Fecha Providencia | 26/07/1996 |
Sección: CUARTA
Consejero ponente: Consuelo Sarria Olcos
Norma demandada: Demanda por la cual se solicita que se declare la nulidad del aparte final del artículo 4º del Decreto Reglamentario 0196 del 25 de enero de 1996 expedido por el Presidente de la República con el objeto de reglamentar los artículos 238 a 240 y 242 a 247 de la Ley 223 de 1995.
Demandante: Eduardo Laverde Toscano
POTESTAD REGLAMENTARIA - Criterios / CRITERIO DE COMPETENCIA / CRITERIO DE NECESIDAD
Dispone artículo 189 de la Constitución Política: Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado, Jefe de Gobierno y Suprema autoridad administrativa: (...) 11. Ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes... Fija así la norma los límites de alcance de este poder al enmarcarlo dentro de dos criterios expresamente señalados: el de competencia y el de necesidad. Criterio de competencia o atribución que si bien responde a la obligación del Gobierno de hacer cumplir la ley tiene sus propios límites en la ley reglamentada y no puede el Presidente de la República, so pretexto de reglamentarla crear una nueva norma no contenida en aquella, ni modificarla para restringir o extender su alcance ni contrariar su espíritu o finalidad. El criterio de necesidad consagrado expresamente en el artículo 189 - 11 de la Constitución Política enmarca el poder reglamentario a aquellos casos en que la ley por ser oscura, condicional o imprecisa lo exija. De manera que no es procedente hacer uso del poder reglamentario cuando la ley contiene ordenamientos precisos, claros e incondicionados que no requieren de regulación adicional para su ejecución, pues en esa circunstancia el reglamento no solo no es necesario, sino que se desconoce el mismo criterio de necesidad previsto en la norma superior. En consecuencia el órgano administrativo debe reglamentar los textos legales que exijan desarrollo para su cabal realización como norma de derecho.
SANEAMIENTO POR CORRECCION DE DECLARACIONES / SANCION POR CORRECCION - Amnistía / DECLARACION NO PRESENTADA
Surge de la confrontación del artículo 239 de Ley 223 de 1995 con el artículo 4º del Decreto 196 de 1996, que evidentemente mientras la norma superior consagró, de manera especial, un saneamiento para aquellos declarantes, sin distinción de ninguna clase, que antes del 1º de julio 1985 hubieran incurrido en error u omisión de alguno o algunos de los requisitos exigidos por la Ley para tener como válida la declaración tributaria, permitiéndoles presentar nueva declaración para subsanar tales errores u omisiones, sin el pago de sanción alguna, con la única condición de presentación a más tardar el 15 de febrero de 1996; el reglamento haciendo una distinción no prevista en la norma superior, que dice reglamentar, y desconociendo el principio de igualdad de los contribuyentes, ante la ley introdujo una condición adicional cual es la ausencia de imposición de sanción por la administración, con lo cual limita el beneficio legal y restringe la finalidad de la norma la cual no fue otra que permitir a estos contribuyentes, que de acuerdo con ley "no habían presentado válidamente su declaración tributaria", cumplir con este deber formal, independientemente de que tal incumplimiento hubiera sido o no sancionado por la administración. No es posible considerar como lo pretende la Administración que, por el hecho de haber impuesto sanción, se considere que se cumplió con el deber de declarar, cuando el artículo 580 del Estatuto Tributario es claro al deducir la consecuencia legal de aquellos denuncios tributarios que no han cumplido los requisitos previstos en los artículos 579-1, 581, 596 numerales 2º, 3º, 5º y 6º del Estatuto Tributario, cual es entenderlos por no presentados y esta consecuencia, no varía por el hecho de que la Administración haya impuesto una sanción.
Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Cuarta.- Santafé de Bogotá, D.C, veintiséis (26) de julio de mil novecientos noventa y seis (1996).
Consejero ponente: Doctora Consuelo Sarria Olcos
Referencia: Expediente No. 7618. Acción de nulidad contra el Artículo 4º del Decreto 0196 del veinticinco (25) de enero de mil novecientos noventa y seis (1996) expedido por el Gobierno Nacional. Actor: Eduardo Laverde Toscano. Fallo.
El Doctor Eduardo Laverde Toscano en ejercicio de la acción de nulidad consagrada, en el artículo 84 del Decreto 01 de 1984, demandó la nulidad del aparte final del artículo 4º del Decreto Reglamentario 0196 del 25 de enero de 1996 expedido por el Presidente de la República con el objeto de reglamentar los artículos 238 a 240 y 242 a 247 de la Ley 223 de 1995.
No observando causal de nulidad en el proceso, procede la Sala a dictar sentencia.
EL ACTO ACUSADO
Es el inciso primero del artículo 4º del Decreto 0196 de 1996, cuyo aparte demandado se subraya:
"Artículo 4º. Saneamiento por corrección, de declaraciones. Los declarantes que antes del primero (1) de julio de mil novecientos noventa y cinco (1995) hayan presentado sus declaraciones tributarias con las inconsistencias a que se refieren los literales a), b) y d) del Artículo 580 del Estatuto Tributario, no hubieren informado a ellas la dirección o lo hayan hecho incorrectamente o presenten errores en la identificación del período fiscal, puede subsanar los errores y omisiones presentando las declaraciones de corrección sin sanción, en las entidades financieras autorizadas para el recaudo de los impuestos administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, de la Administración correspondiente, a más tardar el quince (15) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996), siempre y cuando no se haya impuesto sanción, caso en el cual podrá acudirse a los saneamientos consagrados en los artículos 14 y 15 de este Decreto" (se destaca).
LA DEMANDA
El actor solicita la nulidad del aparte final del inciso 1º del Artículo 4º del Decreto Reglamentario 0196 de 1995 al considerarlo violatorio de los artículos 150 numerales 10, 11, 12; 189 numeral 11 y 338 de la Constitución Política; y 239 parágrafo 1º de la Ley 223 de 1995, porque el Gobierno al ejercer la potestad reglamentaria debió observar que ella tiene las limitaciones constitucionales pertinentes, contenidas, especialmente, en el artículo 150 que señala la cláusula general de competencia, conforme con la cual es atribución privativa y privilegiada del legislador, hacer las leyes.
Afirma que cuando el Gobierno, por vía reglamentaria, define la normatividad de materias reservadas por la Constitución Política al legislador, para reformar una ley, antijurídicamente usurpa la función propia del Congreso y viola los numerales 10, 11 y 12 del artículo 150 de la Constitución Nacional. Lo anterior se configura, en el caso de autos, al pretender reformar la Ley 223 de 1995, en sus artículos 139, parágrafo 1º, y 245.
Afirma también la violación del artículo 338 de la Carta Fundamental, el cual reserva al legislador la "...la definición normativa de la tributación...".
Afirma que el acto demandado viola el artículo 189 numeral 10 porque:
"...el desbordamiento de las atribuciones constitucionales, como de los alcances de la Ley, al reglamentarla no significa, propiamente, ni 'obedecer', NI 'velar' por su estricto cumplimiento...".
También desconoce el numeral 11 del mismo artículo 189 de la Constitución Nacional, por cuanto "...el ejercicio de la potestad reglamentaria, además de los límites formales, tiene intrínsecos linderos materiales, que no son otros que la propia expresión de la voluntad del Legislador, de la forma y de la manera particulares, además, como él soberanamente quiso expresarla...".
Y en el caso del acto demandado, fue su voluntad lo dispuesto en el Artículo 239, parágrafo 1º de la Ley 223 de 1995, cuyo sentido finalístico es el permitir el saneamiento de aquellas declaraciones tributarias incursa en la inobservancia de las consagradas, en los artículos 580, 650-1, 650-2 del Estatuto Tributario, con la única condición de que éstas se presenten sin incurrir en los errores cuya comisión, se faculta sanear, a más tardar el 15 de febrero de 1996 y sin que haya lugar al pago de sanciones por este concepto.
Alega que cuando la voluntad de la Administración, expresada en el acto acusado, crea una restricción y una condición no señaladas en la ley, desborda el ámbito de sus atribuciones constitucionales en materia de reglamentación y viola la norma que pretende reglamentar, que es el parágrafo 1º del artículo 239 de la Ley 223 de 1995 y viola el Artículo 245 ibidem, al pretender conferirle a esta última disposición un alcance que no corresponde al limitado que le dio el legislador.
En su entender, las "sanciones" que pueden ser objeto del saneamiento previsto en esta disposición son aquellas que, además de existentes y concretadas en un acto administrativo, fue voluntad del legislador, expresa o tácita, mantenerlas vigentes en su particular statu quo.
Pero si por voluntad del legislador no existe sanción, no hay obligación de pagarla al darse el supuesto fáctico previsto en la ley.
Al estimar evidente la violación de la norma superior, solicitó su suspensión provisional, la cual decretada por la Sala mediante auto del 16 de febrero de 1996.
OPOSICION A LA DEMANDA
La apoderada de Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales al contestar la demanda, se opone a los argumentos y pretensiones del actor, alegando que al expedir el Presidente de la República el Decreto 196 de 1996, lo hizo en ejercicio de su potestad reglamentaria, cuyo fin es la cumplida ejecución de las leyes.
Explica que la potestad reglamentaria consiste en la expedición de decretos que faciliten la ejecución de las previsiones generales dispuestas en la ley originaria del Congreso o del legislador extraordinario, que a través de dicho reglamento se da vida práctica a una ley para ponerla en ejecución y que las características de los decretos expedidos por el ejecutivo en ejercicio de tal facultad han sido precisadas por la Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 25 de julio de 1991, Expediente 2279, Actor Ernesto Rey Cantor; y en sentencias del Consejo de Estado de 3 de mayo de 1995, Expediente 5604, Actor Martha Cecilia Páez Gallo, Ponente doctor Delio Gómez Leyva y 28 de agosto de 1992, Expediente 922 Actor Isidoro Arévalo, Ponente doctor Yesid Rojas, cuyos apartes transcribe, y deduce la necesidad de la expedición del Decreto 196 de 1996, para hacer aplicables los artículos 238 a 240 y 242 a 247 de la Ley 223 de 1995.
Seguidamente se refiere a los artículos 245 y 239 de la Ley para precisar que ella contempla dos saneamientos distintos que son el saneamiento de impugnaciones y el saneamiento de declaraciones, razón por la cual es necesario un análisis en conjunto de los diferentes saneamientos regulados en dicha ley.
Luego remite a los artículos 589 - 1 y 650 -1, en concordancia con el artículo 580 del Estatuto Tributario, para afirmar que: "El legislador al consagrar el saneamiento contemplado en el parágrafo 1º del artículo 239 del Estatuto Tributario (sic) concedió la oportunidad para que declarantes cuyas declaraciones presentaran tales inconsistencias corrigieran sin el pago de las sanciones originadas por este concepto, como era la consagrada en el artículo 589-1 por correcciones de las declaraciones".
Halla evidente que el objeto de la norma es exonerar del pago de la sanción por la no presentación de la declaración que subsane el error, y por lo tanto, puede entenderse que el contribuyente que ha sido sancionado quede amparado con el beneficio, cuando el artículo 245 contemplaba otro saneamiento para contribuyentes que se encontraban incursos en esta última situación.
Concluye que definida la finalidad de la norma por la Ley, no puede acusarse al reglamento de extralimitarla o restringirla, máxime que no corresponde a éste transcribir los textos de ley sino fijar y desarrollar sus particularidades, incluso "...llegar a escrudiñar lo ínsito que hay en ella".
Pide se denieguen las súplicas de la demanda.
ALEGATOS DE CONCLUSION
La apoderada de la demandada luego de referirse al análisis de la naturaleza jurídica de la potestad reglamentaria, y de transcribir una expresión de la Corte Constitucional sobre la interpretación de la ley, afirma que, tales consideraciones son aplicables a la acción de nulidad promovida contra los decretos reglamentarios, porque los accionantes suelen confrontar la norma reglamentaria frente a la que es objeto de reglamentación, sin tomar en consideración el contexto del cual hacen parte tales disposiciones.
Seguidamente se refiere a los saneamientos, regulados en el Capítulo XIII de la Ley 223 de 1995, artículo por artículo, con el fin de precisar sus alcances y su naturaleza.
Transcribe el artículo 580 del Estatuto Tributario, referido al tema de las declaraciones tributarias que se tienen por no presentados, a la posibilidad de corrección contemplada por el artículo 589-1 y a la consecuente facultad de aforo por parte de la Administración frente a tales declaraciones, para luego situar el parágrafo 1º del artículo 239 de la Ley 223 de 1995 frente a tales anomalías, y deducir que la norma sólo es aplicable cuando no hay intervención de la Administración mediante liquidación de aforo o resolución de sanción, pues para el evento en que tales actos existieran la ley previó un saneamiento distinto en el artículo 245 ibidem, el cual transcribe.
Reitera su solicitud de que se nieguen las súplicas de la demanda y como consecuencia se reconozcan la constitucionalidad y la legalidad de la norma acusada.
El Ministerio Público, representado en esta oportunidad, por la Procuradora Séptima Delegada en lo contencioso, solicita que se acceda a las súplicas de la demanda, porque la facultad reglamentaria, la cual tiene su origen en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Nacional, tiene por objeto lograr la efectiva aplicación de la ley, pero dentro de las limitaciones y términos establecidos por la misma. Por lo tanto cualquier precepto que amplíe o limite lo dispuesto por la Ley y que no haya sido previsto en ella, se considera como exceso en el ejercicio de la facultad reglamentaria y consecuentemente viciada de nulidad la norma que así lo disponga.
Transcribe el texto del parágrafo 1º del artículo 239 de la Ley 223 de 1995, que reglamenta el artículo 4º del Decreto 0196 del 25 de enero de 1995, y deduce que, la autorización dada a los declarantes para corregir las declaraciones equivocadas presentadas antes del 1º de julio de 1995, no contiene condiciones ni limitaciones de ninguna naturaleza para poder acogerse a dicho beneficio, a no ser, la que hace referencia a la fecha límite para la presentación de dichas declaraciones, que lo fue el 15 de febrero de 1996.
A su juicio la frase acusada, introduce una condición para poder gozar de dicho beneficio, que no fue prevista por la ley y por lo tanto es forzoso declarar su nulidad por desconocimiento de lo previsto en la norma reglamentada y por exceso en el ejercicio de la facultad reglamentaria.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Sala en anteriores ocasiones ha tenido oportunidad de referirse a la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Nacional, entre otras cosas en la sentencia del 14 de julio de 1994, Expediente 5393, Actor: Juan Rafael Bravo Arteaga, Consejero Ponente: Doctor Guillermo Chahín Lizcano en la cual precisó:
"«Potestad reglamentaria (alcances y límites).
«Dispone el artículo 189 de la Constitución Política:
»Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa...'
»...11. Ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos , resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes...».
Fija así la norma básica los límites y alcances de este poder al enmarcarlo dentro de dos criterios expresamente señalados: el de competencia y el de necesidad.
Criterio de competencia o atribución que si bien responde a la obligación del Gobierno de hacer cumplir la ley tiene sus propios límites en la ley reglamentada y no puede el Presidente de la República, so pretexto de reglamentar crear una nueva norma no contenida en aquella, ni modificarla para restringir o extender su alcance ni contrariar su espíritu o finalidad.
El criterio de 'necesidad' consagrado expresamente en el artículo citado (189-11 de la Constitución Política) enmarca el poder reglamentario a aquellos casos en que la ley por ser obscura, condicional o imprecisa lo exija. De manera que no es procedente hacer uso del poder reglamentario cuando la ley contiene ordenamientos precisos, claros e incondicionados que no requieren de regulación adicional para su ejecución, pues en tal circunstancia el reglamento no solo no es necesario, sino que se desconoce el mismo criterio de necesidad previsto en la norma superior.
En consecuencia el órgano administrativo debe reglamentar los textos legales que exijan desarrollo para su cabal realización como norma de derecho. Si el texto es claro no requiere reglamentación, y si el ejecutivo la realiza, cuando menos incurre en un ejercicio inocuo del poder reglamentario. Ahora bien, si modifica su contexto, adicionando o recortando, lo dispuesto en la ley, incurre en violación no solo de la norma legal reglamentada, sino de la norma constitucional que define el poder reglamentario o en los términos referidos.
Si bien el poder reglamentario está implícito en la necesidad y obligación del Gobierno de hacer cumplir las leyes, como antes se anotó, su legitimidad deriva siempre de la ley reglamentada en donde encuentra límites naturales sin que pueda el Presidente de la República pretender sustituir la ley, para buscar una aplicación conveniente a través del reglamento. En manera alguna la Constitución le otorga al Presidente de la República la función de 'arreglar la ley', para modificar, limitar o extender su contenido a situaciones no previstas en ella o para hacerle producir efectos distintos a los en ella señalados; pues la atribución de dictar la ley, o de modificar la preexistente, es labor legislativa que en tiempo de paz sólo compete al Congreso de la República como órgano legislativo, según lo indica la Constitución Política en su artículo 150, y eventualmente puede ejercerla el Presidente en los excepcionales casos que la misma Carta contempla, sin que jamás puedan confundirse la facultad de hacer las leyes con la facultad de reglamentarlas".
De acuerdo con el marco conceptual transcrito, la Sala analiza la norma acusada, sobre la cual concreta el actor el cargo de nulidad, en exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria del ejecutivo, y para el efecto realiza la confrontación de la norma en la demanda como violada y el aparte del Artículo acusado así:
"Ley 223 de 1995.
Artículo 239. Saneamiento de declaraciones
(...).
Parágrafo 1º. Los declarantes que antes del 1º de julio de 1995 hubieran presentado sus declaraciones tributarias sin el cumplimiento de los requisitos señalados en los artículos 580, 650-1 y 650-2 del Estatuto Tributario o presenten errores en la identificación del período fiscal, podrán subsanar los correspondientes errores u omisiones, mediante la presentación de declaraciones de corrección en las entidades autorizadas para el recaudo de los impuestos administrados por la DIAN, de la jurisdicción a que corresponda, sin que haya lugar al pago de sanciones por este concepto.
Para tener derecho a este beneficio, las declaraciones de corrección deben ser presentadas a más tardar el 15 de febrero de 1996".
"Decreto Reglamentario 196 de 1996, artículo 4º.
Artículo 4º. Saneamiento por corrección de declaraciones. Los declarantes que antes del 1 de julio de 1995 hayan presentado sus declaraciones tributarias con las inconsistencias a que se refieren los literales a), b) y d) del artículo 580 del Estatuto Tributario, no hubieren informado en ellas la dirección o lo hayan hecho incorrectamente o presenten errores en la identificación del período fiscal, pueden subsanar los errores y omisiones presentando las declaraciones de corrección sin sanción, en las entidades financieras autorizadas para el recaudo de los impuestos administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, de la administración correspondiente, a más tardar el 15 de febrero de 1996, siempre y cuando no se haya impuesto sanción, caso en el cual podrá acudirse a los saneamientos consagrados en los artículos 14 y 15 de este Decreto" (se destaca).
Surge de esta confrontación de las normas, que evidentemente mientras la norma superior consagró, de manera especial, un saneamiento para aquellos declarantes, sin distinción de ninguna clase, que antes del 1º de julio de 1995, hubieran incurrido en error u omisión de alguno o algunos de los requisitos exigidos por la ley para tener como válida la declaración tributaria, permitiéndoles presentar nueva declaración para subsanar tales errores u omisiones, sin el pago de sanción alguna, con la única condición de presentación a más tardar el 15 de febrero de 1996; el reglamento, haciendo una distinción no prevista en la norma superior, que dice reglamentar, y desconociendo el principio de igualdad de los contribuyentes ante la ley, introdujo una condición adicional cual es la ausencia de imposición de sanción por parte de la Administración, con lo cual limita el beneficio legal y restringe la finalidad de la norma, la cual no fue otra que permitir a estos contribuyentes, que de acuerdo con la ley "no habían presentado válidamente su declaración tributaria", cumplir con este deber formal, independientemente de que tal incumplimiento hubiera sido o nó sancionado por la Administración.
No es posible considerar como lo pretende la Administración que, por el hecho de haber impuesto sanción, se considere que se cumplió con el deber de declarar, cuando el artículo 580 del Estatuto Tributario es claro al deducir la consecuencia legal de aquellos denuncios tributarios que no han cumplido los requisitos previstos en los artículos 579, 579-1, 581, 596 numerales 2º, 3º, 5º y 6º del Estatuto Tributario, cual es entenderlos por no presentados y esta consecuencia, no varía por el hecho de que la Administración haya impuesto una sanción.
Si la Ley 223 de 1996 en su artículo 239 así lo hubiera querido, habría expresado su voluntad en este sentido, pero si tal voluntad no fue expresada por el legislador no es posible para tal Ejecutivo establecer una consecuencia y una condición no señaladas por la norma superior y al así hacerlo violó, no sólo la norma que dijo reglamentar, sino que se arrogó una competencia que constitucionalmente sólo radica en el Congreso de la República.
Por lo demás con fundamento en el artículo 245 de la Ley 223 de 1995, tampoco pude deducirse que a través del saneamiento de impugnaciones, los declarantes pueden suplir las omisiones en sus denuncios a fin de que ellos tengan como válidamente presentados.
Es evidente entonces que el acto administrativo, acusado, Decreto 196 de 1996 artículo en el aparte que dice: "siempre y cuando no se haya impuesto sanción, caso en el cual podrá acudirse a los saneamientos consagrados en los artículos 14 y 15 de este Decreto". si infringió las normas superiores constitucionales y legales, invocadas en la demanda, en las que debió fundarse y por lo tanto incurrió en causal de anulación, conforme con la previsiones del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, por lo cual debe retirarse del ordenamiento jurídico.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
1. AnUlase el artículo 4º del Decreto Reglamentario 196 expedido por el Presidente de la República el día veinticinco (25) de enero de mil novecientos noventa y seis (1996), en la parte que dice:
"Siempre y cuando no se haya impuesto sanción, caso en el cual podrá acudirse a los saneamientos consagrados en los artículos 14 y 15 de este Decreto".
2. ReconOcese personería a la Abogada Doris Pinzón Amado para actuar en representación de la demandada a términos del memorial de sustitución que obra a folio 86 del expediente.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.
Esta providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.
Consuelo Sarria Olcos, Presidente; German Ayala Mantilla, Delio Gómez Leyva, Julio E. Correa Restrepo
Carlos Alberto Flórez Rojas, Secretario.