sí tenía competencia para expedir la disposición acusada. Ateniéndose a la definición que de la palabra "régimen" da el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española en su concepto por Régimen de Aduanas debe entenderse el conjunto de normas que gobiernan o rigen las actividades de una oficina pública para registrar el tráfico internacional de mercancías, en el cual intervienen personas distintas al ente público, y cobrar los derechos que se adeudan por concepto de importaciones y exportaciones de dichas mercancías.
Necesariamente, estas actividades tienen que estar en estrecha relación con los terceros que participan en ellas, es por eso que dentro del régimen correspondiente se deben establecer responsabilidades para todos ellos, de no ser así, no tendría razón de ser un régimen especial que regule dichas actividades.
La Constitución Política en su artículo 189 numeral 25, da expresas facultades al Presidente de la República para "...modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas... de acuerdo con la ley".
Y en la Ley 6ª de 1971 la que establece en su artículo 3º, que: "Las modificaciones que se introduzcan al régimen de aduanas deberán consultar las recomendaciones del Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas, el esquema del Código Aduanero uniforme acordado para la ALALC, los estudios existentes sobre legislación comparada y los progresos técnicos alcanzados en materia de administración aduanera, con el fin de revisar la legislación vigente y en especial la Ley 790 de 1931".
Mandato legal de consultar organismos de carácter internacional, y estudios y progresos técnicos en materia de administración aduanera, cuando se trate de modificar el régimen de aduanas, que tiene por objeto poner a tono nuestra legislación con el ritmo de desarrollo del comercio internacional, el cual, según se observa en los diferentes tratados suscritos sobre la materia, busca alcanzar progresivamente un alto grado de simplificación y de armonización de los regímenes aduaneros, lo que constituye uno de los objetivos esenciales del Consejo de Cooperación Aduanera, formalizado en Bruselas el 15 de diciembre de 1950.
Organismo que acoge lo establecido en el Convenio Internacional de Kyoto de mayo 18 de 1973, en lo concerniente a la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros que en su anexo G2: relativo a las Relaciones de Autoridades Aduaneras y terceros, establece, como Norma 18 que: la legislación nacional estipulará las condiciones que deban responder y las formalidades que deben cumplir las personas que se establezcan como agentes de aduanas.
De esta manera, el Régimen Aduanero Internacional regula dentro de sus normas lo concerniente a los Agentes de Aduana, que en nuestra legislación quedaron con el nombre de intermediarios aduaneros, y estipula que la legislación interna de cada país debe establecer las condiciones y las formalidades que deben cumplir las personas que quieran establecerse como intermediarios aduaneros, siendo esta la base jurídica sobre la cual el Gobierno reglamentó mediante la norma demandada, la actividad de la intermediación aduanera, reglamentación hecha con base en las facultades otorgadas por la misma ley que remite a las normas internacionales mencionadas.
Régimen dentro del cual se encuentra el Decreto 1909 de 1992, que regula en sus artículos 2º y 3º lo concerniente a la obligación aduanera en la importación y los responsables de la obligación aduanera, normas, que hacen parte del régimen aduanero y que reconocen el intermediario aduanero como responsable de la obligación aduanera, en la cual participa activamente dicho intermediario, de lo que deriva lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto 2532; por lo que no es cierto que se estén modificando las fuentes de las obligaciones, establecidas en el Código Civil Colombiano, porque la responsabilidad del intermediario viene de la situación de éste ante la ley, como participante directo de la operación de importación o exportación, donde se entiende que conjuntamente con el propietario de la mercancía del caso, realiza la acción que ocasiona las responsabilidades y obligaciones legales de que trata el artículo acusado.
El Ministerio de Hacienda. Igualmente, se opone a los cargos de violación de las normas invocadas en la demanda, por parte de los actos acusados y luego de referirse a la actividad de intermediación aduanera prevista en el Decreto 2532 de 1994 artículo 12, afirma que al asumir una sociedad tal calidad, se le permite actuar ante la Dirección de Impuestos de Aduanas Nacionales en los diferentes procesos de importación y exportación, convirtiéndose en titular de derechos y obligaciones y por lo tanto en caso de incumplimiento debe responder ante la Administración de manera exclusiva y directa, pero que, si quien incumple la ley es el importador o exportador responderá ante la Administración directamente sin que pueda involucrar a la sociedad de intermediación, pues no se establece responsabilidad porque si así fuera implicaría que tanto importador, el exportador y la sociedad de intermediación aduanera estarían obligados a pagar la totalidad de los tributos a que hubiese lugar, sin importar respecto de quién se cumplieron los presupuestos señalados en la ley a partir de los cuales se puede considerar responsable. Explica que en la responsabilidad administrativa a que hace referencia el Decreto 2532 de 1993, la entidad cobra los tributos al sujeto directamente involucrado en el incumplimiento, sin que pueda ir indistintamente contra importador - exportador o Sociedad de Intermediación Aduanera por la totalidad de los tributos. Obviamente, si la responsabilidad es compartida, la entidad cobrará en proporción a la participación de cada uno y no por el total de los tributos.
Aclara que el Gobierno es consciente que no le asiste potestad reglamentaria general ni especial para establecer la figura de la solidaridad en la responsabilidad aduanera y que es el artículo 3º del Decreto 1909 de 1992 el que señala como responsable de la obligación aduanera, entre otros, al intermediario por las actuaciones que se deriven de su intervención.
Afirma que no es cierto que se esté creando una nueva fuente de las obligaciones, pues las sociedades pueden dedicarse o no a la actividad de intermediación aduanera, y las obligaciones y derechos que emanen del ejercicio de tal actividad tienen su origen en la voluntad de la persona, en este caso una persona jurídica, y dicha fuente de las obligaciones "hecho voluntario de la persona que es obligada se encuentra consagrado en el artículo 1494 del Código Civil y en el artículo 34 de la Ley 57 de 1887".
Resalta que las obligaciones que surgen entre el Estado y los particulares, cuando se ejerce la actividad de la intermediación aduanera, surge por mandato de la ley y en ella se encuentra también la fuente de la obligación.
Halla evidente entonces que el artículo 12 del Decreto 2532 de 1994 no está modificando normas ni del Código Civil ni del Código de Comercio, y por lo tanto tampoco está asumiendo el Gobierno competencias que corresponden al Congreso de la República, como lo alega el actor.
Finalmente precisa que el Decreto 2532 de 1994 se expidió con sujeción a los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991 y en uso de las facultades consagradas en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, por ser la intermediación aduanera una actividad concerniente al Régimen de Aduanas.
ALEGATOS DE CONCLUSION
La apoderada del Ministerio de Comercio Exterior al alegar de conclusión invoca como defensa de la inexistencia de la violación de las norma constitucionales los artículos 113, 150 numeral 19 literal c) y 189 de la Constitución Política, la Ley 6ª de 1971 y reitera los argumentos expuestos acerca del Régimen de Aduanas y del carácter de la función de intermediación aduanera (artículo 1º del Decreto 2532 de 1994) para concluir que ésta responde a la expresa facultad del Presidente de la República para modificar los aranceles, tarifas y "demás disposiciones" concernientes al Régimen de Aduanas.
Invoca y transcribe los apartes pertinentes de la sentencia C074 de febrero 25 de 1993 de la Corte Constitucional, Ponente doctor Ciro Angarita Barón sobre el estado interventor con miras a la realización de un orden económico y social justo, dentro del marco del Estado Social de Derecho, para solicitar finalmente, se denieguen las súplicas de la demanda.
El actor reitera los argumentos expuestos al demandar la nulidad de los actos acusados sobre la incompetencia del Gobierno para expedir el acto acusado e invoca en favor de su causa la sentencia C510 del 3 de septiembre de 1992 de la Corte Constitucional, Ponente doctor Eduardo Cifuentes Muñoz, de la cual concluye:
a) Que existe diferencia de las leyes Marco en Aduanas en la Constitución de 1886, artículo 76 - 22 y el texto actual artículo 150 - 19 - C.
b) La limitación del campo de la técnica normativa a los aspectos económicos del Arancel de Aduanas, cuando utiliza la expresión "Por razones de Política Comercial".
c) El ámbito de aplicación de la Ley 6ª de 1971.
d) El ámbito de aplicación de la Ley 7ª de 1991.
Pide se acceda a las súplicas de la demanda.
El Ministerio Público, representado en esta oportunidad por el Procurador Primero Delegado ante la Corporación conceptúa que deben prosperar las súplicas de la demanda, con fundamento en el artículo 158 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el Decreto 2304 de 1989, cuyo artículo 34 señala que: Ningún acto anulado o suspendido podrá ser reproducido por quien lo dictó si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas, a menos que con posterioridad a la sentencia o el auto hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión.
Que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, con ponencia del Consejero doctor Guillermo Chahín Lizcano, expediente No. 4722, actor Camilo Vargas Ayala, declaró la nulidad del inciso segundo del artículo 23 del Decreto 1909 de 1992, que decía: "Cuando la declaración se presente a través de apoderado o mandatario, éste será solidariamente responsable con el importador por los tributos aduaneros y las sanciones que resulten de su actuación y del incumplimiento de las obligaciones".
Norma que en esencia conserva la disposición acusada y como no han sido modificados los fundamentos que dieron lugar a la anulación, por cuanto las consideraciones hechas por el Consejo de Estado en la providencia citadas, son perfectamente procedentes frente a la norma objeto de demanda y constituye en consecuencia violación al artículo 158 del Código Contencioso Administrativo.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Precisa la Sala que el artículo acusado en esta ocasión al igual que los artículos 4º, 5º, 6º, 7º, 11, 16, 19 y 20 del Decreto 2532 de 1994, fue objeto de demanda de nulidad por el ciudadano Humberto Vargas Cárdenas ante la Sección Primera de la Corporación, y que los ciudadanos Humberto Tarazona, Carlos Manuel Suárez Camacho y Nidia Rosario Salazar de Hermann impetraron la nulidad de todo el Decreto 2532 de 1994, procesos que fueron acumulados y decididos en la sentencia del 29 de agosto de 1996.
Se alegó en ellos la nulidad total del decreto acusado y específicamente de los artículos individualizados, al considerarlos violatorios de los artículos 1º, 2º, 4º, 6º, 13, 25, 26, 29, 53, 67, 84, 113, 121, 122, 123, 133, 150 numerales 2º y 19 literal c), 189 numeral 25, 209 y 333 de la Constitución Política; 14, 10, 16, 19, 20, 100, 122, 1262 a 1268 del Código de Comercio; 1568, 2142, 2180 y 2186 del Código Civil y 84 del Código Contencioso Administrativo.
El ciudadano Humberto Vargas Cárdenas al demandar específicamente el artículo 12, y los artículos 6º, 7º, 11, 16, 19 y 20 del Decreto 2532 de 1994, señala que al expedirlo se violaron los artículos 6º, 26, 113, 121, 122, 23, 150 numerales 2º y 19 literal c) y 333 de la Constitución Política; los artículos 1568, 2142, 2180 y 2186 del Código Civil; los artículos 14, 16, 20, 1262 a 1268 del Código de Comercio, así como el 84 del Código Contencioso Administrativo, cuyos respectivos conceptos de la violación, en resumen, los plantea así:
Hizo un resumen de lo dispuesto en los artículos 6º, 26, 121, 122, 123, 133 y 333 de la Carta, y termina diciendo que el Gobierno al reglamentar la actividad de intermediación aduanera, sin ley previa que la haya declarado como profesión, se encuentra usurpando las funciones del Legislativo.
Lo propio hizo con los artículos 1568, 2142, 2180 y 2186 del Código Civil, sin indicar en qué consiste la violación de los mismos.
De igual forma a la anterior procedió con los artículos 14, 20 y 1262 del Código de Comercio.
A renglón seguido, y en extenso, se detuvo en el análisis de los fundamentos jurídicos, tanto constitucionales como legales, invocados para la expedición del decreto en cuestión, de los cuales deduce nuevos argumentos para desvirtuar la competencia del Gobierno en relación con las disposiciones en él consagradas.
Es decir que se planteó el mismo vicio y frente a las mismas normas constitucionales y legales invocadas por el ahora actor.
Cargo frente a los cuales la Sección Primera en la sentencia de agosto 29 de 1996, antes mencionada se pronunció así:
"III. Conclusiones
"1. Conceptos básicos
"Para proveer antes que todo se impone precisar, como un marco de referencia, las características y el alcance de las atribuciones gubernamentales en materia aduanera y de comercio exterior bajo el nuevo ordenamiento constitucional, así como los conceptos de régimen aduanero y de intermediación aduanera, y en relación entre ellos, fundamentales para la adopción de la decisión que resuelva la cuestión, puesto que alrededor de tales tópicos gravitan todos los cargos.
"En este orden de ideas se tiene que las facultades que se invocan en el decreto acusado son las previstas en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, según se lee en el encabezamiento del mismo, el que a la letra dice:
«El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades consagradas en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991.
«DECRETA:
«Atendiendo al canon constitucional invocado, la expedición del decreto cuestionado corresponde al ejercicio de atribuciones constitucionales del Presidente de la República, que comprenden diversas materias de índole económica, dentro de las cuales están la de modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, así como la de regular el comercio exterior, para el caso emergen del acto demandado dada la remisión que en él se hace a las leyes 6ª de 1971 (ley Marco sobre el Régimen de Aduanas) y 7ª de 1991 (ley Marco para el Comercio Exterior)».
"Sobre el alcance de estas facultades cabe anotar que él está determinado por el artículo 150 numeral 19 de la Constitución, así:
"En lo que hace al comercio exterior la facultad llega hasta regularlo, como lo prevé el literal b) de esta norma, sin más limitaciones específicas que las contenidas en la respectiva ley marco, que actualmente es la 7ª de 1991.
"En tanto que sobre el régimen de aduanas, comprende modificar sus disposiciones, mediante la limitación adicional a las ya contenidas en la ley marco, de que las modificaciones adopte el Gobierno deben obedecer a razones de política comercial.
"De modo que las disposiciones que adopte el Gobierno en relación con el régimen de aduanas resultan constitucionalmente viables bajo dos supuestos como son la preexistencia de un conjunto de normas que lo conforman, y un motivo específico que corresponda a política comercial, lo que equivale a decir que con tales disposiciones únicamente se pueden modificar las disposiciones vigentes, por motivo de la mentada política, de índole económica.
"Pese a la invocación que se hace de la Ley 7ª de 1991 en el decreto sub judice, la materia por él regulada corresponde más al régimen de aduanas que al de comercio exterior, no obstante la estrecha relación con éste. Por ello conviene analizar el campo atinente al régimen de aduanas, establecer si dentro del mismo encuadra y ya viene previsto el asunto de que se ocupa el decreto, la intermediación aduanera, toda vez que ello determina, en últimas, uno de los fundamentos común a los cargos como es de la competencia para adoptarlos (Destacado de la Sala).
"Si se atiende la acepción del vocablo régimen que trae el Diccionario de la Lengua Española en el sentido de «conjunto de normas que gobiernan o rigen una cosa o una actividad», habría que decir, para el caso, que es el conjunto de normas jurídicas que rigen la actividad aduanera, la cual, a su vez, es la que tiene como objeto el control por parte del Estado de las mercancías importadas, fines, políticas, etc., establecidas para el efecto, como manifestación de la soberanía de cada Estado sobre su territorio.
"Lo anterior supone entonces unos hechos que sirven de base para el control, como son los de importar o exportar mercancías, los que a su vez generan unas obligaciones, derechos procedimientos, operaciones y eventualmente sanciones, por razón de las exigencias, requisitos y demás aspectos de dicho control, al igual que unos sujetos que intervienen en tales hechos, ya como ejecutores o ya como controladores, los cuales a su turno pasan a ser sujetos pasivos y sujetos activos de la actividad aduanera, de allí que como se aprecia en la Ley 79 de 1931, en el Decreto 2666 de 1984, conocido como Estatuto Aduanero y en los decretos subsiguientes que lo han modificado, en especial los números 1657 de 1988 y 1909 de 1992, sus disposiciones discurren sobre tales aspectos.
"En lo que concierne a la intermediación aduanera, objeto del decreto demandado, se observa que ya la Ley 79 de 1931 la regulaba, bajo la denominación de agencia aduanera, por lo tanto y dada su participación en la actividad aduanera, necesariamente forma parte de la materia del régimen correspondiente.
"En efecto, las normas pertinentes de la ley precitada, las cuales continuaron vigentes después del Decreto 2666 de 1984, por expreso mandato del artículo 335 de este último, son los artículos 400 a 406, cuyo contenido es el siguiente:
"- El 400 prescribe que «Nadie podrá trabajar como agente de aduana sin licencia especial expedida de conformidad con esta sección».
"- La expresión agente de aduana comprende a toda persona que se entienda con la aduana en nombre y representación de terceros.
"- Los siguientes se ocupan de señalar quién y cómo se expide la licencia de agente de aduana (401), las condiciones o requisitos para dicha licencia (402), los requisitos del poder para actuar en representación del importador y las responsabilidades que le acarrea (403), así como de las fianzas que debían otorgar para poder actuar (404 a 406).
"Luego vino el Decreto 1467 de 1951, cuya vigencia también salvó el Decreto 2666 de 1984, el cual trató sobre la competencia para sancionar a los agentes de aduanas y procedimientos pertinentes; decreto que, junto con los artículos de la Ley 79 de 1931 atrás comentados, fue derogado por el 1657 de 1988, que entró a reglamentar el tema, ahora bajo la denominación de intermediación aduanera, que la definió como las intervenciones procesales efectuadas en nombre y por cargo de terceros, importadores y exportadores, para adelantar y culminar trámites, operaciones, procesos de despacho, almacenamiento y tránsito de mercancías", además precisó y amplió aspectos de tipo procedimental, requisitos o condiciones para operar como tal, controles a que quedaban sujetos, responsabilidades, sanciones de que podían ser objeto quienes la ejercieran, como aspectos esenciales del mismo.
"Por último, el Decreto 1909 de 1992 en su artículo 3º tiene al intermediario como uno de los responsables de las obligaciones aduaneras, al igual que lo hacía el Decreto 2666 de 1984 en su artículo segundo, bajo la denominación de agente de aduana.
"La intermediación aduanera es, entonces, una actividad a la cual la legislación aduanera, esto es, el régimen aduanero, viene tratando como parte de su materia, lo que encuentra fundamento suficiente en el hecho de que aquélla por su naturaleza, viene a ser parte del proceso propio de la actividad aduanera y, por consiguiente, queda absorbida por el proceso administrativo correspondiente. De ahí que quienes la ejercen se constituyen en indiscutibles sujetos del mismo.
"2. El acto acusado
"Por medio del Decreto 2532 de 1994, dictado en virtud de las facultades que al Presidente de la República confiere el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución, con sujeción a los artículos 3º de la Ley 8ª de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991, el Gobierno Nacional proveyó a establecer los mecanismos para ejercer la actividad aduanera, en los siguientes términos (...).
«Artículo 12. Responsabilidad frente a los tributos aduaneros, las Sociedades de Intermediación Aduanera serán responsables administrativamente por el pago de tributos aduaneros cuando éstos no sean cancelados en debida forma y conforme a las normas legales correspondientes, responderán penalmente por los valores que reciban de sus clientes para el pago de los tributos aduaneros cuando no se dé a éstos la destinación acordada...».
"3. De los cargos.
"En primer lugar, y de conjunto, se abordará el examen de los cargos que atacan la validez del decreto.
"3.1. Quienes pretenden la nulidad de todo el Decreto 2532 de 1994, tienen en común que señalar como normas infringidas con su expedición los artículos 26, 84, 150 numerales 2º y 19. 189 numeral 25 y 333 de la Constitución Política, por estimar que el Gobierno carecía de facultades para dictarlo, ya que la intermediación aduanera no es una profesión, no es parte del régimen aduanero, pero sí una actividad económica que no puede ser limitada ni sujeta a requisitos sino mediante ley.
"Respecto de estos cargos se considera:
"a) En relación con el artículo 26 de la Carta, la Sala no encuentra que el decreto demandado le sea contrario por el hecho de regular la intermediación aduanera, por cuanto de una parte no le está dando carácter de profesión u oficio, y de otras lo que hace es regularla como actividad económica, tanto que la forma que establece para desarrollarla es la empresarial. En este sentido, visto globalmente el objeto del decreto, su materia no guarda correspondencia con la norma suprema bajo examen y por consiguiente su expedición no tiene como ser violatoria de la misma. De allí que el cargo no prospera.
"b) Tratándose del artículo 84 de la Constitución, la Sala estima que tampoco le resulta lesivo la promulgación del decreto enjuiciado, en razón a que estando el Gobierno debidamente autorizado, tanto por el Constituyente como por el Legislador, para modificar las normas que sean parte del régimen aduanero, y que, como quedó demostrado, la actividad de que se habla pertenece a este régimen y viene reglamentada de vieja data en forma general por la ley, de suyo las disposiciones del decreto vienen a ser parte de dicha reglamentación general, originariamente emanada del Congreso de la República.
"En este sentido, el decreto cuestionado no hace cosa distinta a la de reglamentar una actividad que, atendida la mutabilidad y flexibilidad del régimen aduanero, por razones de política económica su ejercicio ha sido atribuido al Gobierno por la Constitución, dentro de los preceptos y limitaciones prefijadas por la respectiva ley marco de aduanas (...).
"c) Con relación al artículo 122 de la Constitución, la Sala no halla correspondencia entre su contenido y el hecho de la expedición del decreto enjuiciado, ya que ni el ejercicio de la facultad constitucional para la promulgación de éste, ni la modificación que introduce a las normas reguladoras de la intermediación aduanera en tanto actividad privada, tiene que ver con los principios, exigencias y obligaciones que en relación con los empleos públicos, el ingreso a ellos y el retiro de los mismos establece dicho artículo. Por tal razón lógica el cargo no puede prosperar.
"d) El cargo alusivo al artículo 123 ejusdem responde a la sindicación que hace el actor en el sentido de que el gobierno carecía de facultades para dictar el decreto de marras por ser la ley la que puede limitar una actividad económica, con lo cual estaría contrariando la segunda parte del inciso segundo de la norma, según la cual «Los servidores públicos... ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento». Como este cargo guarda estrecha relación con el que sigue, se dejará para su estudio junto con el mismo.
"e) Violación del artículo 150 numeral 19 literal c) y 189 numeral 25. El primero de éstos prevé que el Gobierno puede «modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas» con sujeción a las normas generales dictadas por el Congreso y a los objetivos y criterios en ellas señaladas (Artículo 189 numeral 25 ibidem).
"Acerca de la presunta violación de estas normas, cabe decir que ella no se configura habida consideración de la atribución que dichas disposiciones conllevan, conforme al marco de referencia expuesto al comienzo de este Capítulo, como premisa general para el estudio de los cargos.
"En efecto, el objeto de la regulación normativa en cuestión, a saber, la intermediación aduanera, es parte de la materia a la cual está restringida dicha atribución, toda vez que es inminente a la actividad aduanera y su regulación originaria se dio por la Ley 79 de 1931. Siendo, pues, parte del régimen aduanero, por la materia tratada, el Gobierno estaba investido de la necesaria competencia para expedir el decreto sub judice.
"El otro factor o requisito determinante de la competencia para ello, está dado por el motivo que permite su ejercicio, esto es, que se contraiga a «razones de política comercial». A este respecto, ante la ausencia de una regulación específica que obligue al Gobierno a expresar en cada decreto que dicte sobre la materia, las razones que lo inspiran, al demandante corresponde alegar y demostrar que el decreto enjuicio fue expedido por razones distintas a las de política comercial, lo cual no se ha hecho.
"Sin embargo, como el punto forma parte de otros cargos en el mismo sentido, ha de señalarse que aunque el decreto en cuestión no contiene una parte considerativa expresa, como sí la traen otros de su misma naturaleza, en los que se enuncian previamente los motivos del acto, la inexistencia de dicha parte no significa que el decreto sub lite no los tenga.
"Lo procedente, en consecuencia, en virtud de las súplicas del accionante, es auscultar cuáles son los motivos, en orden a verificar la conformidad o disconformidad de lo dispuesto con los mismos.
"En el primer caso, sirven de elementos de juicio, además del contenido del decreto que es el obvio y fundamental, sus antecedentes administrativos, observándose como motivo sobresaliente para su expedición, el de hacer de la intermediación aduanera un instrumento al servicio de los negocios de comercio exterior, pero esencialmente del Gobierno, para el cabal cumplimiento de sus labores, en relación tales negocios, como se enuncia en el documento que bajo el título Plan de Lucha contra el Contrabando allegó el Ministerio de Hacienda, como antecedente administrativo del decreto. (Folio 92). Tal motivo ha de calificarse como de política comercial.
"Además, incorporada su regulación como instrumento del referido plan, de suyo pasa a obedecer a las razones del mismo, que igualmente son de política comercial, en cuanto que con él se busca atacar "uno de los más serios problemas para la estructura productiva del país". (folio 84), ya que hablar de política comercial es hablar de política económica, que comprende tanto la producción en todos sus niveles, como la comercialización propiamente dicha.
"En concordancia con lo anterior, el articulado del decreto visto globalmente no se aparta de tal propósito, tanto que desde el artículo primero así se recoge, al definir la intermediación aduanera como «una actividad de naturaleza mercantil y de servicio orientada a facilitar a los particulares el cumplimiento de las normas legales existentes en materia de importaciones, exportaciones, tránsito aduanero y cualquier operación o procedimiento aduanero inherente a dicha actividad».
"En consecuencia, los cargos de violación de los artículos 123 y 150 numeral 19 literal c) no prosperan, ya que queda claro que la expedición del decreto cumple con los presupuestos que prescribe la norma (...).
"3.3. Finalmente, como motivo de nulidad de todo el Decreto 2532 de 1994 se predica la violación de normas legales, a saber:
"a) De los artículos 1º, 10, 19, 20, 100 y 122 del Código de Comercio. En principio conviene aclarar que dadas las características de la facultad objeto de examen, no es dable predicar violación material de una norma de rango legal, distinta de las previstas en las leyes marco, por parte de una expedida con fundamento en dicha facultad, ya que la situación más que de jerarquía es de distribución de competencias, como se ha dejado en claro.
"En relación con estos cargos, según se puede apreciar en el respectivo concepto de la violación que de ellos se expuso en los antecedentes, salta a la vista su inconsistencia, habida cuenta de que se basan en proposiciones o en presunciones falsas, todas las cuales se pueden resumir en una pretendida exclusividad de la legislación comercial para regular las actividades comerciales, la cual no está consagrada en ninguna de las disposiciones que se dicen infringidas, ni en ninguna otra, amén de que son muchas las actividades comerciales que por autorización de la Constitución se pueden regular por actos distintos de la ley en sentido formal, como son las de comercio exterior, las financieras, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, todas ellas comprendidas en el listado que contiene el artículo 20 del Código de Comercio como actos, operaciones y empresas que han de tenerse como actos mercantiles, y que bien son susceptibles de regulación por el Gobierno mediante decretos sujetos a leyes marco, esto es, decretos reglamentarios, según las voces de los literales b) y d) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta.
"De allí que no sean ciertas afirmaciones como las siguientes: Que el artículo primero haya sido violado en razón a que el decreto desconoce que los asuntos de comercio se rigen por la ley. Igualmente el diez (10) dizque porque siendo el intermediario aduanero un comerciante sólo le es aplicable la ley comercial...".
"3.4. Los demandantes Humberto Vargas Cárdenas y Andrés Martínez piden la nulidad del Decreto 2532 de 1994, en cuanto sólo atacan la validez de sus artículos 4º, 5º, 6º, 7º, 11, 12, 16, 19 y 20, cargos que se examinarán agrupándolos en atención al ordenamiento en que se encuentran las normas que se predican violadas.
"a) Normas constitucionales que se dicen violadas.
"Los actores afirman que dichos artículos violan los preceptos 6º, 28, 84, 113, 121, 122, 123, 150 numerales 2 y 19 literal c), 189 numeral 25 y 333 de la Carta.
"En cuento a los artículos 6º, 26, 113, 121, 122, 123 y 133 de la Carta, los actores explican su violación diciendo, por una parte, que el Gobierno al reglamentar la actividad de intermediación aduanera sin ley previa que la haya declarado como profesión, se encuentra usurpando las funciones del Legislativo, y de otra, que el Gobierno se arrogó funciones exclusivas del Congreso, por cuanto la cláusula general de competencia que le confiere la Ley 6ª de 1971 está limitada a materias administrativas aduaneras, sin que le sea permitido introducir modificaciones a otras materias, como es el caso de las sociedades comerciales, reglamentadas en el Código de Comercio, siendo ésta una función del Congreso.
"El argumento está montado sobre un juicio implícito falso, en el sentido de que las normas atacadas modifican el régimen de las sociedades comerciales, y por tanto han excedido las materias administrativas aduaneras, a las cuales se limita la cláusula general de competencia, que más que general es una cláusula de reserva, la que no se origina en la Ley 6ª de 1971, sino en los artículos del Estatuto Supremo ya conocidas.
"En la lectura de las disposiciones demandadas no se observa la alegada modificación, sino que en armonía con la naturaleza de la atribución constitucional en juego lo que se hace es recoger a título de modificación del régimen aduanero, estipulaciones especiales para las sociedades mercantiles que quieran desarrollar la actividad, igualmente mercantil, de intermediación aduanera, contentivas de permisos previos, requisitos y formalidades, que las habiliten para intervenir en dicha actividad que no es otra cosa que intervenir ante la Administración en desarrollo de procesos administrativos, propios del giro de la actividad aduanera.
"Ya quedó claro que el intermediario o agente aduanero es un sujeto de dicha actividad, por consiguiente, las prescripciones que regulen las circunstancias y condiciones de su intervención en dicho proceso de cara a la Administración y a la función administrativa correspondiente, queda en la órbita de lo administrativo aduanero.
"Así las cosas, la regulación que trae el Código de Comercio sobre las sociedades mercantiles en general, de ningún modo se puede dar como modificado por las normas cuestionadas, y que lo estipulado en ellas sólo le es aplicable a aquéllas que quieran desarrollar el negocio comentado, como ocurre otro tanto en relación con las que quieran dedicarse a actividades que también están sujetas a regulaciones especiales, como es el caso de las financieras, bursátiles, etc.
"Lo que acontece es que el Código de Comercio contiene el marco jurídico general aplicable a las sociedades mercantiles, las cuales a su vez además pueden estar sujetas, y de hecho lo están, a regulaciones especiales en razón de su objeto social, que como tales se suman a las del citado código.
"Por lo mismo, el cargo no está llamado a prosperar...
"b) Violación de normas del Código de Comercio
"Sin perder de vista la aclaración que a propósito de cargos como éstos se hizo con anterioridad, se pasan a examinar los cargos entendiendo, según dicha aclaración, que llevan implícitos la tacha de ser lesivos de las normas constitucionales que son pertinentes.
"Del referido estatuto mercantil se afirma que han sido violados los artículos 1º, 14, 20, 98, 110 numerales 2, 4, 5, 122, 123 y 1262, por las prescripciones que los artículos demandados consagran en relación con la razón social, el objeto social, el capital o patrimonio.
"Al respecto, no se evidencia que tales disposiciones del decreto sean contrarias a las del Código de Comercio invocadas, más sí complementarias, cuando se trata de constituir sociedades con el fin de explotar la actividad de marras, complementación que, por originarse en atribución constitucional y ser específica, goza de suficiente asidero jurídico, siguiendo el orden de ideas ya expuesto, lo cual está dentro de las limitaciones que el legislador puede imponer a la libertad económica, y que por lo mismo pueden estar previstas en el régimen aduanero por vía de decretos como el enjuiciado...".
De esta forma en la sentencia cuyos apartes se transcriben se negaron los cargos sobre violación de los artículos 121, 122 y 123 que regulan la función pública, 150 ordinales 2º y 19 literal c) de la Constitución Política, que señalan la competencia del Congreso para reformar los códigos y para dictar las leyes generales, 1568 y 2142 del Código Civil, que regulan el contexto y los artículos 1262 a 1268 del Código de Comercio identificados en la demanda.
La transcripción hecha anteriormente, en principio, resulta suficiente para concluir que la constitucionalidad y legalidad del artículo 12 del Decreto 2532 de 1994 fue decidida con fuerza de cosa juzgada.
No obstante como el tema en discusión también se refiere a la violación de los artículos 34 de la Ley 57 de 1887, sobre el nacimiento de las obligaciones, 1494 del Código Civil que determina cuáles son las fuentes de las obligaciones y 822 inciso 1º del Código de Comercio sobre la aplicación de las normas civiles en la formación de las obligaciones y, específicamente a la responsabilidad administrativa de las sociedades de intermediación aduanera por el pago de los impuestos, cuando éstos no sean cancelados debidamente conforme a las normas correspondientes, la Sala ve la necesidad de precisar, que el artículo acusado no está creando una responsabilidad solidaria para la sociedad de intermediación aduanera cuando el importador no efectúa el pago de los tributos sino que se refiere a la responsabilidad de quienes se encargan, por cuenta de un tercero (el importador), de adelantar los procedimientos de importación, exportación o tránsito aduanero y desde luego a su nombre, gestionar lo relacionado con la liquidación privada del tributo y su pago, todo en el entender que son personas competentes y especializadas en la materia, pues no de otra forma se le confiarían los trámites relacionados con los negocios de comercio internacional entre los cuales obviamente se halla de manera primordial lo referido a la liquidación y pago de los tributos que gravan las importaciones y demás operaciones de comercio exterior.
En la medida que una gestión deficiente dé lugar al pago de mayores valores por concepto de tributos o la imposición de sanciones tributarias, es indudable que en ejercicio del mandato que le ha sido conferido y en la medida que por su gestión cause un perjuicio debe responder por la consecuencia nociva de su acto.
De ahí que el artículo 3º del Decreto 1909 de 1992 norma anterior que se encuentra vigente, señale como responsable de la obligación aduanera, al intermediario por las actuaciones que se derivan de su intervención.
En efecto dice así la norma:
"Responsables de la obligación aduanera. De conformidad con las normas correspondientes, serán responsables de las obligaciones aduaneras, el importador, el propietario, o el tenedor de la mercancía; así mismo serán responsables de las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, depositario, el intermediario y el declarante".
Entonces si la actividad de los intermediarios aduaneros se ejerce a través de una sociedad de intermediación aduanera, especialmente reglamentada por la ley no puede pretenderse que esté exenta de toda su responsabilidad por los tributos que por su gestión dejaron de pagarse o por las sanciones correspondientes.
Responsabilidad que no es nueva, tiene sus antecedentes en el artículo 2155 del Código Civil que dispone:
"El mandatario responde hasta de la culpa leve en el cumplimiento de su encargo...".
Y en el artículo 572 - 1 del Estatuto Tributario, aplicable a los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales, que dispone:
"Apoderados generales y mandatarios especiales. Se entiende que podrán suscribir y presentar las declaraciones tributarias los apoderados generales y los mandatarios especiales que no sean abogados. En este caso se requiere poder otorgado mediante escritura pública.
"Lo dispuesto en el inciso anterior se entiende sin perjuicio de la firma del revisor fiscal o contador, cuando exista la obligación de ella.
"Los apoderados generales y los mandatarios especiales serán solidariamente responsables por los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que resulten del incumplimiento de las obligaciones sustanciales y formales del contribuyente.
Responsabilidad que se torna más exigente cuando se trata de la intermediación aduanera que por definición legal constituye una actividad auxiliar de la función pública aduanera, cuyo fin principal es el de colaborar con las autoridades aduaneras en la recta y cumplida aplicación de las normas relacionadas con el comercio exterior, para el adecuado desarrollo de los regímenes aduaneros y demás procedimientos o actividades derivadas de la misma.
En conclusión, siendo la actividad de intermediación aquí analizada, parte del régimen aduanero podía el Gobierno establecer y reiterar las condiciones y limitaciones para su desarrollo y destacar expresamente la responsabilidad administrativa de aquellas personas que libremente deseen realizar tal actividad económica.
No prosperan los cargos de violación de los artículos 34 de la Ley 57 de 1887 y 1494 del Código Civil, porque existe libertad o voluntad libre de las personas para ejercer la actividad de intermediación aduanera sólo que al ejercerla deben hacerlo conforme lo que indica la ley, causa primera del nacimiento de las obligaciones, por lo que tampoco desconoce la norma acusada el artículo 1494 del Código Civil.
Con relación al artículo 822 del Código de Comercio, tampoco encuentra la Sala que el artículo demandado haya infringido los principios que gobiernan la formación de los actos y contratos civiles que se aplican a las obligaciones y negocios mercantiles, a menos que la ley disponga otra cosa, pues como se vio, en materia tributaria existen por voluntad del legislador normas que regulan la responsabilidad de los mandatarios y representantes por las obligaciones fiscales de sus mandantes y representados.
Por último encuentra la Sala que es desacertada la invocación que hace el actor de la sentencia del 6 de agosto de 1993, Expediente: 4722, Actor: Camilo Vargas Ayala, Ponente doctor Guillermo Chahín Lizcano, porque en aquella ocasión se analizó un tema distinto cual fue la consagración de la responsabilidad solidaria que establecía el artículo 23 del Decreto 1909 de 1992 (Noviembre 27) entre el apoderado o mandatario constituido para la presentación de la declaración tributaria de importación y el importador, aspecto que no contempla la norma acusada.
En consecuencia decidido como fue por la sentencia del 29 de agosto de 1996 de la Sección Primera la constitucionalidad y legalidad del artículo 12 del Decreto 2532 de 1994, con relación a los artículos 121, 122, 123 y 150 ordinales 2º y 19 literal c) de la Constitución Política, 1568 y 2142 del Código Civil y 1262 a 1268 del Código de Comercio, ha de estarse a lo resuelto en ella.
Con relación a los cargos de violación de los artículos 34 de la Ley 57 de 1887, 1494 del Código Civil y 822 del Código de Comercio no prosperan las súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
1. Con relación a los cargos de nulidad por violación de los artículos 121, 122, 123 y 150 ordinales 2º y 19 literal c) de la Constitución Nacional; 1568 y 2142 del Código Civil y 1262 a 1268 del Código de Comercio, estése a lo resuelto en la sentencia del 29 de agosto de 1996 de la Sección Primera. Actor: Humberto Vargas Cárdenas y otros, Expedientes acumulados Nos. 3249, 3248, 3284, 3351, 3353 y 3354, en virtud de la cual se denegaron las súplicas de la demanda relacionados con la nulidad del artículo 12 del Decreto 2532 de Noviembre 16 de 1994.
2. DENIEGANSE las súplicas de la demanda relacionada con la nulidad del artículo 12 del Decreto 2532 de 1994 con relación a los cargos de violación de los artículos 34 de la Ley 57 de 1887, 1494 del Código Civil y 822 del Código de Comercio.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.
Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sesión de la fecha.
Consuelo Sarria Olcos, Presidente de la Sala; Julio E. Correa Restrepo, Germán Ayala Mantilla, Delio Gómez Leyva.
Carlos A. Flórez Rojas, Secretario.
NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial de sentencia del 29 de agosto de 1996. Sección Primera. Ponente: Dr. Germán Ayala Mantilla.