Fecha Providencia | 13/12/1996 |
Sección: CUARTA
Consejero ponente: Germán Ayala Mantilla
Norma demandada: Expediente No. 7437. Actor: Reynaldo Chavarro Buriticá C/La Nación. Nulidad del artículo 9 del Decreto 1339 de 1994. Fallo.
Demandante: Reynaldo Chavarro Buriticá
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES - Naturaleza / MEDIO AMBIENTE - Regulación / RECURSOS NATURALES RENOVABLES - Protección / CORPORACIONES AUTONOMAS PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
La Ley 99 de 1993 "que crea el Ministerio del Medio Ambiente y organiza el Sistema Nacional Ambiental", en concordancia con el artículo 317 de la Constitución Política ha concebido a las Corporaciones Autónomas Regionales como entes Corporativos de carácter público, creadas por la ley, integradas por entidades territoriales que por sus características constituyen un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biográfica o hidrográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica. Están encargadas de administrar en todo el Territorio Nacional (artículo 33) y específicamente dentro del área de su jurisdicción el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente. Establece también una nueva modalidad como son las Corporaciones Autónomas para el Desarrollo Sostenible creadas para la protección de determinadas zonas del país.
TRANSFERENCIA DEL IMPUESTO PREDIAL / CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES - Patrimonio / IMPUESTO REGIONAL - Porcentaje ambiental / FACULTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL / PROPIEDAD INMUEBLE - Gravamen
De los artículos 44 y 46 de la Ley 99 de 1993 se deduce sin lugar a dudas que los municipios y distritos (sin distinción alguna) deben transferir a las Corporaciones Autónomas Regionales el porcentaje del impuesto predial mencionado. En este mismo sentido fue entendido por la Corte Constitucional cuando, se pronunció sobre la sobretasa para el manejo y conservación del ambiente sano, en esa ocasión señaló: "...Más recientemente en diciembre de 1993 se expidió la Ley 99 de 1993, en cuyo artículo 44 se desarrolló lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 317 de la Constitución, fijando los porcentajes de participación del impuesto predial con destino a las entidades dedicadas a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables; de manera que esta nueva ley señala los porcentajes para las Corporaciones Autónomas Regionales". Entonces el Gobierno Nacional al expedir el decreto acusado y establecer en el artículo 9º que el porcentaje del impuesto predial será destinado exclusivamente para tales ciudades de acuerdo con sus planes ambientales y que la ejecución de recursos estará a cargo de la dependencia o entidad municipal que se cree o se modifique para tal fin, si está contrariando la norma constitucional y legal superior, al cambiar las reglas allí establecidas ya que el producto de las sumas por concepto de porcentajes ambiental del impuesto predial constituye patrimonio y renta de las Corporaciones Autónomas Regionales y es obligatorio de los municipios y distritos transferirlas. En conclusión el Gobierno Nacional con la expedición del decreto acusado excedió su potestad reglamentaria en el artículo 189 de la Constitución Nacional pues cambió la destinación de tales ingresos.
Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Cuarta. - Santafé de Bogotá, D.C., diciembre trece (13) de mil novecientos noventa y seis (1996).
Consejero Ponente: Doctor Germán Ayala Mantilla.
Referencia: Expediente No. 7437. Actor: Reynaldo Chavarro Buriticá C/La Nación. Nulidad del artículo 9 del Decreto 1339 de 1994. Fallo.
Decide la Sala sobre la demanda que en acción de nulidad presentó en su propio nombre el ciudadano Reynaldo Chavarro Buriticá contra apartes del artículo 9 del Decreto 1339 del 27 de junio de 1994, expedido por el Gobierno Nacional.
ACTO ACUSADO
Es el artículo 9 del Decreto 1339 del 27 de junio de 1994, cuyo aparte demandado se resalta:
"Artículo 9º. Porcentaje para ciudades de más de 1.000.000 de habitantes. Cuando se trate de ciudades con más de 1.000.000 de habitantes, de acuerdo con los datos del último censo registrados en el Dane, el cincuenta por ciento (50%) del producto correspondiente al porcentaje del impuesto predial a que se refiere el presente decreto, será destinado exclusivamente a gastos de inversión ambiental por tales ciudades de acuerdo con sus planes ambientales.
La ejecución de tales recursos estará a cargo de la dependencia o entidad municipal que se cree o se modifique para tal fin".
LA DEMANDA
Mediante la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo se solicitó la nulidad y suspensión provisional del acto administrativo citado por ser violatorio de los artículos 189.10, 189.11 y 317 de la Constitución Nacional (sic) y artículo 12 de la Ley 153 de 1887, así como de los artículos 44 y 46.1 de la Ley 99 de 1993, por las siguientes razones:
Afirma el actor que la norma acusada vulnera el artículo 44 referido, por cuanto éste, establece que la totalidad del porcentaje ambiental debe transferirse a las Corporaciones existiendo la obligación legal de invertir el 50 por ciento de las transferencias dentro del perímetro urbano del municipio, distrito o área metropolitana exclusivamente en gastos de inversión en la gestión ambiental.
Viola, además, el artículo 317 de la Constitución Nacional (sic) y el numeral 1 del artículo 46 de la misma ley porque el decreto acusado le está asignando al patrimonio y renta de las Corporaciones una destinación diferente a la prescrita en estas normas.
También quebranta los artículos 189.10, 189.11 de la Constitución Nacional y 12 de la Ley 153 de 1887 por cuanto el Presidente debe promulgar las leyes y velar por su estricto cumplimiento y, con el decreto acusado está excediendo sus facultades reglamentarias.
TRAMITE PROCESAL
El actor solicitó de modo expreso en la demanda la suspensión provisional del acto acusado, la cual fue resuelta en auto del 3 de noviembre denegándose a la pretensión.
CONTESTACION DE LA DEMANDA
La apoderada del Ministerio del Medio Ambiente al contestar la demanda, se opone a las pretensiones manifestando las siguientes razones en defensa del acto acusado.
Afirma que la norma acusada no viola el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 ya que el Gobierno, dada la importancia de las grandes ciudades donde la contaminación ambiental es mayor y en razón de los principios fundamentales de la política ambiental, estableció en el artículo 9 del Decreto 1339 de 1994 que los recursos, provenientes del porcentaje predial, fueran destinados a la inversión ambiental por tales ciudades a través de la dependencia que se cree o modifique para tal fin, cita a manera de ejemplo el DAMA en la ciudad de Bogotá, el DADIMA, en la ciudad de Barranquilla.
Además que la ley estableció de manera contraria un tratamiento genérico con los municipios del área de jurisdicción de las Corporaciones en el inciso 6 del artículo 44 de la Ley 99 de 1993.
ALEGATOS DE CONCLUSION
Actor.
Afirma el accionante que la norma objeto de la acción de nulidad vulneró el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 pues está desconociendo que los recursos deben transferirse íntegramente a las Corporaciones y no pueden ser asignados a ninguna entidad territorial, tal como un distrito o un municipio puesto que no tienen jurisdicción sobre otros municipios.
Precisa que la intención de legislador no fue otra que darle simplemente un tratamiento especial a las ciudades con una población urbana superior al millón de habitantes y darles autonomía en la ejecución del 50% de los dineros que se le giran a las Corporaciones Autónomas Regionales por este gravamen pero que ni la Constitución ni la ley le han otorgado a los municipios, como fuente de financiamiento, la sobretasa del Predial o Impuesto Nacional CAR o sobretasa de Impuesto Predial.
Demandado.
En esta etapa procesal la apoderada del Ministerio del Medio Ambiente no descorrió el traslado para alegar de conclusión.
Coadyuvante.
Ana Rocío Sabogal Henao, reconocida en autos como coadyuvante, expone los siguientes argumentos en defensa del acto acusado:
Se refiere al artículo 317 de la Constitución del cual dice que tuvo como fin eliminar impuestos sobre la propiedad inmueble en los municipios a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales, permitiendo para éstas, únicamente, un porcentaje de los ingresos municipales sobre tales gravámenes.
Precisa también, que las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables a que se refiere el artículo 317 de la Constitución son:
"1. Las Corporaciones Autónomas Regionales. En la zona rural de los municipios, distritos o áreas metropolitanas que cuenten con más de un millón de habitantes en el área urbana y en el resto de su jurisdicción, o en la totalidad de su jurisdicción cuando no se dé el evento inicialmente contemplado.
2. Los municipios, distritos o áreas metropolitanas que cuenten con más de un millón de habitantes en su zona urbana".
Aduce también que no tiene sentido que si la competencia en materia ambiental es el Municipio, Distrito o área metropolitana, que se transfieran los recursos a las Corporaciones Autónomas Regionales.
Entonces, la norma impugnada al reglamentar al artículo 44 Ley 99 de 1993, no la excede ni la contraría, por el contrario, la desarrolla en su más fiel sentido.
Además que la figura de los Grandes Centros Urbanos establecida en la Ley 99 de 1993, tuvo como origen el considerar que los problemas urbanos requieren una atención mucho más especializada que la que le pudieran dar las Corporaciones Autónomas Regionales, para lo cual los dotó de recursos económicos.
Solicita desestimar las pretensiones de la demanda.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
Representado en esta oportunidad por la Doctora María del Carmen Melo Rodríguez, Procuradora Octava Delegada ante la Corporación, quien al rendir su concepto, sugiere que las pretensiones de la demanda deben prosperar al considerar que la norma acusada sí varía las reglas de la norma constitucional y de la Ley 99 de 1993 pues, a su juicio, el porcentaje del impuesto predial hace parte del patrimonio de las Corporaciones.
CONSIDERACIONES
Se discute en esta instancia judicial, la legalidad del artículo 9 (apartes) del Decreto 1339 del 27 de junio de 1994, expedido por el Gobierno Nacional, mediante el cual se reglamenta el porcentaje del impuesto a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales, en desarrollo de lo previsto en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, centrándose la controversia en definir si en las ciudades de más de un millón de habitantes en el área urbana, los recursos correspondientes al porcentaje del impuesto predial recaudado para la protección del medio ambiente, deben ser transferidos a las Corporaciones Autónomas Regionales o a las entidades municipales.
Menciona el actor como vulneradas las siguientes normas: artículos 189 numerales 10, 11 y 317 de la Constitución Política; 12 de la Ley 153 de 1887 y 44 y 46.1 de la Ley 99 de 1993.
Para resolver se considera:
El artículo 317 de la Constitución Política estableció:
"Art. 317. Sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización".
La ley destinará un porcentaje de esos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción.
Ahora, la Ley 99 de 1993, "que crea el Ministerio del Medio Ambiente y organiza el sistema Nacional Ambiental", en concordancia con el artículo 317 de la Constitución Política ha concebido a las Corporaciones Autónomas Regionales como entes Corporativos de Carácter Público, creadas por la ley, integradas por entidades territoriales que por sus características constituyen un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biográfica o hidrográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica. Están encargadas de administrar en todo el Territorio Nacional (artículo 33) y específicamente dentro del área de su jurisdicción el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.
Establece, también, una nueva modalidad como son las Corporaciones Autónomas Para el Desarrollo Sostenible creadas para la protección de determinadas zonas del país.
En relación con los citados recursos, materia de controversia en este proceso, en el artículo 44 y 45 dispuso:
Artículo 44 de la Ley 99 de 1993.
"Artículo 44. Porcentaje Ambiental de los Gravámenes a la Propiedad Inmueble. Establécese, en desarrollo de lo dispuesto por el inciso 2º del artículo 317 de la Constitución Nacional, y con destino a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto del impuesto predial, que no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25.9%. El porcentaje de los aportes de cada municipio, o distrito con cargo al recaudo del impuesto predial será fijado anualmente por el respectivo Consejo (sic) a iniciativa del alcalde municipal.
Los municipios y distritos podrán optar en lugar de lo establecido en el inciso anterior por establecer, con destino al medio ambiente, una sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial.
Los municipios y distritos podrán conservar las sobretasas actualmente vigentes, siempre y cuando éstas no excedan el 25.9% de los recaudos por concepto de impuesto predial.
Dichos recursos se ejecutarán conforme a los planes ambientales regionales y municipales, de conformidad con las reglas establecidas por la presente ley.
Los recursos que transferirán los municipios y distritos a las Corporaciones Autónomas Regionales por concepto de dichos porcentajes ambientales y en los términos de que trata el numeral 1º del artículo 46 deberán ser pagados a éstas por trimestres, a medida que la entidad territorial efectúe el recaudo y, excepcionalmente, por anualidades antes del 30 de marzo de cada año subsiguiente al periodo de recaudación.
Las Corporaciones Autónomas Regionales destinarán los recursos de que trata el presente artículo a la ejecución de programas y proyectos de protección o restauración del medio ambiente los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. Para la ejecución de las inversiones que afecten estos recursos se seguirán las reglas especiales sobre planificación ambiental que la presente ley establece.
Parágrafo 1. Los municipios y distritos que adeudaren a las Corporaciones Autónomas Regionales de su jurisdicción, participaciones destinadas a protección ambiental con cargo al impuesto predial, que se hayan causado entre el 4 de julio de 1991 y la vigencia de la presente ley, deberán liquidarlas y pagarlas en un término de 6 meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, según el monto de la sobretasa existente en el respectivo municipio o distrito al 4 de julio de 1991.
Parágrafo 2. El 50% del producto correspondiente al recaudo del porcentaje o de la sobretasa del impuesto predial y de otros gravámenes sobre la propiedad inmueble, se destinará a la gestión ambiental dentro del perímetro urbano del municipio, distrito o área metropolitana donde haya sido recaudado el impuesto, cuando la población municipal, distrital o metropolitana, dentro del área urbana, fuere superior a 1´000.000 de habitantes. Estos recursos se destinarán exclusivamente a inversión.
"Artículo 46. Patrimonio y Rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales.
Constituyen el patrimonio y rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales:
1) El producto de las sumas que, por concepto de porcentaje ambiental del impuesto predial, les transferirán los municipios y distritos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 44 de la presente ley".
De las normas transcritas se deduce sin lugar a dudas que los municipios y distritos (sin distinción alguna) deben transferir a las Corporaciones Autónomas Regionales el porcentaje del impuesto predial mencionado.
En este mismo sentido fue entendido por la Corte Constitucional cuando, se pronunció sobre la sobretasa para el manejo y conservación del ambiente sano, en esa ocasión señaló:
"(...) Más recientemente, en diciembre de 1993 se expidió la Ley 99 de 1993, en cuyo artículo 44 se desarrolla lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 317 de la Constitución, fijando los porcentajes de participación del impuesto predial con destino a las entidades dedicadas a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables; de manera que esta nueva ley señala los porcentajes para las Corporaciones Autónomas Regionales1" (Destaca la Sala).
Otra cosa, es que las grandes ciudades como las llama el legislador tengan las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales en relación al medio ambiente que están enumeradas en el artículo 31 de la citada ley y las cuales pueden desarrollar las entidades territoriales mencionadas bajo la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales (artículo 31 numerales 5, 8, 26 y 31 parágrafos 3 y 4).
Entonces, el Gobierno Nacional al expedir el decreto acusado y establecer en el artículo 9º que el porcentaje del impuesto predial será destinado exclusivamente para tales ciudades de acuerdo con sus planes ambientales y que la ejecución de recursos estará a cargo de la dependencia o entidad municipal que se cree o se modifique para tal fin, si está contrariando la norma constitucional y legal superior, al cambiar las reglas allí establecidas ya que el producto de las sumas por concepto de porcentaje ambiental del impuesto predial constituye patrimonio y renta de las Corporaciones Autó - nomas Regionales, y es obligatorio de los municipios y distritos transferirlas.
En conclusión el Gobierno Nacional con la expedición del decreto acusado excedió su potestad reglamentaria establecida en el artículo 189 de la Constitución Nacional, pues cambió la destinación de tales ingresos.
Así las cosas, las pretensiones de la demanda tienen vocación de prosperidad razón por la cual deberá declararse la nulidad de la norma acusada.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
DECLARASE la nulidad de la expresión "por tales ciudades de acuerdo con sus planes ambientales".
"La ejecución de tales recursos estará a cargo de la dependencia o entidad municipal que se cree o se modifique para tal fin", contenida en el artículo 9 del Decreto 1339 del 27 de junio de 1994, expedido por el Gobierno Nacional.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.
Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Consuelo Sarria Olcos, Presidente de la Sección; Germán Ayala Mantilla, Julio E. Correa Restrepo, Delio Gómez Leyva.
Carlos A. Flórez, Secretario