100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010007080SENTENCIAPRIMERAAI049200022/06/2000SENTENCIA__PRIMERA__AI049__2000_22/06/2000100070802000DECRETO 11 DE 1996 - Es un decreto ejecutivo compilador de normas orgánicas en materia presupuestal que no tiene fuerza de ley / DECRETOS COMPILADORES - No pueden derogar, suprimir ni modificar ninguna de las normas legales que compilan / DECRETOS COMPILADORES - Por su naturaleza administrativa su control jurisdiccional corresponde al Consejo de Estado / DECRETO 111 DE 1996 - No es decreto reglamentario sino ejecutivo; sus normas tienen mera fuerza indicativa que facilita la consulta de la leyes compiladas Reiteración de sentencias de la Corte Constitucional C-508/96, MP. Alejandro Martínez C., C-748/99, M.P. Eduardo Cifuentes M., y C-629/96, M.P. Carlos Gaviria Díaz. DECRETOS COMPILADORES - Por su naturaleza son ejecutivos, pero los artículos que lo integran son materialmente legales / CONSEJO DE ESTADO - Competencia para conocer demandas que cuestionen el decreto compilador / CORTE CONSTITUCIONAL - Le compete conocer demandas contra el articulado y sus contenidos por ser materialmente legales Reitera sentencia de la Corte Constitucional C-508/96, M.P. Alejandro Martinez C. CONSEJO DE ESTADO - Conoce de decretos del gobierno nacional dictados en ejercicio de la función administrativa: los que desarrollan o dan aplicación concreta a la ley / CONSEJO DE ESTADO - Control de actos en función administrativa mediante acción de nulidad Reitera sentencia C.E. Sala Plena, Exp. S-612 del 23 de julio de 1996, M.P. Juan A. Polo F. CONSEJO DE ESTADO - Competencia de la Sección Primera para conocer de la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad del decreto 111 de 1996, compilador de normas presupuestales / DECRETOS COMPILADORES - Son actos administrativos / CONSEJO DE ESTADO - Conoce de acciones de nulidad por inconstitucionalidad cuyo análisis debe hacerse por confrontación directa con la Carta / CONSEJO DE ESTADO - Conoce acciones de nulidad cuyo análisis debe hacerse por confrontación de normas legales En el caso en estudio, esta Sección es competente para conocer de la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad instaurada contra el Decreto 111 de enero 15 de 1.996, "por el cual se compilan la Ley 38 de 1.989, la Ley 179 de 1.994 y la Ley 225 de 1.995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", proferido por el Presidente de la República en desarrollo de facultades conferidas por el artículo 24 de la Ley 225 de 1.995, pues no cabe duda que la habilitación que el legislador hizo recaer en el Presidente de la República, para el ejercicio de la atribución de compilación de la normativa presupuestal, pone de relieve, precisamente, su condición de suprema autoridad administrativa. En este sentido, como se anotó en precedencia, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la ubicación de los decretos compiladores dentro de la categoría de actos administrativos. Entendido el acto administrativo como la expresión del ejercicio de la función administrativa, en este caso, orientada a facilitar la consulta del régimen normativo en materia presupuestal, y que se enmarca dentro de la obligación a cargo del Presidente de la República, de velar por el estricto cumplimiento de las leyes, tarea que, ha dicho la Corte Constitucional, forma parte de sus labores como suprema autoridad administrativa, no queda duda que el conocimiento de la acción de nulidad por inconstitucionalidad corresponde a la Sección Primera, en los términos de los incisos 1º y final del artículo 33 de la Ley 446 de 1.998. "El control jurisdiccional sobre estos decretos de índole eminentemente administrativa, se ejerce mediante la "acción de nulidad", consagrada en el artículo 84 del C.C.A, por motivos tanto de inconstitucionalidad como de ilegalidad. En ese orden de ideas, y por exclusión, las "acciones de nulidad por inconstitucionalidad" atribuidas a la Sala Plena del Consejo de Estado por el numeral segundo del artículo 237 de la Constitución, son aquéllas cuya conformidad con el ordenamiento jurídico se establece mediante su confrontación directa con la Constitución Política. En cualquier otro caso, en la medida en que el parangón deba realizarse en forma inmediata frente o a través de normas de rango legal, así pueda predicarse una posible inconstitucionalidad, que será mediata, la vía para el control no puede ser otra que la acción de nulidad, que por antonomasia es propia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo." Como consecuencia de los anteriores argumentos, es dable concluir que si bien en la invocación de las disposiciones violadas solo se citan normas constitucionales, sin duda el punto central del estudio impone el cotejo del acto acusado (Decreto 111 de 1.996), con el precepto legal de facultades (art. 24 de la Ley 225 de 1.995). NOTA DE RELATORIA: Reiteración de sentencias de la Corte Constitucional C-508/96, MP. Alejandro Martinez C., C-748/99, M.P. Eduardo Cifuentes M., y sentencia C.E. Sala Plena, Exp. S-612 del 23 de julio de 1996, M.P. Juan A. Polo F. DECRETOS COMPILADORES - Materia del Control Constitucional a cargo del Consejo de Estado / DECRETOS COMPILADORES - El Consejo de Estado sólo circunscribe su control a aspectos formales: incompetencia y compilación de normas derogadas / CORTE CONSTITUCIONAL - Competencia para conocer aspectos sustanciales de las normas compiladas A la luz de las anteriores definiciones, es claro que la materia de la competencia del Consejo de Estado, respecto de las acusaciones de inconstitucionalidad que se formulen contra los Decretos Compiladores, se circunscribe a los aspectos formales del mismo, pero no, en cuanto la acusación recaiga sobre el contenido de las disposiciones objeto de la compilación, pues tal materia corresponde a la órbita atribuida a la Corte Constitucional, en virtud de la naturaleza de dichas disposiciones. De esta manera, en cuanto hace a las acusaciones efectuadas por el actor al Decreto 111 de 1.996, se advierte que el Consejo de Estado es competente para pronunciarse sobre el asunto sometido a su conocimiento, en la medida en que, se reitera, la acusación se circunscriba a la compilación en cuanto verificación de cumplimiento de las formalidades legales, que en este caso, se concreta en el examen de los cargos de incompetencia y de compilación de normas derogadas, pero no, en cuanto se están cuestionando aspectos sustanciales de las disposiciones compiladas, como ocurre con la acusación relativa al alcance de la normativa en relación con las entidades territoriales. NOTA DE RELATORIA: Cita auto Corte Constitucional S.P. 27/01/99 Referencia D2267. PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Competencia para compilación de normas legales como suprema autoridad administrativa para la cumplida ejecución de las leyes / COMPILACIÓN DE NORMAS - Inexistencia de leyes inmodificables / DECRETO 360 DE 1994 - Antecedente compilador de normas presupuestales Desde la óptica de la jurisprudencia reseñada, (Corte Constitucional C-748/99), resulta incuestionable la competencia del Presidente de la República, para realizar la tarea de compilar, en forma organizada, las disposiciones vigentes en materia presupuestal, conforme a la obligación que , como suprema autoridad administrativa le es propia, en orden a velar por la cumplida ejecución de las leyes, la cual, - según el decir de la Corte -habría sido inducida u ordenada por el legislador, en los términos del artículo 24 de la Ley 225 de 1.995. Cabe destacar, que el Decreto compilador acusado no instrumenta la realización de una función de regulación normativa, puesto que mientras ésta se caracteriza por la producción de normas jurídicas , el Decreto 111 de 1.996 se limitó a reunir en un solo cuerpo, disposiciones ya existentes, con el objeto de facilitar su consulta organizada. Los anteriores argumentos conducen a encontrar improbado el cargo de ausencia de competencia o exceso del Ejecutivo para expedir el acto acusado. El demandante está cuestionando, entonces, la inclusión de las Leyes 38 de 1.989 y 225 de 1.995 en el decreto, por considerar que las mismas carecerían de validez, puesto que el artículo 64 de la ley 179 de 1974 habría prohibido la existencia de norma anterior o posterior alguna, en materia presupuestal. Pretender entonces que la disposición en cita prohibió la expresión posterior del legislador sobre la materia objeto de la regulación, a más de resultar aberrante en cuanto desquicia los principios del derecho público, desconoce la contundencia fáctica consistente en que la propia Ley 225 de 1.995 tuvo por objeto introducir modificaciones a la Ley Orgánica del Presupuesto. Así mismo, ya las leyes 38 de 1.989 y 179 de 1.974, habían sido objeto de compilación efectuada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 360 de 1.995, cuya expedición fue autorizada por el artículo 54 de la Ley 179 de 1.994, disposición ésta declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-541 de noviembre 23 de 1.995. NOTA DE RELATORIA: Cita sentencia Corte Constitucional C-541/95 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO Santa Fe de Bogotá, D. C., veintidós de junio de dos mil
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadOLGA INES NAVARRETE BARREROLUIS ALBERTO CÁCERES ARBELÁEZacción de nulidad por inconstitucionalidad contra el Decreto No 111 de 15 de enero de 1.996, "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1.989, la Ley 179 de 1.994 y la Ley 225 de 1.995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto" y contra el artículo 24 de la Ley 225 de 1.995.Identificadores10010007081true69303Versión original10007081Identificadores

Fecha Providencia

22/06/2000

Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Norma demandada:  acción de nulidad por inconstitucionalidad contra el Decreto No 111 de 15 de enero de 1.996, "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1.989, la Ley 179 de 1.994 y la Ley 225 de 1.995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto" y contra el artículo 24 de la Ley 225 de 1.995.

Demandante:  LUIS ALBERTO CÁCERES ARBELÁEZ


DECRETO 11 DE 1996 - Es un decreto ejecutivo compilador de normas orgánicas en materia presupuestal que no tiene fuerza de ley / DECRETOS COMPILADORES - No pueden derogar, suprimir ni modificar ninguna de las normas legales que compilan / DECRETOS COMPILADORES - Por su naturaleza administrativa su control jurisdiccional corresponde al Consejo de Estado / DECRETO 111 DE 1996 - No es decreto reglamentario sino ejecutivo; sus normas tienen mera fuerza indicativa que facilita la consulta de la leyes compiladas

Reiteración de sentencias de la Corte Constitucional C-508/96, MP. Alejandro Martínez C., C-748/99, M.P. Eduardo Cifuentes M., y C-629/96, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

DECRETOS COMPILADORES - Por su naturaleza son ejecutivos, pero los artículos que lo integran son materialmente legales / CONSEJO DE ESTADO - Competencia para conocer demandas que cuestionen el decreto compilador / CORTE CONSTITUCIONAL - Le compete conocer demandas contra el articulado y sus contenidos por ser materialmente legales

Reitera sentencia de la Corte Constitucional C-508/96, M.P. Alejandro Martinez C.

CONSEJO DE ESTADO - Conoce de decretos del gobierno nacional dictados en ejercicio de la función administrativa: los que desarrollan o dan aplicación concreta a la ley / CONSEJO DE ESTADO - Control de actos en función administrativa mediante acción de nulidad

Reitera sentencia C.E. Sala Plena, Exp. S-612 del 23 de julio de 1996, M.P. Juan A. Polo F.

CONSEJO DE ESTADO - Competencia de la Sección Primera para conocer de la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad del decreto 111 de 1996, compilador de normas presupuestales / DECRETOS COMPILADORES - Son actos administrativos / CONSEJO DE ESTADO - Conoce de acciones de nulidad por inconstitucionalidad cuyo análisis debe hacerse por confrontación directa con la Carta / CONSEJO DE ESTADO - Conoce acciones de nulidad cuyo análisis debe hacerse por confrontación de normas legales

En el caso en estudio, esta Sección es competente para conocer de la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad instaurada contra el Decreto 111 de enero 15 de 1.996, "por el cual se compilan la Ley 38 de 1.989, la Ley 179 de 1.994 y la Ley 225 de 1.995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", proferido por el Presidente de la República en desarrollo de facultades conferidas por el artículo 24 de la Ley 225 de 1.995, pues no cabe duda que la habilitación que el legislador hizo recaer en el Presidente de la República, para el ejercicio de la atribución de compilación de la normativa presupuestal, pone de relieve, precisamente, su condición de suprema autoridad administrativa. En este sentido, como se anotó en precedencia, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la ubicación de los decretos compiladores dentro de la categoría de actos administrativos. Entendido el acto administrativo como la expresión del ejercicio de la función administrativa, en este caso, orientada a facilitar la consulta del régimen normativo en materia presupuestal, y que se enmarca dentro de la obligación a cargo del Presidente de la República, de velar por el estricto cumplimiento de las leyes, tarea que, ha dicho la Corte Constitucional, forma parte de sus labores como suprema autoridad administrativa, no queda duda que el conocimiento de la acción de nulidad por inconstitucionalidad corresponde a la Sección Primera, en los términos de los incisos 1º y final del artículo 33 de la Ley 446 de 1.998. "El control jurisdiccional sobre estos decretos de índole eminentemente administrativa, se ejerce mediante la "acción de nulidad", consagrada en el artículo 84 del C.C.A, por motivos tanto de inconstitucionalidad como de ilegalidad. En ese orden de ideas, y por exclusión, las "acciones de nulidad por inconstitucionalidad" atribuidas a la Sala Plena del Consejo de Estado por el numeral segundo del artículo 237 de la Constitución, son aquéllas cuya conformidad con el ordenamiento jurídico se establece mediante su confrontación directa con la Constitución Política. En cualquier otro caso, en la medida en que el parangón deba realizarse en forma inmediata frente o a través de normas de rango legal, así pueda predicarse una posible inconstitucionalidad, que será mediata, la vía para el control no puede ser otra que la acción de nulidad, que por antonomasia es propia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo." Como consecuencia de los anteriores argumentos, es dable concluir que si bien en la invocación de las disposiciones violadas solo se citan normas constitucionales, sin duda el punto central del estudio impone el cotejo del acto acusado (Decreto 111 de 1.996), con el precepto legal de facultades (art. 24 de la Ley 225 de 1.995).

NOTA DE RELATORIA: Reiteración de sentencias de la Corte Constitucional C-508/96, MP. Alejandro Martinez C., C-748/99, M.P. Eduardo Cifuentes M., y sentencia C.E. Sala Plena, Exp. S-612 del 23 de julio de 1996, M.P. Juan A. Polo F.

DECRETOS COMPILADORES - Materia del Control Constitucional a cargo del Consejo de Estado / DECRETOS COMPILADORES - El Consejo de Estado sólo circunscribe su control a aspectos formales: incompetencia y compilación de normas derogadas / CORTE CONSTITUCIONAL - Competencia para conocer aspectos sustanciales de las normas compiladas

A la luz de las anteriores definiciones, es claro que la materia de la competencia del Consejo de Estado, respecto de las acusaciones de inconstitucionalidad que se formulen contra los Decretos Compiladores, se circunscribe a los aspectos formales del mismo, pero no, en cuanto la acusación recaiga sobre el contenido de las disposiciones objeto de la compilación, pues tal materia corresponde a la órbita atribuida a la Corte Constitucional, en virtud de la naturaleza de dichas disposiciones. De esta manera, en cuanto hace a las acusaciones efectuadas por el actor al Decreto 111 de 1.996, se advierte que el Consejo de Estado es competente para pronunciarse sobre el asunto sometido a su conocimiento, en la medida en que, se reitera, la acusación se circunscriba a la compilación en cuanto verificación de cumplimiento de las formalidades legales, que en este caso, se concreta en el examen de los cargos de incompetencia y de compilación de normas derogadas, pero no, en cuanto se están cuestionando aspectos sustanciales de las disposiciones compiladas, como ocurre con la acusación relativa al alcance de la normativa en relación con las entidades territoriales.

NOTA DE RELATORIA: Cita auto Corte Constitucional S.P. 27/01/99 Referencia D2267.

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Competencia para compilación de normas legales como suprema autoridad administrativa para la cumplida ejecución de las leyes / COMPILACIÓN DE NORMAS - Inexistencia de leyes inmodificables / DECRETO 360 DE 1994 - Antecedente compilador de normas presupuestales

Desde la óptica de la jurisprudencia reseñada, (Corte Constitucional C-748/99), resulta incuestionable la competencia del Presidente de la República, para realizar la tarea de compilar, en forma organizada, las disposiciones vigentes en materia presupuestal, conforme a la obligación que , como suprema autoridad administrativa le es propia, en orden a velar por la cumplida ejecución de las leyes, la cual, - según el decir de la Corte -habría sido inducida u ordenada por el legislador, en los términos del artículo 24 de la Ley 225 de 1.995. Cabe destacar, que el Decreto compilador acusado no instrumenta la realización de una función de regulación normativa, puesto que mientras ésta se caracteriza por la producción de normas jurídicas, el Decreto 111 de 1.996 se limitó a reunir en un solo cuerpo, disposiciones ya existentes, con el objeto de facilitar su consulta organizada. Los anteriores argumentos conducen a encontrar improbado el cargo de ausencia de competencia o exceso del Ejecutivo para expedir el acto acusado. El demandante está cuestionando, entonces, la inclusión de las Leyes 38 de 1.989 y 225 de 1.995 en el decreto, por considerar que las mismas carecerían de validez, puesto que el artículo 64 de la ley 179 de 1974 habría prohibido la existencia de norma anterior o posterior alguna, en materia presupuestal. Pretender entonces que la disposición en cita prohibió la expresión posterior del legislador sobre la materia objeto de la regulación, a más de resultar aberrante en cuanto desquicia los principios del derecho público, desconoce la contundencia fáctica consistente en que la propia Ley 225 de 1.995 tuvo por objeto introducir modificaciones a la Ley Orgánica del Presupuesto. Así mismo, ya las leyes 38 de 1.989 y 179 de 1.974, habían sido objeto de compilación efectuada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 360 de 1.995, cuya expedición fue autorizada por el artículo 54 de la Ley 179 de 1.994, disposición ésta declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-541 de noviembre 23 de 1.995.

NOTA DE RELATORIA: Cita sentencia Corte Constitucional C-541/95

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Santa Fe de Bogotá, D. C., veintidós de junio de dos mil

Radicación número: AI-049

Actor: LUIS ALBERTO CÁCERES ARBELÁEZ

Referencia: ACCION DE NULIDAD

Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda instaurada por el ciudadano Luis Alberto Cáceres Arbeláez, en ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad consagrada en el artículo 237-2 de la Constitución Política, contra el Decreto No 111 de 15 de enero de 1.996, "Por elcual se compilan la Ley 38 de 1.989, la Ley 179 de 1.994 y la Ley 225 de 1.995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto" y contra el artículo 24 de la Ley 225 de 1.995.

ANTECEDENTES

Mediante auto de dos de julio de 1.999, se dispuso la admisión de la demanda respecto del aludido Decreto 111 de 1.996 y la inadmisión, en cuanto al artículo 24 de la Ley 225 de 1.995, por falta de jurisdicción, en los términos del artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, precepto que atribuye tal función a la Corte Constitucional.

a. Los actos acusados

El texto de las normas cuya declaratoria de nulidad se impetra es del siguiente tenor:

DECRETO NUMERO 111 DE 1.996

(enero 15)

por el cual se compilan la Ley 38 de 1.989, la Ley 179 de 1.994 y la Ley 225 de 1.995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por la Ley 225 de 1.995, y

CONSIDERANDO

Que la Ley 225 de 1.995 introdujo algunas modificaciones a la Ley 38 de 1.989 y a la Ley 179 de 1.994, Orgánicas del Presupuesto, y en su artículo 24 autorizó al gobierno para compilar las normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacción ni contenido;

Que la compilación que el Gobierno efectúa mediante el presente Decreto será el Estatuto Orgánico del Presupuesto, según lo dispone el artículo 24 de la Ley 225 de 1.995;

DECRETA

ARTÍCULO 1º. Este Decreto compila las normas de las Leyes 38 de 1.989, 179 de 1.994 y 225 de 1.995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Para efectos metodológicos al final de cada artículo del Estatuto se informan las fuentes de las normas orgánicas compiladas.

El Estatuto Orgánico del Presupuesto, será el siguiente:

1.

2. 1. Del Sistema Presupuestal.

Artículo 1º. La presente Ley constituye el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación a que se refiere el artículo 352 de la Constitución Política. En consecuencia, todas las disposiciones en materia presupuestal deben ceñirse a las prescripciones contenidas en este Estatuto que regula el sistema presupuestal (Ley 38 de 1.989, art.1º, Ley 179 de 1.994, art. 55, inciso 1º)

(...)

Artículo 127. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga el inciso 5º del artículo 23, los incisos 3º y 4º del artículo 32, los artículos 39 y 62 de la Ley 179 de 1.994, 78 de la Ley 38 de 1.989 y sus modificaciones contenidas en el inciso 18 del artículo 55 de la Ley 179 de 1.994 (Ley 225 de 1.995, artículo 33)

ARTICULO 2o.- Este Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga el Decreto 360 de 1.995.

Publíquese y Cúmplase

Dado en Santafé de Bogotá, D.C., a 15 de enero de 1.996

b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación.

Con la expedición de la disposición acusada el Congreso y el Ejecutivo, ya sea por acción u omisión, infringieron los artículos 4, 6, 12, 150 numeral 10º inciso final, 121, 122, 151 y 230 de la Constitución Política, y las demás disposiciones concordantes desde el punto de vista del Régimen Económico y de la Hacienda Pública del Estado.

El concepto de la violación se sustenta de conformidad con los argumentos que a continuación se sintetizan:

1. El Decreto 111 de 1.996 ha sido asimilado a una de las cuatro leyes orgánicas que compete expedir obligatoriamente al Congreso de la República y respecto de las cuales, conforme a expresa prohibición consagrada en el numeral 10º del artículo 150 de la Carta Política, no puede ser habilitado el Ejecutivo para su expedición.

La Constitución precisa y define, como responsabilidad única y exclusiva del Congreso, la expedición de leyes orgánicas atinentes al funcionamiento del Congreso, la coordinación e implementación del Plan de Desarrollo, la Administración Presupuestal y la determinación de competencias y responsabilidades relacionadas con las entidades territoriales.

Así las cosas, como quiera que el Congreso no ha expedido aún la Ley Orgánica del Presupuesto, prevista en el artículo 352 de la Carta, la cual debe, además, sujetarse a la exigencia perentoria de mayoría absoluta de votos de una y otra Cámara, para su aprobación, el Decreto 111 de 1.996 no puede asimilarse a una Ley Orgánica.

2. Por excepción de inconstitucionalidad, el Decreto 111 de 1.996, mediante el cual el ejecutivo por facultad del legislativo, conforma un improvisado Estatuto Orgánico, no debe aplicarse y las normas o actos expedidos con base en el mismo carecen de validez. La existencia de este decreto compilador implica que el ejecutivo está tomando atribuciones del legislador y, de esta forma, se ha vulnerado la cláusula general de competencia.

3. Refiriéndose al contenido normativo del Decreto 111 de 1.996, considera que adolece de diversas fallas, tales como, cobertura incompleta, por cuanto el sistema de Estatuto Orgánico no aplica a las entidades del orden territorial.

4. Considera que existe contradicción en cuanto al alcance y vigencia del sistema presupuestal, por cuanto el artículo 64 de la Ley 179 de 1.994 estableció: "Esta Ley Orgánica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que ésta expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación, elaboración, modificación y ejecución del Presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto social. En consecuencia todos los aspectos atinentes a estas áreas en otras legislaciones quedan derogadas y las que se dicten no tendrán ningún efecto."

Bajo el tenor del precepto en cita, concluye que, en virtud del mismo, las leyes 38 de 1.989 y 225 de 1.995, no podían ser objeto de la compilación efectuada mediante el Decreto 111 de 1.996.

5. Finalmente, en apoyo de sus aseveraciones en punto a la contrariedad entre el acto acusado y las disposiciones de la Carta, señala que la Corte Constitucional, en casos semejantes, ha determinado que el revestimiento de facultades al ejecutivo para la expedición de estatutos orgánicos, así no se concedan literalmente para la expedición de códigos, devienen en violación de la prohibición contenida en el último inciso del numeral 10º del artículo 150 de la Constitución. Sobre el particular transcribe apartes de las sentencias C- 255 de 1.995.

c. Las razones de la defensa

En defensa de la disposición acusada, Decreto 111 de 1.996, "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1.989, la Ley 179 de 1.994 y la Ley 225 de1.995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto General", la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó escrito de impugnación de la demanda, solicitando que esta Corporación se declare inhibida para conocer de la presente demanda.

La defensa del Decreto demandado se sustenta en los siguientes argumentos:

1. Al entrar en vigencia la actual Constitución, la Corte Constitucional consideró que mientras no se dictara una nueva Ley Orgánica del presupuesto, la Ley 38 de 1.989 seguiría teniendo la calidad de Ley Orgánica del Presupuesto en los términos previstos por los artículos 151 y 352 de la Constitución Política, teniendo en cuenta que en esta materia, la única diferencia fundamental entre las dos Constituciones radicaba en el requisito de mayoría calificada exigido por el artículo 151 de la actual Carta. No obstante, mediante la Ley 174 de 1.994, tramitada atendiendo a tal ritualidad, se reformó la aludida Ley 38 de 1.989.

2. La Corte Constitucional ha sostenido que el cambio de régimen constitucional no implicó la derogatoria de toda la legislación existente, sino únicamente de las normas contrarias a sus disposiciones.

3. El Decreto 111 de 1.996 se limitó a agrupar en un solo texto las leyes 38 de 1.989, 179 de 1.994 y 225 de 1.995, sin modificar su redacción ni contenido. La habilitación que se otorgó al gobierno no incluía la facultad de sustituir o derogar normas, de tal manera que la facultad conferida mediante el artículo 24 de la Ley 225 de 1.995, no se asimila a la concesión de facultades extraordinarias.

En este orden de ideas, la competencia del Consejo de Estado para conocer de la demanda formulada, se limitaría al aspecto netamente formal, tal como lo expresó la Corte Constitucional a propósito de la demanda de inexequibilidad de los artículos 28 de la Ley 225 de 1.995 y 106 del Decreto 111 de 1.996.

Sobre la aludida sentencia de la Corte Constitucional, extracta varios apartes, destacando la conclusión que hizo en tal ocasión la Corporación, en el sentido de precisar que:

"...corresponde al supremo tribunal de lo contencioso conocer de las acusaciones que pongan en cuestión el decreto compilador como tal, por ejemplo, porque se considere que hubo vicios de forma en su expedición. Sin embargo, no puede ese tribunal pronunciarse sobre los artículos y los contenidos normativos que integran tales decretos, pues se trata de normas legales, cuya competencia corresponde a la Corte Constitucional. Es pues obvio que las decisiones del Consejo de Estado sobre los decretos ejecutivos compiladores sólo recaen sobre la compilación misma, pero no pueden afectar las normas materialmente legales que integran esos decretos, cuyo conocimiento ha sido atribuido a la Corte Constitucional."

d. La actuación surtida

De conformidad con las normas previstas en el Código Contencioso Administrativo, a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Por auto de 2 de julio de 1.999 se admite la demanda instaurada contra el Decreto 111 de 15 de enero de 1.996, se inadmite en cuanto a la solicitud de decretar la nulidad del artículo 24 de la Ley 225 de 1.995, y se ordena darle el trámite correspondiente. (fls.46 y 47).

Dentro del término de traslado para alegar los apoderados de las partes no presentaron memoriales de conclusión.

El señor Agente del Ministerio Público, en uso del derecho que le confiere el artículo 59 de la Ley 446 de 1.998, presentó el memorial que obra a folios 73 a 79.

II. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

El señor Procurador Noveno Delegado ante esta Corporación estima que en el sub-lite se deben denegar las súplicas de la demanda, con fundamento en las siguientes razones:

1. El Decreto 111 de 1.996 demandado, fue expedido con base en facultades otorgadas al Presidente de la República por el artículo 24 de la Ley 225 de 1.995, cuyo tenor literal señala:

"Artículo 24º. Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta Ley, la Ley 38 de 1.989 y la Ley 179 de 1.994 sin cambiar su redacción, ni contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico del Presupuesto"

2. El Decreto 111 de 1.996, según se establece en su parte motiva, se encuentra destinado a compilar normas dispersas en tres leyes, sin posibilidad de modificar la redacción de las mismas ni su contenido. En cuanto a su naturaleza, se trata de un acto administrativo cuya finalidad consiste en facilitar la divulgación y la consulta de las leyes, sin que pueda entenderse que representa una nueva disposición y carente de aptitud para derogar o crear normas legales, tal como lo ha establecido la Corte Constitucional refiriéndose a los decretos compiladores.

3. La competencia para conocer de las demandas contra el Decreto 111 de 1.996, en cuanto se refiere a su forma, radica en el Consejo de Estado. Sin embargo, los cargos de inconstitucionalidad formulados contra el contenido de los decretos compiladores, deben ser expuestos ante la Corte Constitucional, pues como lo señaló esa Corporación en sentencia C-508 de 1.996, "...corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en si mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente legales".

4. El demandante efectúa un cargo de inconstitucionalidad "sustantiva" al considerar que el Decreto 111 de 1.996 homologa la expedición de la Ley Orgánica del presupuesto nacional. En otras palabras, argumenta la existencia de una presunta "inconstitucionalidad por omisión legislativa", en cuanto, en su criterio, el Congreso no ha expedido la Ley Orgánica del Presupuesto Nacional, sino que el Gobierno compiló las leyes que regulan esta área.

En razón a la entidad de los cargos basados en una omisión legislativa, corresponde a la Corte Constitucional establecer si el Congreso no ha cumplido en debida forma la función que le encomienda el artículo 151 de la Carta Política.

5. En cuanto a los cargos basados en una presunta incompetencia del Gobierno Nacional para expedir el Decreto demandado, considera el Agente del Ministerio Público que los mismos no están llamados a prosperar, ya que mediante el acto acusado el Presidente de la República se limitó a compilar normas que se encontraban diseminadas en tres leyes distintas, con sujeción a la facultad conferida por el artículo 24 de la Ley 225 de 1.995.

La habilitación así conferida no puede ser entendida como un acto desconocedor de lo dispuesto por el artículo 189- 10 de la Constitución Política, ya que la "facultad para compilar normas" puede ser ejercida por el Ejecutivo, sin que para ello requiera la expedición de una ley especial de facultades.

6. Finalmente, tampoco estima de recibo el argumento conforme al cual el Gobierno no podía compilar las Leyes 38 de 1.989 y 225 de 1.995, por expresa prohibición del artículo 64 de la Ley 179 de 1.994, toda vez que dicho precepto en ningún caso impide la recopilación legislativa y, menos aún, que una disposición posterior modifique las reglas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto.

Por último, señalando que el acto de compilación se circunscribe a sistematizar preceptos y no a crear normas, considera errada la apreciación del actor, en el sentido de que la recopilación efectuada mediante el acto acusado equivale a expedir una legislación sobre determinada materia.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Naturaleza del Decreto Acusado - Presupuesto de la definición de Competencia para su conocimiento.

El primer punto a dilucidar en el caso que ocupa a la Sala, hace referencia al estudio de la naturaleza del decreto demandado ante esta Corporación, como antesala necesaria para la definición de la competencia para la realización del control constitucional del mismo, teniendo en cuenta que, en cuanto a los actos expedidos por el Presidente de la República, el artículo 237 de la Carta, consagra en su numeral 2º una atribución residual a cuyo tenor, si la competencia para conocer de dichos actos no corresponde a la Corte Constitucional, el tribunal indicado para efectuar el control de constitucionalidad es el Consejo de Estado.

A la luz de la norma enunciada, como del artículo 241 de la Constitución, que confía en la Corte Constitucional la guarda de su integridad, la jurisprudencia producida por dicha Corporación y por el órgano superior de la jurisdicción contencioso administrativa ha concluido que, "mientras la decisión sobre constitucionalidad de las leyes y de los actos presidenciales con fuerza de ley ha sido atribuida a la Corte Constitucional, la referente a los decretos que expida el Gobiernocuyo contenido sea puramente administrativo son de conocimiento del Consejo de Estado por la vía de la acción de nulidad" [1](Se destaca)

El Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1.989, la Ley 179 de 1.994 y la Ley 225 de 1.995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", señala en su encabezado lo siguiente : " El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por la Ley 225 de 1.995, y..."

Así las cosas, se encuentra que el artículo 24 de la Ley 225 de 1.995, "por la cual se modifica la Ley Orgánica del Presupuesto", autorizó al Gobierno Nacional para compilar las normas vigentes en materia presupuestal, sin cambiar su redacción, ni contenido. La norma de facultades es del siguiente tenor:

"Artículo 24. Autorízase al Gobierno Nacional para que, pueda compilar las normas de esta Ley, la Ley 38 de 1.989 y la Ley 179 de 1.994 sin cambiar su redacción, ni contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico del Presupuesto"

Teniendo en cuenta que dentro de la competencia ordinaria del Presidente de la República está la expedición de Decretos de naturaleza administrativa y por excepción legislativa, resulta claro que la situación exceptiva del Decreto legislativo tiene que ser definida con claridad a partir de su motivación.

En este orden de ideas, se advierte, respecto de la naturaleza de las facultades que le otorgó el legislador al ejecutivo para la expedición del decreto demandado, que las mismas no corresponden a la atribución del Congreso de "Revestir, hasta por seis meses, al presidente de la república de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública loaconseje.", prevista en el numeral 10º del artículo 150 de la Carta.

En efecto, resulta evidente que en este caso, no se estableció un término dentro del cual el ejecutivo pudiera hacer uso de dichas facultades, como tampoco se fundó el legislador en motivos atinentes a la necesidad o conveniencia públicas, por lo cual, como lo ha dicho la Corte, el Gobierno no recibió facultad para dictar decretos con fuerza legal sobre precisas materias, sino únicamente para hacer una compilación de las disposiciones vigentes en materia presupuestal. La utilidad de esta facultad se ha radicado en la organización y sistematización de las normas compiladas, pues el Gobierno sin ella no podría variar la nomenclatura de las leyes ni cambiar el orden en que aparecen dictadas por el Congreso.

Precisamente, en torno al asunto en estudio, naturaleza del Decreto 111 de 1.996, con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad formulada contra los artículos 28 de la Ley 225 de 1.995 y 106 del Decreto 111 de 1.996, la Corte expresó:

"2. El decreto 111 de 1995 se limita a compilar las normas orgánicas en materia presupuestal, sin cambiar su redacción ni contenido. Ahora bien, en decisiones precedentes, esta Corporación consideró que esos decretos compiladores no tienen fuerza de ley sino que son decretosejecutivos, ya que no pueden derogar, suprimir ni modificar ninguna de lasnormas legales que compilan."

La Corte señaló entonces que, en razón a la naturaleza administrativa de los decretos compiladores, su conocimiento no correspondía a dicha Corporación, sino al Consejo de Estado, por lo que concluyó afirmando;

"... el otorgamiento de facultades extraordinarias al gobierno para compilar las normas sobre una determinada materia persigue inducir- u ordenar, según el caso - al último para que realice esa compilación, pero no agrega nada a las facultades propias del Ejecutivo"[2]

Ya con antelación, se había pronunciado la Corte en punto a la definición de la naturaleza jurídica del Decreto 111 de 1.996, aclarando confusiones que habían surgido sobre esa materia, y reiterando la posición sentada en anteriores jurisprudencias, así:

"es pertinente aclarar al interviniente que el decreto que contiene la compilación de las distintas leyes que conforman el "Estatuto Orgánico del Presupuesto" (111 de 1996), no es un decreto reglamentario sinoejecutivo"[3]

La definición del carácter de los decretos compiladores había sido también reiterada en la sentencia C-508/96, con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, expresando:

" Para la Corte sigue siendo indudable que, desde el punto de vista formal, estos decretos compiladores no tienen fuerza de ley, pues se limitan a compilar unas normas legales sin cambiar su redacción y contenido, todo con el único fin de facilitar la consulta de las disposiciones agrupadas. Tienen entonces únicamente una finalidad sistemática, pero no derogan ni crean nuevas normas legales. En tal sentido, esos decretos son actos administrativos al servicio de la consulta de las leyes, pero no constituyen una nueva disposición legal autónoma. Tal fue la razón por la cual la Corte consideró que esos decretos eran 'ejecutivos', y no normas legales, pues tienen 'una mera fuerza indicativa' ya que 'su finalidad no es otra que la de facilitar la consulta' de las leyes compiladas...´ (se resalta)

En dicha sentencia también se reafirmó la delimitación de competencias entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, para conocer de las demandas de inconstitucionalidad formuladas contra las disposiciones objeto de compilación, concretamente, las contenidas en el Decreto 111/96 -Estatuto Orgánico del Presupuesto-, así como la atinente a la realización del control de constitucionalidad derivado del ejercicio de la acción de nulidad en contra del decreto hoy en estudio, en los siguientes términos:

´...con el fin de respetar la distribución de competencias establecida por la Carta entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, y evitar que el control constitucional sea inocuo, o se generen innecesarias inseguridades jurídicas, es necesario concluir que, conforme al artículo 241 ordinal 4o. de la Carta, corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente legales... por lo cual corresponde al supremo tribunal de lo contencioso conocer de las acusaciones que pongan en cuestión el decreto compilador como tal, por ejemplo, porque se considere que hubo vicios de forma en su expedición. Sin embargo, no puede ese tribunal pronunciarse sobre los artículos y los contenidos normativos que integran tales decretos, pues se trata de normas legales, cuya competencia corresponde a la Corte Constitucional. Es pues obvio que las decisiones del Consejo de Estado sobre los decretos ejecutivos compiladores sólo recae sobre la compilación misma, pero no pueden afectar las normas materialmente legales que integran esos decretos, cuyo conocimiento ha sido atribuido a la Corte Constitucional. Se trata pues de una compleja distribución de competencias, la cual deriva de la particular naturaleza de esos decretos compiladores."[4]

También la Sala Plena del Consejo de Estado se ha ocupado de interpretar cuáles decretos del Gobierno Nacional quedaron dentro de la órbita de control de la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con lo previsto en los artículos 241 y 237, numeral 2º de la Constitución.

En este sentido, con ponencia del Consejero, Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, sobre el tópico de la competencia atinente al Consejo de Estado, en acción de nulidad por inconstitucionalidad, la Sala realizó el estudio, algunos de cuyos apartes se destacan a continuación:

"Cabe observar, en primer término, que la distribución de competencias para el control de constitucionalidad de los decretos del Gobierno Nacional entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, contenida en las normas transcritas, evidencia que la Constitución y la Ley Estatutaria mantienen inalterable la naturaleza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y el objeto de la misma.

Por lo tanto, si la jurisdicción de lo contencioso administrativo, 'conforme a las reglas que señala la ley' (art. 82 decreto 01 de 1.984 o C.C.A.), está instituida por la Constitución con el objeto de juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas que desempeñen funciones administrativas, de ello dimana que la atribución que la Constitución otorga al Consejo de Estado para ' desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contenciosos administrativo' en punto a decretos del Gobierno Nacional, está referida a aquellos dictados en ejercicio de la función administrativa, vale decir, a los que desarrollan o dan aplicación concreta a la ley, o condicionan la aplicación de una situación general preexistente a una persona determinada.

El control jurisdiccional sobre estos decretos de índole eminentemente administrativa, se ejerce mediante la 'acción de nulidad', consagrada en el artículo 84 del C.C.A., por motivos tanto de inconstitucionalidad como de ilegalidad."[5]

Una vez despejada la naturaleza del decreto demandado (decreto ejecutivo) y precisado que la Corte Constitucional tiene expresamente delimitada su competencia en el artículo 241 de la Carta, en el cual no se mencionan los Decretos Ejecutivos, como lo ha establecido reiteradamente la jurisprudencia de esa Corporación, por lo cual se ha declarado inhibida para el conocimiento de decretos cuyo contenido sea puramente administrativo ( Decreto 767 de 1.957, en sent. C-084/95, y Decreto 2123 de 1.992, en sent. C-358/94, entre otros)[6], procede la Sala a analizar la delimitación de competencias hacia el interior del Consejo de Estado, esto es, si el conocimiento del decreto ejecutivo demandado corresponde a la Sala Plena o la Sala de la Sección Primera de esta Corporación, como se dilucidará a continuación.

2. Competenciade la Sección Primera de estaCorporación.

De manera previa al análisis del asunto materia del debate, la Sala estima procedente referirse a la competencia que le asiste a esta Sección para conocer del asunto, de conformidad con el numeral 7º del artículo 97 del C.C.A., modificado por el artículo 33 de la Ley 446 de 1.998.

Sobre el particular, por resultar aplicable en el sub lite, se transcribe reciente definición efectuada por esta misma Sala,[7] así :

"En primer lugar, considera la Sala que la competencia para conocer de este asunto corresponde a la Sección Primera y no a la Sala Plena de la Corporación por cuanto, si bien es cierto que el numeral 2° del artículo 237 de la Constitución Política señala como atribución del Consejo de Estado conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, no lo es menos que del contenido de la norma constitucional no se desprende que sea la Sala Plena la que ejerce dicha atribución, en cambio el artículo 33 de la Ley 446 de 1.998, numeral 7° modifica el artículo 97 del C.C.A. de la Sala de lo Contencioso Administrativo, establece:

´De las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se promuevan contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa.

La acción podrá ejercitarse por cualquier ciudadano y se tramitará con sujeción al procedimiento ordinario previsto en los artículos 206 y siguientes de este código, salvo en lo que se refiere al periodo probatorio que, si fuere necesario, tendrá un término máximo de diez (10) días.

En estos procesos la sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los consejeros de la sección respectiva según la materia y el fallo a la Sala Plena.

Contra los autos proferidos por el ponente sólo procederá el recurso de reposición. Los que resuelvan la petición de suspensión provisional, los que decreten inadmisión de la demanda, los que pongan fin al proceso y los que decreten nulidades procesales, serán proferidas por la sección y contra ellos solamente procede el recurso de reposición

El ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada a despacho par sentencia. La Sala Plena deberá adoptar el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional.

Las acciones de nulidad de los demás decretos del orden nacional, dictados por el Gobierno Nacional, se tramitarán y decidirán por las secciones respectivas, conforme a la reglas generales de este código y el reglamento de la Corporación.´

En el caso en estudio, esta Sección es competente para conocer de la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad instaurada contra el Decreto 111 de enero 15 de 1.996, "por el cual se compilan la Ley 38 de 1.989, la Ley 179 de 1.994 y la Ley 225 de 1.995 que conforman elEstatuto Orgánico del Presupuesto", proferido por el Presidente de la República en desarrollo de facultades conferidas por el artículo 24 de la Ley 225 de 1.995, pues no cabe duda que la habilitación que el legislador hizo recaer en el Presidente de la República, para el ejercicio de la atribución de compilación de la normativa presupuestal, pone de relieve, precisamente, su condición de suprema autoridad administrativa.

En este sentido, como se anotó en precedencia, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la ubicación de los decretos compiladores dentro de la categoría de actos administrativos.

Sobre este tópico, resulta procedente traer nuevamente a colación la sentencia proferida en el examen de constitucionalidad del artículo 28 de la Ley 225 de 1.995 y del artículo 106 del Decreto 111 de 1.996, ocasión en la cual, sobre el tema de la naturaleza de los decretos compiladores, manifestó:

"3- Para la Corte sigue siendo indudable que, desde el punto de vista formal, estos decretos no tienen fuerza de ley, pues se limitan a compilar unas normas legales sin cambiar su redacción y contenido, todo con el único fin de facilitar la consulta de las disposiciones agrupadas. Tienen entonces únicamente una finalidad sistemática, pero no derogan no crean nuevas normas legales.En tal sentido, esos decretos son actos administrativos al servicio de la consulta de las leyes, pero no constituyen una nueva disposición legal autónoma. Tal fue la razón por la cual la Corte consideró que esos decretos eran 'ejecutivos' y no normas legales, pues tienen una 'mera fuerza indicativa' ya que su 'finalidad no es otra que la de facilitar la consulta' de las leyes compiladas…" (se destaca)[8]

Entendido el acto administrativo como la expresión del ejercicio de la función administrativa, en este caso, orientada a facilitar la consulta del régimen normativo en materia presupuestal, y que se enmarca dentro de la obligación a cargo del Presidente de la República, de velar por el estricto cumplimiento de las leyes, tarea que, ha dicho la Corte Constitucional, forma parte de sus labores como suprema autoridad administrativa[9], no queda duda que el conocimiento de la acción de nulidad por inconstitucionalidad corresponde a la Sección Primera, en los términos de los incisos 1º y final del artículo 33 de la Ley 446 de 1.998.

Adicionalmente, por cuanto, tal como lo señaló la Sala Plena de esta Corporación, acogiendo la ponencia presentada por el Dr. Juan Alberto Polo Figueroa (Expediente No S-612; sent. de 23 de julio de 1.996: Actor: Guillermo Vargas Ayala):

"El control jurisdiccional sobre estos decretos de índole eminentemente administrativa, se ejerce mediante la "acción de nulidad", consagrada en el artículo 84 del C.C.A, por motivos tanto de inconstitucionalidad como de ilegalidad.

En ese orden de ideas, y por exclusión, las "acciones de nulidad por inconstitucionalidad" atribuidas a la Sala Plena del Consejo de Estado por el numeral segundo del artículo 237 de la Constitución, son aquéllas cuya conformidad con el ordenamiento jurídico se establece mediante su confrontación directa con la Constitución Política.

En cualquier otro caso, en la medida en que el parangón deba realizarse en forma inmediata frente o a través de normas de rango legal, así pueda predicarse una posible inconstitucionalidad, que será mediata, la vía para el control no puede ser otra que la acción de nulidad, que por antonomasia es propia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo."

Como consecuencia de los anteriores argumentos, es dable concluir que si bien en la invocación de las disposiciones violadas solo se citan normas constitucionales, sin duda el punto central del estudio impone el cotejo del acto acusado (Decreto 111 de 1.996), con el precepto legal de facultades (art. 24 de la Ley 225 de 1.995).

Por lo expuesto, aunadas la naturaleza administrativa del acto acusado, en virtud de su definición como decreto ejecutivo, y la imperiosidad de acometer el examen dirigido a determinar si se violó la norma de rango legal interpuesta entre los preceptos del ordenamiento superior y el acto acusado como transgresor del mismo, para la Sala no ofrece reparo alguno, la definición de que corresponde a esta Sección producir la decisión que ponga fin al presente proceso.

3. Materia del Control de Constitucionalidad de los Decretos Compiladores, a cargo del Consejo de Estado

A partir del contenido del artículo 237, ordinal 2º, de la Constitución Política, a cuyo tenor corresponde al Consejo de Estado, "conocer de las acciones de inconstitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno nacional, cuya competencia no corresponde a la Corte Constitucional", la jurisprudencia de las dos Corporaciones ha decantado el tema, en forma tal que, en punto al control de constitucionalidad de los llamados "Decretos Compiladores", se ha delimitado claramente la materia del control residual asignado por la Carta a la jurisdicción contencioso administrativa.

Sobre el particular, en la aludida sentencia núm. C-508 de 1996, la Corte Constitucional, sostuvo:

"… con el fin de respetar la distribución de competencias establecida por la Carta entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, y evitar que el control constitucional sea inocuo, o se generen innecesarias inseguridades jurídicas, es necesario concluir que, conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Carta, corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente legales. La corte es entonces competente para el estudio del artículo 106 del Decreto 111 de 1996.

"5. Significa lo anterior un cambio de la jurisprudencia de la Corte en este campo En manera alguna, pues nótese que en la sentencia C-305/96 la Corte se inhibió de conocer una acusación contra la totalidad de un decreto compilador, pero no contra uno o varios de los artículos que lo integran, pues consideró que el decreto como tal es de naturaleza ejecutiva y, por ende, su conocimiento corresponde al Consejo de Estado. Esta tesis se reafirma en esta sentencia, por lo cual corresponde al supremo tribunal de lo contencioso conocer de las acusaciones que pongan en cuestión el decreto compilador como tal, por ejemplo, porque se considere que hubo vicios de forma en su expedición. Sin embargo, no puede ese tribunal pronunciarse sobre los artículos y los contenidos normativos que integran tales decretos, pues se trata de normas legales, cuya competencia corresponde a la Corte Constitucional. Es pues obvio que las decisiones del Consejo de Estado sobre los decretos ejecutivos compiladores sólo recaen sobre la compilación misma, pero no pueden afectar las normas materialmente legales que integran esos decretos, cuyo conocimiento ha sido atribuido a la Corte Constitucional.

"Se trata pues de una compleja distribución de competencias, la cual deriva de la particular naturaleza de esos decretos compiladores".

Como consecuencia de la posición sentada en cuanto a la competencia para el conocimiento de los "Decretos Compiladores", en el proceso ordinario de constitucionalidad del Decreto 360 de 1.995, anterior "Estatuto Orgánico del Presupuesto" derogado por el Decreto 111 de 1.996, la Corte puso de presente su ausencia de competencia para conocer de dicha demanda, manifestando:

"En relación con la demanda contra el Decreto 360 de 1995, la Corte habrá de declararse inhibida, debido a que carece de competencia para pronunciarse sobre su constitucionalidad por tratarse de una norma sin fuerza de ley. En efecto, respecto de la naturaleza jurídica del mencionado decreto, con ocasión del proceso D-945, la Corte consideró que "este decreto ejecutivo no puede derogar, suprimir ni modificar ninguna de las leyes 38 de 1989 y 179 de 1994. Tal decreto tiene una mera fuerza indicativa y su finalidad no es otra que la de facilitar la consulta de las dos leyes mencionadas"[10]

La anterior posición jurisprudencial fue reiterada recientemente por la Corte Constitucional, cuando en auto de Sala Plena de 27 de enero de 1999, referencia D-2267, concluyó:

"…En consecuencia, cuando la demanda se dirija contra los artículos y contenidos normativos de estos decretos ejecutivos, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre ellos, como ocurrió en la sentencia C-508 antes mencionada. En esta ocasión, el demandante no cuestiona el contenido normativo del decreto, desde el punto de vista constitucional, sino que se limita a resaltar defectos atinentes a la compilación como tal".

A la luz de las anteriores definiciones, es claro que la materia de la competencia del Consejo de Estado, respecto de las acusaciones de inconstitucionalidad que se formulen contra los Decretos Compiladores, se circunscribe a los aspectos formales del mismo, pero no, en cuanto la acusación recaiga sobre el contenido de las disposiciones objeto de la compilación, pues tal materia corresponde a la órbita atribuida a la Corte Constitucional, en virtud de la naturaleza de dichas disposiciones.

De esta manera, en cuanto hace a las acusaciones efectuadas por el actor al Decreto 111 de 1.996, se advierte que el Consejo de Estado es competente para pronunciarse sobre el asunto sometido a su conocimiento, en la medida en que, se reitera, la acusación se circunscriba a la compilación en cuanto verificación de cumplimiento de las formalidades legales, que en este caso, se concreta en el examen de los cargos de incompetencia y de compilación de normas derogadas, pero no, en cuanto se están cuestionando aspectos sustanciales de las disposiciones compiladas, como ocurre con la acusación relativa al alcance de la normativa en relación con las entidades territoriales.

4. El análisis de los cargos objeto del control de la jurisdicción contencioso administrativa.

En atención a las premisas señaladas en el acápite anterior, procede la Sala a examinar los cargos de incompetencia del Presidente de la República para expedir el Decreto 111 de 1.996 y el referido a la imposibilidad de compilar las leyes 38 de 1.989 y 225 de 1.995.

Así las cosas, se encuentra que el artículo 24 de la Ley 225 de 1.995, "por la cual se modifica la Ley Orgánica del Presupuesto", facultó al Gobierno Nacional para compilar las normas vigentes en materia presupuestal, sin cambiar su redacción, ni contenido. La norma de facultades es del siguiente tenor:

"Artículo 24. Autorízase al Gobierno Nacional para que, pueda compilar las normas de esta Ley, la Ley 38 de 1.989 y la Ley 179 de 1.994 sin cambiar su redacción, ni contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico del Presupuesto"

A su turno, en la parte motiva del Decreto acusado se estableció:

DECRETO NUMERO 111 DE 1.996

(enero 15)

por el cual se compilan la Ley 38 de 1.989, la Ley 179 de 1.994 y la Ley 225 de 1.995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por la Ley 225 de 1.995, y

CONSIDERANDO

Que la Ley 225 de 1.995 introdujo algunas modificaciones a la Ley 38 de 1.989 y a la Ley 179 de 1.994, Orgánicas del Presupuesto, y en su artículo 24 autorizó al gobierno para compilar las normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacción ni contenido;

Que la compilación que el Gobierno efectúa mediante el presente Decreto será el Estatuto Orgánico del Presupuesto, según lo dispone el artículo 24 de la Ley 225 de 1.995;

DECRETA

ARTÍCULO 1º. Este Decreto compila las normas de las Leyes 38 de 1.989, 179 de 1.994 y 225 de 1.995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Para efectos metodológicos al final de cada artículo del Estatuto se informan las fuentes de las normas orgánicas compiladas.

(...)

Se advierte claramente que el Decreto acusado tiene causa y origen en la facultad otorgada por el legislador y que, el ejercicio de la misma se enmarca dentro de los parámetros de la habilitación conferida.

Ya sobre este punto, con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad formulada contra los artículos 28 de la Ley 225 de 1.995 y 106 del Decreto 111 de 1.996, la Corte expresó:

"2.El decreto 111 de 1995 se limita a compilar las normas orgánicas en materiapresupuestal, sin cambiar su redacción ni contenido. Ahora bien, en decisiones precedentes, esta Corporación consideró que esos decretos compiladores no tienen fuerza de ley sino que son decretos ejecutivos, ya que no pueden derogar, suprimir ni modificar ninguna de las normas legales que compilan. La Corte señaló entonces que, por tal razón, el conocimiento de esos decretos no correspondía a la Corte Constitucional sino al Consejo de Estado…" (destaca la Sala)

El actor ha esgrimido el cargo señalando que "el hecho de que se tomen apartes de una ley y de otra y se acomoden en un decreto compilador, implica que el ejecutivo seestá tomando atribuciones del Legislador..."

Para la Sala, la anterior aseveración desconoce dos hechos incontrovertibles: de un lado, que si bien es cierto que, en términos generales, se ha mantenido históricamente una cláusula general de competencia en el Congreso en el ámbito atinente a las Leyes Orgánicas, ello no inhibe la acción excepcional del ejecutivo, bien sea por disposición expresa de la propia Carta, como es el caso de del Plan Nacional de Desarrollo puesto en vigor mediante decreto con fuerza de ley, en el evento especial contemplado en el artículo 341 de la Constitución, o, el ejercicio de facultades conferidas por el legislativo, que, incluso, tratándose de labores que se limitan a la compilación de normas legales, no serían necesarias, puesto que, en sentir de la Corte:

"El gobierno cuenta de manera permanente con la autorización constitucional para compilar las normas legales, con el fin de hacerlas asequibles y fáciles de entender al ciudadano común, dentro de su obligación de velar por el estricto cumplimiento de las leyes (C.P. art. 189, numeral 10).

Por lo que, como se señaló en el acápite atinente a la definición de la naturaleza del acto acusado en el sub lite, la Corte Constitucional ha considerado que el otorgamiento de facultades destinadas a la compilación ordenada de normas sobre una materia determinada, no tiene otra finalidad diferente a la de inducir u ordenar al Gobierno el ejercicio de una labor que le es propia al Ejecutivo

Desde la óptica de la jurisprudencia reseñada, (Corte Constitucional C-748/99), resulta incuestionable la competencia del Presidente de la República, para realizar la tarea de compilar, en forma organizada, las disposiciones vigentes en materia presupuestal, conforme a la obligación que , como suprema autoridad administrativa le es propia, en orden a velar por la cumplida ejecución de las leyes, la cual, - según el decir de la Corte -habría sido inducida u ordenada por el legislador, en los términos del artículo 24 de la Ley 225 de 1.995.

Cabe destacar, que el Decreto compilador acusado no instrumenta la realización de una función de regulación normativa, puesto que mientras ésta se caracteriza por la producción de normas jurídicas, el Decreto 111 de 1.996 se limitó a reunir en un solo cuerpo, disposiciones ya existentes, con el objeto de facilitar su consulta organizada.

Los anteriores argumentos conducen a encontrar improbado el cargo de ausencia de competencia o exceso del Ejecutivo para expedir el acto acusado.

Ahora bien, también ha señalado el actor que el Decreto 111 de 1.996, no podía compilar normas de la Ley 38 de 1.989, ni de la Ley 225 de 1.995, por cuanto, el legislador habría negado la posibilidad de que otra norma diferente a la Ley 179 de 1.974, pudiese regular en materia presupuestal. La anterior hipótesis, la funda el demandante en el contenido del artículo 64 de la citada ley 179, cuyo tenor establece:

"Esta Ley Orgánica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que ésta expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del Presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto público social. En consecuencia, todos los gastos atinentes a estas áreas en otras legislaciones quedan derogados y los que se dicten no tendrán ningún efecto."

El demandante está cuestionando, entonces, la inclusión de las Leyes 38 de 1.989 y 225 de 1.995 en el decreto, por considerar que las mismas carecerían de validez, puesto que el precepto citado habría prohibido la existencia de norma anterior o posterior alguna, en materia presupuestal.

Sobre el particular, considera la Sala que no le asiste razón al actor, dado que entender que el legislador de 1.989 pretendió la inamovilidad e intangibilidad de la ley frente a la propia voluntad del poder soberano, implicaría desconocer el carácter dinámico de la norma jurídica y, por consiguiente, su vínculo inescindible con los fenómenos sociales, políticos y económicos que busca regular.

Pretender entonces que la disposición en cita prohibió la expresión posterior del legislador sobre la materia objeto de la regulación, a más de resultar aberrante en cuanto desquicia los principios del derecho público, desconoce la contundencia fáctica consistente en que la propia Ley 225 de 1.995 tuvo por objeto introducir modificaciones a la Ley Orgánica del Presupuesto.

Así mismo, ya las leyes 38 de 1.989 y 179 de 1.974, habían sido objeto de compilación efectuada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 360 de 1.995, cuya expedición fue autorizada por el artículo 54 de la Ley 179 de 1.994, disposición ésta declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-541 de noviembre 23 de 1.995.

Ahora bien, puesto que el Decreto 360 de 1.995, como acto compilador careció de poder derogatorio respecto de las normas compiladas, leyes 38 de 1.989 y 179 de 1.974, no queda reparo alguno en punto a la vigencia de las mismas y, por consiguiente, el argumento del actor, conforme al cual, el artículo 64 de la Ley 179 habría derogado la Ley 38 de 1.989, y por lo tanto, no podría allegarse a la compilación efectuada por el Decreto 111 de 1.996, cuyo artículo 2º derogó el Decreto 360 de 1.995, no tiene asidero alguno.

Como corolario de lo expuesto, se colige que en virtud de no prosperar los cargos de orden formal endilgados por el actor al Decreto 111 de 1.996, la Sala procederá a desestimar las súplicas de la demanda, debiendo también declararse inhibida para conocer de los cargos sustantivos efectuados sobre las disposiciones objeto de la compilación, por cuanto, se reitera, el conocimiento de los mismos pertenece a la órbita de competencia de la Corte Constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

PRIMERO: DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda en cuanto a los cargos relativos al aspecto formal de la compilación efectuada mediante el Decreto 111 de 1.996.

SEGUNDO: INHÍBESE para conocer los cargos de inconstitucionalidad realizados sobre el contenido material del Decreto 111 de 1.996, integrado por las Leyes 38 de 1.989, 179 de 1.994 y 225 de 1.995.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


COPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintidós de junio de 2.000

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA Ausente


[1]Corte Constitucional. Sent. C-358/94 Mag. Ponente.Dr. José Gregorio Hernández.

[2]Corte Constitucional. Sent.C-748/99. Mag. Ponente, Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.

[3]Corte Constitucional Sent.C-629/96 M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz

[4]Corte Constitucional Sent. 508/96 M.P. Alejandro Martinez Caballero

[5]Consejo de Estado. Sala Plena. Consejero Ponente, Dr. Juan Alberto Polo Figueroa. Sent. de 23 de julio de 1.996.Exp. No S-612

[6]No obstante, la Corte se pronunció sobre los Decretos 2626 de 1.994(Estatuto de Régimen Municipal)y 653 de 1.993 (Estatuto Orgánico del Mercado Público de Valores,en el estudio de exequibilidad de las disposiciones legales que facultaron su expedición, art. 199 de la Ley 136 de 1.994 y 36 de la Ley 35 de 1.993, respectivamente. En tales oportunidades, al declarar inexequibles las disposiciones legales, por considerar que conferían facultades de codificación y no de compilación, la Corte, por unidad de materia, declaró inexequibles los referidos decretos codificadores.

[7]Consejo de Estado, Sección Primera, Sent. mayo 18 de 2.000. Consejera Ponente, Dra. Olga Inés Navarrete Barrero.

[8]CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-508/96, octubre 8 de 1.996 Mag. Ponente, Dr. Alejandro Martínez Caballero

[9]CORTE CONSTITUCIONAL, Sent. C-748/99, octubre 6 de 1.999. Magistrado Ponente, Dr. Eduardo Cifuentes Muñóz

[10]CORTE CONSTITUCIONAL, Sent. C-305 de 1.996. Mag. Ponente, Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.