Fecha Providencia | 05/11/1998 |
Sección: SEGUNDA
Consejero ponente: CARLOS A. ORJUELA GONGORA
Norma demandada: Demanda de simple nulidad contra el parágrafo del artículo 7 y contra el artículo 15 del decreto 1530 de 1996, expedido por el Gobierno Nacional, por medio del cual se reglamentan parcialmente la ley 100 de 1993 y el Decreto Ley 1295 de 1994.
Demandante: JESUS VALLEJO MEJIA
ADMINISTRADORA DE RIESGOS PROFESIONALES - Requisito Adicional de Afiliación / POTESTAD REGLAMENTARIA - Extralimitación / COMPETENCIA REGLAMENTARIA - Alcance / SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES - Competencia Integración Comisiones Mixtas
El parágrafo del artículo 7 del Decreto 1530 de 1996, supedita el proceso de afiliación a la ARP a la firma de un anexo por parte del Presidente y el Secretario del Comité Paritario de Salud Ocupacional, configurándose así una restricción no prevista ni autorizada en los arts. 33 y 78 del Decreto Ley 1295 de 1994, y por lo mismo, provocando una transgresión ostensible de estos mismos artículos. En este sentido la disposición combatida crea un requisito no contemplado en la ley; es decir, limita sin razón la libertad optativa y la voluntariedad que la norma reglamentada le dio a los empleadores, siendo del caso reconocer la vocación de prosperidad del cargo formulado contra el parágrafo acusado. La competencia reglamentaria no se puede medir afirmándose exclusivamente en la ausencia literal de determinadas especificidades legales, puesto que las mismas pueden resultar necesarias en el plano sistemático de una adecuada interpretación y ejecución de la ley. De allí que una tal competencia reglamentaria desprovista de la necesaria iniciativa administrativa no bastaría a explicar el verdadero sentido y alcance del reglamento, antes bien, justo es reconocer que el poder reglamentario tiene como finalidad esencial la de hacer actuante y dinámica a la ley en aquellos aspectos que así lo requieran, de suerte que sin llegar a desbordarla, restringirla o desnaturalizarla el reglamento pueda contar con el fíat suficiente para proyectar a través de sus líneas particulares las señales de eficacia que la ley quiere ver cristalizada en los destinatarios de su mandato. Bajo tales respectos la Sala encuentra ajustada a derecho la competencia otorgada al Ministerio de Trabajo para reglamentar y fomentar la conformación de las comisiones nacionales mixtas de que trata el art. 15 del decreto 1530 de 1996.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
CONSEJERO PONENTE: DOCTOR CARLOS A. ORJUELA GONGORA
Santafé de Bogotá D.C., noviembre cinco (5) de mil novecientos noventa y ocho (1998).-
REF: EXPEDIENTE No. 14.983
AUTORIDADES NACIONALES ACTOR: JESUS VALLEJO MEJIA
Decide la Sala la demanda de simple nulidad presentada por Jesús Vallejo Mejía contra el parágrafo del artículo 7 y contra el artículo 15 del decreto 1530 de 1996, expedido por el Gobierno Nacional, por medio del cual se reglamentan parcialmente la ley 100 de 1993 y el Decreto Ley 1295 de 1994.
LA DEMANDA
Estuvo encaminada a la obtención de la declaratoria de nulidad del parágrafo del artículo 7 y del articulo 15 del decreto 1530 de 1996, proferido por el Gobierno Nacional.
Los siguientes hechos sustentan la pretensión:
"1. El Decreto 1530 del 26 de Agosto de 1996 se expidió por el Presidente de la República y el Ministro de Trabajo y Seguridad Social.
"2. Mediante el mismo, el Gobierno Nacional dijo reglamentar parcialmente la Ley 100 de 1993 y el Decreto Ley 1295 de 1994.
"3. El Decreto en mención se publicó en el Diario Oficial No. 42.864 del 24 de Agosto último.
"4. Como lo mostraré en el capítulo siguiente las disposiciones acusadas son violatorias de disposiciones legales.
NORMAS VIOLADAS
Artículos 33 y 78, y los capítulos VII y VIII del Decreto Ley 1295 de 1994.
MINISTERIO PUBLICO
La Procuraduría Cuarta Delegada en lo Contencioso ante el Consejo de Estado manifestó que no se dan las violaciones anunciadas por el actor, y que por ende procede la desestimación de la nulidad impetrada. Al respecto expresó:
"De acuerdo con lo comentado sobre el parágrafo del artículo 7º del decreto 1350 de 1996, (sic) la exigencia del documento anexo de que allí se trata, es para la A.R.P. y no para el empleador, por lo que no es requisito que impida al empleador el cambio de A.R.P., de donde se deduce que no existe la violación que el actor predica de estos dos artículos del Decreto Ley 1295 de 1994." (fl. 46).
Más adelante culminó afirmando:
"Entendido en este sentido, el artículo 15 del Decreto 1530 de 1996 no es violatorio de los capítulos VII y VIII del Decreto Ley 1295 de 1994, pues las comisiones que en dicho artículo se citan no introducen un nuevo organismo no autorizado, ni le quitan la competencia a los organismos que el Decreto Ley 1295 crea y reglamenta." (fl. 51).
CONSIDERACIONES
En primer lugar habrá de referirse la Sala a la nulidad impetrada frente al parágrafo del artículo 7 del decreto 1530 de 1996. En efecto, en el plano de la confrontación normativa debe tenerse en cuenta que el Decreto Ley 1295 de 1994 prescribe:
" Traslado de entidades administradoras de riesgos profesionales. Los empleadores pueden trasladarse voluntariamente de entidad administradora de riesgos profesionales, una vez cada año, contado desde la afiliación inicial o el último traslado, el cual surtirá efectos a partir del primer día del mes siguiente a aquel en que el traslado se produjo, conservando la empresa que se traslada la clasificación y el monto de la cotización por los siguientes tres meses."
El artículo 78 ibídem, establece:
"Del Instituto de Seguros Sociales. El Instituto de Seguros Sociales continuará administrando los riesgos profesionales de conformidad con sus reglamentos, los cuales deberán ajustarse a lo dispuesto en este decreto.
"Los empleadores que al momento de entrar en vigencia el presente decreto se encuentren afiliados al ISS, podrán trasladarse a otra entidad administradora de riesgos profesionales debidamente autorizada.
"Los recursos provenientes de riesgos profesionales deberán ser manejados en cuentas separadas de los demás recursos del Instituto y deberá llevarse una contabilidad independiente sobre ellos."
A su turno el parágrafo del artículo 7 del Decreto 1530 de 1996 es del siguiente tenor:
"Este anexo plasma el compromiso que debe ser firmado por el Representante legal o técnico de la empresa, el Presidente y el Secretario del Comité paritario de Salud Ocupacional, así como el representante legal o persona autorizada por la ARP, para tal fin."
Atendiendo a la anterior contrastación normativa resulta claro que el parágrafo acusado supedita el proceso de afiliación a la ARP a la firma de un anexo por parte del Presidente y el Secretario del Comité Paritario de Salud Ocupacional, configurándose así una restricción no prevista ni autorizada en los artículos 33 y 78 del Decreto Ley 1295 de 1994, y por lo mismo, provocando una transgresión ostensible de estos mismos artículos. En este sentido la disposición combatida crea un requisito no contemplado en la ley; es decir, limita sin razón la libertad optativa y la voluntariedad que la norma reglamentada le dio a los empleadores, siendo del caso reconocer la vocación de prosperidad del cargo formulado contra el parágrafo acusado.
En lo tocante a la invocada nulidad del artículo 15 del decreto 1530 de 1996 se tiene:
El Decreto Ley 1295 de 1994 estableció en su capítulo VII reglas sobre la Dirección del Sistema General de Riesgos Profesionales. A este respecto dispuso que la dirección y administración del sistema estará a cargo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; creó el Consejo Nacional de Riesgos Profesionales como un órgano de dirección del Sistema General de Riesgos Profesionales, determinándole al efecto sus funciones; determinó que el Comité Nacional de Salud Ocupacional, creado mediante el decreto 586 de 1983, será un órgano asesor del Consejo y consultivo de la Dirección Técnica de Riesgos Profesionales del Ministerio de Trabajo; previó que los comités seccionales de salud ocupacional actuarán adicionalmente como asesores de las Direcciones Regionales del Ministerio de Trabajo y de los servicios seccionales y municipales de salud; creó los comités locales de salud ocupacional en los municipios cuya densidad poblacional lo amerite.
Al interior del Ministerio de Trabajo el decreto 1295 creó como una dependencia la Dirección Técnica de Riesgos Profesionales, la cual se halla integrada por la Subdirección Preventiva de Salud Ocupacional y por la Subdirección de Control de Invalidez. Igualmente se dispuso en relación con las Direcciones Regionales de Trabajo, que además de la funciones a ellas asignadas deberán velar por la aplicación de las leyes y reglamentos en lo concerniente a la prevención de riesgos, al propio tiempo que ordenar a las empresas, a solicitud de las ARP, que se ajusten a ellos. También quedaron facultadas las Regionales para adoptar las medidas tendientes a conjurar las prácticas ilegales, o no autorizadas, o evidentemente peligrosas, para la salud o la vida de los afiliados al Sistema General de Riesgos Profesionales.
De otra parte el decreto 1295 de 1994 reguló lo atinente a la administración del sistema, indicando que tal administración sería exclusiva del ISS y de las entidades aseguradoras de vida autorizadas por la Superintendencia Bancaria para la explotación del ramo de seguro de riesgos profesionales. Al efecto se estipularon los requisitos para las compañías de seguros y las funciones de las ARP, a tiempo que se dispuso sobre la promoción y asesoría para la afiliación, publicidad de éstas, garantías a las prestaciones económicas, vigilancia y control, no discriminación en la afiliación y reglas para la competencia.
A esta altura del análisis se pregunta la Sala, ¿dónde puede radicar el quebrantamiento normativo que reclama el actor
Al respecto debe indicarse que la competencia reglamentaria no se puede medir afirmándose exclusivamente en la ausencia literal de determinadas especificidades legales, puesto que las mismas pueden resultar necesarias en el plano sistemático de una adecuada interpretación y ejecución de la ley. De allí que una tal competencia reglamentaria desprovista de la necesaria iniciativa administrativa no bastaría a explicar el verdadero sentido y alcance del reglamento, antes bien, justo es reconocer que el poder reglamentario tiene como finalidad esencial la de hacer actuante y dinámica a la ley en aquellos aspectos que así lo requieran, de suerte que sin llegar a desbordarla, restringirla o desnaturalizarla el reglamento pueda contar con el fíat suficiente para proyectar a través de sus líneas particulares las señales de eficacia que la ley quiere ver cristalizada en los destinatarios de su mandato.
Bajo tales respectos la Sala encuentra ajustada a derecho la competencia otorgada al Ministerio de Trabajo para reglamentar y fomentar la conformación de las comisiones nacionales mixtas de que trata el artículo 15 del decreto 1530 de 1996. Y es que antes que constituir una amenaza para el orden jurídico superior la norma censurada bien puede coadyuvar al desarrollo de un eslabón culminante dentro de las políticas y orientaciones del sistema para la promoción y prevención de los riesgos profesionales por actividades de la economía nacional o por interés de tipo sectorial. Esto es, se trata de la existencia de una instancia atenta a las concreciones específicas en materia de promoción y prevención de determinados riesgos profesionales, que adecuadamente ejecutada puede llegar a constituirse en factor retroalimentador de un campo que en no pocas oportunidades se ve divorciado de las estrategias y programas, y que no es otro que el de la realización práctica del interés querido por la ley. Por lo demás, siendo como es que a los integrantes de las susodichas comisiones los anima un claro interés por las resultas del sistema, ¿qué se opone a que actúen en el sentido previsto dentro del artículo demandado
Todo tiende a indicar que el fundamentalismo "crítico" frente a la potestad reglamentaria no consulta la real naturaleza de la ley y sus potenciales desarrollos reglamentarios, de allí que en el caso de autos el precepto demandado deba permanecer incólume en el seno de la normatividad imperante. En otras palabras, el cargo endilgado contra el artículo 15 del decreto 1530 de 1996 no está llamado a prosperar.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. Declárase la nulidad del parágrafo del artículo 7º del decreto 1530 de 1996, que reza:
"Este anexo plasma el compromiso que debe ser firmado por el Representante legal o técnico de la empresa, el Presidente y el Secretario del Comité paritario de Salud Ocupacional, así como el representante legal o persona autorizada por la ARP, para tal fin."
2. Deniégase la pretensión de nulidad del artículo15 del decreto 1530 de 1996.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su reunión del día 5 de noviembre de 1998.-
NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
Presidente
JAVIER DIAZ BUENO SILVIO ESCUDERO CASTRO
CARLOS A. ORJUELA GONGORA DOLLY PEDRAZA DE ARENAS
FLAVIO RODRÍGUEZ ARCE
Salva voto
ENEIDA WADNIPAR RAMOS
Secretaria
EXPEDIENTE No 14.983 - ACTOR: JESUS VALLEJO MEJIA - DECRETOS DEL GOBIERNO