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100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010007576SENTENCIACUARTA4418199302/04/1993SENTENCIA__CUARTA__4418__1993_02/04/1993100075761993BONOS DE DESARROLLO SOCIAL Y SEGURIDAD INTERNA / REDENCIÓN / POTESTAD REGLAMENTARIA - Límites Se reitera lo sostenido en el auto que ordenó la suspensión provisional de los términos: "…o en efectivo, entre el 1ª y 10 de noviembre de 1998 por la Institución Financiera determinada en el literal h…" por cuanto se trata de una previsión que trasciende la norma reglamentada, lo cual se confirma con el argumento de que se trata de una forma subsidiaria de redención, la cual independientemente de su conveniencia, ha debido ser consagrada a nivel legal y no en un reglamento, toda vez que la potestad reglamentaria que la Constitución atribuye al Presidente de la República, no puede modificar, ni ampliar lo previsto por la Ley. (Este a lo dispuesto en la parte resolutiva numerales 1ª y 3ª de la sentencia proferida por esta Sala el 18 de marzo de 1993 en el expediente 4379). Anúlanse los términos " o en efectivo, entre el 1º y el 10 de noviembre de 1988 por la Institución Financiera determinada en el literal h)" contenidos en el literal c) del artículo 2º del Decreto 1132 de 1992. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS Santafé de Bogotá D.C., dos (2) de abril de mil novecientos noventa y tres (1993)
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadCONSUELO SARRIA OLCOSCAMILO E. RAMIREZ BAQUERODemanda instaurada contra el artículo 2ª, literales c) y d) del Decreto 1132 del 6 de julio de 1992, proferido por el Gobierno NacionalIdentificadores10010007577true69884Versión original10007577Identificadores

Fecha Providencia

02/04/1993

Sección:  CUARTA

Consejero ponente:  CONSUELO SARRIA OLCOS

Norma demandada:  Demanda instaurada contra el artículo 2ª, literales c) y d) del Decreto 1132 del 6 de julio de 1992, proferido por el Gobierno Nacional

Demandante:  CAMILO E. RAMIREZ BAQUERO


BONOS DE DESARROLLO SOCIAL Y SEGURIDAD INTERNA / REDENCIÓN / POTESTAD REGLAMENTARIA - Límites

Se reitera lo sostenido en el auto que ordenó la suspensión provisional de los términos: "…o en efectivo, entre el 1ª y 10 de noviembre de 1998 por la Institución Financiera determinada en el literal h…" por cuanto se trata de una previsión que trasciende la norma reglamentada, lo cual se confirma con el argumento de que se trata de una forma subsidiaria de redención, la cual independientemente de su conveniencia, ha debido ser consagrada a nivel legal y no en un reglamento, toda vez que la potestad reglamentaria que la Constitución atribuye al Presidente de la República, no puede modificar, ni ampliar lo previsto por la Ley. (Este a lo dispuesto en la parte resolutiva numerales 1ª y 3ª de la sentencia proferida por esta Sala el 18 de marzo de 1993 en el expediente 4379). Anúlanse los términos " o en efectivo, entre el 1º y el 10 de noviembre de 1988 por la Institución Financiera determinada en el literal h)" contenidos en el literal c) del artículo 2º del Decreto 1132 de 1992.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: CONSUELO SARRIA OLCOS

Santafé de Bogotá D.C., dos (2) de abril de mil novecientos noventa y tres (1993)

Radicación número: 4418

Actor: CAMILO E. RAMIREZ BAQUERO

Referencia: NULIDAD Y SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS LITERALES C) Y d) DEL ARTÍCULO 2ª DEL DECRETO 1132 DE 1992, EXPEDIDO POR EL GOBIERNO NACIONAL

Procede la Sala a resolver sobre la acción de nulidad instaurada por el doctor Camilo Ernesto Ramírez Baquero contra el artículo 2ª, literales c) y d) del Decreto 1132 del 6 de julio de 1992, proferido por el Gobierno Nacional.

1. EL ACTO ACUSADO:

Las normas acusadas son los literales c y de del artículo 2 del decreto 1132 de 1992, por el cual se establecen las "Características de los BDSI" y que dicen textualmente:

"Decreto número 1132 de 1992.

"Artículo 2ª Características de los "BDSI". Los Bonos para Desarrollo Social y Seguridad Interna (BDSI), tendrán en cuenta las siguientes características"

"a)…

"c) A su vencimiento se amortizará por el cien por ciento (100%) de su valor nominal, para el pago de impuestos, retenciones, sanciones, intereses y anticipos, administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos Nacionales o por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Aduanas Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público durante 1998, o en efectivo, entre el 1ª y 10 de noviembre de 1998 por la Institución Financiera determinada en el literal h). La obligación de pago contenida en los BDSI a cargo de la Nación prescribe el 31 de diciembre de 1998.

"d) Los bonos BDSI no generan intereses;"

2. LA DEMANDA:

Se fundamenta en la violación de los artículos 16 y 17 de la ley 6ª. De 1992, cuyo concepto precisa en el argumento de que la obligación impuesta por el artículo 17 de la citada ley, es una forma de empréstito, en el cual existe una relación directa entre el acreedor y el ente público, que se concreta en la obligación del Estado de dar una contraprestación directa y equivalente al desembolso a favor de quien lo realiza.

Anota que por mandato de la ley dicha contraprestación exige que el valor del capital invertido obligatoriamente sea reembolsado en su totalidad y no simplemente por su valor inicial, ya que de otra manera, el reembolso sería parcial por el menor poder adquisitivo de la suma de vuelta y ello implicaría que lo no reembolsado entre al erario sin contraprestación y por consiguiente como impuesto.

Si el legislador creó un empréstito forzoso, las características dadas por la norma reglamentaria han debido establecer previsiones que mantuvieran el valor de la inversión, tal como lo dispone el inciso tercero del artículo 17 de la ley 6 de 1992.

Otro concepto de violación lo hace consistir en que el decreto demandado establece la posibilidad del pago en efectivo al momento de la redención mientras que la ley dispuso que sólo son amortizables por el pago de deudas fiscales.

Finalmente agrega que las normas demandadas al prohibir el pago de intereses también violan la norma reglamentada en cuanto no cumplen con lo previsto en la ley como contraprestación del valor total de la suma invertida.

Y concluye que todo lo anterior convirtió la inversión prevista en el artículo 17 de la ley 6 de 1992 en un impuesto, lo que implica también el desconocimiento del artículo 16 de la misma ley.

3. SUSPENSIÓN PROVISIONAL

El actor solicitó la suspensión provisional de las normas demandadas. La Sala en providencia del 9 de octubre de 1992 (fl. 7 y ss.) decretó la suspensión provisional de los términos "nominal" y "o en efectivo entre el 1ª y el 10 de noviembre de 1998 por la Institución Financiera determinada en el literal h)…"

El señor Apoderado judicial de la Nación Ministerio de Hacienda, Dirección de Impuestos Nacionales interpuso recurso de reposición contra la anterior providencia, el cual fue resuelto por la sala en providencia del 27 de noviembre de 1992, confirmando el auto recurrido.

4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN:

4.1 De la Parte Actora

El actor insiste en que la naturaleza de la obligación impuesta es la de un empréstito y que por lo tanto su amortización debe realizarse dentro del contexto de la naturaleza de dicha erogación.

Lo anterior, porque siendo un empréstito el cumplimiento de la obligación legal genera para el inversionista, el derecho de obtener la amortización de los títulos con el pago de deudas fiscales y por su valor, es decir, que genera un derecho contra el fisco, relacionado con la suma entregada.

Siendo un empréstito forzoso hay para el inversionista una sustitución de activos, es decir, se cumple la obligación mediante la entrega de una suma de dinero a cambio de una especie que representa un crédito en contra del fisco, sin que pueda existir recorte patrimonial alguno.

Insiste en que cuando la ley habla del "valor" debe entenderse como el valor real de la inversión, para que al particular no se le afecte patrimonialmente de modo que reciba lo mismo que entregó y no una suma inferior, ya que el artículo 17 de la ley 6 de 1992 estableció una obligación de valor y no simplemente una nominal, como la pretenden los literales acusados.

Finalmente hace una "petición especial", en el sentido de que teniendo en cuenta los efectos de los fallos que declaran la nulidad de los actos administrativos, en la sentencia se determine el alcance de la ley con relación a la amortización de los BDSI.

4.2 De la Parte demandada:

El apoderado judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al alegar de conclusión en extenso memorial con abundantes citas doctrinarias y jurisprudenciales, señala que el pago de las obligaciones pecuniarias es sin lugar a dudas nominalista, como claramente se concluye de la manifestación contenida en el inciso 1ª del artículo 2234 del Código Civil que consagra la solución del pago con la suma numérica de lo contratado, y que por lo tanto, cuando el Gobierno Nacional en la reglamentación respectiva, indicó que lo que se reconocía era el valor nominal, simplemente, acudiendo al principio anunciado, dio exacta interpretación a la ley. Cita en apoyo apartes de la sentencia de 15 de diciembre de 1979, de la Sección Segunda de la Sala Contenciosa Administrativa, expediente 1344, Consejero Ponente doctor Álvaro Orjuela Gómez, y concluye que el cargo basado en la diferenciación "valor" y "valor nominal", no está llamado a prosperar.

En cuanto a la naturaleza de la inversión, afirma que no es cierto que el no reconocimiento de intereses vulnere el concepto de valor, contenido en el artículo 17 de la ley 6 de 1992, porque no se puede sostener que la inversión lleve, de suyo, un rendimiento, pues ello sería tanto como afirmar que en los negocios en quiebra no hubo inversión.

A su juicio la inversión por su carácter aleatorio, permite un campo de acción en donde operan una serie de factores económicos que pueden llevar hacia uno y otro extremo la rentabilidad y en este orden de ideas, se puede afirmar que la inversión es "contraproducente". Por lo que cuando el accionante se refiere al significado de la palabra inversión, "olvida que la aplicación productiva no implica necesariamente un rendimiento".

Adicionalmente anota que el actor desconoce "que la inversión forzosa no es una forma por excelencia por medio de la cual se aumenta la acumulación del capital al inversionista", y que tal interpretación constituye un desconocimiento de la función social de la propiedad que con tanto celo ha puntualizado la Corte Constitucional.

Concluye que el Gobierno cumplió a cabalidad con la facultad conferida por el inciso final del artículo 17 de la Ley 6 de 1992 al determinar la forma de suscripción de los bonos y al concluir que se trata de aquellas inversiones que no producen intereses.

5. EL MINISTERIO PÚBLICO

Representado en esta oportunidad por el Procurador Tercero Delegado en lo Contencioso ante la jurisdicción, conceptúa que debe prosperar el cargo de violación del ordenamiento superior contenido en el artículo 17, por cuanto éste se refiere a la redención de los bonos por su valor, mientras que el decreto reglamentario establece para dicho efecto el valor nominal, lo cual no fue previsto por el legislador, e implica la consagración de una especie de género, adicionando la ley.

Considera que la disposición del legislador, fue la de que, los títulos se rediman por su valor, que debe ser el de inversión y no propiamente el nominal que, de seguro tendrá un poder adquisitivo menor al momento en que se haga efectivo el reembolso.

Estima que con relación al literal c) del artículo 2 del decreto 1132 de 1992, el demandante, si bien lo cita para traerlo a juicio no ensayó argumentación alguna de acusación específica y que en consecuencia no se conocen las razones por las cuales se censuró el literal.

Y aunque se acusa al literal c) en cuanto dispone que los BDSI no generan intereses, no indica cual era la norma legal que dice que por esta clase de empréstitos se deban pagar intereses y que por otra parte si la Ley 6 de 1992, no dispuso el reconocimiento de éstos, el reglamento tampoco podía hacerlo.

6. CONSIDERACIONES DE LA SALA:

De conformidad con los términos de la demanda y los alegatos de conclusión la Sala debe resolver sobre la legalidad de los términos valor nominal, del pago en efectivo y del reconocimiento de intereses previstos por las normas demandadas en relación con los BDSI.

En relación con el término nominal, como calificativo del valor con que se deben redimir los citados bonos y el reconocimiento de intereses, ya se pronunció la sala en sentencia del 18 de marzo del presente año, expediente 4379, mediante la cual se anuló el término "nominal" y se negó la nulidad del literal d) sobre reconocimiento de intereses, con base en argumentos que la Sala se releva de repetir, para disponer acatar lo dispuesto en dicha providencia, parte resolutiva numerales 1ª y 3ª.

En cuanto a los términos "…o en efectivo, entre el 1ª y 10 de noviembre de 1998 por la Institución Financiera determinada en el literal h", los cuales fueron suspendidos provisionalmente en el presente juicio, se observa que la parte demandada no adujo ningún argumento al interponer el recurso de reposición contra la citada suspensión y sólo en el alegato de conclusión afirma sobre el tema:

"En lo que se refiere a la redención en efectivo, debe entenderse ésta como subsidiaria a la establecida en el artículo 17 inciso 3 pues puede ocurrir que el monto en descuento con el pago de impuesto, retenciones y sanciones no cubra esas deducciones. En este caso, el decreto fue una interpretación clara de una eventual situación de reconocimiento del monto el cual quede obligado el Gobierno Nacional. Esto explica, palmariamente, la prescripción realizada en el decreto sub - judice."

Lo anterior lleva a la Sala a reiterar lo sostenido en el auto que ordenó la suspensión provisional de los términos: "… o en efectivo, entre el 1ª y 10 de noviembre de 1998 por la Institución Financiera determinada en el literal h…" por cuanto no trata de una previsión que trasciende la norma reglamentada, lo cual se confirma con el argumento de que se trata de una forma subsidiaria de redención, la cual independientemente de su conveniencia, ha debido ser consagrada a nivel legal y no es un reglamento, toda vez que la potestad reglamentaria que la Constitución atribuye al Presidente de la República, no puede modificar, ni ampliar lo previsto por la ley.

Por último, la petición especial hecha por el actor, en su alegato de conclusión para que se determine por la Sala el alcance de la ley, en relación con la amortización de los BDSI, resulta a todas luces improcedente por lo tanto la Sala no se pronuncia al respecto, toda vez que la acción que dio origen al presente juicio fue una acción de nulidad, al resolver la cual el juzgador sólo puede pronunciarse sobre la legalidad o ilegalidad del acto demandado.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Estése a lo dispuesto en la parte resolutiva numerales 1 y 3 de la sentencia proferida por esta Sala el 18 de marzo de 1993 en el expediente 4379.

2. Anúlanse los términos "o en efectivo, entre el 1 y 10 de noviembre de 1998 por la Institución Financiera determinada en el literal h)" contenidos en el literal c) del artículo 2 del decreto 1132 de 1992 proferido por el Gobierno Nacional.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


Cópiese, publíquese, notifíquese, archívese el expediente.

Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

JAIME ABELLA ZÁRATE DELIO GÓMEZ LEYVA

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN

GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO CONSUEL SARRIA OLCOS

JORGE A. TORRADO TORRADO

SECRETARIO