Fecha Providencia | 20/09/1996 |
Sección: CUARTA
Consejero ponente: DELIO GÓMEZ LEYVA
Norma demandada: demandó la nulidad del artículo 22 del Decreto 1896 del 3 de agosto de 1994, expedido por el Presidente de la República con el objeto, según se anuncia en el mismo, de reglamentar el Fondo de Solidaridad y Garantía del Sistema General de Seguridad Social en Salud, disposición que reglamenta parcialmente el artículo 224 de la Ley 100 de 1993.
Demandante: JUAN CARLOS GLORIA DE VIVO
IMPUESTOSA LAS ARMAS EXPLOSIVOS Y MUNICIONES - Vigencia / POTESTAD REGLAMENTARIA - Alcance / POTESTAD REGLAMENTARIA - Criterio de competencia y necesidad
Como la norma cuestionada involucra en su título, como una sola unidad impositiva "el impuesto social a las armas y municiones" y para su vigencia no hace referencia distinta a la del 1º de enero de 1996, mal puede entenderse que dicha fecha solo gobierna el impuesto de las armas de fuego y no es aplicable al impuesto de municiones y explosivos cuando todo ello forma un solo contexto, con un solo objetivo y grava elementos que entre sí son complementarios. Duda que desaparece si se aplica a la lógica y la hermenéutica para aceptar necesariamente que la fecha de vigencia de los dos gravámenes denominados "impuesto social a las armas y municiones" no puede ser otra que la del 1º de enero de 1996. En consecuencia al disponer el artículo 22 del Decreto 1896 del 3 de agosto de 1994, que el impuesto "a las municiones y explosivos se cobraría a partir de la vigencia del presente decreto..." sí está anticipando la fecha de su vigencia señalada por la ley y por lo tanto viola el artículo 224 de dicha ley y el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política por exceso en el ejercicio de la facultad reglamentaria. Criterio de competencia o atribución que si bien responde a la obligación del Gobierno de hacer cumplir la ley; tiene sus propios límites en la ley reglamentada y no puede el Presidente de la República, so pretexto de reglamentarla crear una nueva forma no contenida en ella, ni modificarla para restringir o extender su alcance ni contrariar su espíritu o finalidad. El criterio de "necesidad" consagrado expresamente en el artículo citado (189-11 de la Constitución Política) enmarca el poder reglamentario a aquellos casos en que la ley por ser obscura, condicional o imprecisa lo exija.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: DELIO GÓMEZ LEYVA
Santafé de Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996)
Radicación número: 7604
Actor:JUAN CARLOS GLORIA DE VIVO
Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
El ciudadanoJuan Carlos Gloria de Vivo en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Decreto 01 de 1984, demandó la nulidad del artículo 22 del Decreto 1896 del 3 de agosto de 1994, expedido por el Presidente de la República con el objeto, según se anuncia en el mismo, de reglamentar el Fondo de Solidaridad y Garantía del Sistema General de Seguridad Social en Salud, disposición que reglamenta parcialmente el artículo 224 de la Ley 100 de 1993.
No observando causal de nulidad alguna en el proceso, procede la Sala a dictar sentencia.
EL ACTO ACUSADO
Es el artículo 22 del Decreto Reglamentario 1896 de 1994, que dispone:
"Artículo 22. Impuesto social a las municiones. Los recursos provenientes del impuesto social a las municiones y explosivos se cobrarán a partir de la vigencia del presente Decreto y se acreditarán a la Subcuenta de Promoción de la Salud, por parte de las autoridades competentes. Estos se destinarán a la financiación de campañas de prevención de la violencia y promoción de la convivencia pacífica.
"Los recursos de que trata el inciso anterior deberán consignares dentro de los cinco (5) primeros días hábiles de cada mes, a una cuenta especial abierta para tal fin por el Ministerio de Salud. Esta cuenta deberá ser abierta en una institución financiera que garantice los rendimientos usuales del mercado financiero..."
LA DEMANDA
El actor persigue la nulidad de la norma transcrita al considerar que con su expedición el Presidente de la República violó los artículos 189 numeral 11 de la Constitución Política, 224, 218, 221 y 222 de la Ley 100 de 1993.
1) Violación de la Constitución Política, artículo 189 numeral 11, pues el Gobierno al ejercer la potestad reglamentaria debió observar que ella conlleva las limitaciones contenidas en la ley, especialmente, la del artículo 224 que señaló que el Gobierno debía reglamentar los mecanismos de pago y el uso de los recursos provenientes de los impuestos allí creados, el plan del beneficio, los beneficiarios y los procedimientos para su operación, aspectos a los que debió limitarse al ejercer su potestad reglamentaria, dictando las disposiciones necesarias para cumplir lo preceptuado en la norma, más nunca para modificar la fecha en que comenzaría a cobrarse uno de los tributos creados, ni para cambiar el destino de los recursos provenientes del gravamen.
2) Se violó el artículo 224 de la Ley 100 de 1993 por cuanto la disposición demandada establece el cobro del impuesto social a las municiones y explosivosa partir del 5 de agosto de 1994, siendo que el artículo 224 de la Ley 100 de 1993, estipuló que tanto este impuesto como relativo a las armas de fuego, sería aplicable sólo a partir del 1º de enero de 1996.
Observa que la norma comienza por decir que "A partir del 1º de enero de 1996,..." se crea el impuestos social a las armas de fuego y, posteriormente, dentro del mismo artículo señala que "Igualmente" se crea el impuesto social a las municiones y explosivos, con lo cual indica que éste último tributo se creó en idénticas condiciones que el impuesto a las armas de fuego, en cuanto a la fecha de vigencia se refiere y en cuanto a cualquier otro elemento respecto del cual no se haya hecho distinción expresa dentro del texto de la norma.
Estima que la norma, en lugar del indicar numéricamente la fecha a partir de la cual comenzaría a regir el impuesto social a las municiones y explosivos, para evitar incurrir en repetición, prefirió remitirse al impuesto social a las armas de fuego creado en la frase anterior, utilizando entonces la expresión "igualmente", dando así a entender que la creación de dicho tributo estaría vigente también a partir del 1º de enero de 1996.
A su juicio este es el único sentido atribuible a la expresión "igualmente", pues de lo contrario no tendría significado alguno el uso de dicha expresión al comenzar la frase.
De igual manera, en virtud del uso de tal expresión se entiende que también la destinación del impuesto a las municiones y explosivos es la misma que la del impuesto a las armas de fuego, o sea, al fondo de solidaridad, previsto en el artículo 221 de la Ley 100 de 1993.
Explica que no sucede lo mismo con otras características del tributo, tales como el hecho generador, la tarifa y la base gravable, sobre los cuales la norma se refirió en forma separada y diferente para cada uno de los dos impuestos creados. En el caso del impuesto a las armas de fuego, indica la norma que éste será pagado por quienes las porten, a la tarifa del 10% y tomando como base gravable un salario mínimo mensual, mientras que para el impuesto a las municiones y explosivos, dice que se cobrará como un impuestoad valorem, a la tarifa del 5%. De esta manera, en el artículo 224 de la Ley 100 de 1993 se establecieron expresamente diferencias entre los dos tributos allí creados respecto de algunas de sus características y, respecto de las demás, al no hacer expresión "igualmente", dio a entender el legislador inequívocamente que serían condiciones comunes a ambos tributos.
Dentro de tales condiciones comunes está la fecha a partir de la cual serían exigibles tales impuestos y su destinación, al Fondo de Solidaridad creado en la misma ley.
Concluye que la norma acusada infringe el artículo 22 del Decreto 1896 de 1994, que la norma que pretende reglamentar y en la cual debió fundamentarse, pues dispone el cobro del impuesto social a las municiones y explosivos a partir del 5 de agosto de 1994, siendo que el artículo 224 de la Ley 100 de 1993 dispuso que el cobro fuese sólo a partir del 1º de enero de 1996.
3) Al disponer que los recursos obtenidos por el impuesto social a las municiones y explosivos se acreditan a la Subcuenta de Promoción de la Salud por parte de las autoridades competentes, desconoce la destinación estipulada por el Legislador, plasmada en el artículo 224 de la Ley 100 de 1993, según la cual, estos recursos se deben destinar exclusivamente al Fondo de Solidaridad previsto en el artículo 221 de dicha ley.
Y como el mencionado artículo 221 se refiere es a la Subcuenta de Solidaridad y no a la Subcuenta de Promoción de Salud, la cual está regulada en el artículo 222 de la Ley 100 de 1993, es indiscutible que la norma reglamentaria varió la destinación del impuesto quebrantando con ello la norma superior.
Sobre este aspecto, anota que la Ley 100 de 1993, en su artículo 218, creó el Fondo de Solidaridad y Garantía, con una cuenta adscrita al Ministerio de Salud, sin personería Jurídica y que de conformidad con lo preceptuado por el artículo 219 de la misma ley, el Fondo tendría cuatro (4) subcuentas independientes: a) la Subcuenta de compensación interna de la ley; b) La Subcuenta de solidaridad del régimen de subsidios en salud, regulada en el artículo 221 de la Ley, c) La Subcuenta de promoción de salud, regulada en el artículo 222 de la ley; y d) Subcuenta del seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito, regulada por el artículo 223 de la ley. Cada una de estas subcuentas tiene finalidades distintas y se alimenta de recursos de diversos orígenes.
Pide entonces se declare la nulidad del artículo 22 del Decreto 1896 de 1994, por desviación de las atribuciones del Presidente de la República, quien en ejercicio de las facultades reglamentarias que le son propias, profirió un acto cuyo contenido material excede tales facultades, desviándose de las mismas y arrogándose facultados que sólo le corresponden al Congreso de la República.
OPOSICION DE LA DEMANDA
El Ministerio de Hacienda, mediante apoderado especialmente constituido para el efecto, se opone a los cargos de violación de las normas superiores invocadas en la demanda, especialmente del artículo 224 de la Ley 100 de 1993, expresando que:
1. La norma está creando dos impuestos sociales, de una parte, el impuesto a las armas de fuego, y de otra, el impuesto a las municiones y explosivos.
2. El impuesto a las armas empezará a regir a partir del 1º de enero de 1996, y el impuesto a las municiones y explosivos a partir del 5 de agosto de 1994, momento en que el Gobierno promulgó la norma en discusión, ya que el legislativo había autorizado al Gobierno en el mismo artículo 224 de la Ley 100 de 1993, para que reglamentara todo lo concerniente respecto al pago y destinación de este último impuesto.
3. El recaudo del primero, esto es, del impuesto social a las armas debe destinarse al Fondo de Solidaridad previsto en el artículo 221 de la Ley 100 de 1993, por expreso mandato legal.
4. A su turno el Congreso señaló los parámetros dentro de los cuales el Gobierno debía reglamentar el impuesto social a las municiones y explosivos, por lo que este último dispuso en la norma acusada que los recaudos se deberían acreditar a la subcuenta de promoción de la salud, de conformidad con lo establecido en el parte final del artículo 224 de la Ley 100 de 1993, en la que se estableció que: "El Gobierno reglamentará los mecanismos de pago y el uso de estos recursos, el plan de beneficio, los beneficiarios y los procedimientos necesarios para su operación".
Observa que el impuesto, a las municiones y explosivos, no es un impuesto de período, puesto que el hecho generador se realiza en el momento en que se adquieran las municiones y explosivos.
De lo anterior infiere, que a pesar de que se trata de un impuestos de carácter nacional, se causa y se recauda en el momento de la adquisición de los bienes ya mencionados, razón por la cual su vigencia es inmediata, y que es claro que este impuesto entra a regir a partir de la fecha en que el Gobierno efectúe la reglamentación a que se refiere la parte final del artículo 224 de la Ley 100 de 1993.
Concluye que como el artículo 224 en lo que se refiere al impuesto de municiones y explosivos no fijó fecha a partir de la cual entrara en vigencia, sino que facultó al Gobierno para hacerlo, únicamente entraría en vigencia a partir de dicha reglamentación, y que no hubo entonces extralimitación de la facultad reglamentaria por parte del Presidente de la República.
El Ministerio de Salud, mediante apoderado especial, se opone a los argumentos de la demanda, en su entender la norma acusada si se aviene a la Constitución Política y al artículo 224 de la Ley 100 de 1993, ya que el adverbio "igualmente" con el cual se establece el impuesto social a las municiones y explosivos, se está refiriendo a la creación de un impuesto adicional, sobre el cual no fue voluntad del legislador fijar una determinada fecha para su entrada en vigencia, como si ocurre en el caso del impuesto social a las armas de fuego.
La fecha a partir de la cual se hace exigible el impuesto, no es un presupuesto que a la luz de lo preceptuado en el artículo 338 de la Constitución de 1991 compete necesariamente fijar al legislador ordinario, el cual bien puede permitir que el Gobierno Nacional determine la fecha de su vigencia, obviamente, sin que el ejecutivo pueda establecer su aplicación en forma retroactiva.
No se violó el artículo 224 de la Ley 100 de 1993, y es equivocada la interpretación que de la norma hace el actor, porque no puede sostenerse que el legislador haya querido dar una destinación específica a los impuestos creados con cargo a una de las subcuentas del Fondo de Solidaridad y Garantía, debido a la remisión que en la citada disposición se hace del artículo 221, pues es evidente que se presenta un error en la remisión efectuada por el legislador, y no al contrario, y no la contrario, como supone el demandante, que el legislador por el hecho de haber citado el artículo 221, quería que todos los recursos provenientes de estos impuestos, se acreditarán a la subcuenta de solidaridad.
Afirma que la interpretación sistemática de todo el artículo, permite inferir que la destinación de los recursos la delimitó el legislador al determinar que estos debían in al Fondo de Garantía y Solidaridad, pero dejando a cargo el Gobierno Nacional la facultad de determinar a cual de las subcuentas de dicho Fondo debían ingresar.
A su juicio una interpretación en contrario, dejaría sin efecto la determinación que el legislador estableció en la parte final de artículo 224 de la Ley 100, al señalar que el Gobierno debía reglamentar el uso de estos recursos. Reglamentación, que implica determinar a qué subcuenta deben girarse los recursos que se recauden.
Por esta razón, al determinar el Gobierno, en la norma que se impugna, que los recursos del impuesto social a las municiones y explosivos debían destinarse a la financiación de campañas de prevención de la violencia y de promoción de la convivencia pacífica, resultaba lógico que los acreditara a la subcuenta de promoción y no a la de solidaridad, pues es con cargo a la primera de dichas subcuentas que se financian, de acuerdo con el artículo 222 de la Ley 100 de 1993, las actividades de educación, información, fomento de la salud, así como la prevención secundaria y terciaria de la enfermedad.
3) No se incurrió en extralimitación de la facultad reglamentaria, ya que constitucionalmente no puede el poder legislativo infringir el alcance de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, la cual comprende todos aquellos aspectos que requiera desarrollo para poder dar cumplimiento a las leyes, que naturalmente no tengan constitucionalmente una reserva de competencia en cabeza del Congreso de la República, como sucede en materia de expedición de Códigos o para decreta impuestos (artículo 150 Numeral 10). Por lo tanto, sí el legislador ordinario señala como acontece en este caso, algunos aspectos de los cuales se debe ocupar el Gobierno Nacional al entrar a reglamentar la Ley, ello no significa que sólo estos aspectos y ninguno otro puedan ser desarrollados en ejercicio de la potestad reglamentaria de las leyes.
Concluye que el Gobierno Nacional al fijar la fecha de entrar a regir el impuesto social a las municiones y explosivos, así como al determinar la subcuenta a la cual debían acreditarse los recursos que se recaudaran por concepto de su pago no estaba haciendo cosa distinta que reglamentar la ley para poder darle cumplimiento, sin vulnerar ningún precepto constitucional, ni las disposiciones de la Ley 100 de 1993.
ALEGATOS DE CONCLUSION
El apoderado del Ministerio de Salud al alegar de conclusión reitera que la norma acusada, se ajustó a los mandatos constitucionales y legales, por lo que solicita desestimar las peticiones de la demanda.
En su entender de los antecedentes del artículo 224 de la Ley 100 de 1993, se deduce que la norma se introdujo al finalizar el trámite del proyecto, en la instancia que se surtió en la Comisión accidental, teniendo como antecedente el texto aprobado en segundo debate por la Cámara de Representantes, el cual solo se refería al Impuesto a las Armas, sin establecer una fecha especial de creación de este tributo.
El texto en referencia aprobado por plenaria de la Cámara de Representante, fue objeto de conciliación por la Comisión Accidental, dado que en el texto del proyecto de la ley aprobado por el Senado de la República, no se creaba ningún impuesto de estas características.
Finalmente el texto conciliado fue puesto en consideración de las plenarias de Senado y Cámara, siendo aprobado por las respectivas corporaciones.
Deduce que el Congreso de la República creó el impuesto a las armas con una fecha de vigencia determinada, mientras que el impuesto a las municiones, lo crea a partir de la vigencia de la Ley 100 de 1993, sólo que su cobro estaba condicionado a la reglamentación que expidiera el Presidente de la República, determinando el procedimiento para su operación, los mecanismos de pago etc., aspectos sin los cuales no podía cobrarse el mencionado impuesto.
Insiste en que el legislador estableció, en el caso del Impuesto a las armas, una fecha distinta a la de vigencia de la ley para que se entienda creado el tributo y que en el caso del impuesto a las municiones, también crea un tributo, pero sin establecer una fecha especial de creación, lo cual no significa que no exista una fecha de entrar a regir, sino que ésta será a partir de la vigencia de la ley, fecha en que entran a regir por regla general todas las disposiciones con fuerza, de ley, salvo que el congreso determine fechas especiales para determinados asuntos.
Además por tratarse de un impuesto que no es de período fijo, como si sucede en el impuesto de renta, es indiferente que el legislador no establezca una fecha especial de vigencia.
El apoderado del Ministerio de Hacienda al alegar de conclusión repite los argumentos de oposición para deducir que al crearse por el artículo 224 de la Ley 100 de 1993 dos impuestos diferentes, es indudable que cada uno tenía una vigencia distinta, una señalada por la Ley y otra deferida al reglamento.
Que igualmente su destinación es diferente: el impuesto a las armas está destinado al Fondo de Solidaridad previsto en el artículo 221 de la Ley y el de municiones y explosivos, para la subcuenta de promoción de salud de conformidad con lo establecido por el artículo 22 del Decreto 1896 de 1994.
EL MINISTERIO PUBLICO
Representado en esta oportunidad por la Procuraduría Séptima Delegada ante la Corporación, conceptúa que debe anularse la frase "se cobrarán a partir de la vigencia del presente Decreto" contenida en el acto acusado y denegar las súplicas de la demanda en los demás.
Explica cómo el título del artículo 224 de la Ley 100 de 1993 habla de un impuesto social a las armas y municiones, como si fuera una sola unidad impositiva pero que en su desarrollo se encuentra que son dos tipos de impuestos con una misma finalidad social aunque gravan distintos bienes, tiene una base gravable diferente y tarifas diferentes; así el impuesto a las armas de fuego, grava la expedición o renovación del permiso de expedición del arma y por su término, con una tarifa equivalente a un 10% de un salario mínimo mensual y cuyo destino es el fondo de solidaridad previsto en el artículo 221 de la Ley, que es una subcuenta denominada Fondo de Solidaridad y Garantía.
Que el otro impuesto está gravando las municiones y explosivos con una tasa del 5%ad valoren, y cuando no lo dice la ley, hay que entender que es a cargo de quienes posean tales elementos.
Que al comienzo del mencionado artículo hay una frase cuyo alcance debe medirse de acuerdo con el contexto general de dicho artículo, que dice: "a partir del 1º de enero de 1996, créase...". Por lo que debe analizarse si al señalar el primero de enero de 1996 como el punto de partida para la entrada en vigencia del impuesto a las armas de fuego, esta fecha cubre también el impuesto social a las municiones y explosivos creado en el mismo artículo y gobernado por la expresión "igualmente" que se halla en el encabezamiento de la frase que crea este impuesto, o si, por el contrario, es otra la vigencia que el corresponde a él.
En su entender es forzoso aceptar que la vigencia de un gravamen no puede ser fijada sino por la Ley y que el Ejecutivo no puede señalar la fecha de iniciación si no tiene sustento legal que así lo permita.
Como la norma comentada involucra en su título, como una sola unidad impositiva "el impuesto social a las armas y municiones" y para su vigencia no hace referencia distinta a la del 1º de enero de 1996, mal puede entenderse que dicha fecha solo gobierna el impuesto de las armas de fuego y no es aplicable al impuesto de municiones y explosivos cuando todo ello forma un solo contexto, con un solo objetivo y grava elementos que entre sí son complementarios.
Duda que desaparece si se aplica la lógica y la hermenéutica para aceptar necesariamente que la fecha de vigencia de los dos gravámenes denominados "impuesto social a las armas y municiones" no puede ser otra que la del 1º de enero de 1996.
En consecuencia, al disponer el artículo 22 del Decreto 1896 del 3 de agosto de 1994, que el impuesto "a las municiones y explosivos se cobraría a partir de la vigencia del presente decreto..." sí está anticipando la fecha de su vigencia señala por la ley y el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política por exceso en el ejercicio de la facultad reglamentaria.
Pero es distinta la situación que se presenta frente a la destinación que el decreto le da al mencionado impuesto a las municiones y explosivos, pues el artículo 224 de la Ley en la parte final expresamente dispone que el "Gobierno reglamentará los mecanismos de pago...los beneficiarios y los procedimientos necesarios para su operación..." y al disponer el Decreto que esos recursos se acreditarán a la subcuenta de promoción de la salud, establecida en el artículo 222 de la Ley y que forma parte de la cuenta general denominada Fondo de Solidaridad y Garantía no está haciendo cosa distinta que señalar los beneficiarios de los recursos provenientes de ese impuesto, de conformidad con la expresa autorización de la misma ley.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Potestad reglamentaria.
Dispone el artículo 189 de la Constitución Política:
"Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad administrativa:..."
...11. Ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes...".
Fija así las norma básica los límites y alcances de este poder al enmarcarlo dentro de dos criterios expresamente señalados: el de competencia y el de necesidad.
Criterio de competencia o atribución que si bien responde a la obligación del Gobierno de hacer cumplir la ley, tiene sus propios límites en la ley reglamentada y no puede el Presidente de la República, so pretexto de reglamentarla crear una nueva norma no contenida en aquella, ni modificarla para restringir o extender su alcance ni contrariar su espíritu o finalidad.
El criterio de "necesidad" consagrado expresamente en el artículo citado (189-11 de la Constitución Política) enmarca el poder reglamentario a aquellos casos en que la ley, por ser obscura, condicional o imprecisa lo exija. De manera que no es procedente hacer uso del poder reglamentario cuando la ley contiene ordenamientos precisos, claros e incondicionados que no requieren de regulación adicional para su ejecución, pues en tal circunstancia el reglamento no solo no es necesario, sino que se desconoce el mismo criterio de necesidad previsto en la norma superior.
Ahora bien, si al ejercerlo modifica su contexto, adicionando o recortando lo dispuesto en la ley, incurre en violación no solo de la norma legal reglamentada, sino de la norma constitucional que define el poder reglamentario en los términos referidos.
Si bien el poder reglamentario consiste en la necesidad y obligación del Gobierno de hacer cumplir las leyes, como antes se anotó, su legitimidad deriva siempre de la Constitución y sus límites en la ley reglamentada, sin que pueda el Presidente de la República pretender sustituir la ley, para buscar una aplicación conveniente a través del reglamento.
Tampoco la Constitución le otorga al Presidente de la República la función de "corregir o arreglar la ley", para modificar, limitar o extender su contenido a situaciones no previstas en ella o para hacerle producir efectos distintos a los en ella señalados; pues la atribución de dictar la ley, o de modificar la preexistente, es labor legislativa que en tiempo de paz sólo compete al Congreso de la República como órgano legislativo, según lo indica la Constitución Política en su artículo 150, y eventualmente puede ejercerla el Presidente en los excepcionales casos que la misma Carta contempla, sin que jamás puedan confundirse la facultad de hacer leyes con la facultad de reglamentarlas.
Hechas las anteriores consideraciones analiza la Sala la disposición acusada, sobre la cual concreta el actor el cargo de nulidad, al entender que hubo exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria del ejecutivo por desconocer lo dispuesto en la disposición superior que reglamentó.
Para el efecto, se realiza la confrontación de la norma supuestamente violada con la acusada así:
"Artículo 224 de la Ley 100 de 1994.
A partir del 1º de enero de 1996, créase el impuesto social a las armas de fuego que será pagado por quienes las porten en el territorio nacional, y que será cobrado con la expedición o renovación del respectivo permiso y por el término de éste. El recaudo de este impuesto se destinará al Fondo de Solidaridad previsto en el artículo 221 de esta ley. El impuesto tendrá un monto equivalente al 10% de un salario mínimo mensual. Igualmente créase el impuesto social a las municiones y explosivos, que se cobrará como un impuestosad valorem con una tasa del 5%. El Gobierno reglamentará los mecanismos de pago y el uso de estos recursos: el plan de beneficios, los beneficiarios y los procedimientos necesarios para su operación".
"Artículo 22. Impuesto social a las municiones.
Los recursos provenientes del impuesto social a las municiones y explosivos se cobrarán a partir de la vigencia del presente Decreto y se acreditarán a la Subcuenta de Promoción de la Salud, por parte de las autoridades competentes. Estos se destinarán a la financiación de Campañas de prevención de la violencia y de promoción de la convivencia pacífica.
Los recursos de que trata el inciso anterior deberán consignarse dentro de los cinco (5) primeros días hábiles de cada mes, a una cuenta especial abierta para tal fin por el Ministerio de Salud. Esta cuenta deberá ser abierta en una institución financiera que garantice los rendimientos usuales del mercado financiero...".
Para la Sala, atendidos los antecedentes legislativos del artículo 224 de la Ley 100 de 1993, especialmente del informe de las comisiones accidentales de mediación del Senado y Cámara de Representantes (Gaceta del Congreso No. 472 del jueves 16 de diciembre de 1993) se deduce que fue voluntad del legislador, al introducir el nuevo artículo 224, crear el impuesto social a las armas y el impuesto social a las municiones y explosivos, cuyo hecho generador, tarifa sujeto pasivo y período determinó expresamente, impuestos estos que a pesar de la vigencia de la ley desde el 23 de diciembre de 1993, sólo tendrían aplicación a partir del 1º de enero de 1996
Si bien es cierto que la norma, al establecer el "1º de enero de 1996", como fecha de aplicación del impuesto, se refiere al impuesto social a las armas, también lo es, que en el mismo artículo y como una unidad, creó el impuesto social a las municiones y explosivos, precedido por el adverbio "igualmente". Ha de entenderse que fue su voluntad establecer, a partir de la misma fecha 1º de enero de 1996, su aplicación.
Adicionalmente consagrados directamente por la norma, los elementos del tributo, la expresión "igualmente" venía a completar la fecha de aplicación de éste nuevo gravamen, pues alguna significación y valor lógico debe tener su empleo por parte del legislador.
Para la Sala, dicho término, necesariamente está referido a la fecha de aplicación del gravamen, esto es, que "igualmente" "a partir del 1º de enero de 1996" se pone en aplicación el impuesto social a las municiones y explosivos, creado por la Ley 100 de 1993, vigente a partir de su publicación sin que fuera necesario volver a repetir la expresión que señalara su aplicación, y no de otra manera se justicia su empleo por el legislador.
Para la Sala es evidente que la expresión mencionada se refiere a ambos impuestos y, en consecuencia, cuando el artículo 22 del Decreto 1896, dispone que los recursos provenientes del impuesto social a las municiones y explosivos "se cobraran a partir de la vigencia del presente decreto", viola el artículo 224 de la Ley 100 de 1993 que dice reglamentar y por ello tal expresión debe ser anulada.
Dice el actor que el artículo acusado, también infringe el artículo 224 de la Ley 100, pues mientras éste dispone que los recursos obtenidos por el impuesto social a las municiones y explosivos se destinen del Fondo de Solidaridad previsto en el artículo 221 de la Ley, el artículo 22 del Decreto 1896, los destinan a la subcuenta de promoción de salud, regulada por el artículo 222 de la misma.
Para la Sala el cargo no está llamado a prosperar porque es indudable que el Gobierno estaba autorizado por la ley para determinar el uso de los recursos provenientes del impuesto social a las municiones y explosivos. En efecto, el artículo 224 de la Ley 100 de 1993 fue muy claro cuando el tributo dispuso "El Gobierno reglamentará los mecanismos de pago"y el uso de estos recursos, el plan de beneficios, los beneficiarios y los procedimientos necesarios para su operación.
Entonces, al disponer en el Decreto reglamentario su uso a través del acreditamiento a la subcuenta de promoción de la salud, subcuenta establecida en el artículo 222 de la Ley dentro de la cuenta general del Fondo de Solidaridad y Garantía, sólo está señalando los beneficiarios de los recursos provenientes del gravamen de acuerdo con lo ordenado en la ley.
Es que, como bien advierte la Delegada del Ministerio Público, el artículo 224 de la Ley 100 de 1993 al crear el impuesto social a las armas y municiones y explosivos dispuso que el impuesto social a las armas se destinará específicamente al Fondo de Solidaridad previsto en el artículo 221 de la ley pero no predicó tal consecuencia del impuesto social a las municiones y explosivos, pues, de ser así no tendría razón alguna que el legislador ordenara al ejecutivo reglamentar el uso de los recursos, sus beneficiarios y planes de beneficios.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
1. Anulase la expresión "a partir de la vigencia del presente Decreto" contenida en el artículo 22 del Decreto 1896 de 3 de agosto de 1994.
2. Denieganse las demás súplicas de la demanda.
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Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.
Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sala de la sesión de la fecha.
Consuelo Sarria Olcos, Presidente; German Ayala Mantilla, Delio Gómez Leyva, Julio E. Correa Restrepo.
Carlos Alberto Flórez Rojas, Secretario.