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100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010007775SENTENCIACUARTA5021199527/01/1995SENTENCIA__CUARTA__5021__1995_27/01/1995100077751995DISTRITO CAPITAL - Régimen Político y Administrativo / GOBIERNO / FACULTAD LEGISLATIVA ESPECIAL / ESTATUTO DEL DISTRITO CAPITAL El régimen político, administrativo y fiscal del Distrito Capital, es el que para la ciudad establecen la propia Constitución, las leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten y supletivamente, el ordenamiento común vigente para los demás municipios, tal como lo interpretó y consignó el Decreto 1421 de 1993. Mediante el art. 41 transitorio de la Constitución Nacional se previó que si dentro del lapso allí dispuesto, el Congreso no ejercía su función de dictar la respectiva ley, el Gobierno expediría las "normas correspondientes", vale decir, las que debería haber dictado el Congreso. Así el Constituyente otorgó facultades legislativas especiales al Gobierno, para que en obedecimiento a lo dispuesto en el art. transitorio 41, fue expedido el Decreto 1421 de 1993, que es un cuerpo normativo especial, con rango y fuerza de ley, dictado en ejercicio de las atribuciones legislativas especiales, que por UNA SOLA VEZ, le otorgó directamente la Constitución al Gobierno para que actuara en sustitución del órgano legislativo, dictando las normas correspondientes, en materia política, fiscal y administrativa. Las facultades que el Constituyente, de manera excepcional y única, radicó en cabeza del Gobierno, también son diferentes de las facultades extraordinarias, que al amparo del artículo 150 numeral 10 de la Carta, puede el Congreso en cumplimiento de sus funciones, conceder al Gobierno para que este actúe como legislador extraordinario, con las limitaciones en cuanto a materia, tiempo, iniciativa, etc., pues sabido es que entre otras previsiones, no pueden ser conferidas para decretar impuestos, según lo dispone el último inciso de la norma, y además porque las facultades que allí se mencionan son precisas y protémpore, aspecto este último que no se predica de las especiales autorizaciones otorgadas al Gobierno, a través del citado artículo 41 transitorio. FACULTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL / FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL GOBIERNO / CONCEJO DEL DISTRITO CAPITAL / ESTATUTO DEL DISTRITO CAPITAL. Las facultades que el Constituyente de manera excepcional y única, radicó en cabeza del Gobierno, también son diferentes de las facultades extraordinarias que al amparo del artículo 150 numeral 10 de la Carta, puede el Congreso en cumplimiento de sus funciones, conceder al Gobierno para que este actúe como legislador extraordinario, con las limitaciones en cuanto a materia, tiempo, iniciativa, etc. pues sabido es que entre otras previsiones, no pueden ser conferidas para decretar impuestos, según lo dispuesto en el último inciso de la norma, y además porque las facultades que allí se mencionan son precisas y protémpore , aspecto este último que no se predica de las especiales autorizaciones otorgadas al Gobierno, a través del citado artículo transitorio. Si fuera cierto que mediante el acto acusado se facultó de "manera general e indiscriminada al Concejo Distrital para establecer, reformar o eliminar tributos e impuestos, despojándose de esta forma al Congreso de una facultad que le es propia y que no podía ser delegada en el Concejo Distrital", podría decirse que tiene razón el actor, pues implicaría el establecimiento de una "soberanía fiscal" para el Distrito capital de Santa Fe de Bogotá, que comportaría la libre facultad de crear impuestos, tasas y contribuciones, sin consideración a las disposiciones fundamentales transcritas. Sin embargo, el actor llega a semejante conclusión en virtud de que efectúa una lectura aislada del numeral demandado sin INTEGRARLO CON SU ENUNCIADO GENERAL, que señala en forma precisa que las funciones que allí se atribuyen al Concejo, deberán ejercerce " de conformidad con la Constitución y la ley". Del artículo 12 del Estatuto de Bogotá surge sin lugar a dudas que la cuestionada facultad del Concejo Distrital no es soberana o totalmente autónoma, sino que su ejercicio está supeditado a lo que disponga la Constitución y la ley. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JAIME ABELLA ZÁRATE Santa Fe de Bogotá, D.C., Enero veintisiete (27) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadJAIME ABELLA ZÁRATEHERNANDO PINZÓN AVILAdemanda la nulidad parcial por inconstitucionalidad del numeral 3o. del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993, dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades a él conferidas por el artículo 41 transitorio de la Constitución Política de 1991, para expedir el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá.Identificadores10010007776true70099Versión original10007776Identificadores

Fecha Providencia

27/01/1995

Sección:  CUARTA

Consejero ponente:  JAIME ABELLA ZÁRATE

Norma demandada:  demanda la nulidad parcial por inconstitucionalidad del numeral 3o. del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993, dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades a él conferidas por el artículo 41 transitorio de la Constitución Política de 1991, para expedir el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá.

Demandante:  HERNANDO PINZÓN AVILA


DISTRITO CAPITAL - Régimen Político y Administrativo / GOBIERNO / FACULTAD LEGISLATIVA ESPECIAL / ESTATUTO DEL DISTRITO CAPITAL

El régimen político, administrativo y fiscal del Distrito Capital, es el que para la ciudad establecen la propia Constitución, las leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten y supletivamente, el ordenamiento común vigente para los demás municipios, tal como lo interpretó y consignó el Decreto 1421 de 1993. Mediante el art. 41 transitorio de la Constitución Nacional se previó que si dentro del lapso allí dispuesto, el Congreso no ejercía su función de dictar la respectiva ley, el Gobierno expediría las "normas correspondientes", vale decir, las que debería haber dictado el Congreso. Así el Constituyente otorgó facultades legislativas especiales al Gobierno, para que en obedecimiento a lo dispuesto en el art. transitorio 41, fue expedido el Decreto 1421 de 1993, que es un cuerpo normativo especial, con rango y fuerza de ley, dictado en ejercicio de las atribuciones legislativas especiales, que por UNA SOLA VEZ, le otorgó directamente la Constitución al Gobierno para que actuara en sustitución del órgano legislativo, dictando las normas correspondientes, en materia política, fiscal y administrativa. Las facultades que el Constituyente, de manera excepcional y única, radicó en cabeza del Gobierno, también son diferentes de las facultades extraordinarias, que al amparo del artículo 150 numeral 10 de la Carta, puede el Congreso en cumplimiento de sus funciones, conceder al Gobierno para que este actúe como legislador extraordinario, con las limitaciones en cuanto a materia, tiempo, iniciativa, etc., pues sabido es que entre otras previsiones, no pueden ser conferidas para decretar impuestos, según lo dispone el último inciso de la norma, y además porque las facultades que allí se mencionan son precisas y protémpore, aspecto este último que no se predica de las especiales autorizaciones otorgadas al Gobierno, a través del citado artículo 41 transitorio.

FACULTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL / FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL GOBIERNO / CONCEJO DEL DISTRITO CAPITAL / ESTATUTO DEL DISTRITO CAPITAL.

Las facultades que el Constituyente de manera excepcional y única, radicó en cabeza del Gobierno, también son diferentes de las facultades extraordinarias que al amparo del artículo 150 numeral 10 de la Carta, puede el Congreso en cumplimiento de sus funciones, conceder al Gobierno para que este actúe como legislador extraordinario, con las limitaciones en cuanto a materia, tiempo, iniciativa, etc. pues sabido es que entre otras previsiones, no pueden ser conferidas para decretar impuestos, según lo dispuesto en el último inciso de la norma, y además porque las facultades que allí se mencionan son precisas y protémpore, aspecto este último que no se predica de las especiales autorizaciones otorgadas al Gobierno, a través del citado artículo transitorio. Si fuera cierto que mediante el acto acusado se facultó de "manera general e indiscriminada al Concejo Distrital para establecer, reformar o eliminar tributos e impuestos, despojándose de esta forma al Congreso de una facultad que le es propia y que no podía ser delegada en el Concejo Distrital", podría decirse que tiene razón el actor, pues implicaría el establecimiento de una "soberanía fiscal" para el Distrito capital de Santa Fe de Bogotá, que comportaría la libre facultad de crear impuestos, tasas y contribuciones, sin consideración a las disposiciones fundamentales transcritas. Sin embargo, el actor llega a semejante conclusión en virtud de que efectúa una lectura aislada del numeral demandado sin INTEGRARLO CON SU ENUNCIADO GENERAL, que señala en forma precisa que las funciones que allí se atribuyen al Concejo, deberán ejercerce " de conformidad con la Constitución y la ley". Del artículo 12 del Estatuto de Bogotá surge sin lugar a dudas que la cuestionada facultad del Concejo Distrital no es soberana o totalmente autónoma, sino que su ejercicio está supeditado a lo que disponga la Constitución y la ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JAIME ABELLA ZÁRATE

Santa Fe de Bogotá, D.C., Enero veintisiete (27) de mil novecientos noventa y cinco (1995).

Radicación Número: 5021

Actor: HERNANDO PINZÓN AVILA

Referencia: Decreto 1421 de 1993 -fallo-

El ciudadano HERNANDO PINZON AVILA, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demanda la nulidad parcial por inconstitucionalidad del numeral 3o. del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993, dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades a él conferidas por el artículo 41 transitorio de la Constitución Política de 1991, para expedir el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá.

AL ACTO ACUSADO

Ante esta jurisdicción se demanda la nulidad parcial del numeral 3o. del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993, en los vocablos subrayados, así:

"ARTICULO 12. Atribuciones. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y la ley:

3o. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas; ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquéllos".

LA DEMANDA

A juicio de la parte actora los términos "tributos" e "impuestos", contenidos en el numeral 3o. del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993, resultan violatorios de las siguientes normas constitucionales: artículo transitorio 41, 150 numeral 12, 313 numeral 4o. y 338 inciso 1o., por las razones que a continuación se expresan.

Violación del artículo 41 transitorio de la Constitución: sostiene el actor que la facultad concedida por la Asamblea Nacional Constituyente, se circunscribió de manera precisa a los artículos 322, 323 y 324 de la Constitución Política y que en atención a que la facultad de crear tributos e impuestos es privativa del Congreso de la República, el Presidente no podía de manera general e indiscriminada autorizar al Concejo Distrital para su creación, pues está delegando una facultad que no tiene, toda vez que ni el mismo Congreso podría efectuar tal delegación.

Agrega que el Decreto Ley 1421 de 1993 creó unos impuestos, modificó otros y precisó sus alcances (artículos 154 y siguientes), para lo cual a juicio de la demandada sí estaba facultado el ejecutivo, pero que lo que no podía hacer en vigencia de la actual Constitución era despojar al Congreso de la facultad de crear impuestos en tiempo de paz, la cual en adelante le corresponderá al Concejo de Santa Fe de Bogotá.

El segundo cargo está referido a la violación de los artículos 150-12, 313-4 y 338 inciso 1o., los cuales transcribe, precisando que la anterior Constitución consagraba disposiciones similares en los artículos 43, 76-14 y 197-2, razón por la cual sostiene que siguen siendo plenamente válidas las razones que bajo la anterior Constitución se esgrimían para concluir que sólo el Congreso de la República puede crear impuestos y tributos.

Al efecto transcribe apartes de diversos pronunciamientos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Consejo de Estado, sobre el ejercicio de la facultad impositiva, para concluir que la atribución de crear impuestos y tributos, tanto en la antigua como en la nueva Constitución, corresponde en tiempo de paz solamente al Congreso de la República; que por tanto el numeral 3o. del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993, no podía atribuir al Concejo Distrital la facultad de establecer, reformar o eliminar impuestos y tributos de manera general e indiscriminadamente.

ACTUACION PROCESAL

Solicitada la suspensión provisional de la disposición demandada, la Sala mediante auto del 29 de noviembre de 1994, con fundamento en los artículos 238 de la Constitución y 152 del Código Contencioso Administrativo, que consagran la facultad de suspender los efectos o los actos administrativos, no accedió a tal solicitud.

CONTESTACION DE LA DEMANDA

Acudió al proceso el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, a través de apoderado judicial, para defender la legalidad de la disposición acusada, básicamente por las siguientes razones.

Frente al primer cargo, esto es, a la violación del artículo 41 transitorio de la Carta, argumenta que conforme al artículo 322 Ib., el régimen jurídico del Distrito Capital está conformado por los siguientes elementos normativos: 1) el determinado en la Constitución en los artículos 322 y siguientes y demás disposiciones concordantes; 2) el determinado en las "leyes especiales" contentivas del Estatuto del Distrito y 3) el contenido en las disposiciones constitucionales y legales comunes a todos los municipios.

Precisa, que en cuanto a su origen, el Estatuto del Distrito Capital debía ser materia de legislación por parte del Congreso, salvo que se configurara, como en efecto ocurrió el supuesto contemplado en el artículo 41 transitorio, caso en el cual las disposiciones deberían ser expedidas por el Gobierno Nacional.

Agrega que lo que le correspondía expedir al Gobierno eran las normas sustitutivas de la ley que establece el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital, según lo dispuesto por el artículo 322 y siguientes, disposiciones que corresponden en su contenido material a leyes y en modo alguno pueden considerarse de carácter administrativo o reglamentario.

Afirma que la demanda no menciona dónde la disposición acusada viola el artículo 41 transitorio y por el contrario reconoce las facultades que tuvo el ejecutivo, en sustitución del legislador, para modificar algunos impuestos.

En relación con el segundo cargo de violación, a juicio del señor apoderado del Distrito, es cierto que se ha reconocido doctrinaria y jurisprudencialmente que la facultad impositiva primaria radica de manera exclusiva en el legislador, aspecto sobre el cual efectúa algunas consideraciones, para concluir que la atribución conferida al Concejo Distrital para establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas se encuentra subordinada a la Constitución y a la ley, por lo cual dicha atribución es claramente respetuosa de la Constitución y en nada contradice el principio de legalidad consagrado en la misma Carta.

Finalmente, aclara que las citas jurisprudenciales traídas por el demandante se refieren a la creación concreta de tributos por parte de los Concejos Municipales, cuestión que es diferente al acto demandado, pues éste no crea ningún impuesto, tasa o contribución, sino que establece una atribución al Concejo Distrital, subordinada a la Constitución y a la ley.

ALEGATOS EN CONCLUSION

Al alegar de conclusión la actora, reitera lo expuesto en la demanda sobre la violación de las disposiciones constitucionales señaladas y por los conceptos allí indicados.

Agrega, que el apoderado del Distrito a pesar de mostrarse de acuerdo en que sólo el Congreso puede crear tributos e impuestos, termina afirmando que el acto acusado no crea impuestos en concreto, que sin embargo, lo que ha sostenido la demanda es lo contrario; que una cosa es la facultad de crear impuestos y otra la creación misma de ellos. Que la facultad de crear impuestos le corresponde exclusivamente al Congreso; pero la creación de impuestos a través del Decreto 1421 de 1993 sí era posible, precisamente por la facultad que otorgaba el artículo 41 transitorio de la Constitución.

Señaló finalmente, que de no anularse la facultad de establecer impuestos por parte del Concejo de Bogotá, quedarían vigentes en el país dos sistemas impositivos: uno para Santa Fe de Bogotá, según el cual el Concejo los puede crear, reformar o modificar y otro para el resto del país, conforme al cual sólo el Congreso puede crear impuestos.

Por su parte, el señor representante del Distrito Capital al alegar de conclusión, ratifica las consideraciones expuestas en la contestación de la demanda y agrega que aceptar una interpretación como la que plantea el actor, sin tener en cuenta un análisis sistemático de las disposiciones, conduciría a concluir que aún dentro del texto constitucional existen contradicciones, entre otras, en los artículos 150 numeral 12 y 313 numeral 4. Igual ocurre con el artículo 338 que si se interpreta en la forma como lo hace la demanda permitiría pensar que las asambleas y los concejos también tienen potestad para imponer contribuciones fiscales o parafiscales.

Argumenta la parte opositora, que el Decreto 1421 de 1993 no fué dictado en desarrollo de una delegación por parte del Congreso de la República para que pueda citarse como vulnerado el artículo 338. El Decreto fué dictado en acatamiento del mandato del artículo 41 transitorio de la Constitución y no como piensa el demandante en desarrollo de una delegación legal y que las atribuciones que el Estatuto asigna a las distintas autoridades distritales tienen el carácter de facultades o atribuciones legalmente asignadas y no de delegaciones como lo supone el actor.

MINISTERIO PUBLICO

El señor Procurador Octavo Delegado ante la jurisdicción, en su concepto de fondo, estima que deben denegarse las pretensiones de la demanda, porque contrariamente a lo que asevera el actor, el Presidente de la República a través de la disposición acusada no crea ningún impuesto, ni delega en el Concejo Distrital la facultad de establecer tributos, la cual es exclusiva del Congreso; simplemente le reconoce a esa Corporación la atribución que le confiere el artículo 313 numeral 4o. de establecer tributos "de conformidad con la Constitución y la ley".

El artículo transitorio 41 de la Carta autorizó al Gobierno para que expidiera las normas correspondientes a las materias que contempla, entre otros preceptos, el artículo 322 en el caso de que el Congreso no dictara esa reglamentación dentro del término que allí se indica y que dicho artículo expresa que "Santa Fe de Bogotá se organiza como Distrito Capital y su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios".

Agrega que la disposición acusada forma parte del "régimen fiscal", y que no sólo fué expedida en desarrollo del mandato constitucional, sino que también se ciñe estrictamente a otros preceptos como el artículo 313-4 y a "leyes especiales" que rigen para los municipios como el Decreto 1333 de 1986 que en su artículo 92, ordinal 2o, expresa que es atribución de los concejos votar "de conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas, las contribuciones y gastos locales".

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

Esta Corporación es competente para conocer de la demanda de la referencia, tal como lo precisó en auto del 29 de noviembre de 1993, toda vez que por tratarse de un decreto dictado por el Gobierno Nacional "cuya competencia no corresponde a la Corte Constitucional", como se establece en el artículo 241 de la Constitución Política, compete al Consejo de Estado, según lo dispuesto en el artículo 237 numeral 2o. Ib.

Resulta pertinente aclarar que si bien es cierto se suscitó conflicto de competencias entre esta Corporación y la Corte Constitucional, el mismo fué resuelto por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, mediante providencia del 13 de octubre de 1994, radicación 2902 A, según la cual a la mencionada Corporación "no le cabe la menor duda de que la competencia para conocer de las demandas señaladas, que cursan contra el Decreto 1421 de 1993, en todo o en parte, por una supuesta inconstitucionalidad, corresponde al Consejo de Estado, en virtud de la competencia residual consagrada en el artículo 237 numeral 2o. de la Carta a favor de esta Corporación, habida cuenta que la disposición atacada se profirió con apoyo en el artículo 41 transitorio del Texto Superior, que se encuentra por fuera de la competencia que abarcan los numerales 5 y 7 de su artículo 241, que señala específicamente el ámbito de conocimiento de la Corte Constitucional en esta materia".

2. Aspectos de fondo

Para decidir, estima la Sala pertinente precisar antes algunos de los alcances del artículo 41 transitorio de la Constitución, así como la naturaleza de las facultades de que fué investido el Gobierno para expedir el Decreto 1421 de julio de 1993, "por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá", del cual forma parte la disposición acusada.

Fué voluntad del Constituyente de 1991, organizar a la ciudad de Bogotá, que ostentaba la categoría de Distrito Especial, como Distrito Capital; y acorde con tal status, dotarle de un régimen excepcional y propio que la diferenciara del tratamiento normativo dado a los demás municipios del país.

Se quiso entonces, proveer al Distrito Capital de herramientas e instrumentos jurídicos suficientes y acordes con su importancia y condición, a fin de adecuarlo a los requerimientos básicos de su desarrollo, y que siendo la Capital objeto de normas especiales, su régimen fuera consagrado en un cuerpo normativo con la categoría, permanencia e imperatividad de la ley.

Los artículos 322, 323 y 324 de la Carta, entre otros, hacen relación al régimen especial de Santa Fe de Bogotá, a su condición de Distrito Capital, determinando que el mismo contendrá los aspectos político, fiscal y administrativo de la entidad territorial. Así en el inciso 2o. del artículo 322, se precisó que:

"Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios". (Subraya la Sala).

Ilustrativo resulta transcribir algunos de los motivos que fundamentaron la Ponencia para Primer Debate en Plenaria, en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, y que se hallan consignados en la Gaceta Constitucional No. 80 fechada el 23 de mayo de 1991, así:

"Prácticamente desde la colonia, Bogotá ha sido el epicentro de la vida nacional. Esa situación -conservada a lo largo de su historia-, se refleja también en su condición jurídica. Por eso siempre se dictaron leyes a su favor, que le otorgaron un status particular y que le confirieron atribuciones especiales a sus autoridades -concejo y alcalde-. Por ello, la ciudad se gobernó así fuera parcialmente por normas aplicables únicamente a ella, diferentes a las que regían para las demás ciudades y municipios. Claro que por poco tiempo, pues cuando dichas leyes mostraban su eficiencia, aparecía una nueva que extendía su vigencia a todos los municipios, o por lo menos a determinada categoría de localidades. Empero, no duraba mucho tal uniformidad, pues en poco tiempo volvía a dictarse una ley especial para la capital de la República, que luego se aplicaría para los demás municipios del país. Ocurrió, entre otras, con las leyes 97 de 1913, 72 de 1926, 94 de 1931, 32 de 1933,195 de 1936, 19 de 1937 y 19 de 1943, que le dieron a Bogotá y a otras capitales un régimen especial en el campo administrativo y fiscal, y que luego extendieron su vigencia a todo el territorio de la República (leyes 84 de 1915 y 89 de 1936).

De tal modo, Bogotá "jalonaba" la legislación municipal, hacía las veces de ciudad-pionera para los efectos señalados, iba adelante en el proceso de actualización y modernización de su régimen jurídico administrativo. Es un hecho que conviene destacar porque, décadas después, se invirtió la situación en perjuicio de la ciudad que, aunque tiene por norma superior el carácter de distrito especial, su régimen constitucional y legal no es tan avanzado y moderno como el que rige para las demás ciudades y municipios del país. En vez de adelantarse a entidades territoriales comparables a ella, desde algún punto de vista se quedó atrás, se rezagó. Ahora las "novedades" en materia de gobierno y administración locales se aplican primero fuera de Bogotá y luego -varios años después- se "trasplantan- a la capital.

Así sucede por las limitaciones y complicaciones que creó la reforma constitucional de 1945 al ordenar la organización de Bogotá como distrito especial, "sin sujeción al régimen municipal ordinario, dentro de las condiciones que fije la ley". Este texto -verdadero galimatías legal-, nunca pudo ser desarrollado por el Congreso ni logró poner de acuerdo a quienes debían interpretarlo y aplicarlo (tribunales, universidades, gobiernos nacionales y distrital). Se enredó a tal punto la exégesis de la norma que la ciudad quedó condenada a verdadero limbo jurídico, como acertadamente afirman quienes han analizado con algún detenimiento el viacrucis institucional que históricamente ha padecido Bogotá.

La figura del Distrito Especial se agotó. Produjo resultados que desafortunadamente no son los mejores. La ciudad crece como un volcán en erupción. Está invadiendo literalmente a la sabana de Bogotá. No ha podido ordenar sus relaciones con las entidades vecinas; los instrumentos de que dispone para resolver los problemas a su cargo son insuficientes. Sus habitantes no participan efectivamente en el manejo de los asuntos de carácter distrital.

El texto que se presenta a la consideración de la Asamblea Nacional Constituyente, por el contrario, intenta superar todos estos inconvenientes".

De esta forma destaca la Sala que el régimen político, administrativo y fiscal del Distrito Capital, es el que para la ciudad establecen la propia Constitución, las leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten y supletivamente, el ordenamiento común vigente para los demás municipios, tal como lo interpretó y consignó el mismo Decreto 1421 de 1993 en cuyo artículo 2, dispuso:

"Régimen aplicable. El Distrito Capital como entidad territorial está sujeto al Régimen político, administrativo y fiscal que para él establece expresamente la Constitución, el presente estatuto y las leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten. En ausencia de las normas anteriores, se somete a las disposiciones constitucionales y legales vigentes para los municipios".

Por otra parte, y en previsión de posibles demoras por parte del Congreso en la expedición de las leyes especiales previstas por el Constituyente de 1991, en el artículo transitorio 41, estableció que:

"Si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de esta Constitución el Congreso no dicta la ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, el Gobierno, por una sola vez expedirá las normas correspondientes".

Mediante la disposición transcrita, se previó que si dentro del lapso allí dispuesto, el Congreso no ejercía su función de dictar la respectiva ley, el Gobierno expediría las "normas correspondientes", vale decir, las que debería haber dictado el Congreso. Así el Constituyente otorgó facultades legislativas especiales al Gobierno, para que en sustitución del Congreso, lo reemplazara en la expedición de las normas contentivas del régimen especial.

De modo que en obedecimiento a lo dispuesto en el artículo transitorio 41, fué expedido el Decreto 1421 de 1993, que es un cuerpo normativo especial, con rango y fuerza de ley, dictado en ejercicio de las atribuciones legislativas especiales, que por UNA SOLA VEZ, le otorgó directamente la Constitución al Gobierno para que actuara en sustitución del órgano legislativo, dictando las normas correspondientes, en materia política, fiscal y administrativa.

Uno de los sistemas utilizados por el Constituyente en la parte final destinada al tránsito constitucional, para obtener la regulación legal de ciertos temas que por su naturaleza competen al Congreso, consistió en que de no hacerlo éste en determinado tiempo, podría hacerlo el Gobierno Nacional u otros organismos mediante decretos con fuerza de ley. Este mecanismo se encuentra consagrado, a título de ejemplo, en los siguientes artículos transitorios: el 14 sobre el reglamento del Congreso que facultó al Consejo de Estado para expedirlo; el artículo 21 sobre el régimen de la carrera para algunos empleados oficiales; el artículo 42 sobre control de población en el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y en los artículos 43, 55 y 56 sobre otros temas. Las facultades especiales conferidas adicionalmente al gobierno por tales artículos se diferencian de las facultades extraordinarias, precisas y pro témpore, concedidas en otras de las disposiciones transitorias pero tienen de común que los decretos así expedidos gozan de categoría y fuerza de ley, pues debían dictarse en el evento de darse el silencio del Congreso.

De otra parte, las facultades que el Constituyente, de manera excepcional y única, radicó en cabeza del Gobierno, también son diferentes de las facultades extraordinarias, que al amparo del artículo 150, numeral 10 de la Carta, puede el Congreso en cumplimiento de sus funciones, conceder al Gobierno para que éste actúe como legislador extraordinario, con las limitaciones en cuanto a materia, tiempo, iniciativa, etc., pues sabido es que entre otras previsiones, no pueden ser conferidas para decretar impuestos, según lo dispone el último inciso de la norma, y además porque las facultades que allí se mencionan son precisas y pro témpore, aspecto este último que no se predica de las especiales autorizaciones otorgadas al Gobierno, a través del citado artículo, 41, transitorio.

En efecto, dispone el artículo 150, numeral 10:

"Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.

El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias.

Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos.

Precisado lo anterior, observa la Sala que el actor demanda la nulidad de los vocablos "tributos" e "impuestos" contenidos en el numeral 3o., del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993, en consideración a que la facultad de crear tributos e impuestos es exclusiva del Congreso y por tanto por un Decreto Nacional, no podía el Presidente de la República de manera "general e indiscriminadamente autorizar al Concejo Distrital su creación..."

La Carta Política en los artículos señalados como infringidos por el Gobierno al expedir la disposición acusada, previó:

"Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

12. Establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley".

Artículo 313. Corresponde a los Concejos:

4o. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y gastos locales".

"Artículo 338. En tiempos de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

...................................................................................................................".

Si, como lo plantea la demanda, fuera cierto que mediante el acto acusado se facultó de "manera general e indiscriminada al Concejo Distrital para establecer, reformar o eliminar tributos e impuestos, despojándose de esta forma al Congreso de una facultad que le es propia y que no podía ser delegada en el Concejo Distrital", podría decirse que tiene razón el actor, pues implicaría el establecimiento de una "soberanía fiscal" para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, que comportaría la libre facultad de crear impuestos, tasas y contribuciones, sin consideración a las disposiciones fundamentales transcritas.

Sin embargo advierte la Sala, que el actor llega a semejante conclusión en virtud de que efectúa una lectura aislada del numeral demandado sin INTEGRARLO CON SU ENUNCIADO GENERAL, que señala en forma precisa que las funciones que allí se atribuyen al Concejo, deberán ejercerse "de conformidad con la Constitución y la ley".

En efecto, en el artículo 12 del Estatuto de Bogotá se consagran los vocablos acusados; la citada norma forma parte del TITULO II, EL CONCEJO, Capítulo I. Organización y funcionamiento y establece:

"Artículo 12. ATRIBUCIONES: Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y la ley:

3o. Establecer, reformar o eliminar: tributos, contribuciones, impuestos o sobretasas; ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquéllos". (Subraya la Sala).

Del texto anterior surge sin lugar a dudas que la cuestionada facultad del Concejo Distrital no es soberana o totalmente autónoma, sino que su ejercicio está supeditado a lo que disponga la Constitución y la ley.

Aparte de lo anterior, se observa que la disposición acusada forma parte de un cuerpo legal, por lo que su contenido se debe integrar con las demás disposiciones que desarrollan la parte fiscal, como serían las previstas en el Título XI "Régimen Fiscal", en especial con el artículo 153, que dice:

"ARTICULO 153. Disposiciones generales. El establecimiento, determinación y cobro de tributos, gravámenes, impuestos, tasas, sobretasas y contribuciones en el distrito se regirán por las normas vigentes sobre la materia con las modificaciones adoptadas en el presente estatuto".

De donde resulta evidente que en la norma demandada no se usurpan competencias en materia impositiva, pues en ella no se crea ningún impuesto ni se modifican los existentes, aunque hay que advertir que dado su carácter de ley, expedida en reemplazo del Congreso, podría haberlos creado bajo las condiciones previstas en la Carta como las señaladas en el artículo 338 en cuanto a señalamiento de los respectivos elementos que configuran la obligación tributaria. Por eso en la norma acusada, simplemente se ha reconocido y reiterado la facultad que corresponde a los Concejos en general y en particular al Distrital, de votar los impuestos, la cual como se precisó, deberá ejercerse con sujeción a la Constitución y la ley, esto es, que de todas maneras para la adopción en particular de los respectivos tributos, requerirá el Concejo Distrital que exista ley previa que los haya creado o autorizado.

De esta forma es claro para la Sala, que la disposición que se analiza no establece una soberanía fiscal para el Distrito, pues el Concejo puede establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones como Distrito Capital, conforme los determina la Constitución y la ley. Esta previsión del Decreto coincide pues con la regla del artículo 313-4 de la Constitución en cuanto dispone también que el Concejo de Santa Fe de Bogotá, ejercerá sus atribuciones impositivas de conformidad con la Constitución y la ley.

De suerte que la disposición acusada no posee el alcance y la connotación que ha pretendido atribuirle la demanda, pues lo cierto es que a través de ella no se confiere facultad absoluta e ilimitada alguna al Concejo Distrital para fijar obligaciones fiscales a cargo de los ciudadanos, pues dicha atribución le corresponde el Congreso, según lo prevé el artículo 150, numeral 12 de la Carta, que le determina entre otras funciones, la de "Establecer contribuciones fiscales, y excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley", en concordancia con lo dispuesto en el artículo 338, Ib., en cuanto: "En tiempo de paz, solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales podrán imponer contribuciones fiscales...".

En conclusión, estima la Sala que las pretensiones de la demanda deberán denegarse, ya que de una lectura atenta de la norma acusada, frente a los cargos y a las disposiciones citadas como transgredidas, no resulta jurídico inferir que el Gobierno hubiera autorizado de manera general e ilimitada al Consejo Distrital para la creación de impuestos, sino que por el contrario, la disposición acata y obedece cabalmente dichos preceptos Constitucionales.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

NIEGANSE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA.

Cópiese notifíquese, comuníquese y archívese. Cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fué estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO CONSUELO SARRIA OLCOS

PRESIDENTE

JAIME ABELLA ZÁRATE DELIO GÓMEZ LEYVA

CARLOS ALBERTO FLÓREZ ROJAS

SECRETARIO

NOTA DE RELATORIA: En igual sentido puede verse la sentencia del 5 de junio de 1995 Exp. 5709 Ponente: Dr. Delio Gómez Leyva.