100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010007236SENTENCIASEGUNDA8221199607/11/1996SENTENCIA__SEGUNDA__8221__1996_07/11/1996100072361996VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION - Improcedencia / NORMA LEGAL QUE LA DESARROLLA - Inexistencia Es verdad sabida que los preceptos constitucionales contentivos de principios generales, como son aquellos a los cuales se refieren dichos artículos, solo son susceptibles de infringirse en forma indirecta, esto es, mediante la transgresión de las normas legales que les desarrollan. Mas como en el caso sub examine no se incurrió en el desconocimiento de la disposición legal a que alude el libelista, quien además se abstuvo de indicar en cuáles son las normas de estirpe legal que desarrollan esos principios que fueron desconocidas por la administración, resulta forzoso concluir que no se configuró el quebranto de los artículos 53 y 89 de la Constitución política. SERVIDOR OFICIAL - Régimen Salarial y Prestacional / DERECHOS ADQUIRIDOS / JUEZ DE INSTRUCCION MILITAR / DESMEJORA SALARIAL / PRUEBA - Insubsistencia Al igual que en el proceso número 8072 dentro del cual esta Corporación en sentencia del 17 de junio de 1995, se abstuvo de declarar la nulidad solicitada, en esta oportunidad el ataque fundamental expuesto por el actor contra la norma transcrita, radica en la vulneración de los derechos adquiridos de los titulares del cargo de Juez de Instrucción Penal Militar, quienes ostentaban el grado 17, el cual compartían con los jueces del circuito, en virtud de que a éstos últimos, por el mismo Decreto 057 de 1993, se le asignó una remuneración mensual de un millón doscientos dieciocho mil setecientos cincuenta pesos (1.218.750.oo), mientras que a los primeros se les fijó un salario de novecientos treinta y siete mil quinientos pesos ($ 937. 500.oo) habiéndoseles igualado entonces a los jueces municipales. ACTO ADMINISTRATIVO DE CARACTER GENERAL / DEMANDA - Interpretación / ACCION DE NULIDAD / CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA Si en la oportunidad legal pertinente, el demandante no explicitó la acción que pretendía incoar, teniendo en cuenta que el impugnado es un acto administrativo de carácter general y que no aparecen ni en la demanda ni en el escrito adicional elementos de juicio suficientes que permitan llegar a conclusión diferente, la Sala no puede menos que considerar que la entablada fue una acción contenciosa de simple nulidad, como se dispuso en el auto admisorio de la demanda, con la cual se busca el restablecimiento de la legalidad objetiva, para asegurar la irregularidad jurídica de la actividad administrativa. Así las cosas, por tratarse de una acción simple nulidad, le compete su conocimiento a esta Corporación, según las voces del numeral 1 del Artículo 128 del C.C.A. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Segunda. - Santafé de Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996). Consejero Ponente: Doctor Joaquín Barreto Ruíz.
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadJoaquín Barreto RuízLuis Francisco Cifuentes BernalDECRETO POR MEDIO DEL CUAL SE DETERMINA EL MONTO, DE LA REMUNERACIÓN DE LOS JUECES DE INSTRUCCIÓN MILITARIdentificadores10010007237true69524Versión original10007237Identificadores

Fecha Providencia

07/11/1996

Sección:  SEGUNDA

Consejero ponente:  Joaquín Barreto Ruíz

Norma demandada:  DECRETO POR MEDIO DEL CUAL SE DETERMINA EL MONTO, DE LA REMUNERACIÓN DE LOS JUECES DE INSTRUCCIÓN MILITAR

Demandante:  Luis Francisco Cifuentes Bernal


VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION - Improcedencia / NORMA LEGAL QUE LA DESARROLLA - Inexistencia

Es verdad sabida que los preceptos constitucionales contentivos de principios generales, como son aquellos a los cuales se refieren dichos artículos, solo son susceptibles de infringirse en forma indirecta, esto es, mediante la transgresión de las normas legales que les desarrollan. Mas como en el caso sub examine no se incurrió en el desconocimiento de la disposición legal a que alude el libelista, quien además se abstuvo de indicar en cuáles son las normas de estirpe legal que desarrollan esos principios que fueron desconocidas por la administración, resulta forzoso concluir que no se configuró el quebranto de los artículos 53 y 89 de la Constitución política.

SERVIDOR OFICIAL - Régimen Salarial y Prestacional / DERECHOS ADQUIRIDOS / JUEZ DE INSTRUCCION MILITAR / DESMEJORA SALARIAL / PRUEBA - Insubsistencia

Al igual que en el proceso número 8072 dentro del cual esta Corporación en sentencia del 17 de junio de 1995, se abstuvo de declarar la nulidad solicitada, en esta oportunidad el ataque fundamental expuesto por el actor contra la norma transcrita, radica en la vulneración de los derechos adquiridos de los titulares del cargo de Juez de Instrucción Penal Militar, quienes ostentaban el grado 17, el cual compartían con los jueces del circuito, en virtud de que a éstos últimos, por el mismo Decreto 057 de 1993, se le asignó una remuneración mensual de un millón doscientos dieciocho mil setecientos cincuenta pesos (1.218.750.oo), mientras que a los primeros se les fijó un salario de novecientos treinta y siete mil quinientos pesos ($ 937. 500.oo) habiéndoseles igualado entonces a los jueces municipales.

ACTO ADMINISTRATIVO DE CARACTER GENERAL / DEMANDA - Interpretación / ACCION DE NULIDAD / CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA

Si en la oportunidad legal pertinente, el demandante no explicitó la acción que pretendía incoar, teniendo en cuenta que el impugnado es un acto administrativo de carácter general y que no aparecen ni en la demanda ni en el escrito adicional elementos de juicio suficientes que permitan llegar a conclusión diferente, la Sala no puede menos que considerar que la entablada fue una acción contenciosa de simple nulidad, como se dispuso en el auto admisorio de la demanda, con la cual se busca el restablecimiento de la legalidad objetiva, para asegurar la irregularidad jurídica de la actividad administrativa. Así las cosas, por tratarse de una acción simple nulidad, le compete su conocimiento a esta Corporación, según las voces del numeral 1 del Artículo 128 del C.C.A.

Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Segunda. - Santafé de Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996).

Consejero Ponente: Doctor Joaquín Barreto Ruíz.

Referencia: Expediente No. 8221. Actor: Luis Francisco Cifuentes Bernal. Decretos del Gobierno.

El ciudadano Luis Francisco Cifuentes Bernal, en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitó a esta Corporación declarar la nulidad del artículo 3º, numeral 3º, del Decreto 57 del 7 de enero de 1993, expedido por la Presidencia de la República, en cuanto determinó el monto allí señalado, la remuneración de los jueces de instrucción militar.

Relata el demandante que prestó sus servicios a la justicia penal militar desde el 3 de junio de 1974; que desde 1985, año a partir del cual se desempeñó como Juez de Instrucción Penal Militar, ostentaba el grado 17 y devengaba la asignación básica correspondiente al mismo, en iguales condiciones a los jueces de instrucción criminal y jueces superiores o jueces del circuito; que de conformidad con lo estatuido en el Artículo 1º del Decreto 144 de 1991, la asignación básica mensual de los funcionarios de la justicia penal municipal sería la señalada para el grado, correspondiéndole al 17 que él tenía, un salario de doscientos treinta y siete mil trescientos cincuenta pesos ($236.350.oo), que en el año de 1992, por el Decreto 333 se aumentaron en un 26,8% las asignaciones mensuales de los empleados de las distintas instituciones oficiales, entre ellas las de los servidores del Ministerio Público, de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación, sin que en este estatuto se desmejorara el grado 17 "traído" en el Decreto 144 de 1991.

Así las cosas, señala, el acto acusado resulta violatorio del derecho adquirido que tenía respecto del grado 17 que las normas citadas le habían otorgado, derecho que no le era dable desconocer a la administración, pues de acuerdo con el literal a) del Artículo 2º de la Ley 4a. de 1992, el gobierno nacional, en ningún caso, al fijar la escala respectiva, puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los empleados públicos de régimen general o de regímenes especiales y la norma impugnada, se repite, no tuvo en cuenta que los jueces de instrucción militar, a la par de los jueces del circuito en lo penal, funcionarios estos últimos a quienes les fue aumentado el salario a un millón doscientos dieciocho mil setecientos cincuenta pesos ($ 1.218.750,oo), ostentaban el grado 17, pues además de rebajarles la categoría que traían a 31 de diciembre de 1992, los igualó salarialmente a un juez municipal.

También y por la misma razón, estima transgredidos los artículos 53 y 89 de la Constitución Política, consagratorio el primero, de los principios mínimos que se deben tener en cuenta al expedir el estatuto de trabajo, y el segundo, de los recursos y acciones encaminados a proteger los derechos individuales.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

La Procuraduría Judicial Quinta delegada en lo contencioso ante esta Corporación, al descorrer el traslado para alegar, opina que el proceso debe remitirse al Tribunal competente, por cuanto en la forma como está redactado el libelo demandatorio, se establece que se está frente a una acción de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía, y en tal virtud, esta Corporación carece de competencia para conocer de él, pues tanto en los hechos de la demanda y en el escrito de su adición, las disposiciones señaladas como transgredidas y el concepto de violación, hacen referencia a una situación particular y concreta, como es la del demandante, quien en el alegato de conclusión, hace consistir el restablecimiento del derecho en dos millones ochocientos doce mil quinientos pesos ($2. 812. 500.oo).

Empero, la Agencia Fiscal, expresó que en el evento que se estime que la incoada es la acción de nulidad, procede denegar las súplicas de la demanda, por cuanto el acto acusado no infringe el ordenamiento jurídico, pues de las normas invocadas como infringidas "no se concluye la obligación de tener en idéntica posición jerárquica a los jueces del circuito en lo penal y a los jueces de instrucción penal militar, para que existiera la obligación de aumentar en igual proporción su salario" (folio 48).

Surtido el trámite de la instancia, se procede a decidir, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

1.Competencia.

Revisado el caso sub examine encuentra esta Sección que es la competente para decidir la controversia, según lo previsto en los Acuerdos No. 1 de 1978 y 39 de 1990, no obstante que la acción incoada en este proceso, según se infiere del libelo demandatorio, es la de nulidad por inconstitucionalidad consagrada en el Artículo 237 -2, pues se trata de un decreto del gobierno nacional, expedido en ejercicio de la función administrativa para dar aplicación concreta a la ley, cuyo control le corresponde al Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo, mediante el ejercicio de la acción de nulidad por ilegalidad consagrada en los artículos 84 del C.C.A.

En pronunciamiento reciente (sentencia de julio 23 de 1996. Expediente No. S612 (3367), dijo la Sala Plena de esta Corporación, lo siguiente:

"Cabe observar, en primer término, que la distribución de competencias para el control de constitucionalidad de los Decretos del Gobierno Nacional entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, contenida en las normas transcritas, evidencia que la Constitución y la Ley Estatutaria mantienen inalterable la naturaleza de lo contencioso administrativo y el objeto de la misma.

Por lo tanto, si la jurisdicción de lo contencioso administrativo, «conforme a las reglas que señale la ley» (art. 82 Decreto 01 de 1984 o C.C.A.), está instituida por la Constitución con el objeto de juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas que desempeñen funciones administrativas, de ello dimana que la atribución de la Constitución otorga al Consejo de Estado para «desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo» en punto a decretos del Gobierno Nacional, está referida a aquellos dictados en el ejercicio de la función administrativa, vale decir, a los que desarrollan o dan aplicación concreta a la ley, o condicionan la aplicación de una situación general preexistente a una persona determinada.

El control constitucional sobre estos decretos de índole eminentemente administrativa, se ejerce mediante la «acción de nulidad», consagrada en el artículo 84 del C.C.A., por motivos tanto de inconstitucionalidad como de ilegalidad.

En este orden de ideas, y por exclusión, las acciones de nulidad por inconstitucionalidad atribuidas a la Sala Plena del Consejo de Estado por el numeral 2º del Artículo 237 de la Constitución, son aquéllas cuya conformidad con el ordenamiento jurídico se establece mediante confrontación directa con la Constitución Política.

En cualquier otro caso, en la medida en que el parangón deba realizarse en forma inmediata o a través de normas de rango meramente legal, así pueda predicarse una posible inconstitucionalidad, que será mediata, la vía para el control no puede ser otra que la acción de nulidad, que por antonomasia es propia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo...".

De otra parte, la Sala precisa que no es de recibo la sugerencia de la Procuraduría Quinta Delegada ante esta Corporación, relacionada con el envío del expediente al tribunal, por considerar que la acción incoada es de restablecimiento de derecho, pues, aunque el actor al allegar el ejemplar de la norma demandada requirió el establecimiento del derecho, la verdad es que no concretó su petición, ni expresó la manera de hacerlo, ésto es, no señaló como quería este restablecimiento. Solo en el alegato de conclusión, etapa procesal en la cual, según la preceptiva jurídica reguladora de la materia, no era dable reformar los términos del libelo demandatorio, el actor determinó el valor en que estimaba el aludido restablecimiento del derecho.

En tales circunstancias, vale decir, si en la oportunidad legal pertinente, el demandante no explicitó la acción que pretendía incoar, teniendo en cuenta que el impugnado es un acto administrativo de carácter general y que no aparecen ni en la demanda ni en el escrito adicional elementos de juicio suficientes que permitan llegar a conclusión diferente, la Sala no puede menos que considerar que la entablada fue una acción contenciosa de simple nulidad, como se dispuso en el auto admisorio de la demanda, con la cual se busca el restablecimiento de la legalidad objetiva, para asegurar la irregularidad jurídica de la actividad administrativa.

Así las cosas, por tratarse de una acción simple nulidad, le compete su conocimiento a esta Corporación, según las voces del numeral 1 del Artículo 128 del C.C.A.

2. El asunto de fondo.

El actor impetra la nulidad del numeral 3) del artículo 3º del Decreto 57 de 1993 de la Presidencia de la República, el cual estatuía:

"Artículo 3º. A partir del 1º de enero de 1993 la remuneración mensual de los empleos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar será la siguiente:

(...).

3) Para los siguientes empleos de los juzgados del Circuito, Regionales y Juzgados de Tribunal Penal Militar:

(...).

Juez de Instrucción Penal Militar $937.500.oo".

Al igual que en el proceso número 8072 dentro del cual esta Corporación en sentencia del 17 de junio de 1995, se abstuvo de declarar la nulidad solicitada, en esta oportunidad el ataque fundamental expuesto por el actor contra la norma transcrita, radica en la vulneración de los derechos adquiridos de los titulares del cargo de Juez de Instrucción Penal Militar, quienes obstentan el grado 17, el cual compartían con los jueces del circuito, en virtud de que a éstos últimos, por el mismo Decreto 057 de 1993, se le asignó una remuneración mensual de un millón doscientos dieciocho mil setecientos cincuenta pesos (1.218.750.oo), mientras que a los primeros se les fijó un salario de novecientos treinta y siete mil quinientos pesos ($ 937. 500.oo) habiéndoseles igualado entonces a los jueces municipales.

Con este trasfondo el demandante invoca como transgredidos el Artículo 2º de la Ley 4ª de 1992 y los artículos 53 y 89 de la Constitución Política.

Teniendo en cuenta lo anterior y como quiera que en la sentencia mencionada se analizaron debidamente los fundamentos de la aludida argumentación, la Sala, por las razones que en dicha providencia se consignaron, profirió decisión adversa a las pretensiones.

Así se discurrió en el fallo mencionado, en relación con la violación del Artículo 2º de la Ley 4a de 1992, consagratorio de la garantía de los derechos adquiridos por los servidores oficiales en aspectos salariales:

"En cuanto a la transgresión del artículo 2º, de la Ley 4ª de 1992 que señaló como derroteros a tener en cuenta por el gobierno nacional en la tarea de fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores oficiales, el respecto a los derechos adquiridos y la prohibición de desmejorar sus salarios y prestaciones sociales, habrá de reiterar la Sala que los derechos adquiridos de los servidores públicos solamente pueden invocarse respecto de aquellos derechos laborales que el servidor ha consolidado durante su relación laboral, no sobre expectativas que dependan del mantenimiento de una legislación de derecho público, a cuya intangilidad no se tiene ningún derecho.

La garantía de los derechos adquiridos protege a aquellos que se consideran han ingresado al patrimonio titular, como podría predicarse del derecho u salario causado, a una pensión cuando se ha adquirido el estatus según la ley, a unas vacaciones consolidadas, en fin, a todos los derechos que por el ejercicio del empleo hacen parte del patrimonio del servidor, es decir, que tal garantía tiene que ver con las situaciones jurídicas particulares consolidadas, no con la regulación de tipo general y abstracto.

La vinculación de un empleado público se produce por un acto condición que tiene por objeto colocar a una persona en una situación jurídica general, preexistente, de carácter objetivo, de creación unilateral, modificable en cualquier momento en que sea necesario al interés público. El señalamiento de las condiciones salariales y prestacionales de los servidores públicos, hacen parte de esta institución jurídica de carácter general de derecho público y es por ello eminentemente modificable.

Por consiguiente, no puede alegarse derecho adquirido a la legislación anterior en el sentido en que lo que pretende el demandante, o sea, en el sentido de que la norma es inmodificable cuando rige situaciones particulares. Los derechos individuales adquiridos se repite, sólo pueden determinarse en cada caso particular, cuando frente a un cambio de legislación, quien tenga un derecho causado invoque la ley vigente para cuando nació su derecho, pues el derecho no es la intangibilidad de la ley, sino a los derechos laborales consolidados.

En el caso debatido el actor no acreditó ni la desmejora salarial ni la calculación de los derechos que dice adquiridos y tampoco era pertinente hacerlo dada la naturaleza de la acción que no persigue el restablecimiento de derechos subjetivos sino el mantenimiento del orden jurídico a título general"(Sentencia de julio 17 de 1995, Expediente No. 8072, Actor: José H. Bolaños Muñoz, Consejero Ponente: Doctora Dolly Pedraza de Arenas).

En cuanto hace a la alegada transgresión del Artículo 53 de la Carta política, que señala los principios mínimos que se deben tener en cuenta al expedir el estatuto del trabajo, así como al quebranto del artículo 89 ibidem, conforme al cual la ley establecerá los demás recursos y acciones y los procedimientos necesarios para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la protección de sus derechos individuales, de grupos o colectivos, frente a la omisión de las autoridades públicas, se hace necesario puntualizar que es verdad sabida que los preceptos constitucionales contentivos de principios generales, como son aquellos a los cuales se refieren dichos artículos, solo son susceptibles de infringirse en forma indirecta, esto es, mediante la transgresión de las normas legales que les desarrollan.

Mas como en el caso sub examine no se incurrió en el desconocimiento de la disposición legal a que alude el libelista, quien además se abstuvo de indicar en cuáles son las normas de estirpe legal que desarrollan esos principios que fueron desconocidas por la administración, resulta forzoso concluir que no se configuró el quebranto de los artículos 53 y 89 de la Constitución política.

No habiéndose desvirtuado la presunción de legalidad del acto acusado, se impone la denegación de las pretensiones de la demanda.

En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

NIEGANSE las pretensiones de la demanda promovida por Luis Francisco Cifuentes Bernal con el fin de que se declarara la nulidad del artículo 3º numeral 3) del Decreto 57 de 1993, expedido por el Presidente de la República, en cuanto determinó como remuneración mensual para el Juez de Instrucción Penal Militar la suma de $937.500.oo.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


Cópiese, notifíquese, cúmplase y Archívese.

La anterior providencia fue leída y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 7 de noviembre de 1996.

Clara Forero de Castro; Presidente, Joaquín Barreto Ruíz, Javier Díaz Bueno, Ausente, Silvio Escudero Castro, Carlos Arturo Orjuela Góngora; Aclara voto, Dolly Pedraza de Arenas. Eneida Wadnipar Ramos; Secretaria.

NOTA DE RELATORIA: Reitera la providencia de 17 de julio de 1994, Expediente 8072, Actor: José H. Bolaños Muñoz, en relación con la violación del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, consagratoria de la garantía de los derechos adquiridos por los servidores oficiales en aspectos salariales; Consejero Ponente: doctora Dolly Pedraza de Arenas.

NOTA DE RELATORIA : Reitera la sentencia de julio 23 de 1996, Expediente S612, sobre distribución de competencias para el control constitucional de los Actos de Gobierno dictados en ejercicio de la función administrativa.

JUEZ PENAL MILITAR / REMUNERACION MINIMA - Inexistencia

En el asunto sub judice, esto es, en lo que se relaciona con el "Juez Penal Militar", no existían normas anteriores que consagraran el derecho a una "remuneración mínima" determinada, como sí acontecía en esas otras controversias. Por tanto, en esta ocasión compartí en lo sustancial la tesis de la ponencia.

ACLARACION DE VOTO

Consejero Ponente: doctor Carlos Arturo Orjuela Góngora A la sentencia dictada el 7 de noviembre de 1996 en el proceso No. 8221. Decretos del Gobierno. Actor: Luis Francisco Cifuentes Bernal.

Santafé de Bogotá, D.C., diciembre trece (13) de mil novecientos noventa y seis (1996).

Habida cuenta de que en procesos similares he salvado mi voto, me permito señalar que en el asunto sub judice, esto es, en lo que se relaciona con el "Juez Penal Militar", no existían normas anteriores que consagraran el derecho a una "remuneración mínima" determinada, como sí acontecía en esas otras controversias. Por tanto, en esta ocasión compartí en lo sustancial la tesis de la ponencia.

Con todo comedimiento,

Carlos Arturo Orjuela Góngora.