Sección:  SEGUNDA

Subsección:  A

Consejero ponente:  ALBERTO ARANGO MANTILLA

Norma demandada:  JULIALBA GOMEZ PIÑEROS

Demandante:  JULIALBA GOMEZ PIÑEROS

DOCENTES- Régimen disciplinario aplicable / POTESTAD REGLAMENTARIA - Desbordamiento de esta facultad en normas disciplinarias sobre docentes / CODIGO UNICO DISCIPLINARIO - Derogó el régimen especial previsto para los docentes / JUNTAS SECCIONALES DE ESCALAFON - No son oficinas de control disciplinario interno / PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA - Garantía en materia disciplinaria

Considera la Sala que las Juntas Seccionales de Escalafón no pueden establecerse como la unidad u oficina de control disciplinario interno pues no pertenecen a la estructura administrativa de los órganos territoriales y en tales condiciones no tienen la condición de jerarquía que exige la ley 200 de 1995 a quien adelanta la investigación disciplinaria. Y, si se considerara que el factor jerárquico se presenta por cuanto el gobernador, el intendente o el comisario, presiden la junta seccional, forzoso resulta concluir que existe una vulneración del debido proceso por cuanto a estos funcionarios compete el conocimiento de la segunda instancia, lo que haría nugatorio el principio de la doble instancia, mucho más cuando varios de los miembros de la junta son designados por los nominadores. Es indudable que la doble instancia constituye una garantía suplementaria para quien es investigado disciplinariamente. Así entonces, no podía el decreto 1726 de 1995 prever que a los docentes se continuarían aplicando las normas sustantivas que se regulaban en el régimen disciplinario previsto en el Decreto-Ley 2277 de 1979 y en el Decreto 2480 de 1986. Pretender que la expresión "...en tanto no contraríen la regulación establecida en la Ley 200 de 1995..." deja a salvo la disposición demandada, carece de sustento pues cuando la ley precisa que deroga las disposiciones disciplinarias generales y especiales no deja opción alguna de vigencia para el régimen disciplinario especial previsto para los docentes. Y, por último, en cuanto al artículo 3º inciso 1º, que somete los procesos disciplinarios iniciados con posterioridad al 4 de julio de 1995 a las normas previstas en el decreto demandado, dirá la Sala que, conforme a lo expuesto y atendiendo las razones que la llevan a considerar las nulidades antes explicadas, es necesario concluir que esta disposición también debe ser separada del ordenamiento jurídico. Por el contrario, el inciso 2º del artículo 3º se aviene a lo dispuesto por el artículo 176 de la ley 200 de 1995 y, en consecuencia, debe negarse su nulidad.

NOTA DE RELATORIA: Menciona concepto de 26 de septiembre de 1996, Rad. 860, Ponente: Dr. CESAR HOYOS SALAZAR.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA

Bogotá, D.C., doce (12) de octubre de dos mil (2000).

Radicaciónnúmero: 2955-98

Actor:JULIALBA GOMEZ PIÑEROS

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Asunto: DECRETOS DEL GOBIERNO

La ciudadana Julialba Gómez Piñeros, ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demandó la nulidad del decreto No. 1726 de octubre 6 de 1995, expedido por el Ministerio del Interior de la República de Colombia, encargado de funciones presidenciales y la Ministra de Educación Nacional, "Por medio de la cual se dictan normas para la aplicación del régimen disciplinario al personal docente del servicio educativo".

Relata el demandante que en octubre de 1995, el ministro encargado de funciones presidenciales, excedió sus atribuciones al expedir el decreto acusado pues ellas se limitaban a cumplir y hacer cumplir la Constitución y la ley, mas no modificarla; que el Código Unico Disciplinario (C.U.D.) derogó todas las demás disposiciones que regulaban la materia; que antes de la expedición de la ley 200 de 1995 existían diversidad de regímenes disciplinarios lo cual dificultaba la aplicación del derecho disciplinario y vulneraba el derecho a la igualdad; que el acto acusado pretende revivir lo derogado por el C.U.D. y lo vulnera, especialmente, sus artículos 48 y 49 al pretender reglamentar un régimen especial ordenando que las Juntas Seccionales decidan los procesos disciplinarios en primera instancia; que la norma demandada revive lo previsto en el artículo 19 del decreto 2277 de 1979 y, así las cosas, la segunda instancia se surtiría ante la Junta Nacional del Escalafón, hecho aún más violatorio de la ley pues el nominador en cada departamento es el gobernador; que la ley 200 de 1995 derogó los regímenes disciplinarios especiales y ella se aplica a todos los servidores del Estado, excepción hecha de la Rama Judicial.

DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION

Señala como tales los artículos 29, 188 y 189 de la C.P. y los artículos 5, 18, 48, 49, 57, 61 incisos 1 y 2, y 177 de la ley 200 de 1995.

En escrito obrante a folios 75 a 77 señala, en síntesis, los siguientes fundamentos de derecho:

Que el Ministro del Interior no podía modificar la ley y facultar a las juntas seccionales de escalafón para hacer las veces de oficina de control interno disciplinario para conocer procesos disciplinarios en primera instancia, mucho menos cuando las preside el gobernador que será quien conoce en segunda instancia; que la ley 60 de 1993 y el decreto 1140 de 1995 no aluden al régimen disciplinario de forma que en materia disciplinaria la única norma aplicable es la ley 200 de 1995; que en cumplimiento de la ley deben ser creadas las oficinas de control interno disciplinario; que las juntas seccionales no son jefes ni dependencias.

CONTESTACION DE LA DEMANDA

El apoderado de la Nación-Ministerio de Educación Nacional se opone a las pretensiones de la demanda.

Afirma que el artículo 2º del decreto enfatiza que no se podrá aplicar norma sustantiva distinta de las previstas en la ley 200 de 1995, lo cual confirma su legalidad y respeto por las normas superiores; que como consecuencia del decreto acusado no se ha dejado de aplicar el régimen disciplinario único; que manteniéndose la segunda instancia en manos del nominador no se están imponiendo ni creando oficinas de control interno; que se consideró importante que las Juntas Seccionales de Escalafón, integrantes de la estructura orgánica departamental y como experiencia en el manejo de procesos disciplinarios, fueran las que se constituyeran en las oficinas de que trata la ley 200 de 1995; que con anterioridad al régimen disciplinario vigente estas Juntas estaban encargadas de conocer en primera instancia los procesos disciplinarios, y a partir de aquella, el conocimiento de la segunda instancia se dejó en manos del nominador, como se prevé en el decreto acusado.

Llegado el momento de decidir, a ello se procede, previas las siguientes:

CONSIDERACIONES

La actora pretende que se declare la nulidad del decreto No. 1726 de octubre 6 de 1995, expedido por el Ministerio del Interior de la República de Colombia, encargado de funciones presidenciales y la Ministra de Educación Nacional, "Por medio de la cual se dictan normas para la aplicación del régimen disciplinario al personal docente del servicio educativo".

El decreto acusado previó lo siguiente:

"ARTICULO 1º: Para efectos de la aplicación del Régimen Disciplinario Unico a los docentes de los servicios educativos estatales entíendese como organismo de control interno disciplinario las Juntas Seccionales de Escalafón, ante las cuales se surtirá y definirá la primera instancia.

La segunda instancia será fallada por el funcionario que ejerza la nominación en los términos de la Ley 60 de 1993, el Decreto 1140 de 1995 y demás normas concordantes.

PARÁGRAFO: Mientras los Distritos de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla obtienen la certificación ordenada por la Ley 60 de 1993, para administrar los servicios educativos estatales, ejercerán las funciones de organismo de control interno disciplinario, las Juntas Seccionales de escalafón de Bolivar, Magdalena y Atlántico, respectivamente, en primera instancia.

ARTICULO 2º.- Las normas sustantivas que regulan el régimen disciplinario docente, contenidas en Decreto-Ley 2277 de 1979 y el Decreto 2480 de 1986, continúan vigentes en tanto no contrarien la regulación establecida en la Ley 200 de 1995 y deberán ser aplicadas por el fallador al adelantar el procedimiento disiciplinario.

ARTICULO 3º.- Los procesos disciplinarios que se adelanten contra docentes del servicio educativo estatal iniciados después del 4 de octubre de 1995, se someterán a lo dispuesto en los artículos anteriores.

Los procesos disciplinarios cuyo pliego se haya notificado antes de la vigencia de la Ley 200 de 1995, continuarán tramitándose hasta su culminación, de acuerdo con el procedimiento establecido en el Decreto 2480 de 1986 y las sanciones se impondrán conforme al (sic) los artículos 48 y 49 del Decreto Ley 2277 de 1979, por las autoridades establecidas en dichas normas..."

Son estos los ataques fundamentales que la actora manifiesta: La falta de competencia del Ministro de Interior encargado de funciones presidenciales para expedir el acto; el desconocimiento de la ley 200 de 1995 pues el decreto acusado establece un régimen especial; la vulneración del debido proceso pues quien conocería de los procesos disciplinarios en segunda instancia forma parte de la junta que los fallaría en primera instancia.

El decreto 2277 de 1979, Sección Tercera, en sus artículos 14 y siguientes prevé las juntas de escalafón nacional, departamentales, de las intendencias y comisarías, y el artículo 19 determina:

"Funciones de las Juntas Seccionales: Corresponde a las Juntas Seccionales de Escalafón el estudio, tramitación y resolución de las solicitudes de inscripción, ascenso y reinscripción en el escalafón, la tramitación, concepto y fallo en los procesos disciplinarios que deban adelantarse según este Decreto en relación con personal docente...."

En cuanto a su conformación, los artículos 17 y 18 idem. la prevén de la siguiente manera:

"Art. 17.- Juntas Departamentales: Las Juntas de los Departamentos y del Distrito Capital de Bogotá, estarán integradas de la siguiente forma:

1º. El Gobernador del Departamento o el Alcalde de Bogotá, según el caso o su delegado quien la presidirá.

2º. Un delegado del Ministerio de Educación Nacional.

3º. Un supervisor de educación en ejercicio, nombrado por el Gobernador o por el Alcalde de Bogotá.

4º y 5º. Dos representantes del magisterio: Normalista o bachiller pedagógico el uno y licenciado en Ciencias de la Educación el otro, designados por la asociación regional de docentes con personería jurídica, que agrupe el mayor número de educadores afiliados en el respectivo nivel.

6º. Un representante de las asociaciones de establecimientos educativos no oficiales con personería jurídica, designado según el procedimiento que se disponga el reglamento.

7º. Un representante de las asociaciones de padres de familia que tengan personería jurídica, designado por el Gobernador o el Alcalde de Bogotá.

Parágrafo: El Secretario Ejecutivo de las juntas seccionales será un abogado titulado designado por el Ministerio de Educación Nacional de terna que le presente el Gobernador o el Alcalde de Bogotá, quien ejercerá además, las funciones de jefe de la respectiva oficina seccional de escalafón.

Art. 18.- Juntas de las Intendencias y Comisarías: Las Juntas de las Intendencias y las Comisarías estarán integradas de la siguiente forma:

1º. El Intendente o Comisario, quien la presidirá, o su delegado quien la presidirá.

2º. Un delegado del Ministerio de Educación Nacional.

3º. Un supervisor de educación, nombrado por el Intendente o Comisario.

4º. Un representante del magisterio designado conforme lo disponga el reglamento ejecutivo.

Parágrafo: La secretaria de estas juntas estará a cargo de un abogado titulado designado por el Ministerio de Educación Nacional, quien ejercerá además, las funciones de jefe de la respectiva oficina seccional de escalafón.

En concepto de veintiséis (26) de septiembre de mil novecientos noventa y seis (1996), la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado con ponencia de Consejero Doctor César Hoyos Salazar, Radicación número 860, precisó:

"...Para precisar el factor funcional de competencia, en materia disciplinaria, se debe tener en cuenta que la Ley 200 de 1995 se refiere a diferentes jerarquías de empleos en varios de sus artículos, así: al nominador en el 48 y 94; al jefe de la entidad en el 47 inc. 2º 57, 58 y 90; al jefe o representante del organismo en el 78 num. 4 y 94; al jefe de dependencia en el 57 y 61; al jefe de dependencia regional o seccional en el 57 y 61; al jefe inmediato en el 61; al superior común en el 64; y al superior jerárquico o funcional en el 69.

Las mencionadas jerarquías están relacionadas con la estructura administrativa de los organismos y entidades del Estado y con los niveles de los empleos comprendidos en la misma...

...Cuando la Ley 200 de 1995 se refiere a "entidades" debe entenderse que ellas sonla Nación, los departamentos, los distritos y municipios, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y demás personas jurídicas de derecho público. Y cuando se refiere a "organismos" lo hace en relación con los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y otros órganos que integran las ramas del poder público que son autónomos e independientes (art. 113 C.P.). Tanto las entidades como los organismos están constituidos por "dependencias", esto es, por unidades directivas, de asesoría o coordinación, operativas o ejecutoras y para el estudio y decisión de asuntos especiales, a través de las cuales desarrollan sus actividades....

...En consecuencia, para establecer quién ejerce en un organismo o entidad específica las funciones de nominador, de jefe de la entidad, de jefe o representante del organismo, de jefe de dependencia, de jefe de dependencia regional o seccional, de jefe inmediato,de superior común, de superior jerárquico o funcional, se debe analizar la correspondiente disposición legal o los estatutos que consignan su estructura administrativa, sus dependencias y los niveles de empleos....

...1.2Control disciplinario interno. El artículo 48 de la Ley 200 de 1995 señala que "toda entidad u organismo del Estado, excepto la rama judicial, debe constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores"...

...El artículo 57 impone como requisito para el funcionario que debe adelantar la investigación, por designación del jefe de la entidad o de la dependencia regional o seccional, que sea de igual o superior jerarquía a la del investigado, y aunque no indica que sea necesariamente de la misma entidad debe concluirse que debe ser así, porque las funciones de dirección y administración de personal del jefe de la respectiva entidad son en relación con la misma y no con funcionarios de entidades distintas. De la misma norma comentada se infiere que si la unidad u oficina de control disciplinario interno debe ser "del más alto nivel", también el jefe de esa unidad debe ser de igual o superior jerarquía del investigado..." (Subrayado fuera de texto).

De acuerdo con lo anterior, y a la conformación de las Juntas Seccionales de Escalafón, considera la Sala que ellas no pueden establecerse como la unidad u oficina de control disciplinario interno pues no pertenecen a la estructura administrativa de los órganos territoriales y en tales condiciones no tienen la condición de jerarquía que exige la ley 200 de 1995 a quien adelanta la investigación disciplinaria.

Y, si se considerara que el factor jerárquico se presenta por cuanto el gobernador, el intendente o el comisario, presiden la junta seccional, forzoso resulta concluir que existe una vulneración del debido proceso por cuanto a estos funcionarios compete el conocimiento de la segunda instancia, lo que haría nugatorio el principio de la doble instancia, mucho más cuando, varios de los miembros de la junta son designados por los nominadores.

Es indudable que la doble instancia constituye una garantía suplementaria para quien es investigado disciplinariamente, puesto que quien sea sancionado puede impugnar ante el superior jerárquico la decisión. En tal sentido, la Sala considera que se encuentra en desventaja procesal quien, conforme al decreto demandado es investigado y sancionado en primera y segunda instancia por el mismo funcionario.

Ahora bien, no desconoce la Sala que el nominador podría declararse impedido para fallar la segunda instancia por haber conocido del proceso en instancia anterior, sin embargo quienes intervienen en los procesos disciplinarios asumen, por ese hecho, cargas que resultan indispensables al propósito de reclamar las prerrogativas y los derechos que les atañen. Una de esas cargas es, justamente, la de obrar con la debida lealtad prestando la colaboración necesaria para el desenvolvimiento cabal y diligente de las diversas etapas, actuaciones y diligencias procesales.

El decreto demandado paralizaría o, cuando menos, entorpecería el procedimiento lo cual no es de recibo y atenta contra el principio de celeridad previsto en el artículo 12 de la ley 200 de 1995.

Lo anterior es suficiente para declarar la nulidad del artículo 1º inciso 1º y su parágrafo. En cuanto al inciso 2º del artículo 1º considera la Sala que se limita a ordenar lo previsto por la ley 200 de 1995 artículo 61.

En cuanto al artículo 2º del decreto demandado, cree la Sala que desconoce lo previsto en el artículo 177 de la ley 200 de 1995 al tenor del cual ella:

"...debe ser aplicada por las administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios y por todos los funcionarios que tengan competencia disciplinaria; se aplicará a todos los servidores públicos sin excepción alguna y deroga las disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias a nivel Nacional, Departamental, Distrital o Municipal, o que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este Código.

Las normas referidas a los aspectos disciplinarios previstas en la Ley 190 de 1995 tienen plena vigencia."

Así entonces, no podía el decreto 1726 de 1995 prever que a los docentes se continuarían aplicando las normas sustantivas que se regulaban en el régimen disciplinario previsto en el Decreto-Ley 2277 de 1979 y en el Decreto 2480 de 1986.

Pretender que la expresión "...en tanto no contraríen la regulación establecida en la Ley 200 de 1995..." deja a salvo la disposición demandada, carece de sustento pues cuando la ley precisa que deroga las disposiciones disciplinarias generales y especiales no deja opción alguna de vigencia para el régimen disciplinario especial previsto para los docentes.

Y, por último, en cuanto al artículo 3º inciso 1º, que somete los procesos disciplinarios iniciados con posterioridad al 4 de julio de 1995 a las normas previstas en el decreto demandado, dirá la Sala que, conforme a lo expuesto y atendiendo las razones que la llevan a considerar las nulidades antes explicadas, es necesario concluir que esta disposición también debe ser separada del ordenamiento jurídico.

Por el contrario, el inciso 2º del artículo 3º se aviene a lo dispuesto por el artículo 176 de la ley 200 de 1995 y, en consecuencia, debe negarse su nulidad. Ella, además de retomar la ley, no hace más que precisar las normas que antes de la vigencia del Código Unico Disciplinario se aplicaban en los procesos disciplinarios adelantados contra el personal docente oficial.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A :

1) Declárase la nulidad del artículo 1º y parágrafo, artículo 2º, artículo 3º inciso 1º del decreto 1726 de 1995 expedido por el Ministro del Interior encargado de funciones presidenciales.

2) Niéganse las demás pretensiones de la demanda.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

Cópiese, notifíquese, comuníquese y archívese el expediente. Publíquese.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

ENRIQUE CASAS ROJAS

Secretario Ad-hoc