Fecha Providencia | 02/08/1996 |
Sección: CUARTA
Consejero ponente: Delio Gómez Leyva
Norma demandada: , demanda la nulidad del parágrafo 3 del artículo 1 del Decreto 2511 de 14 de diciembre de 1993, expedido por el Gobierno Nacional, y por el cual se fijan los lugares y plazos para la presentación de las declaraciones tributarias y para el pago de los impuestos, anticipos, retenciones en la fuente y se dictan otras disposiciones
Demandante: Isidoro Arévalo Buitrago
R.U.T. - Registro de Dirección / DIRECCION PARA EFECTOS TRIBUTARIOS / DIRECCION EN DECLARACION DE RENTA / FORMATO OFICIAL DE CAMBIO DE DIRECCION / DECLARACION DE RENTA - Contenido
Legalmente solo existe el deber formal de informar la dirección en las declaraciones tributarias, y los cambios de dirección, en los formatos diseñados para el efecto por la DIAN; es decir, por mandato legal no existe la obligación previa de suministrar y registrar la dirección del contribuyente en ningún tipo de registro. Sin embargo, a través de un decreto, que no es ley en sentido material, sino un decreto reglamentario, pues fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de su potestad reglamentaria de las leyes, se incluye la realización de un trámite que consiste en que previamente a la información de la dirección por parte del contribuyente en los dos precisos eventos que trae la ley, debe suministrarse y registrarse esa misma dirección en el Registro Unico Tributario. Resulta obvio que quien debe suministrar al RUT la dirección que posteriormente informará a la Administración (al momento de presentar la declaración y/o diligencia el formato de cambio de dirección), es el mismo contribuyente. También es lógico que si la norma acusada se refiere a que la "dirección informada por el contribuyente deberá haber sido previamente suministrada y registrada", en el RUT, no se cumple con dicha obligación al momento mismo de informarse la dirección por parte del contribuyente, como lo sostiene la parte demandada, sino, de manera previa al cumplimiento de este deber formal, como con claridad se desprende del tenor literal de aquella. En consecuencia, se está previendo una obligación adicional y diferente a la impuesta por el legislador. Lo anterior significa que con el acto acusado se está violando el texto del artículo 612 del E. T. (sustituido por el artículo 50 de la Ley 49 de 1990), pues al consagrar cómo se da cumplimiento al deber formal de los obligados a declarar consistente en informar su dirección en parte algún prevé las obligaciones previas de que da cuenta el acto acusado.
Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Cuarta .- Santafé de Bogotá, D. C, dos (2) de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996)
Consejero ponente: Doctor Delio Gómez Leyva
Referencia: Expediente No. 7138. Actor: Isidoro Arévalo Buitrago, Autoridades Nacionales. Fallo.
En ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el ciudadano Isidoro Arévalo Buitrago, en su propio nombre, demanda la nulidad del parágrafo 3 del artículo 1 del Decreto 2511 de 14 de diciembre de 1993, expedido por el Gobierno Nacional, y por el cual se fijan los lugares y plazos para la presentación de las declaraciones tributarias y para el pago de los impuestos, anticipos, retenciones en la fuente y se dictan otras disposiciones.
No observando la Sala causal de nulidad alguna, procede a dictar sentencia.
EL ACTO ACUSADO
La norma cuya declaratoria de nulidad, se demanda, es el parágrafo 3º del artículo 1º del Decreto 2511 de 1993, que a la letra dice:
"Decreto 2511 de 1993
"Por el cual se fijan los lugares y plazos para la presentación de las declaraciones tributarias y para el pago de los impuestos, anticipos y retenciones en la fuente y se dictan otras disposiciones"
DECRETA
"Plazos para declarar y pagar durante el año de 1994
Normas Generales
Artículo 1. Presentación y pago de las declaraciones tributarias en bancos y demás entidades autorizadas...
Parágrafo 3. En todo caso la dirección informada por el Contribuyente deberá haber sido previamente suministrada y registrada en el Registro Unico Tributario (RUT)".
LA DEMANDA
El actor aduce como vulnerados por el acto cuya nulidad se demanda, los Artículos 150 inciso primero, y 189 numeral 11 de la Constitución Nacional; 563, 580, 612 y 650-1 del Estatuto Tributario y 50 y 51 de la Ley 49 de 1990.
Considera que la norma acusada introduce un procedimiento diferente al establecido en los artículos 563, 612 y 650-1 del Estatuto Tributario, para informar la dirección en materia tributaria, toda vez que las aludidas disposiciones prescriben que la dirección debe informarse únicamente en los formularios de la declaración tributaria, y los cambios de la misma deben informarse en los formatos especialmente diseñados para el efecto por la DIAN. Sin embargo, la norma demandada exige no solamente que el contribuyente suministre la dirección en la declaración tributaria o en el formulario oficial, sino que previamente a tal información, registre el mencionado dato en un sistema denominado "Registro Unico Tributario "RUT", no contemplado en la normas que reglamenta.
Agrega que el sistema de registro de dirección y sus cambios compete a la Administración Tributaria, quien deberá hacerlo dentro de los términos y procedimientos establecidos por sus reglamentos internos. Si el contribuyente informa su dirección o los cambios de la misma y la Administración no los anota oportunamente en el registro que lleva para tal fin, es su responsabilidad, y el contribuyente no puede responder por las deficiencias o negligencias de la Administración.
La norma acusada condiciona sin embargo la validez jurídica de la dirección a que en todos los casos, ésta se haya registrado en el RUT, previamente a la presentación de la declaración tributaria y al cambio de dirección.
La disposición demandada al imponer requisitos no previstos en las normas que reglamenta, viola también el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución por extralimitación de la potestad reglamentaria, y el Inciso Primero del artículo 150 de la Carta, porque la función de modificar las leyes compete exclusivamente al Congreso de la República.
En el mismo escrito de demanda el actor solicitó la suspensión provisional del acto acusado, medida a la cual accedió la Sala en virtud de la providencia del 2 de junio de 1995; dicha decisión fue recurrida en reposición y finalmente confirmada mediante auto del 28 de junio de 1995.
CONTESTACION DE LA DEMANDA
La apoderada de la parte demandada se opone a las pretensiones de la demanda, pues a su juicio el procedimiento que señala el parágrafo 3º del artículo 1º del Decreto 2511 no contradice las normas que invoca el actor como acusadas por las siguientes razones:
1. El texto acusado no se contrapone a la previsiones del artículo 563 del E.T., relativo a la dirección para efectos de las notificaciones, pues "hay dos formas de registrar cambios de dirección, a través de las declaraciones de renta o mediante el formato de cambio de dirección que actualmente equivale al RUT". Es decir, que el parágrafo 3º del artículo 1º del Decreto 2511 de 1993, no está creando un sistema diferente de informar el cambio de dirección, puesto que las direcciones informadas tanto en la declaración como en el formato oficial de cambio de dirección, van al mismo registro.
2. Tampoco se está desconociendo el texto del artículo 612 del E.T., que prevé el deber de informar la dirección, pues debe entenderse que cuando la norma acusada se refiere a la obligación de suministrar y registrar en el RUT, se reitera la obligación legal de informar la dirección en las declaraciones y registrar conlleva una función administrativa.
Así mismo, la obligación de informar la dirección se halla prevista en el artículo 612 del E. T., norma ésta que no consagra ninguna consecuencia jurídica y por tanto, debe remitirse a lo preceptuado en el artículo 580 del E. T., concordante con el artículo 650-1 ibidem, que consagran respectivamente los eventos en los cuales se tienen por no presentadas las declaraciones de renta, y la sanción por no informar la dirección. Por lo tanto, la sanción de no informar o informar incorrectamente las direcciones en las respectivas declaraciones tributarias deviene de la ley y no del acto acusado.
ALEGATOS DE CONCLUSION
Ministerio Público.
Para la Procuradora Octava Delegada ante la Corporación, la Sala debe acceder a las súplicas de la demanda, pues es indudable que el Parágrafo 3º del artículo 1º del Decreto 2511 de 1993 condiciona la validez de las direcciones informadas por el contribuyente en su declaración tributaria al hecho de que previamente aquél suministre e inscriba esa misma dirección en el RUT.
Dicho proceder impone al contribuyente una nueva obligación que las normas que pretende reglamentar no consagran, razón por la cual se presenta un exceso de la potestad reglamentario del Presidente de la República.
El apoderado de la demandada reitera su solicitud de denegar las súplicas de la demanda, para lo cual precisa que el decreto acusado se expidió en ejercicio de la potestad de reglamentar los plazos y lugares para la presentación de las declaraciones tributarias con base en el artículo 579 del E. T. y no de los artículos 563, 612 y 650-1 del E. T.
Insiste así mismo en que la obligación de suministrar las direcciones en el RUT, es la misma obligación consagrada en el Artículo 612 del E. T. de informar la dirección en las declaraciones tributarias.
La parte demandante no intervino en la presente oportunidad procesal.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Precisa en primer lugar la Sala que el conocimiento del presente negocio corresponde a esta Sección, tal como se concluye del pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de fecha 23 de julio de 1996, Consejero Ponente, Doctor Juan Alberto Polo Figueroa, providencia en la cual se definió que son de conocimiento de la Sala plena de lo Contencioso Administrativo únicamente las acciones de nulidad cuya conformidad con el ordenamiento jurídico se establece mediante la confrontación directa de los actos acusados con la Constitución Política, en tanto que si la violación de la Constitución es mediata, y por tanto involucra la violación de normas legales, dichas acciones serán de conocimiento de las distintas Secciones de la Corporación.
En el presente negocio la pretendida violación de las normas constitucionales se determina mediante el estudio de las disposiciones legales invocadas, y por tanto la posible violación del orden constitucional en mediata; de consiguiente, es esta Sección la competente para fallar la nulidad del acto administrativo objeto del mismo.
El Decreto 2511 del 14 de diciembre de 1993, "por el cual se fijan los lugares y plazos para la presentación de las declaraciones tributarias y para el pago de los impuestos, anticipos y retenciones en la fuente y se dictan otras disposiciones", fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, principalmente de las conferidas en los numerales 11, 20 y 25 del Artículo 189 de la Constitución Nacional, que respectivamente prevén su potestad reglamentaria, su facultad de velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y de decretar su inversión de acuerdo con las leyes, y sus facultades en relación con el crédito público, el régimen aduanero, el de comercio exterior al igual que la intervención en la actividades financieras, bursátil y aseguradora, entre otras, siempre de conformidad con la ley.
Igualmente el Gobierno Nacional expidió el citado decreto de conformidad con la lo previsto en los artículos 579, 800 y 811 del Estatuto Tributario, y los artículos 3º de la Ley 6º de 1971 y 2º de la Ley 7 de 1991.
En virtud del artículo 579 del E. T., corresponde al Gobierno Nacional señalar los plazos y lugares para la presentación de las declaraciones tributarias, al igual que efectuar la recepción de las declaraciones tributarias a través de las entidades financieras.
Por mandato del artículo 800 del E. T. compete al Gobierno señalar el lugar para efectuar el pago de los tributos y recaudar dichos pagos a través de las entidades financieras, y por virtud del artículo 811 ibidem, corresponde al Gobierno señalar los plazos para el pago de los impuestos, anticipos y retenciones
De otra parte, el Artículo 2º de la Ley 6 de 1971 se refiere a las modificaciones al régimen de aduanas, y el Artículo 3º de la Ley 7 de 1991, trata de los aspectos de comercio exterior.
El parágrafo acusado del Decreto 2511 de 1993, se encuentra dentro del acápite "Plazos para declarar y pagar durante el año 1994 Normas Generales", Artículo 1º, denominado "Presentación y pago de las declaraciones tributarias en bancos y demás entidades autorizadas", norma esta que después de indicar dónde se deben presentar las declaraciones y dónde se deben efectuar los pagos de los tributos, trae tres parágrafos relacionados con la dirección informada por el contribuyente.
En el parágrafo primero se precisa cuál debe ser la dirección que debe ser informada a la Administración por parte de los diferentes contribuyentes, y en el parágrafo segundo, la posibilidad de la Administración de fijar el domicilio fiscal de las personas jurídicas para efectos tributarios en el evento de que el asiento principal de los negocios sea diferente al domicilio social.
A su vez, el texto del Parágrafo 3º es el siguiente:
"En todo caso la dirección informada por el contribuyente deberá haber sido previamente suministrada y registrada en el Registro Unico Tributario (RUT)".
El Registro Unico Tributario RUT es un sistema de registro de los principales datos de los contribuyentes llevado por la Administración de Impuestos, cuyo manejo y actualización debe hacerse dentro de los términos y procedimientos establecidos en sus reglamentos internos.
Es de anotar que el deber formal de informar la dirección se halla expresamente consagrado en el artículo 612 del E. T., que fuera sustituido por el artículo 50 de la Ley 49 de 1990, y que a la letra dice:
"Los obligados a declarar informarán su dirección y actividad económica en las declaraciones tributarias.
Cuando existiere cambio de dirección, el término para informarla será de tres (3) meses contados a partir del mismo, para lo cual se deberán utilizar los formatos especialmente diseñados para tal efecto por la Dirección General de Impuestos Nacionales.
Lo anterior se entiende sin perjuicio de la dirección para notificaciones a que hace referencia el artículo 563"
Así mismo, el artículo 563 del E. T., que es perfectamente concordante con el artículo 612 ibidem, prevé lo siguiente:
"La notificación de las actuaciones de la Administración Tributaria deberá efectuarse a la dirección informada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, en su última declaración de renta o de ingresos y patrimonio, según el caso, o mediante formato oficial de cambio de dirección; la antigua dirección continuará siendo válida durante los tres (3) meses siguientes, sin perjuicio de la validez de la nueva dirección informada...".
Como se puede observar, legalmente sólo existe el deber formal de informar la dirección en las declaraciones tributarias, y los cambios de dirección, en los formatos diseñados para tal efecto por la DIAN; es decir, por mandato legal no existe la obligación previa de suministrar y registrar la dirección del contribuyente en ningún tipo de registro.
Sin embargo, a través de un decreto, que no es ley en sentido material, sino un decreto reglamentario, pues fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de su potestad reglamentaria de la leyes, se incluye la realización de un trámite que consiste en que previamente a la información de la dirección por parte del contribuyente en los dos precisos eventos que trae la ley, debe suministrarse y registrarse esa misma dirección en el Registro Unico Tributario.
Para la Sala resulta obvio que quien debe suministrar al RUT la dirección que posteriormente informará a la Administración (al momento de presentar la declaración y/o de diligenciar el formato de cambio de dirección), es el mismo contribuyente.
También es lógico que si la norma acusada se refiere a que "la dirección informada por el contribuyente deberá haber sido previamente suministrada y registrada" en el RUT, no se cumple con dicha obligación al momento mismo de informarse la dirección por parte del contribuyente, como lo sostiene la parte demandada, sino, de manera previa al cumplimiento de este deber formal, como con claridad se desprende del tenor literal de aquella. En consecuencia, se está previendo una obligación adicional y diferentes a la impuestas por el legislador.
Adicionalmente, la norma acusada también prescribe que de manera previa a la información de la dirección se registre tal dato en el RUT, diligencia que compete a la misma Administración, pero que de ninguna manera puede confundirse con el diligenciamiento del formato de cambio de dirección, pues, se repite, tal como se encuentra redactado el parágrafo acusado, el suministrar y registrar la dirección del contribuyente en el RUT son diligencias que deben cumplirse antes de que el contribuyente informe su dirección en las declaraciones, o sus cambios de dirección, en los formatos que para el efecto se le suministre, es decir, antes de cumplir con su deber formal su dirección.
Lo anterior significa que con el acto acusado se está violando el texto del artículo 612 del E. T. (sustituido por el artículo 50 de la Ley 49 de 1990), pues al consagrar cómo se da cumplimiento al deber formal de los obligados a declarar consistente en informar su dirección, en parte prevé en las obligaciones previas de que da cuenta el acto acusado.
Igualmente, y dado que el parágrafo acusado no hace parte de un decreto con fuerza de ley, y por tanto válidamente modificatorio de otra ley, sino de un decreto reglamentario, no se podía a través del mismo modificar el E. T. más exactamente su artículo 612, motivo por el cual, a juicio de la Sala se vulneró el primer inciso del artículo 150 de la Constitución Nacional, en virtud del cual corresponde al Congreso hacer las leyes, pues, se reitera, el Ejecutivo entró a legislar sin estar expresamente facultado para ello.
Sobre el particular, la Sala en providencia del 15 de julio de 1994, Expediente No. 5393 Consejero Ponente Guillermo Chahín Lizcano, innumerables veces reiterada expresó:
"...Si bien el poder reglamentario está implícito en la necesidad y obligación del Gobierno de hacer cumplir las leyes, como antes se anotó, su legitimidad deriva siempre de la ley reglamentada en donde encuentra sus límites naturales sin que pueda el Presidente de la República pretender sustituir la ley, para buscar una aplicación conveniente a través del reglamento. En manera alguna la Constitución le otorga al Presidente de la República la función de «arreglar la ley», para modificar, limitar o extender su contenido a situaciones no previstas en ella o para hacerle producir efectos distintos a los en ella señalados; pues la atribución de dictar la ley, o de modificar la preexistente, es labor legislativa que en tiempo de paz sólo compete al Congreso de la República como órgano legislativo, según lo indica la Constitución Política en su Artículo 150, y eventualmente puede ejercerla el Presidente en los excepcionales casos que la misma Carta contempla, sin que jamás puedan confundirse la facultad de hacer leyes con la facultad de reglamentarlas".
En este orden de ideas, estima la Sala que también se presenta la violación del artículo 189 No. 11 de la C.N., que consagra la potestad reglamentaria del Presidente de la República, pues si bien es cierto que en virtud del Decreto 2511 se fijan los lugares y los plazos para la presentación de las declaraciones y para el pago de los tributos, es decir, se reglamentan los artículos 579, 800 y 811 del E.T., y el parágrafo acusado hace parte del artículo 1º denominado "Presentación y pago de las declaraciones tributarias en bancos y demás entidades autorizadas", también lo es, que por el citado decreto "se dictan otras disposiciones", dentro de las cuales y a pesar de la denominación dada al Artículo 1º y de su ubicación dentro del acápite de "Plazos para declarar y pagar durante el año 1994", se encuentra el parágrafo acusado.
En efecto, a juicio de la Sala es obvio que el tema de que da cuenta el parágrafo acusado, es decir, el registro previo en el RUT de la dirección informada por el contribuyente encuadra mejor como desarrollo reglamentario de las normas sobre información de dirección que como reglamentación de los plazos para declarar o pagar, razón por la cual en virtud del parágrafo demandado debe tenerse por reglamentado el artículo 612 del E. T.
En conclusión, y dado que con el reglamento acusado se introdujo un concepto no señalado en la ley, hubo exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria de la ley en cabeza del Presidente de la República.
Al respecto, la Sala en la providencia ya referida, después de precisar que de conformidad con el Artículo 189 No. 11 de la C.N., los límites y alcances de la potestad reglamentaria se enmarcan dentro de los criterios de competencias y necesidad, en virtud de los cuales, respectivamente, la atribución reglamentaria tiene sus límites en la ley reglamentada, y el órgano administrativo debe reglamentar las leyes que exijan desarrollo para su cabal realización como norma de derecho, expresó:
"En consecuencia el órgano administrativo debe reglamentar los textos legales que exijan desarrollo para su cabal realización como norma de derecho. Si el texto es claro no requiere reglamentación, y si el ejecutivo la realiza, cuando menos incurre en un ejercicio inocuo del poder reglamentario. Ahora bien, si modifica su contexto, adicionando o recortando, lo dispuesto en la ley, incurre en violación no solo de la norma legal reglamentada, sino de la norma constitucional que define el poder reglamentario en los términos referidos".
Las anteriores razones son suficientes para declarar la nulidad del acto acusado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Anulase el parágrafo 3º del artículo 1º del Decreto 2511 del catorce (14) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993), cuyo texto es el siguiente:
"Parágrafo 3. En todo caso la dirección informada por el Contribuyente deberá haber sido previamente suministrada y registrada en el Registro Unico Tributario (RUT)".
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.
Consuelo Sarria Olcos, Presidente; Germán Ayala Mantilla, Delio Gómez Leyva, Julio E. Correa Restrepo
Carlos Alberto Flórez Rojas, Secretario.