Fecha Providencia | 01/12/1995 |
Sección: CUARTA
Consejero ponente: JULIO E. CORREA RESTREPO
Norma demandada: demandó la nulidad de la expresión "e independientemente de quien sea su propietario o tenedor" del artículo 4º del Decreto 1909 de 1992.
Demandante: LUIS FERNANDO CANO
LEYMARCO O LEY CUADRO - Límite para su reglamentación / FACULTAD IMPOSITIVA ARANCELARIA - Reglamentación gubernamental
Con la introducción de las llamadas Leyes Cuadro o Marco se dotó al Gobierno de iniciativas para regular entre otras materias, las referentes al crédito público, la deuda nacional, el cambio internacional, el comercio exterior, los aranceles y el régimen de aduanas. A través de las leyes en comento el Gobierno dentro de la política trazada por el Congreso, dispone de capacidad decisoria para desarrollarlas en atención a las necesidades del momento, pero limitándose siempre a los asuntos concretamente deferidos a él por el legislador; esta modalidad normativa se conserva en la nueva Constitución en los artículos 189 numeral 25 y 150 numeral 19, referido el último precepto a los decretos del ejecutivo. El texto de la nueva Constitución es, en este aspecto, es decir, en cuanto a las facultades del Gobierno para desarrollar las leyes cuadro., es muy similar al de la Constitución anterior toda vez que, al confrontar el numeral 25 del artículo 189, con el numeral 22 del artículo 120 de la Constitución de 1886, se comprueba que en ambos se habla de "modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas".
DECRETO LEGISLATIVO - Alcance / INTERMEDIACION CAMBIARIA - Reglamentación / DECRETO CON FUERZA DE LEY - Intermediación cambiaria
Si el texto de la norma marco que se reglamenta, contiene un principio de carácter general en materia de cambios, la regulación que el Presidente expidiera mediante decreto, determinando las condiciones, requisitos y demás reglamentaciones específicas necesarias para el funcionamiento y desarrollo de esta actividad, tiene o asume la misma posición y valor de la ley. Para el caso, sería como si los requisitos y condiciones para desempeñar la actividad de la intermediación en cambios, hubieran sido establecidos por el propio legislador. No obstante, la capacidad "legislativa" y el poder derogatorio de leyes preexistentes que puedan tener los decretos que desarrollan las leyes marco, no son plenos o completos, como los del Congreso, sino condicionados, tanto por el marco jurídico de principios generales trazado por la correspondiente ley, como por las reglas que, dentro del proceso de interpretación sistemática de la institución de las Leyes Marco han sido deducidas por la jurisprudencia y la doctrina. Las disposiciones de carácter legislativo contenidas en los reglamentos legislativos tienen la virtualidad de derogar, modificar o sustituir normas preexistentes que tengan fuerza de ley, siempre y cuando ellas se refieran a materias que son objeto de tratamiento legal, ejemplo, tenemos que un decreto sobre comercio exterior, expedido en desarrollo de la Ley marco de comercio exterior podría derogar leyes comunes que se hubieran expedido con anterioridad sobre esta misma materia. Las disposiciones de carácter legislativo contenidas en los reglamentos legislativos no pueden derogar, modificar o sustituir normas con fuerza de ley que se refieren a materias que no son objeto de regulación por el sistema de Leyes Marco.
OBLIGACION ADUANERA - Naturaleza / SOLIDARIDAD EN OBLIGACION ADUANERA - Modificación en la reglamentación
La obligación aduanera es un derecho crediticio, cuyo objeto, por un lado es una obligación principal de dar, es decir el pago de una suma de dinero que debe efectuarse en el momento de la nacionalización; y por otro, existen también obligaciones secundarias de hacer. Por principio los derechos crediticios existen contra una persona o personas determinadas. Al hablarse de obligación personal de hecho se está permitiendo la utilización de cualquier garantía derivada de la persona misma, o sea, el derecho de satisfacción de la obligación será única y exclusivamente sobre bienes del deudor, más no de un tercero como ocurriría si se deja vigente la expresión objeto de la presente demanda, ya que se pretende obligar al propietario no deudor, de buena fe a garantizar con bienes propios, el cumplimiento de una obligación aduanera a la cual es ajeno. En principio, es el patrimonio del deudor el que debe responder por la deuda, a menos que exista una solidaridad en los términos previstos por la ley, el testamento, o el contrato. Concluyendo la frase impugnada "eindependientemente de quiEn sea su propietario o tenedor" del artículo 4º del Decreto 1909 de 1992, habrá de declararse nula, por cuanto introduce modificaciones al principio general de la solidaridad en el campo de las obligaciones y en cuanto modifica las normas relativas a las garantías de las obligaciones, permitiendo la persecución de la cosa sin ser propiedad del obligado, materias que son de exclusiva competencia del legislador ordinario.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: JULIO E. CORREA RESTREPO
Santa Fe de Bogotá, D. C., 1º de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995)
Radicación número: 7270
Actor: LUIS FERNANDO CANO T.
Referencia: Decreto Gobierno Nacional
El ciudadano Luis Fernando Cano T. en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demandó la nulidad de la expresión "e independientemente de quien sea su propietario o tenedor" del artículo 4º del Decreto 1909 de 1992.
ANTECEDENTES
La demanda
El Gobierno Nacional con fundamento en las facultades que le confieren los numerales 11 y 25 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991, en desarrollo de la Ley 6ª de 1992, expidió el Decreto 1909 de 1992, por medio del cual se modifica parcialmente la legislación aduanera.
El actor solicita que se declare la nulidad de la expresión "e independientemente de quien sea su propietario o tenedor" del artículo 4º del citado Decreto 1909 de 1992, norma que se transcribe totalmente:
DECRETO 1909 DE 1992. ARTICULO 4º
"Naturaleza de la obligación aduanera. La obligación aduanera es de carácter personal, sin perjuicio de que se pueda hacer efectivo su cumplimiento sobre la mercancía, mediante el abandono, la aprehensión y decomiso, con preferencia sobre cualquier otra garantía u obligación que recaiga sobre ella, e independientemente de quien sea su propietario o tenedor". (La Sala subraya la frase acusada).
DISPOSICIONES VIOLADAS
El accionante señala como transgredidas las siguientes normas, con su respectivo concepto: numerales 1, 2 y 19 del artículo 150 de la Constitución Política; literal a), artículo 152 de la Constitución Política; numerales 11 y 25 del artículo 189 de la Constitución Política; artículos 2362, 2417 y 1568 del Código Civil.
CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
El libelista desarrolla el concepto de violación diciendo que de manera genérica y desde el punto de vista de la función que corresponde a las diferentes ramas del poder, así como de las imbricaciones que la Constitución Nacional prevé respecto de dichas funciones, el Decreto 1909 está muy lejos de ser reglamento modificatorio del régimen aduanero y constituye un hecho en la materia dictada por fuera de toda competencia e incluso, sin el lleno de los requisitos que hubiesen permitido predicar la competencia orgánica del señor Presidente de la República.
Considera que la política aduanera es del resorte del poder legislativo y concretamente del Congreso. Es este órgano quien mantiene el control y la pauta en el asunto y al que corresponde fijar o determinar los derechos y obligaciones básicos que de tal política se derivan.
Resumiendo, considera que el Decreto 1909 de 1992 adolece de las siguientes irregularidades:
"- Fue expedido sin que mediase una condición para el ejercicio de su competencia como lo es una ley de pautas para ser uso de la facultad modificatoria.
- Trata de tópicos que no tienen absolutamente nada que ver con las modificaciones por razones de interés comercial o de política comercial y versa sobre ámbitos que son absolutamente ajenos a dicho interés.
- Se ocupa de materias que son inherentes y esencialmente legislativas".
El actor concreta el concepto de violación así:
"1. Falta de competencia (indebido ejercicio de la competencia) por extralimitación de las funciones que se consagran en los términos del numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Nacional por cuanto dentro de la lógica que permite las modificaciones al régimen aduanero resulta imperativo que éstas se efectúen por cuestiones de política comercial y el afectar un bien de terceros al cumplimiento de la obligación de otras personas es ajeno a toda relación con dicha política.
2. Falta de competencia o indebido ejercicio de la competencia porque la reglamentación de esta materia y concretamente lo que se establece en la expresión impugnada hace parte de un estatuto que se produjo sin el cumplimiento de una condición esencial para la validez del mismo y concretamente sin que se hubiera dictado las normas generales estatutarias del objetivo y criterios a las que deben sujetarse el gobierno para modificar las disposiciones concretas y régimen de aduanas, numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Nacional.
3. Carencia de competencia para crear garantías sobre bienes de terceros para caucionar el cumplimiento de obligaciones ajenas y para vincularlo por ende a los efectos de dicha obligación, por cuanto dicha área es inminentemente legal.
Se violan entonces el artículo 152, literal a) de la C.N., el artículo 150, numerales 1º y 2º de la C.N., el artículo 2362 del Código Civil en lo que hace al origen de la fianza y que señala que las fuentes de la misma no pueden ser distintas de la convención, la ley o el decreto.
El artículo 2417 del Código Civil, por cuanto no se puede retener una cosa del deudor en seguridad de la deuda, sin su consentimiento, salvo en los casos en que la ley lo designa, menos aún puede retenerse una cosa de un tercero al que sin derecho alguno se coloca en la calidad de fiador.
El artículo 1568 del Código Civil, en cuyos términos la solidaridad cuando no haya sido declarada, debe ser establecida por ley como modalidad de las obligaciones, por cuanto en el caso que nos ocupa, a través de una fianza o prenda constituida en virtud de una norma inepta para vincular a terceros, se convierte al derecho - habiente sobre la mercancía de manera tácita y subsidiariamente en garantes solidario de la obligación principal".
Arguye también que por vía reglamentaria o modificatoria de las normas de política aduanera, no puede crearse un gravamen sobre una mercancía y menos aún un gravamen preferencial sobre ella, no es menos cierto, que si dicha mercancía es de propiedad de quien cometió la falta o violó la obligación aduanera, existe una relación directa entre su falta y un bien de su patrimonio que puede ser afectado por la violación administrativa al régimen aduanero.
Empero, parece aberrante que fuera de todas las irregularidades en que se incurre al crear una garantía preferencial con derecho de retención, se establezca que dicha garantía existe con independencia de quien sea su propietario o tenedor.
No debe olvidarse que corresponde a la ley determinar quiénes son responsables y de qué manera, del cumplimiento de las obligaciones aduaneras.
Advierte además el actor que el artículo 3º del decreto impugnado señala una pluralidad de personas que pueden ser responsables de la obligación aduanera, pero que dicha norma no establece solidaridad alguna.
OPOSICION A LA DEMANDA
La Nación -Ministerio de Hacienda y Crédito Público- Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por conducto de apoderado judicial contestó la demanda, y se opuso a las pretensiones del actor.
Considera que el decreto acusado fue expedido en desarrollo de una ley marco, transcribe las normas constitucionales pertinentes y manifiesta:
"Conforme con las normas transcritas, son claros los límites constitucionales que hay entre el poder legislativo del Congreso y el poder del Gobierno de regular lo relativo al régimen de aduanas. Mientras que el Congreso debe expedir normas generales que contengan principios y criterios a los cuales debe sujetarse el ejecutivo al proferir normas que modifiquen los aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas le corresponde al Presidente de la República la facultad de expedir normas en materia aduanera que desarrollen dichas leyes.
Las leyes proferidas por el Congreso en desarrollo del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Nacional, son conocidas como Leyes Marco, Cuadro o general, toda vez que en virtud de ellas se establece un parámetro general dentro del cual puede el ejecutivo actuar en materia aduanera.
Las Leyes Marco están previstas desde la Constitución de 1968 en donde se estableció una transferencia de competencias de la Rama Legislativa a la Rama Ejecutiva, en relación con las materias que versan sobre "crédito público -deuda nacional- y su servicio, cambio internacional y tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas". La Nueva Constitución conservó los fundamentos señalados por la reforma de 1968 sobre estas leyes, sin embargo, hizo alusión a que el ejecutivo para modificar el régimen de aduanas debe atender razones de política comercial.
Ahora bien, la característica de las leyes marco es que éstas pueden tener sólo normas de carácter general en las cuales se señalen objetivos y criterios y no la regulación de detalles de una materia como ocurre con una ley ordinaria. Si no fuera así no tendrían sentido las normas constitucionales precitadas, pues en qué se diferenciarían las leyes ordinarias de una ley cuadro.
Además, que todos los decretos expedidos por el ejecutivo serían dictados en ejercicio de su potestad reglamentaria.
Al respecto, la Corte Suprema de Justicia que declaró inexequible la mayor parte de la Ley 47 de 1991 expresó 'dentro de estas directrices hay que deducir que el legislador excedió en la ley 47 sus competencias, cuando adoptó disposiciones específicas en materia de cambio internacional, comercio exterior, y régimen de aduanas en relación con las zonas francas, pues ha debido limitarse a dictar normas orientadoras de la actividad de esos entes, para dejar que el Gobierno regulara estos aspectos particulares'. (Sentencia del 15 de julio de 1982, Magistrado Ponente doctor Luis Carlos Sáchica).
Tal es el alcance de la Ley Marco, que su constitucionalidad dependerá de que sea ley general, pauta para que el Gobierno alcance la acción en todos los aspectos que se relacionan con el Régimen de Aduanas.
La Ley 6ª de 1971 constituye la ley marco y es con base en ellas que el Presidente puede expedir los decretos que pretendan modificar el régimen de aduanas.
La Ley 6ª de 1971 invocada por el Decreto 1909 de 1992 contiene normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas y su artículo 3º contempla recomendaciones que se deben consultar para tal efecto a saber: El Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas, el esquema del Código Aduanero uniforme acordado por la Alalc, los tratados existentes sobre la legislación comparada y los progresos técnicos alcanzados en materia de administración aduanera, con el fin de revisar la legislación vigente y en especial la Ley 79 de 1931.
En sentencia del Consejo de Estado del 16 de mayo de 1983, se indicó:
"En cuanto a la Ley 6ª de 1971 como también lo afirma la demanda, se trata de una ley cuadro o ley marco, que por lo tanto contienen principios básicos a los cuales debe sujetarse el Gobierno para hacer mediante decretos reglamentarios, su desarrollo permanente.
Puede suceder que este tipo de decretos llegue a modificar la legislación preexistente en la materia respectiva. Pero no la modifican por tener ellos fuerza de ley sino porque la propia ley marco al dictar los principios básicos de su legislación vigente y en especial la Ley 79 de 1931 (Sección Primera. Consejero Ponente: doctor Roberto Suárez Franco, Expediente 3948).
Por su parte, el artículo 2º de la Ley 7ª de 1991 también invocado por el Decreto 1909 de 1992 contiene una serie de principios para regular el comercio internacional, los cuales deben aplicarse con arreglo a los criterios de economía, celeridad, eficacia e imparcialidad, publicidad y contradicción que orientan las actuaciones administrativas.
Lo anterior nos lleva a inferir que el Gobierno es quien tiene la facultad para revisar permanentemente todas las disposiciones vigentes correspondientes al régimen de aduanas.
En cuanto al alcance de la significación de régimen de aduanas se debe entender que éste hace referencia a toda una legislación que comprende como todo régimen de derecho, disposiciones sobre aspectos sustanciales, procedimentales, sancionatorias en donde se deriva en términos generales que se regule su campo de aplicación, el objeto y la finalidad de la normatividad, los sujetos del régimen aduanero, sus obligaciones y responsabilidades administrativo - aduaneras, las sanciones a que haya lugar entre otros.
Entonces los aspectos relacionados con la obligación aduanera, su naturaleza, los sujetos y la responsabilidad de los mismos, son materias que no escapan al contenido de la normatividad aduanera de tal suerte que el ejecutivo al desarrollar la ley marco de aduanas actúa bajo los parámetros constitucionales y no invade la órbita del poder legislativo".
En cuanto al fondo de la litis y los alcances o interpretación de la expresión impugnada, consideró que no puede interpretarse aisladamente y expresó:
"Sea lo primero definir la obligación aduanera. Esta nace por la introducción de mercancías de procedencia extranjera al Territorio Nacional y comprende la presentación de la declaración de importación, el pago de los tributos aduaneros y las sanciones a que haya lugar; así como la obligación de conservar los documentos que soporten la operación, atender las solicitudes de información y pruebas en general, cumplir con las exigencias, requisitos y condiciones establecidos en las normas correspondientes.
La obligación aduanera es de carácter personal, puesto que implica para su responsable una prestación consistente en hacer (presentar la declaración, conservar los documentos, informes y pruebas) y dar (pagar los tributos aduaneros) (Subraya la Sala).
Ahora bien, los responsables de dicha obligación son al tenor del artículo 3º del Decreto 1909 de 1992 el importador, el propietario o el tenedor.
No obstante el carácter personal de la obligación, la mercancía es prenda privilegiada para el cumplimiento de la obligación aduanera.
Bajo el anterior esquema, el Decreto 2666 de 1984 tenía previsto que la Nación podría exigir el pago al consignatario o propietario de las mercancías solicitadas a despacho o ejercer su derecho real de prenda sobre las mismas (artículo 4 ibídem).
De otra parte, manifiesto que con expedición del Decreto 1750 de 1991 por el cual se eliminó el carácter de hecho punible a las conductas que infringen la legislación aduanera y se transmutó por infracción de carácter administrativo, es claro que la sanción que se aplica al infractor o responsable es independiente de la definición de la situación jurídica de las mercancías y en forma especial en las descritas en el numeral 4º del artículo 1º ibídem como contrabando, son responsables el tenedor, el poseedor o el adquirente entre otros y la multa que para dichas conductas prescribe el artículo 3º es equivalente a la mitad del valor de la mercancía decomisada.
Nótese en la expresión subrayada que el legislador condicionó la conducta de contrabando al decomiso de la mercancía, estableciendo la posibilidad que el Estado a través del decomiso resarciera el perjuicio que ocasionó el ingreso ilegal de la mercancía por el solo hecho de su introducción, independientemente de quien a la postre resulte ser el sujeto responsable de la infracción de contrabando".
Considera que de acuerdo a la normatividad vigente la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales puede exigir el cumplimiento de la obligación aduanera de manos de quien se encuentre, ya que el tenedor es responsable de su cumplimiento.
Considera que la expresión impugnada tampoco consagra una solidaridad entre el infractor y la persona que tiene derechos reales sobre la mercancía, ya que el que tiene derechos reales sobre la mercancía debe responder por la presentación de la declaración, por el pago de los tributos aduaneros o demostrar que la mercancía se encuentra legalizada, sea el infractor o no, toda vez que ello se deriva de su condición de propietario o tenedor.
La apoderada de la Nación en los alegatos de conclusión reitera la argumentación a la naturaleza, características y nivel jerárquico de las leyes marco como de sus decretos que la desarrollen.
Manifiesta que el régimen de aduanas comprende disposiciones tanto sobre aspectos sustanciales como procedimentales y sancionatorios, de tal suerte que la obligación aduanera, su naturaleza y la responsabilidad son materias que no escapan a la normatividad aduanera.
Arguye que el decreto impugnado consagra que la mercancía es una prenda privilegiada para el cumplimiento de la obligación aduanera, que no es lo mismo que la solidaridad ni que la fianza.
MINISTERIO PUBLICO
La Procuradora Séptima Delegada en su concepto expresa que considera que existe una evidente contradicción entre la parte inicial del artículo 4º del Decreto 1909 de 1992, y su parte final. Puesto que en un comienzo señala la obligación aduanera como de carácter personal para después tornarla real cuando señala que el cumplimiento de la obligación aduanera puede exigirse sobre la mercancía "independientemente de quien sea su propietario o tenedor".
Es decir, se está trasladando la obligación a quien en un momento sea el propietario de la mercancía, sin tener en cuenta si éste es o no responsable del pago.
Luego analiza los requisitos de las obligaciones solidarias a la luz del artículo 1568 del Código Civil para concluir solicitando a la Sala acceder a las súplicas de la demanda.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Se concreta la presente acción en la solicitud de nulidad de la expresión: "e independientemente de quien sea su propietario o tenedor", del artículo 4º del Decreto 1909 de 1992.
Por medio del citado Decreto 1909 de 1992, se modificó parcialmente la legislación aduanera, fue expedido por el Presidente de la República, en uso de las facultades que le confieren los numerales 11 y 25 del artículo 189 de la Constitución Política, con sujeción a los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991, en desarrollo del artículo 108 de la Ley 6ª de 1992, decreto que al parecer del actor adolece de irregularidades, excediendo las facultades constitucionales, por cuanto no mediaba ley alguna y sin que el Congreso hubiese dictado las normas generales y los objetivos y criterios a los que debía sujetarse el Gobierno para ello, al expedir un nuevo régimen general de aduanas.
El actor concreta sus pretensiones a la falta de competencia por parte del ejecutivo, para modificar el régimen aduanero, y para crear gravámenes o garantías sobre bienes de terceros para caucionar el cumplimiento de obligaciones ajenas.
Observa la Sala que el actor está cuestionando la constitucionalidad del precitado Decreto 1909 de 1992, por considerar que el Gobierno excedió las competencias que le corresponden por falta de una ley marco de aduanas invadiendo la órbita de facultades del legislador.
Ahora bien, la Sala en providencia del 6 de agosto de 1993, proceso 4722, con ponencia del Consejero Guillermo Chahín Lizcano, en el cual se demandaron algunos artículos del mismo Decreto 1909 de 1992, dijo:
"Con la reforma Constitucional de 1968, se incorporaron modificaciones a la Carta Política, relativas a la distribución de competencias entre el Congreso y el ejecutivo, dando a este último la iniciativa en materia fiscal y afianzando su ámbito de intervención y a su vez se procura dotar al legislativo de instrumentos más efectivos para el control de la actividad del Gobierno Nacional.
Con la introducción de las llamadas Leyes Cuadro o Marco se dotó al Gobierno de iniciativa para regular entre otras materias, las referentes al crédito público, la deuda nacional, el cambio internacional, el comercio exterior, los aranceles y el régimen de aduanas. A través de las leyes en comento el Gobierno dentro de la política trazada por el Congreso, dispone de capacidad decisoria para desarrollarlas en atención a las necesidades del momento, pero limitándose siempre a los asuntos concretamente deferidos a él por el legislador; esta modalidad normativa se conserva en la nueva Constitución en los artículos 189 numeral 25 y 150 numeral 19, referido el último precepto a los decretos del ejecutivo".
Se observa además que el texto de la nueva Constitución es, en este aspecto, es decir, en cuanto a las facultades del Gobierno para desarrollar las leyes cuadro, es muy similar al de la Constitución anterior toda vez que, al confrontar el numeral 25 del artículo 189, con el numeral 22 del artículo 120 de la Constitución de 1886, se comprueba que en ambos se habla de "modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas".
El otro aspecto a estudiar es hasta dónde llegan las facultades reglamentarias del Gobierno, al expedir decretos mediante los cuales se desarrollen las Leyes Marco.
En cuanto a la naturaleza y alcance de los decretos que desarrollan las Leyes Marco, se ha ocupado la jurisprudencia, y esta Sala, sobre el particular, señaló:
"La naturaleza, características, alcances y nivel jerárquico de las Leyes Marco, como de los decretos que las desarrollan o reglamentan, han sido suficientemente precisadas por la jurisprudencia y la doctrina y por ello, en esta oportunidad, la Sala solamente hará referencia, al hecho de que, si el texto de la norma Marco que se reglamenta, contiene un principio de carácter general en materia de cambios, la regulación que el Presidente expidiera mediante decreto, determinando las condiciones, requisitos y demás reglamentaciones específicas necesarias para el funcionario y desarrollo de esta actividad, tiene o asume la misma posición y valor de la ley. Para el caso, sería como si los requisitos y condiciones para desempeñar la actividad de la intermediación en cambios, hubieran sido establecidas por el propio legislador.
No obstante, la capacidad "legislativa" y el poder derogatorio de leyes preexistentes que puedan tener los decretos que desarrollan las Leyes Marco, no son plenos o completos, como los del Congreso, sino condicionados, tanto por el marco jurídico de principios generales trazado por la correspondiente ley, como por las reglas que, dentro del proceso de interpretación sistemática de la institución de las Leyes Marco han sido deducidas por la jurisprudencia y la doctrina. El Consejero que actúa como Ponente identificó así algunas de esas reglas:
"3. Las disposiciones de carácter legislativo contenidas en los reglamentos legislativos tienen la virtualidad de derogar, modificar o sustituir normas preexistentes que tengan fuerza de ley, siempre y cuando ellas se refieran a materias que son objeto de tratamiento legal mediante el sistema de Leyes Marco; por vía de ejemplo tenemos que un decreto sobre comercio exterior, expedido en desarrollo de la Ley Marco de comercio exterior podría derogar leyes comunes que se hubieran expedido con anterioridad sobre esta misma materia".
"4. Las disposiciones de carácter legislativo contenidas en los reglamentos legislativos no pueden derogar, modificar o sustituir normas con fuerza de ley que se refieren a materias que no son objeto de regulación por el sistema de leyes Marco. A título de ejemplo podemos citar el caso improcedente jurídicamente de que mediante un decreto dictado en virtud de la Ley Marco de aduanas (por medio del cual se pueden modificar las tarifas del impuesto de aduanas) se pretenda derogar normas que regulan los impuestos de timbre nacional".
"5. Las disposiciones con fuerza de ley contenidas en los reglamentos legislativos no pueden derogar, modificar o sustituir normas con fuerza de ley contenidas en reglamentos legislativos que se refieran a materias distintas a las reguladas por la Ley Marco en que tienen su origen".
"Así por ejemplo, un reglamento legislativo sobre comercio exterior no puede afectar las normas del mismo carácter contenidas en un reglamento legislativo que regule materias aduaneras o referentes al crédito público". Sentencia de 20 de mayo de 1994. Expediente 5185, actor Luis Carlos Sáchica Aponte, Consejero Ponente: Doctor Guillermo Chahín Lizcano".
Con base en la anterior jurisprudencia y referida al caso concreto, se observa que el Decreto 1909 de 1992, en su artículo 3º, dispone que serán responsables de las obligaciones aduaneras, el importador, el propietario, o el tenedor de la mercancía.
La Sala mediante sentencia del 6 de agosto de 1993, expediente 4722, Consejero Ponente, Doctor Guillermo Chahín Lizcano, analizó el alcance de la responsabilidad de los sujetos responsables de la obligación aduanera, (importador, propietario y tenedor) y llegó a la conclusión que del texto del artículo 3º no surgía una obligación solidaria, ni subsidiaria entre los responsables.
El artículo 4º del citado Decreto 1909 de 1992, norma parcialmente acusada, se refiere a la naturaleza de la obligación aduanera y expresa: "La obligación aduanera es de carácter personal, sin perjuicio de que se pueda hacer efectivo su cumplimiento sobre la mercancía, mediante el abandono, la aprehensión y decomiso, con preferencia sobre cualquier otra garantía u obligación que recaiga sobre ella...".
De lo anterior se deduce que la obligación aduanera es un derecho crediticio, cuyo objeto, por un lado es una obligación principal de dar, es decir el pago de una suma de dinero que debe efectuarse en el momento de la nacionalización; y por otro, existen también obligaciones secundarias de hacer. Por principio los derechos crediticios existen contra una persona o personas determinadas.
El citado artículo 4º del Decreto 1909 de 1992, establece también garantía o privilegio real sobre la mercancía, y con la frase acusada está trasladando la obligación a quien en un momento determinado sea el tenedor de la mercancía, sin tener en cuenta si éste es o no responsable del pago.
Obviamente la mercancía constituye una garantía preferencial, siempre y cuando ella pertenezca o sea propiedad del obligado.
Al hablarse de obligación personal de hecho se está permitiendo la utilización de cualquier garantía derivada de la persona misma, o sea el derecho de satisfacción de la obligación será única y exclusivamente sobre bienes del deudor, mas no de un tercero como ocurriría si se deja vigente la expresión objeto de la presente demanda, ya que se pretende obligar al propietario no deudor, de buena fe a garantizar con bienes propios, el cumplimiento de una obligación aduanera a la cual es ajeno.
En principio, es el patrimonio del deudor el que debe responder por la deuda, a menos que exista una solidaridad en los términos previstos por la ley, el testamento, o el contrato.
Obviamente existiendo la necesidad de garantizar el pago de la obligación, éste podrá lograrse al constituirse el patrimonio del deudor como prenda de garantía, según lo expresa el artículo 2488 del Código Civil, que consagra el concepto abstracto de las obligaciones en los siguientes términos:
"Toda obligación personal da al acreedor el derecho de perseguir su ejecución sobre todos los bienes raíces o muebles del deudor, sean presente o futuros, exceptuándose solamente los no embargables designados en el artículo 1677".
En la actualidad, y especialmente desde la expedición del Decreto 1750 de 1991, mediante el cual se suprimió la naturaleza penal de la infracción aduanera, como ya se expresó la obligación aduanera es de naturaleza personal, y no admite la persecución de la cosa sin tener en cuenta si es o no propiedad del obligado.
Por consiguiente para la Sala la obligación aduanera es de orden administrativo y de naturaleza personal, y con la expresión acusada se está consagrando una solidaridad entre el obligado y un tercero dueño de la mercancía, no autorizada por el artículo 1568 del Código Civil.
Ahora bien, el artículo 1568 inciso segundo del Código Civil, establece las fuentes de solidaridad en materia de obligaciones y entre ellas contempla la convención, el testamento y la ley.
Norma que no hace distinciones entre ley en sentido formal o material y que por lo mismo no admite razonamientos que validen la equiparación en la jerarquía normativa de los decretos que expide el Gobierno en desarrollo de las Leyes Marco, con la ley expedida por el Congreso dentro de sus competencias naturales.
Es cierto que al ejecutivo se le ha facultado para introducir modificaciones al ordenamiento aduanero en desarrollo de la llamada Ley Cuadro de la materia, pero en manera alguna ha de entenderse que puede modificar la preceptiva general argumentando que está reglamentando una materia específica.
Concluyendo, la frase impugnada, "e independientemente de quiEn sea su propietario o tenedor", del artículo 4º del Decreto 1909 de 1992, habrá de declararse nula, por cuanto introduce modificaciones al principio general de la solidaridad en el campo de las obligaciones y en cuanto modifica las normas relativas a las garantías de las obligaciones, permitiendo la persecución de la cosa sin ser propiedad del obligado, materias que son de exclusiva competencia del legislador ordinario.
En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
FALLA:
Declárase la nulidad de la frase: "e independientemente de quien sea su propietario o tenedor", del artículo 4º del Decreto 1909 de 1992.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.
Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.
GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO CONSUELO SARRIA OLCOS
PRESIDENTE
JULIO E. CORREA RESTREPO DELIO GÓMEZ LEYVA
CARLOS ALBERTO FLÓREZ ROJAS
SECRETARIO
NOTA DE RELATORIA: Reiteración Jurisprudencial de la Sentencia de 20 de mayo de 1994. Exp. 5185. M.P. Guillermo Chahín Lizcano.