Fecha Providencia | 11/09/1997 |
Sección: SEGUNDA
Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
Norma demandada: por el cual se dictan normas sobre el retiro compensado de los empleados públicos al servicio del Congreso Nacional, y se dictan otras disposiciones en materia prestacional
Demandante: AGUSTIN GOMEZ TORRES
EMPLEADO DEL CONGRESO / FUNCIONARIOS AL SERVICIO DEL CONGRESO / PLAN DE RETIRO COMPENSADO / INDEMNIZACION / PENSION DE JUBILACIÓN - Incompatibilidad / REGIMEN ESPECIAL DE PENSIONES
En el contexto jurídico planteado la Corporación observa que dentro del marco legal previsto en el artículo 18 de la ley 4a. de 1992, que consagra que el plan de Retiro Compensado de los funcionarios del Congreso Nacional debe comprender indemnizaciones por el concepto allí indicado y / o pensiones de jubilación, el decreto No. 1076 de 1992 en su artículo 3o. estableció un régimen especial de pensiones para tales empleados; cualquiera que sea la edad, y de indemnizaciones, para quienes sean retirados del empleo, según lo señala el artículo 7o. ibídem, las cuales son incompatibles con aquéllas pues bajo ninguna circunstancia un funcionario al servicio del Congreso podrá disfrutar de pensión de jubilación y al mismo tiempo recibir indemnización, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 8o. acusado ibídem, incompatibilidad que como puede verse no se contrapone con el criterio de la Corte Constitucional expresado en la sentencia No. C - 337 / 93 respecto de la inexequibilidad del artículo 113 de la ley 21 de 1992.
DERECHO A PENSION DE JUBILACIÓN - Prevalencia / INDEMNIZACIÓN - Improcedencia / MESADAS PENSIONALES - Descuento / EMPLEADOS DEL CONGRESO
Análisis del decreto 1076 de 1992, en armonía con el Decreto 1330 del mismo año, no se establece que se pretenda desconocer el derecho a la pensión de jubilación de los empleados del Congreso Nacional frente a la eventualidad de percibir la indemnización allí contemplada, porque aquella prestación prima sobre ésta, como se deduce del inciso 2o del artículo 8o. enjuiciado que afirma que si se paga una indemnización y luego se reclama y obtiene una pensión, el monto cubierto por la indemnización más intereses liquidados a la tasa de interés corriente bancario, se descontará periódicamente de la pensión en el menor número de mesadas legalmente posible. De allí que no sea cierta la afirmación hecha en el libelo demandatorio en cuanto que el derecho a la pensión de jubilación pretende ser abolido a través del decreto 1076 de 1992.
PLAN DE RETIRO - Cobertura / EMPLEADOS DEL CONGRESO
Según lo previsto en el artículo 1o. del decreto 1076 de 1992, el plan de retiro compensado se aplica al personal administrativo designado por las nuevas directivas, al personal elegido por los miembros del Congreso Nacional cuyos empleos figuraban en las plantas de personal consagradas en las leyes 52 de 1978 y 28 de 1983, a los exfuncionarios desvinculados en el período del Congreso en curso que debieron ser reintegrados por mandato judicial o conciliación administrativa. Lo que el Presidente de la República hizo al dictar los decretos Nos. 1076 y 1330 de 1992, fue desarrollar la ley marco, que señaló las disposiciones, objetivos y criterios que debía observar aquél para la fijación del régimen salarial y prestacional a que ya se ha hecho referencia, como también para expedir otras normas de acuerdo a lo previsto en el artículo 150, numeral 19 literales e) y f) de la Carta. Lo único que llevó a cabo el Gobierno Nacional al expedir el decreto No. 1330 de 1992 fue
llenar los vacíos o inconsistencias existentes en el decreto 1076 del mismo año y regular algunas excepciones para la aplicación del plan de retiro compensado, advirtiendo a qué empleados no se aplicaría; no obstante, con tales excepciones no se creo el plan de retiro compensado diferente ya que lo único que se hizo fue restringir su campo de aplicación.
NOTA DE RELATORIA: Menciona las sentencias del 30 de noviembre de 1994, Exp; 7392 Ponente Dr; CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA,; la del 19 de diciembre de 1994, Exp; 7374, Ponente Dra; CLARA FORERO DE CASTRO; Sentencia del 23 de enero de 1997, Exp; 13732, Ponente Dr; ANTONIO ALVARADO CABRALES; y la sentencia de la Corte Constitucional C - 337 de 1993, Exp; D - 296 Ponente Dr; VLADIMIRO NARANJO MESA, mediante la cual se declaró inexequible el artículo 113 de la ley 21 de 1992.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUB - SECCION "A"
CONSEJERO PONENTE: DOCTOR NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
Santafé de Bogotá, D.C, once (11) de septiembre de mil novecientos noventa y siete (1.997).
Ref: Expediente No. 8861
Decretos del Gobierno
Actor:AGUSTIN GOMEZ TORRES
Procede la Sala a decidir el proceso de la referencia, en el cual se impetra la nulidad del artículo 8° del decreto No. 1076 de 1992 proferido por el Gobierno Nacional, "por el cual se dictan normas sobre el retiro compensado de los empleados públicos al servicio del Congreso Nacional, y se dictan otras disposiciones en materia prestacional" (fl. 1 vuelto).
CONTENIDO DE LA DEMANDA
El ciudadano Agustín Gómez Torres, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita se declare la nulidad de la citada disposición.
En el escrito introductorio manifiesta que el Gobierno Nacional decidió cambiar la planta de personal del Congreso de la República y al tratar de hacerlo se encontró con un obstáculo de carácter legal porque los empleados de dicha Corporación eran funcionarios de período, ya que estaban nombrados para desempeñar los cargos durante el período de 1990 - 1994 (artículo 3° de la ley 52 de 1978). Para solucionar este problema expidió el decreto 1076 de 1992, según el cual todos los empleados que en desarrollo del plan de retiro compensado fueran desvinculados del empleo, recibirían una indemnización consistente en el pago de una suma equivalente al monto de lo que por todo concepto devengaría el funcionario si permaneciera en el cargo hasta el final del período para el cual había sido designado; sin embargo, en la disposición acusada se estableció que la indemnización es incompatible con las pensiones y bajo ninguna circunstancia un empleado público al servicio del Congreso podrá disfrutar de pensión y recibir indemnización.
Expone que la norma enjuiciada que también se hizo extensiva a otras entidades, es ostensiblemente inconstitucional, ya que quebranta entre otros los artículos 48, 53 y 64 de la Carta.
De conformidad con el artículo 48 ibídem que determina que se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social, uno de lo sistemas de previsión más importantes es el de la pensión de jubilación; ésta es una asignación habitual que la ley reconoce a quien le ha prestado sus servicios al Estado durante un determinado tiempo y ha llegado a una edad de retiro forzoso; dicha prestación es vitalicia y una vez adquirida solo se pierde por pena accesoria decretada en juicio o proceso de naturaleza penal.
Situación diametralmente opuesta a lo que sucede con la pensión de jubilación es la indemnización, la cual consiste en el resarcimiento de un daño o perjuicio; ella se origina en un perjuicio y no en la prestación del servicio como acontece con la pensión aludida, vale decir, que son derechos diferentes por su origen y efectos, "y que en manera alguna se excluyen o contraponen porque ni versan sobre lo mismo ni guardan la menor correlación o afinidad luego pueden perfectamente coexistir en cabeza de un mismo sujeto" (fl. 10 ibídem); la incompatibilidad estaría en ejercer simultáneamente dos derechos que tienden a reconocer doblemente una misma prestación o asignación.
Añade sobre el tópico que el desacierto jurídico contenido en el precepto acusado está igualmente en contravía con lo dispuesto en el artículo 53 de la Carta que en su inciso 3° preceptúa que el Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales; el goce del derecho a la pensión de jubilación que según la Constitución es irrenunciable, no se le puede negar al funcionario a través de un simple decreto ejecutivo como lo es el decreto 1076 de 1992; el Gobierno Nacional incurre en grave error al darle un idéntico contenido conceptual y alcance jurídico a los términos asignación e indemnización porque se quebranta el artículo 128 de la Constitución Nacional.
La pensión de jubilación ciertamente tiene el carácter de una asignación mensual vitalicia, más no así la indemnización, por las razones que plantea el actor en el libelo demandatorio (fls. 12, 13, y 14).
Concluye al respecto que, por ende, se infiere que es una desacierto jurídico el pretender establecer incompatibilidad entre la pensión de jubilación contemplada en el artículo 3° del decreto 1076 de 1992 y la indemnización consagrada en el artículo 7° de la misma disposición legal, toda vez que como lo sostiene el Consejo de Estado y los Tribunales del país, son dos instituciones que se generan por una causa diferente y que producen efectos.
La primera, o sea, la asignación de pensión vitalicia de jubilación se origina en la prestación del servicio, mientras que la indemnización tiene su causa en un acto ilícito resarcible o un hecho dañino indemnizable; la primera es vitalicia y ésta es ocasional y transitoria.
El artículo 8° del decreto 1076 de 1992 infringe también de manera ostensible el inciso 1° del artículo 58 de la Carta que garantiza la propiedad y los demás derecho adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.
Tales derechos adquiridos son una de las formas o categorías del derecho de propiedad; en el caso sub - lite se presenta la coexistencia de dos derechos adquiridos que tienen por titular a un mismo sujeto, lo que no es raro o inadmisible; el mejor ejemplo de derecho adquirido lo es sin duda el derecho a la pensión de jubilación, por lo que no puede el gobierno nacional pretender abolir una norma fundamental de tal categoría, por medio de un decreto de ínfima jerarquía por cuanto le estaría haciendo caso omiso igualmente a lo previsto en el artículo 4° de la Constitución Nacional (fl. 15).
CONTESTACION DE LA DEMANDA:
El apoderado de la Nación (Departamento Administrativo de la Función Pública, fl. 144), en la contestación de la demanda defiende la constitucionalidad de la norma impugnada y se opone a las pretensiones del accionante, por los motivos allí consignados (fls. 37 a 41).
Procede la Sala a decidir, previas las siguientes
CONSIDERACIONES:
Se trata de dilucidar la legalidad del artículo 8 del decreto No. 1076 de 1992, "por el cual se dictan normas sobre el retiro compensado de los empleados públicos al servicio del Congreso Nacional, y se dictan otras disposiciones en materia prestacional", en cuanto dispuso que la indemnización allí establecida es incompatible con las pensiones y que bajo ninguna circunstancia un empleado público al servicio del Congreso podrá disfrutar de pensión de jubilación y al mismo tiempo recibir indemnización (fl. 1 vlto.).
El citado decreto fue expedido en desarrollo de lo dispuesto en la ley 4a. de 1992, la cual determina en su artículo 18 que elGobierno nacional establecerá por una sola vez el plan de retiro compensado de los funcionarios del Congreso Nacional, el cual debe comprender indemnizaciones por concepto de pago de salarios, primas, bonificaciones y demás prestaciones sociales y / o pensiones de jubilación
Como se sabe, mediante la referida ley 4a. se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la regulación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se profieren otras disposiciones de acuerdo con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.
La ley 4a. de 1992 buscó unificar los regímenes prestacionales existentes para un mejor control del gasto público y con el retiro compensado de los funcionarios del Congreso Nacional facilitar la reestructuración administrativa permitiendo al Ejecutivo fijar por una sol vez y para dicho efecto, pautas que tuvieran en cuenta los derechos de los empleados de la Rama Legislativa que se acogieran al plan, con el fin de que con su desvinculación del servicio no sufrieran lesión alguna.
Según lo previsto en el artículo 1° del decreto No. 1076 de 1992, el plan de retiro compensado se aplicaría al personal administrativo designado por las nuevas directivas, el personal elegido por los miembros del Congreso Nacional cuyos empleos figuraban en las plantas de personal consagradas en las leyes 52 de 1978 y 28 de 1983, a los exfuncionarios desvinculados en el período del Congreso en curso que debieron ser reintegrados por mandato judicial o conciliación administrativa.
De otra parte, los artículos 7° y 8° del decreto 1076 determinaron los conceptos salariales y prestacionales que se debían cancelar a quienes fueran desvinculados del cargo.
Luego, el 11 de agosto de 1992 el Gobierno Nacional profirió el decreto No. 1330, en desarrollo del artículo 18 de la ley 4a. de 1992, mediante el cual se dictan algunas normas relacionadas con el plan de retiro compensado adoptado mediante decreto No. 1076 de1992.
Como lo expresó la Sala en sentencia del 30 de noviembre de 1994, expediente No. 7392, actor: Raúl De J. Villegas Gutiérrez, Consejero Ponente: Doctor Carlos Arturo Orjuela Góngora, se tiene que lo que el Presidente de la República hizo al dictar los decretos Nos.1076 y 1330 de 1992, fue desarrollar la ley marco, que señaló las disposiciones, objetivos y criterios que debía observar aquél para la fijación del régimen salarial y prestacional a que ya se ha hecho referencia, como también para expedir otras normas de acuerdo con lo previsto en el artículo 150, numeral 19 literales e) y f) de la Carta. Lo único que llevó a cabo el Gobierno Nacional al expedir el decreto No. 1330 de 1992 fue llenar los vacíos o inconsistencias existentes en el decreto 1076 del mismo año y regular algunas excepciones para la aplicación del plan de retiro compensado, advirtiendo a qué empleados no se aplicaría; no obstante, con tales excepciones no se creó un plan de retiro compensado diferente ya que lo único que se hizo fue restringir su campo de aplicación.
De igual modo, como lo dijo la Corporación en sentencia del 19 de diciembre de 1994, expediente No. 7344, actor: Fernando Calle Parra, Magistrada Ponente: Doctora Clara Forero de Castro, bajo la orientación de la ley 4a. de 1992 resulta lógico que el plan de retiro compensado no se aplicará a los empleados de libre nombramiento y remoción que podían ser desvinculados del servicio en cualquier momento sin sufrir menoscabo de sus derechos, ni a aquellos cuyo período vencía el 19 de julio de 1992, puesto que así mismo podían ser retirados al terminar éste, sin violación de ningún derecho. Se justificaba la indemnización para los funcionarios con período mayor o inscritos en carrera administrativa, que por dicha razón gozaban de garantía de estabilidad; según la mencionada ley, esa era la orientación que debía tener el plan expedido por el Gobierno.
Añade la providencia aludida que como el decreto No. 1076 de 1992 no se ajustó a dicha perspectiva porque no excluyó a estos funcionarios para los cuales no se justificaba legalmente una indemnización, esa omisión fue corregida por el artículo 1° del decreto N° 1330 de 1992, en el cual no se modificó el plan concebido en el primero sino que se hizo precisión respecto de sus beneficiarios; no podía el Gobierno dictar un nuevo plan cambiando las bases del mismo, pero sí tenía facultad para indicar quiénes, según la ley podían acogerse a él.
Se reiteran allí los planteamientos expuestos en la sentencia del 30 de noviembre de 1994, agregando además que la norma impugnada (art. 1° del decreto 1330 de 1992) no establece un nuevo plan de retiro, "y que la posibilidad de fijarlo por una sola vez, no implicaba que tuviera que estar contenido en un único acto; podía estar previsto en varios siempre que fuera un solo plan"
Entre los decretos 1076 y 1330 de 1992 no existe conflicto, porque ellos integran "un cuerpo armónico", según criterio jurisprudencial de la Sala (Sentencia del 23 de enero de 1997, expediente N° 13732, actor: Jairo Jiménez López, Consejero Ponente: Doctor Antonio Alvarado Cabrales).
De otro lado, el artículo 113 de la ley 21 de 1992 que había dispuesto entre otras cosas, que los empleados del Congreso Nacional que a la promulgación del decreto 1076 de 1992 tenían el derecho adquirido a la pensión de jubilación, en concordancia con las normas legales vigentes por la edad y el tiempo de servicio, recibirían su correspondiente indemnización de que trata el artículo 18 de la ley 4a. de 1992, sin incompatibilidad alguna, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia No. C - 337 / 93, expediente D - 296, actor : Jorge García Hurtado, Magistrado Ponente: Doctor Vladimiro Naranjo Mesa.
Para el efecto, la Corte Constitucional manifestó que la norma acusada se refiere a materias completamente ajenas a una ley de presupuesto, toda vez que el artículo 113 de la ley 21 de 1992, se relaciona con asuntos de índole netamente laboral, como es el de la pensión de jubilación de los funcionarios del Congreso de la República y las correspondientes indemnizaciones a que alude el artículo 18 de la ley 4a. de 1992, lo que contradice de manera evidente el precepto del artículo 158 de la Carta que demanda una relación armónica respecto del contenido de las leyes que expida el órgano legislativo.
Además el parágrafo de dicha norma atenta flagrantemente contra los principios constitucionales, pues consagra una retroactividad, la cual, al no referirse a un asunto de orden penal, desconoce los mandatos fundamentales de nuestro orden jurídico y vulnera el artículo 29 de la Constitución Política que sólo permite que sea la ley que relacione con aspectos punitivos, la que pueda aplicarse de preferencia "aún cuando sea posterior".
En la aludida providencia hace la Corte Constitucional un severo cuestionamiento del precepto contenido en el citado artículo 113, el cual, "con justificada razón, ha causado alarma en la opinión pública nacional"; no tiene presentación y constituye un abuso de poder, que atenta contra el tesoro público, el que se hayan establecido las indemnizaciones a que se refiere el artículo, en un país empobrecido, en el cual amplios sectores marginados se debaten en condiciones de miseria, y otros muchos, particularmente de las clases medias y bajas, están imposibilitados para obtener esta clase de beneficios, que constituirían un privilegio exorbitante y claramente discriminatario dentro del sector público colombiano.
Concluye la Corte Constitucional reiterando que esta clase de decisiones causan desconcierto en la opinión pública, en momentos en que se vive un proceso de transición constitucional, uno de cuyos soportes ha sido la depuración y el fortalecimiento del Organo Legislativo, "y no se compadecen con el propósito del Constituyente de 1991 de racionalizar el gasto público a nivel de todos los órganos del poder del Estado".
En el contexto jurídico planteado la Corporación observa que dentro del marco legal previsto en el artículo 18 de la ley 4a. de 1992, que consagra que el plan de retiro compensado de los funcionarios del Congreso Nacional debe comprender indemnizaciones por el concepto allí indicado y / o pensiones de jubilación, el decreto No. 1076 de 1992 en su artículo 3° estableció un régimen especial de pensiones para tales empleados cualquiera que sea la edad y de indemnizaciones para quienes sean retirados del empleo, según lo señala el artículo 7° ibídem, las cuales son incompatibles con aquéllas pues bajo ninguna circunstancia un funcionario al servicio del Congreso podrá disfrutar de pensión de jubilación y al mismo tiempo recibir indemnización, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 8° acusado ibídem, incompatibilidad que como puede verse no se contrapone con el criterio de la Corte 0Constitucional expresado en la sentencia No. C - 337 / 93 respecto de la inexequibilidad del artículo 113 de la ley 21 de 1992.
El decreto No. 1076 de 1992 que constituye un "cuerpo armónico" con el decreto 1330 del mismo año, sobre el tópico no hizo otra cosa que desarrollar la ley marco (ley 4a. de 1992), como se afirmó en la sentencia del 30 de noviembre de 1994, toda vez que al regular el plan de retiro compensado de los empleados del Congreso de la República precisó la forma como sería viable otorgar las indemnizaciones y las pensiones de jubilación de dichos servidores públicos.
Los artículos 48, 53 y 58 de la Carta invocados como infringidos en el escrito introductorio consagran principios generales cuya aplicación opera a través del desarrollo que haga la ley , por lo que no es posible hacer una confrontación directa entre la norma impugnada y los referidos preceptos constitucionales.
De tal forma que sólo podrá llegarse a la certidumbre de que se vulnera el régimen de la seguridad social, el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales, o los derechos adquiridos de acuerdo con la ley, si se infringen las disposiciones legales que regulan en concreto dichos aspectos.
Así las cosas, tampoco es dable inferir que se desconoció el artículo 4° de la Constitución Política de la manera como se plantea en la demanda (fl. 15), pues por las razones anotadas no puede presentarse incompatibilidad entre los preceptos constitucionales indicados como violados en el libelo y el artículo 8° enjuiciado del decreto 1076 de 1992.
En lo atinente al artículo 64 de la Carta igualmente citado como vulnerado por el acto impugnado, se precisa al respecto que en el escrito introductorio no se desarrolló el concepto de violación; precepto constitucional cuyo contenido, además, no tienen ninguna relación con la controversia jurídica que se debate en el presente proceso.
La demanda no controvierte la legalidad del acto acusado frente a la ley marco ( Ley 4a. de 1992) que le sirvió de soporte jurídico para su expedición, ni tampoco se ha cuestionado la exequibilidad de la mencionada ley con las disposiciones constitucionales invocadas como violadas en el escrito introductorio.
Agrega la Sala que del análisis del decreto 1076 de 1992, en armonía con el decreto 1330 del mismo año, no se establece que se pretenda desconocer el derecho a la pensión de jubilación de los empleados del Congreso Nacional frente a la eventualidad de percibir la indemnización allí contemplada, porque aquella prestación prima sobre ésta, como se deduce del inciso 2° del artículo 8° enjuiciado que afirma que si se paga una indemnización y luego se reclama y obtiene una pensión, el monto cubierto por la indemnización más intereses liquidados a la tasa de interés corriente bancario, se descontará periódicamente de la pensión en el menor número de mesadas legalmente posible.
De allí que no sea cierta la afirmación hecha en el libelo demandatorio en cuanto que el derecho a la pensión de jubilación pretende ser abolido a través del decreto 1076 de 1992 (fls. 11 y 15).
Si bien es cierto que la pensión de jubilación y la indemnización tienen origen diferente, ya que aquella prestación, como se sabe, se reconoce por regla general luego de que el funcionario ha laborado durante determinado tiempo y cumplido cierta edad, mientras la indemnización en este evento hace referencia a la reparación del daño por haber sido retirado del servicio el empleado, no quiere decir lo anterior que por esa sola circunstancia la una y la otra tengan que causarse debido a que por su naturaleza no son incompatibles, sino en la medida en que las normas legales permitan que ellas lo sean, lo cual no es viable en los términos previstos en el artículo 8° del decreto 1076 de 1992, que acogió una de las alternativas jurídicas que en tal sentido ofreció el artículo 18 de la ley 4a. de 1992 que, como ya se dijo, constituyó el fundamento legal para su expedición.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
Deniéganse las súplicas de la demanda en el proceso incoado por AGUSTIN GOMEZ TORRES con el fin de obtener la nulidad del artículo 8° del decreto 1076 de 1992 proferido por el Gobierno Nacional.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y publíquese en los anales del Consejo de Estado. Archívese el expediente.
La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada el día once (11) de septiembre de mil novecientos noventa y siete (1.997).
JAVIER DIAZ BUENO SILVIO ESCUDERO CASTRO
CLARA FORERO DE CASTRO CARLOS A. ORJUELA GONGORA
NICOLAS PAJARO PEÑARANDA DOLLY PEDRAZA DE ARENAS
ENEIDA WADNIPAR RAMOS
SECRETARIA
EXPEDIENTE N° 8861 - DECRETOS DEL GOBIERNO - ACTOR: AGUSTIN GOMEZ TORRES. -