Fecha Providencia | 13/08/1996 |
Sección: CUARTA
Consejero ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS
Norma demandada: demanda para que se declare la nulidad de algunos apartes del Inciso Primero y del Parágrafo del artículo 2º del Decreto Reglamentario 0196 del 25 de enero de 1996, expedido por el Presidente de la República con el objeto de reglamentar los artículos 238 a 240 y 242 a 247 de la Ley 223 de 1995
Demandante: RAFAEL MARIO ZAPATA TORRES
SANEAMIENTODE INTERESES - Limitación ilegal / CANCELACION DE SUMAS DEBIDAS PARA SANEAMIENTO DE INTERESES - Legalidad / POTESTAD REGLAMENTARIA - Desbordamiento / POTESTAD REGLAMENTARIA - Extralimitación
Efectuándose una distinción no prevista en el artículo 238 de la Ley 223 de 1995, y desconociéndose el principio de legalidad, se consagró una limitación al saneamiento de intereses y una exigencia o requisito adicional no previsto en la norma superior, consistentes en el pago de la "totalidad de la obligación del período impuesto que se beneficien con este saneamiento", y la obligación en el sentido de que, "quienes se acojan a este saneamiento" deberán informarlo a la Administración correspondiente para efecto de los ajustes contables a que se hubiere lugar, a más tardar el 31 de marzo de 1996" respectivamente. La norma reglamentaria acusada excedió la norma superior contenida en el artículo 238 de la Ley 223 de 1995, porque mientras que esta última sujetó la procedencia del saneamiento de intereses a la "cancelación de las sumas debidas" el inciso primero del artículo 2º del Decreto 0196 de 1996, al establecer que los pagos "deberán realizarse por la totalidad de la obligación del período e impuesto que se beneficie con este saneamiento", limitó la procedencia del mismo a la "cancelación de la totalidad de las suma debidas", exigencia no prevista en la norma reglamentada, la cual no distinguió entre pago "total" o "parcial", ya que dispuso que el beneficio del saneamiento en cuestión se concreta en la exoneración de los intereses de mora y de la actualización de la deuda, correspondientes a las "sumas pagadas". Con respecto a la exigencia, contenida en el parágrafo de la norma demandada y dirigida a quienes se acojan al saneamiento de intereses, de "informar" tal hecho a la Administración correspondiente, a más tardar el 31 de marzo de 1996, la Sala observa que como la ley no previó que debiera suministrarse dicha información, dentro de determinado plazo, el ejecutivo ejerció en exceso su potestad reglamentaria, al establecer un requisito adicional, no consagrado en la norma superior reglamentada, independientemente de la existencia o no de una sanción adicional, no independientemente de la existencia o no de una sanción al desconocimiento de dicho plazo, y de las consideraciones relacionadas con que se facilite el cumplimiento de las finalidades perseguidas por el artículo 238 de la Ley 223 de 1995, toda vez que, como ya se dijo, a través de una norma reglamentaria el ejecutivo no puede establecer válidamente exigencias o requisitos adicionales no previstos en la ley.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS
Santafé de Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996)
Radicación número:7705
Actor:RAFAEL MARIO ZAPATA TORRES
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
El doctorRafael Mario Zapata Torres en ejercicio de la acción de nulidad de nulidad consagrada en el artículo 84 del Decreto 01 de 1984, demandó la nulidad de algunos apartes del Inciso Primero y del Parágrafo del artículo 2º del Decreto Reglamentario 0196 del 25 de enero de 1996, expedido por el Presidente de la República con el objeto de reglamentar los artículos 238 a 240 y 242 a 247 de la Ley 223 de 1995.
No observando causal de nulidad alguna en el proceso, procede la Sala a dictar sentencia.
EL ACTO ACUSADO
Lo es el inciso primero y el Parágrafo del artículo 2º del Decreto 0196 de 1996, en cuyos apartes demandados (que se subrayan) dispone textualmente:
"Artículo 2º. Forma de pago. Los pagos efectuados para acogerse al saneamiento previsto en el Artículo anterior, deberán realizarse por la totalidad de la obligación del período e impuesto que se beneficie con este saneamiento, en efectivo, tarjeta de crédito o cualquier otro medio de pago, en las entidades financieras autorizadas para el recaudo de los Impuestos y Aduanas Nacionales.
"También podrá acogerse a este beneficio mediante la compensación de los saldos a favor liquidados en las declaraciones tributarias, siempre y cuando la resolución que resuelve la solicitud de compensación se encuentre notificada al treinta y uno (31) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996), en relación con las sumas de fueron compensadas.
"Parágrafo. Quienes se acojan a este saneamiento deberán informarlo a la Administración correspondiente para efecto de los ajustes contables a que hubiere lugar, a más tardar el 31 de marzo de 1996, o el 1º de julio del mismo año tratándose de contribuyentes en proceso concordatorio debidamente legalizado" (se destaca).
LA DEMANDA
El demandante solicita la nulidad del algunos apartes del inciso primero y del Parágrafo del artículo 2º del Decreto 0196 de 1996, al considerarlo violatorio de los artículos 189 Numeral 11 de la Constitución Política y 238 de la Ley 223 de 1995.
El concepto de la violación se sintetiza así:
1. El ejecutivo, al exigir a los contribuyentes en los apartes demandados requisitos "adicionales", no previstos en la Ley 223 de 1995 para la procedencia de la amnistía, en ejerció la potestad reglamentaria en forma arbitraria y excesiva.
El artículo 238 de la Ley 223 de 1995 permite que se cancelen "total o parcialmente" las sumas debidas por concepto de tributos, y concede la exoneración de los intereses y actualización, correspondiente a las sumas pagadas, beneficio que opera por el hecho del pago total o parcial de la deuda; mientras que el artículo 2º del Decreto 0196 de 1996, al exigir el 100% del pago de la obligación, establece una condición adicional para beneficiarse de la amnistía.
Por otra parte, dicha norma reglamentaria impone una obligación de "información" como consecuencia del ejercicio del saneamiento, que como la exigencia del pago de la totalidad de la obligación, determinan la violación de la norma superior reglamentada.
Solicitó la suspensión provisional de la norma acusada, la cual fue decretada mediante auto de 26 de abril de 1996, confirmando en providencia de 14 de junio del mismo año, que resolvió el recurso de reposición.
OPOSICION A LA DEMANDA
La apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales al contestar la demanda, se opuso a los argumentos y pretensiones del actor, alegando que el Presidente de la República al expedir el decreto 0196 de 1996, lo hizo en ejercicio de su potestad reglamentaria, cuyo fin es la cumplida ejecución de las leyes.
Al respecto citó y transcribió jurisprudencia del Consejo de Estado y algunas citas doctrinales.
Afirmó que el artículo 238 de la Ley 223 de 1995 condicionó la procedencia del saneamiento de intereses a la cancelación de las "sumas debidas" por concepto de cualquiera de los tributos que administra la DIAN, previendo como requisito adicional el respectivo pago, dentro de los plazos señalados en dicha ley.
Precisó que la expresión "sumas debidas" corresponde a la totalidad de los valores que el contribuyente adeuda a la Administración, por lo que el artículo 2º del Decreto Reglamentario 0196 de 1996, al reiterar que el pago total de la deuda constituye un requisito para beneficiarse con el saneamiento, se ajusta a la ley.
Concluyó manifestando que previsión contenida en el artículo 238 de la Ley 223 de 1995, en el sentido de exigir el pago total, es de carácter especial y excepcional, siendo su interpretación restrictiva, por lo que no puede acudirse a la interpretación extensiva para reconocer el beneficio en relación con pagos parciales.
ALEGATOS DE CONCLUSION
El actor alegó, oponiéndose a las afirmaciones de la entidad demandada, lo siguiente:
El legislador no restringió el alcance de la exoneración al supuesto pago total del impuesto debido ya que, en el inciso primero del artículo 238 de la Ley 223 de 1995, se limitó a establecer una relación entre sumas debidas y sumas pagadas, cuya consecuencia se concreta en la exoneración del pago de intereses sobre las sumas pagadas, que permite concluir que el pago de las sumas debidas puede ser "total o parcial", lo mismo que la exoneración de intereses moratorios.
La utilización de la palabra "correspondientes", aplicada a los intereses de mora y a al actualización, habría sido innecesaria en el evento de que no se pudiera distinguir entre el pago total o parcial del tributo.
La palabra "suma", no solo significa "la resultante de añadir a una cantidad otra u otras homogénea" sino que en primer lugar, se refiere al "agregado de muchas cosas, y más comúnmente de dinero", lo que implica que la citada palabra designa tanto la totalidad de la suma debida, como parte de ésta.
Admitir que al saneamiento de intereses sólo pueden acogerse quienes paguen la totalidad del tributo, implica aceptar que la ley estableció una discriminación para quienes no hubieran tenido los recursos suficientes para atender el pago de sus obligaciones tributarias, que contraría el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Nacional.
El Gobierno Nacional se excedió en el ejercicio de su potestad reglamentaria al exigir el pago total en cuestión, no previsto en la ley.
En cuanto a la exigencia dirigida a quienes se acojan al saneamiento de intereses, de "informar" tal hecho a la Administración de Impuestos correspondiente, alegó que la misma es ilegal, porque tiene el efecto de ser un requisito indispensable para acogerse al saneamiento, que no está previsto en la norma superior.
La Señora Procuradora Octava Delegada ante esta Corporación solicitó la anulación de la norma demandada en cuanto que el derecho a la exoneración solo es procedente cuando se cancele la totalidad de la obligación, porque a su juicio, ello implica la ampliación del sentido y la finalidad de la norma superior, que configura un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.
En relación con el aparte demandado del Parágrafo del artículo 2º del Decreto 0196 de 1996, referente a la obligación de informar que el interesado se acoge al saneamiento, afirmó que el mismo no viola el artículo 189 Numeral 11 de la Constitución, ya que dicha exigencia facilita el cumplimiento de las finalidades perseguidas por el artículo 238 de la Ley 223 de 1995, respecto del reconocimiento del derecho a la exoneración de intereses y actualización de la deuda.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Sala en anteriores ocasiones ha tenido oportunidad de referirse a la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189 Numeral 11 de la Constitución Nacional, entre otras en la sentencia del 14 de julio de 1994, Expediente 5393, Actor: Juan Rafael Bravo Arteaga, Consejero Ponente Doctor Guillermo Chahín Lizcano en la cual precisó:
"«Potestad reglamentaria (alcances y límites).
»Dispone el Artículo 189 de la Constitución Política:
»Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (...)
"»...11. Ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes...».
"Fija así la norma básica los límites y alcances de este poder al enmarcarlo dentro de dos criterios expresamente señalados: el de competencia y el de necesidad.
"Criterio de competencia o atribución que si bien responde a la obligación del Gobierno de hacer cumplir la ley tiene sus propios límites en la ley reglamentada y no puede el Presidente de la República, so pretexto de reglamentarla crear una nueva norma no contenida en aquella, ni modificarla para restringir o extender su alcance ni contrariar su espíritu o finalidad.
"El criterio de 'necesidad' consagrado expresamente en el artículo citado (189-11 de la Constitución Política) enmarca el poder reglamentario a aquellos casos en que la ley por ser obscura, condicional o imprecisa lo exija. De manera que no es procedente hacer uso del poder reglamentario cuando la ley contiene ordenamientos precisos, claros e incondicionales que no requieren de regulación para su ejecución, pues en tal circunstancia el reglamento no solo no es necesario, sino que se desconoce el mismo criterio de necesidad previsto en la norma superior.
"En consecuencia el órgano administrativo debe reglamentar los textos legales que exijan desarrollo para su cabal realización como norma de derecho. Si el texto es claro no requiere reglamentación, y si el ejecutivo la realiza, cuando menos incurre en un ejercicio inocuo del poder reglamentario. Ahora bien, si modifica su contexto, adicionando o recortando, lo dispuesto en la ley, incurre en violación no solo de la norma legal reglamentada, sino de la norma constitucional que define el poder reglamentario en los términos referidos.
Si bien el poder reglamentario está implícito en la necesidad y obligación del Gobierno de hacer cumplir las leyes, como antes se anotó, su legitimidad deriva siempre de la ley reglamentada en donde encuentra sus límites naturales sin que pueda el Presidente de la República pretender sustituir la ley, para buscar una aplicación conveniente a través del Reglamento. En manera alguna la Constitución le otorga al Presidente de la República la función de 'arreglar la ley', para modificar, limitar, o extender su contenido a situaciones no previstas en ella para hacerle producir efectos distintos a los en ella señalados; pues la atribución de dictar la ley, o de modificar la preexistente, es labor legislativa que en tiempo de paz, sólo compete al Congreso de la República como órgano legislativo, según lo indica la Constitución Política en su Artículo 150, y eventualmente puede ejercerla el Presidente en los excepcionales casos en que la misma Carta contempla, sin que jamás puedan confundirse la facultad de hacer las leyes, con la facultad de reglamentarlas" (se destaca).
De acuerdo con el marco conceptual transcrito, la Sala analiza la norma acusada, sobre la cual concreta el actor el cargo de nulidad, en exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria del ejecutivo, y para el efecto realiza la confrontación de la norma invocada en la demanda como violada y de los apartes acusados del artículos 2º del Decreto 0196 de 1996 así:
"Artículo 238. Saneamiento de intereses.
"Los contribuyentes, responsables y agentes de retención de los tributos, que administra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, que cancelen las sumas debidas por tales conceptos, más tardar el treinta y uno (31) de marzo de mil novecientos noventa y seis (1996), tendrán derecho a que se les exonere de los intereses de mora y de la actualización de la deuda, correspondientes a las sumas pagadas. Los contribuyentes, responsables y agente de retención, que a la fecha de vigencia de la presente ley se encuentran en proceso concordatorio debidamente legalizado, tendrán plazo hasta el 1º de julio de 1996.
"El saneamiento previsto en este artículo, sólo será aplicable a las deudas de plazo vencido que se hubieren causado hasta el 1º de julio de 1995
Parágrafo. El saneamiento a que se refiere el presente artículo, también se aplicará a los acuerdos de pago celebrados con anterioridad a la vigencia de la presente ley" (se destaca).
"Artículo 2º. Forma de pago.
"Los pagos efectuados para acogerse al saneamiento previsto en el Artículo anterior, deberán realizarse por la totalidad de la obligación del período e impuesto que se beneficie con este saneamiento, en efectivo, tarjeta de crédito o cualquier otro medio de pago, en las entidades financieras autorizadas por el recaudo de los impuestos administrativos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
"También podrá acogerse a este beneficio mediante la compensación de los saldos a favor liquidados en las declaraciones tributarias, siempre y cuando la resolución que resuelve la solicitud de compensación se encuentre notificada al 31 de marzo de 1996, en relación con las sumas que fueron compensadas.
Parágrafo. Quienes se acojan a este saneamiento deberán informarlo a la Administración correspondiente para efecto de los ajustes contables a que hubiere lugar, a más tardar el 31 de marzo de 1996, o el 1º de julio del mismo año tratándose de contribuyentes en proceso concordatorio debidamente legalizado" (se destaca).
De la confrontación anterior surge que evidentemente a través de la norma reglamentaria acusada, efectuándose una distinción no prevista en el artículo 238 de la Ley 223 de 1995, y desconociéndose el principio de legalidad, se consagró una limitación al saneamiento de intereses y una exigencia o requisito adicional no previsto en la norma superior, consistentes en el pago de la "totalidad de la obligación del período e impuestos que se beneficie con este saneamiento", y la obligación en el sentido de que "quienes se acojan a este saneamiento deberán informarlo a la Administración correspondiente para efecto de los ajustes contables a que hubiere lugar, a más tardar el 31 de marzo de 1996", respectivamente.
En cuanto a lo primero, la Sala encuentra que, en oposición a lo afirmado por la apoderada de la entidad demandada en la contestación de la demanda, la norma reglamentaria acusada excedió la norma superior contenida en el artículo 238 de la Ley 223 de 1995, porque mientras que ésta última sujetó la procedencia del saneamiento de intreses es a la "cancelación de las sumas debidas", el Inciso Primero del artículo 2º del Decreto 0196 de 1996, al establecer que los pagos "deberán realizarse por la totalidad de la obligación del período e impuesto que se beneficie con este saneamiento", limitó la procedencia del mismo a la "cancelación de la totalidad de sumas debidas", exigencia no prevista en la norma reglamentada la cual no distinguió entre el pago "total" o "parcial", ya que dispuso que el beneficio del saneamiento en cuestión se concreta en la exoneración de los intereses de mora y de la actualización de la deuda, correspondiente a las "sumas pagadas".
Con respecto a la exigencia, contenida en el Parágrafo de la norma demandada y dirigida a quienes se acojan al saneamiento de intereses, de "informar" tal hecho a la Administración correspondiente, más tardar el 31 de marzo de 1996, la Sala observa que como la ley no previó que debiera suministrarse dicha información, dentro de determinado plazo, el ejecutivo ejerció en exceso su potestad reglamentaria, al establecer un requisito adicional, no consagrado en la norma superior reglamentada, independientemente de la existencia o no de una sanción al desconocimiento de dicho plazo, y de las condiciones relacionadas con que se facilite el cumplimiento de las finalidades perseguidas por el artículo 238 de la Ley 223 de 1995, toda vez que, como ya se dijo, a través de una norma reglamentaria el ejecutivo no puede establecer válidamente exigencias o requisitos adicionales no previstos en la ley.
Con fundamento en las anteriores razones, la Sala concluye que las normas acusadas infringieron las normas constitucionales y legales invocadas en la demanda en las cuales debió fundarse, y por lo tanto, procederá a anularla, de conformidad con lo establecido en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
1. Anúlanse los siguientes apartes del Inciso 1º y del Parágrafo del artículo 2º del Decreto Reglamentario 0196 expedido por el Gobierno Nacional el 25 de enero de 1996:
"Artículo 2º.
"...por la totalidad de la obligación del período e impuesto que se beneficie con este saneamiento (...)".
"Parágrafo. Quienes se acojan a este mecanismo deberán informarlo a la Administración correspondiente para efecto de los ajustes contables a que hubiere lugar, a más tardar el 31 de marzo de 1996,...".
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Archívese
Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sala de la sesión de la fecha.
Consuelo Sarria Olcos, Presidente; German Ayala Mantilla, Delio Gómez Leyva, Julio E. Correa Restrepo.
Carlos Alberto Flórez Rojas, Secretario.