Fecha Providencia | 09/07/1998 |
Sección: SEGUNDA
Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
Norma demandada: por el cual se dictan normas sobre el retiro compensado de los empleados públicos al servicio del Congreso Nacional, y se dictan otras disposiciones en materia prestacional
Demandante: LUIS ANTONIO VARGAS ALVAREZ
PLAN DE RETIRO COMPENSADO EMPLEADOS DEL CONGRESO - Alcance/ VIOLACION DIRECTA DE NORMAS CONSTITUCIONALES - Improcedencia / EMPLEADOS PUBLICOS DEL CONGRESO - Retiro del Cargo y Revinculación / DERECHO A LA IGUALDAD - Inexistencia de Violación / DERECHO A ACCEDER AL DESEMPEÑO DE FUNCIONES PUBLICAS - Inexistencia de Violación
Preceptos constitucionales de contenido abstracto como los que invoca el demandante en el escrito introductorio, en principio, no pueden ser vulnerados sino a través de las normas legales que los desarrollan y la demanda no controvierte la legalidad del artículo 2o. del decreto No. 1076 de 1992 con ninguna disposición que tenga fuerza de ley. El derecho a la igualdad, en los términos en que lo expone el actor, de conformidad con el artículo 13 de la Constitución, podría haberse vulnerado en la medida en que el precepto acusado hubiese establecido un trato discriminatorio entre los empleados del Congreso retirados del cargo para poderse vincular laboralmente de nuevo o no a esta corporación dentro del plazo de los 8 años que se señala en el artículo 2o. del decreto No. 1076 de 1992; asimismo, en el caso en que se demostrara que dentro de las limitaciones que consagra dicho artículo, hubo funcionarios que en las condiciones allí previstas, habiendo sido retirados del cargo, unos fueron de nuevo vinculados laboralmente y otros no, dentro del término de los 8 años a que alude la norma, evento cuya demostración sería procedente a través de un mecanismo jurídico distinto de la acción pública de nulidad. El derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 7o. del artículo 40 de la Carta, dentro de la comprensión genérica que abarca el contenido del citado precepto constitucional, no se afecta y, por ende, no existe violación de dicha norma por haberse establecido el impedimento a que hace mención el artículo 2o. del decreto 1076 de 1992, que en la forma como allí se regula sólo se presenta para vincularse nuevamente en el Congreso de la República y por el término de 8 años.
NOTA DE RELATORIA: Reiteración de la sentencia del 19 de diciembre de 1994, Exp. 7344, Ponente: Dra. CLARA FORERO DE CASTRO y sentencia del 30 de noviembre de 1994.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
MAGISTRADO PONENTE: DOCTOR NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
Santa Fe de Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de mil novecientos
noventa y ocho (1.998).
REF: Expediente No. 10.905
DECRETOS DEL GOBIERNO
ACTOR: LUIS ANTONIO VARGAS ALVAREZ
Procede la Sala a decidir el proceso de la referencia, en el cual se impetra la nulidad del artículo 2º del decreto No. 1076 de 1.992 proferido por el Gobierno Nacional, "por el cual se dictan normas sobre el retiro compensado de los empleados públicos al servicio del Congreso Nacional, y se dictan otras disposiciones en materia prestacional."
CONTENIDO DE LA DEMANDA:
El ciudadano Luis Antonio Vargas Alvarez, en ejercicio de la acción pública de nulidad, solicita se declare la nulidad de la citada disposición (fl. 9).
Manifiesta que con motivo de la reestructuración de la planta de personal del Congreso de la República, el Gobierno Nacional de acuerdo con las facultades que le concedió la ley 4ª de 1.992, dictó el decreto No. 1076 de 1.992, el cual dispuso en su artículo 2º que el retiro del cargo de los empleados públicos al servicio del Congreso implica la terminación de la relación legal y reglamentaria y que bajo ninguna circunstancia podrán ser nuevamente vinculados laboralmente a dicha Corporación, sino a partir de los 8 años siguientes a la publicación del aludido decreto.
Se invocan como infringidos con el acto acusado los artículo 13, 16, 25, 29, 40 numeral 7º y 53 de la Constitución Política (fl. 10).
Al desarrollar el concepto de violación expone el demandante que es evidente que la norma acusada coloca a las personas indemnizadas del Congreso en desigualdad frente a la mayoría de ciudadanos colombianos, ya que al haber establecido el reconocimiento de una bonificación equivalente a los salarios que hubiesen devengado hasta el 20 de julio de 1.994, genera por la prohibición de reincorporarse al servicio del Congreso, un tratamiento claramente discriminatorio. El desconocimiento del derecho a la igualdad implica la violación del derecho a un debido proceso, ya que sin fórmula de juicio, la circunstancia de haber indemnizado al funcionario, produce una inhabilidad para desempeñar un empleo en el Congreso, inhabilidad que sólo podría ser viable si existiese de por medio una sanción de carácter disciplinario. Precisa que el empleado es "condenado" a perder el derecho que de conformidad con el artículo 40, numeral 7º de la Carta , tiene todo ciudadano de acceder a cargos públicos, salvo que se encuentre incurso en determinadas inhabilidades e incompatibilidades.
Anota que se infringe el derecho fundamental del libre desarrollo de la personalidad "puesto que dentro de las formas de desarrollo de la personalidad con que cuenta toda persona, no está para los indemnizados del Congreso la posibilidad de reintegrarse a la función pública como empleados de la Rama Legislativa, lo cual agravia claramente el libre desarrollo de la personalidad" (fl. 11). De otra parte, el trabajo es un derecho que merece especial protección del Estado, por lo que no es dable que por capricho del Gobierno se limiten las posibilidades de las personas para desempeñar cargos en el Congreso; la inhabilidad para ocupar estos empleos ha debido extenderse hasta el 19 de julio de 1.994, fecha hasta la cual comprenden los factores que se tuvieron en cuenta para la indemnización. La actitud del Gobierno Nacional repugna frente a lo previsto en el artículo 53 de la Constitución.
De tal forma, la indemnización en vez de ser una compensación por la pérdida del empleo, se constituye en el alto precio que debieron pagar los indemnizados para recibirla, quienes además tuvieron que correr con otro más gravoso como fue el de aceptar a la fuerza la imposición de una sanción más grave que las contempladas para cuando se cometen faltas disciplinarias graves, "pues en tanto que el máximo de una inhabilidad para cuando se imponen sanciones de destitución es de 5 años, para este caso la sanción, precio de la indemnización, es de 8 años" (fl. 12).
SUSPENSION PROVISIONAL
Solicitó el actor en el escrito introductorio del proceso, la suspensión provisional del acto acusado por violación flagrante de los artículos 13, 16, 25, 29, 40 numeral 7º y 53 de la Carta (fl. 13).
La Sala denegó la medida precautoria (fl. 23), por no encontrar, "en principio, la manifiesta violación de estas normas, pues frente a su contenido abstracto, para llegar eventualmente a las conclusiones a que llega el demandante forzosamente habría que hacer raciocinios ajenos a la simple confrontación, los cuales son propios del juzgamiento del acto, cuando se profiera la correspondiente sentencia".
CONTESTACION DE LA DEMANDA
El apoderado de la Nación (fl. 46), en la contestación de la demanda (fls. 40 a 42), solicita a la Corporación "declarar ajustada a la Constitución y a la ley, la disposición objeto de este proceso" (fl. 42).
Afirma que el objetivo que persigue la decisión que se impugna es el de evitar el enriquecimiento sin causa por parte del servidor público que ha sido comprendido por el plan de retiro compensado; no tendrían sentido las prescripciones del plan, pues no habría solución de continuidad entre el momento final que se toma como base para fijar la indemnización a la que hace mención el decreto (19 de julio de 1.994), y el nuevo ingreso del servidor público al Congreso Nacional (20 de julio del mismo año). Si no existiera la provisión a la que alude el artículo 2º del decreto 1076 de 1.992, podrían reingresar al Congreso de la República quienes fueron desvinculados del mismo a través del plan dispuesto por el artículo 18 de la ley 4ª de 1.992, como si nunca hubiesen sido retirados de dicha Corporación por medio del plan.
Añade que debe recordarse que toda norma jurídica debe tener efectos tanto desde el plano normativo "como desde el factual" (fl. 41), so pena de perder la naturaleza que la caracteriza; serían inocuas las disposiciones del decreto No. 1076 en su conjunto si no existiera la prohibición del artículo 2º acusado.
EL CONCEPTO FISCAL
El señor Procurador Cuarto Delegado (E) en su concepto (fls. 50 a 56), considera, en síntesis, que la limitación establecida en la disposición impugnada, resulta violatoria de los preceptos constitucionales señalados en la demanda, porque se le está cercenando sin causa alguna los derechos fundamentales de igualdad, libre desarrollo de la personalidad y de acceso a los cargos públicos (artículos 13, 16 y 40 de la Carta), "por cuanto si bien es de recibo la restricción durante el lapso en virtud del cual se les indemnizó, que corrió hasta el 19 de julio de 1.994, de allí para adelante no encontramos justificación para la adopción de esa medida que desborda los lineamientos de la norma reglamentada" (fl. 56), por lo que la frase "ocho (8) años siguientes a la publicación del presente decreto" amerita ser anulada.
Procede la Sala a decidir, previas las siguientes
CONSIDERACIONES
Se trata de dilucidar la legalidad del artículo 2º del decreto No. 1076 de 1992, "por el cual se dictan normas sobre el retiro compensado de los empleados públicos al servicio del Congreso Nacional, y se dictan otras disposiciones en materia prestacional", en cuanto dispuso que el retiro del cargo de los empleados públicos de dicha Corporación legislativa implica la terminación de la relación legal y reglamentaria, y que bajo ninguna circunstancia podrán ser nuevamente vinculados laboralmente al Congreso sino a partir de los 8 años siguientes a la publicación del aludido decreto (fl. 1 vto.).
El citado decreto fue expedido en desarrollo de lo dispuesto en la ley 4a. de 1992, la cual determina en su artículo 18 que el Gobierno nacional establecerá por una sola vez el plan de retiro compensado de los funcionarios del Congreso Nacional, el cual debe comprender indemnizaciones por concepto de pago de salarios, primas, bonificaciones y demás prestaciones sociales y/o pensiones de jubilación.
Como se sabe, mediante la referida ley 4a. se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la regulación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se profieren otras disposiciones de acuerdo con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.
La ley 4a. de 1992 buscó unificar los regímenes prestacionales existentes para un mejor control del gasto público y con el retiro compensado de los funcionarios del Congreso Nacional facilitar la reestructuración administrativa permitiendo al Ejecutivo fijar por una sola vez y para dicho efecto, pautas que tuvieran en cuenta los derechos de los empleados de la Rama Legislativa que se acogieran al plan, con el fin de que con su desvinculación del servicio no sufrieran lesión alguna.
Según lo previsto en el artículo 1° del decreto No. 1076 de 1992, el plan de retiro compensado se aplicaría al personal administrativo designado por las nuevas directivas, el personal elegido por los miembros del Congreso Nacional cuyos empleos figuraban en las plantas de personal consagradas en las leyes 52 de 1978 y 28 de 1983, a los exfuncionarios desvinculados en el período del Congreso en curso que debieron ser reintegrados por mandato judicial o conciliación administrativa.
De otra parte, los artículos 7° y 8° del decreto 1076 determinaron los conceptos salariales y prestacionales que se debían cancelar a quienes fueran desvinculados del cargo.
Luego, el 11 de agosto de 1992 el Gobierno Nacional profirió el decreto No. 1330, en desarrollo del artículo 18 de la ley 4a. de 1992, mediante el cual se dictan algunas normas relacionadas con el plan de retiro compensado adoptado mediante decreto No. 1076 de 1992.
Como lo expresó la Sala en sentencia del 30 de noviembre de 1994, expediente No. 7392, actor: Raúl De J. Villegas Gutiérrez, Consejero Ponente: Doctor Carlos Arturo Orjuela Góngora, se tiene que lo que el Presidente de la República hizo al dictar los decretos Nos.1076 y 1330 de 1992, fue desarrollar la ley marco, que señaló las disposiciones, objetivos y criterios que debía observar aquél para la fijación del régimen salarial y prestacional a que ya se ha hecho referencia, como también para expedir otras normas de acuerdo con lo previsto en el artículo 150, numeral 19 literales e) y f) de la Carta. Lo único que llevó a cabo el Gobierno Nacional al expedir el decreto No. 1330 de 1992 fue llenar los vacíos o inconsistencias existentes en el decreto 1076 del mismo año y regular algunas excepciones para la aplicación del plan de retiro compensado, advirtiendo a qué empleados no se aplicaría; no obstante, con tales excepciones no se creó un plan de retiro compensado diferente ya que lo único que se hizo fue restringir su campo de aplicación.
De igual modo, como lo dijo la Corporación en sentencia del 19 de diciembre de 1994, expediente No. 7344, actor: Fernando Calle Parra, Magistrada Ponente: Doctora Clara Forero de Castro, bajo la orientación de la ley 4a. de 1992 resulta lógico que el plan de retiro compensado no se aplicará a los empleados de libre nombramiento y remoción que podían ser desvinculados del servicio en cualquier momento sin sufrir menoscabo de sus derechos, ni a aquellos cuyo período vencía el 19 de julio de 1992, puesto que así mismo podían ser retirados al terminar éste, sin violación de ningún derecho. Se justificaba la indemnización para los funcionarios con período mayor o inscritos en carrera administrativa, que por dicha razón gozaban de garantía de estabilidad; según la mencionada ley, esa era la orientación que debía tener el plan expedido por el Gobierno.
Añade la providencia aludida que como el decreto No. 1076 de 1992 no se ajustó a dicha perspectiva porque no excluyó a estos funcionarios para los cuales no se justificaba legalmente una indemnización, esa omisión fue corregida por el artículo 1° del decreto N° 1330 de 1992, en el cual no se modificó el plan concebido en el primero sino que se hizo precisión respecto de sus beneficiarios; no podía el Gobierno dictar un nuevo plan cambiando las bases del mismo, pero sí tenía facultad para indicar quiénes, según la ley podían acogerse a él.
Se reiteran allí los planteamientos expuestos en la sentencia del 30 de noviembre de 1994, agregando además que la norma impugnada (art. 1° del decreto 1330 de 1992) no establece un nuevo plan de retiro, "y que la posibilidad de fijarlo por una sola vez, no implicaba que tuviera que estar contenido en un único acto; podía estar previsto en varios siempre que fuera un solo plan"
Entre los decretos 1076 y 1330 de 1992 no existe conflicto, porque ellos integran "un cuerpo armónico", según criterio jurisprudencial de la Sala (Sentencia del 23 de enero de 1997, expediente N° 13732, actor: Jairo Jiménez López, Consejero Ponente: Doctor Antonio Alvarado Cabrales).
Ahora bien, como es de conocimiento, la jurisdicción contencioso administrativa es rogada, razón por la cual al juez administrativo sólo le es viable confrontar la legalidad del acto acusado con las normas que se invocan como infringidas por el demandante y con fundamento en los planteamientos que expone al respecto en el desarrollo del concepto de violación contenido en el escrito introductorio.
Como se observa en el caso sub-examine, el actor invoca como vulnerados por el artículo 2º del decreto No. 1076 de 1.992, los artículos 13, 16, 25, 29, 40 numeral 7º y 53 de la Carta, por haberse dispuesto que el retiro del cargo de los empleados públicos del Congreso no podrían éstos bajo ninguna circunstancia ser nuevamente vinculados laboralmente a esa Corporación Legislativa, sino a partir de los 8 años siguientes a la publicación del referido decreto.
Como lo manifestó la Sala en su providencia del 14 de julio de 1.995 (fl. 23), las normas de carácter constitucional que se citan como vulneradas por el acto administrativo enjuiciado son de "contenido abstracto".
Precisa la Corporación que la demanda no controvierte la legalidad del artículo 2º del decreto No. 1076 de 1.992 frente a la ley marco (ley 4ª de 1.992) que le sirvió de soporte jurídico para su expedición, ni tampoco se cuestiona la legalidad del acto administrativo enjuiciado respecto de otra disposición de carácter legal.
El artículo 13 de las Constitución política, hace mención a que todas las personas nacen libres e iguales ante la ley con las especificaciones que allí se establecen; el 16 ibidem consagra que todas las personas tienen derecho al libre desarrollo de su personalidad sin más limitaciones que las que imponen los derechos y el orden jurídico. El artículo 25 de la Constitución señala que el trabajo es un derecho y una obligación social que goza de la especial protección del Estado; toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.
De otra parte, el artículo 29 de la Carta alude al derecho de defensa y al debido proceso; el numeral 7º del artículo 40 ibidem con relación al derecho que tiene todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, establece que para hacer efectivo este derecho puede acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos por nacimiento o adopción que tengan doble nacionalidad; asimismo, que la ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales puede aplicarse.
Finalmente, el artículo 53 de la Constitución, citado igualmente como infringido por el acto acusado, hace referencia a que el Congreso expedirá el estatuto del trabajo y que la ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos como principios mínimos fundamentales los que allí se mencionan; que el Estado garantizará el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales; los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.
Como puede verse, preceptos constitucionales de contenido abstracto como los que invoca el demandante en el escrito introductorio, en principio, no pueden ser vulnerados sino a través de las normas legales que los desarrollan y como ya se vio, la demanda no controvierte la legalidad del artículo 2º del decreto No. 1076 de 1.992 con ninguna disposición que tenga fuerza de ley.
De tal forma, por vía de ejemplo, el derecho al libre desarrollo de la personalidad tiene como limitaciones las que imponen los derechos de los demás y el ordenamiento jurídico; en cuanto al derecho de defensa y al debido proceso, se determina que nadie podrá ser juzgado sino de acuerdo con las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio; que en materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.
En lo atinente al derecho de todo ciudadano para acceder al ejercicio de funciones o cargos públicos, salvo los colombianos que allí se indica, se señala que la ley reglamentará la excepción y determinará los casos a los cuales debe aplicarse. Y en lo que concierne al estatuto del trabajo, su desarrollo corresponde a la ley, como se infiere del contenido del artículo 53 de la Carta, la cual tendrá en cuenta como principios mínimos fundamentales los que se señalan en dicho precepto constitucional. Del mismo modo, el derecho al trabajo a que hace referencia el artículo 25 de la Constitución no se infringe de manera directa por la circunstancia de haberse consagrado el impedimento a que alude el artículo 2º del decreto No. 1076 de 1.992 para los empleados públicos del Congreso Nacional retirados del cargo, consistente en no poderse vincular laboralmente a esta Corporación sino luego de transcurridos 8 años de la publicación del mencionado decreto.
El derecho a la igualdad, en los términos en que lo expone el actor, de conformidad con el artículo 13 de la Constitución, podría haberse vulnerado en la medida en que el precepto acusado hubiese establecido un trato discriminatorio entre los empleados del Congreso retirados del cargo para poderse vincular laboralmente de nuevo o no a esta corporación dentro del plazo de los 8 años que se señala en el artículo 2º del decreto No. 1076 de 1.992; asimismo, en el caso en que se demostrara que dentro de las limitaciones que consagra dicho artículo, hubo funcionarios que en las condiciones allí previstas, habiendo sido retirados del cargo, unos fueron de nuevo vinculados laboralmente y otros no, dentro del término de los 8 años a que alude la norma, evento cuya demostración sería procedente a través de un mecanismo jurídico distinto de la acción pública de nulidad.
De otro lado, el derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 7º del artículo 40 de la Carta, dentro de la comprensión genérica que abarca el contenido del citado precepto constitucional, no se afecta y, por ende, no existe violación de dicha norma por haberse establecido el impedimento a que hace mención el artículo 2º del decreto 1076 de 1.992, que en la forma como allí se regula sólo se presenta para vincularse nuevamente en el Congreso de la República y por el término de 8 años.
Así las cosas, la Corporación, por las razones expuestas, no comparte el criterio de la Agencia Fiscal en el sentido que debe anularse la frase "8 años siguientes a la publicación del presente decreto" (fl. 56).
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
Deniéganse las súplicas de la demanda en el proceso incoado por LUIS ANTONIO VARGAS ALVAREZ, con el fin de obtener la nulidad del artículo 2° del decreto 1076 de 1.992 proferido por el Gobierno Nacional.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. Archívese el expediente.
La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada el día nueve (9) de julio de mil novecientos noventa y ocho (1.998).
JAVIER DIAZ BUENO SILVIO ESCUDERO CASTRO
CLARA FORERO DE CASTRO CARLOS A. ORJUELA GONGORA
NICOLAS PAJARO PEÑARANDA DOLLY PEDRAZA DE ARENAS
ENEIDA WADNIPAR RAMOS
SECRETARIA
EXP. N° 10.905 - ACTOR: LUIS ANTONIO VARGAS ALVAREZ-