Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.

Norma demandada:  declaratoria de nulidad del Decreto 1182 de 29 de junio de 1999, "Por el cual se modifica la estructura orgánica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República", expedido por el Gobierno Nacional.

Demandante:  MARIA CRISTINA PINEDA ZULUAGA

ESTRUCTURA ORGANICA DE ENTIDADES PUBLICAS - Modificación sujeta a la ley marco 489/98 / LEY MARCO - Límite a la competencia legislativa del Congreso

A través del Decreto acusado el Gobierno Nacional modificó la estructura orgánica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, invocando como fundamento las facultades conferidas en el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998. Es preciso resaltar que la Corte Constitucional en la sentencia C-262 de 1995, fue enfática en señalar que el caso del numeral 16 del artículo 189 de la Carta "…encuadra bajo el concepto de leyes marco….que admite que, por esta vía, el Constituyente limita el ámbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas materias hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que defina los principios y objetivos generales que regulan la materia a los cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuación administrativa, dejando, como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular en detalle la materia en cada caso….". En este asunto encuentra la Sala que la Ley 489 de 1998, cuyo artículo 54, literales a), e), f), k), l) y m), fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional, trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de las entidades mencionadas en el citado precepto constitucional.

NOTA DE RELATORIA: Cita sentencia C-262/95 de la Corte Constitucional; Sentencia AI-053 del 15/06/00 C.P. Juan A. Polo F.; Sentencia C-702 de la Corte Constitucional.

ESTRUCTURA ORGANICA - Principios y reglas para modificación los contiene la ley marco 489/98

Reitera sentencia del 8/06/00 C.P. Juan A. Polo F.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.

Bogotá, D.C., dos (2) de noviembre del dos mil (2000).

Radicación número: 5837

Actor: MARIA CRISTINA PINEDA ZULUAGA

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD

La ciudadana y abogada MARIA CRISTINA PINEDA ZULUAGA, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Decreto 1182 de 29 de junio de 1999, "Por el cual se modifica la estructura orgánica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República", expedido por el Gobierno Nacional.

I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO

En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación:

1º: Que el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política, le da la posibilidad al Presidente de la República para modificar la estructura del sector público, pero que ello sólo puede hacerlo cuando el Congreso de la República le dé las facultades legales y, el artículo 54 de la Ley 489 de 1998 no le otorgó esas facultades al Presidente, por tanto carece de competencia para expedir el Decreto acusado.

Que el artículo 120 de la citada Ley le dio facultades extraordinarias al Presidente de la República, pero no hizo uso de las mismas y por el contrario cambió dicho sustento legal por el artículo 54, ibídem, y es aquí donde radica la nulidad.

2º: Que al haberse declarado inexequible por la Corte Constitucional el mencionado artículo 120, debe entenderse nulo el Decreto acusado, pues lo accesorio corre la misma suerte de lo principal.

II-. TRAMITE DE LA ACCION

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II.1-. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA

II.1.1-.-El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a quien se le tuvo como tercero con interés directo en las resultas del proceso, a través de apoderada contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, lo siguiente:

Que en virtud de la Ley 489 de 1998, expresamente se fijaron los principios y normas generales con base en los cuales el Presidente de la República puede proceder a modificar la estructura de la Administración Nacional.

Que, conforme al artículo 189, numeral 16, el Presidente de la República tiene la facultad propia de modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley, los cuales fueron establecidos en la citada Ley 489.

Que la Corte Constitucional en sentencias C-262 de 1995, C-140 de 1998 y C-702 de 1999, ha sido clara en establecer que los Decretos dictados con fundamento en dicha facultad son de naturaleza administrativa y desarrollan las llamadas leyes marco.

Que la facultad permanente del Gobierno para proceder a la reestructuración del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República también tiene sustento en el Decreto Ley 1680 de 1991.

II.1.2.- La Nación- Ministerio del Interior-, a través de apoderado contestó la demanda, y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, que los principios y reglas generales de carácter legal a los cuales debe sujetarse el Presidente de la República en ejercicio de las facultades contenidas en el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política, en este caso están consagrados en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, con base en el cual se expidió el Decreto acusado.

III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo se muestra partidario de que se denieguen las súplicas de la demanda porque, a su juicio, de los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales que se derivan de los artículos 189, numeral 16, de la Carta Política, 54 de la Ley 489 de 1998 y sentencias C-702 de 1999 y C-262 de 1995, de la Corte Constitucional, se desprende que existe una ley marco para el ejercicio de la atribución contenida en el precepto constitucional citado, que lo es la referida Ley 489, por lo que el Presidente de la República sí podía expedir un Decreto para modificar la estructura del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

A través del Decreto acusado el Gobierno Nacional modificó la estructura orgánica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, invocando como fundamento las facultades conferidas en el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998.

El numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, prevé:

"Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley".

Del texto de esta disposición se deduce que, en cualquier momento, y siempre que haya sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley, el Presidente de la República puede modificar la estructura de las entidades del Estado.

Es preciso resaltar que la Corte Constitucional en la sentencia C-262 de 1995, fue enfática en señalar que el caso del numeral 16 del artículo 189 de la Carta "…encuadra bajo el concepto de leyes marco….que admite que, por esta vía, el Constituyente limita el ámbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas materias hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que defina los principios y objetivos generales que regulan la materia a los cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuación administrativa, dejando, como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular en detalle la materia en cada caso….".

En este asunto encuentra la Sala que la Ley 489 de 1998, cuyo artículo 54, literales a), e), f), k), l) y m), fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional, trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de las entidades mencionadas en el citado precepto constitucional.

Así lo reconoció esta Corporación, en sentencia de 15 de junio del 2000 (Expediente núm. AI-053, Actores: Campo Elías Cruz Bermúdez y otro, Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa), con apoyo en la sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999 de la Corte Constitucional.

En efecto, dijo la Sala en la precitada sentencia, en un asunto similar al que aquí se analiza, y que ahora se reitera:

"….Relación del decreto con los principios y reglas previstos en el artículo 54 de la ley 489.

Aunque, como antes se anotó, varios literales del artículo en mención fueron declarados inexequibles, se tiene, en primer lugar, que ello ocurrió con posterioridad a la expedición del decreto, de modo que al momento de su promulgación se encontraban vigentes; y, en segundo lugar, que aún dejando de lado esta situación, no todos los principios y reglas fueron declarados inexequibles, de tal forma que conservaron su vigencia la mayoría de unos y otras, toda vez que de los 14 literales del artículo 54, apenas fueron eliminados 6….pudiéndose apreciar que los restantes no lo fueron precisamente por ser pertinentes y ajustados al carácter y alcance de la atribución que regulan.

De allí que la Corte Constitucional los considere como los principios pertinentes, cuando dice en la sentencia C-702 de 1999 que se viene citando, "que en los numerales (SIC) a); e); f); j); K); l); y m) del artículo 54 trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional…"

…"Los principios y las reglas en comento operan como una directriz y como una limitación material en el ejercicio de la facultad correspondiente, de modo que cuando se hace uso de ella, dada la presunción de legalidad de los actos administrativos, cabe suponer que ha sido acorde con unos y otras. Por lo tanto, no es necesario que en cada caso el Gobierno deba señalar de forma expresa a qué principio o regla se somete, puesto que de suyo está sujeto a todos y cada uno de ellos, ya que de modo general están previstos para el ejercicio de la facultad de modificar la estructura de los entes en mención, es decir, que todos cobijan la decisión que en cada caso se tome, como es lo propio de las leyes marco o cuadro, a las cuales corresponde la 489 de 1.998, que contiene tales principios y reglas….".

Igualmente, esta Corporación en sentencia de 8 de junio del 2000 (Expediente núm. 5914, Actora: Georgina Ballera Rivera, Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa), al estudiar la demanda contra el Decreto 1174 de 29 de junio de 1999, precisó:

"…..Ahora bien, la ley a que se refiere el primero de tales numerales, (se refiere la Sala al numeral 16 del artículo 189 de la Carta) es la ley marco que está llamada a regular el ejercicio de la respectiva atribución, actualmente la 489 de 1.998, la cual justamente en su artículo 54, define los principios….que, como se ha dicho, sirven de fundamento al acto acusado.

Entre estos principios resultan pertinentes los de la eficiencia y racionalidad de la gestión pública (literal a), del ordenamiento de la estructura de conformidad con las necesidades cambiantes de la función pública (literal c), de flexibilidad de las estructuras orgánicas (literal d) y el de la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias (literal e)…..".

Al revisar la Sala el texto del Decreto acusado y confrontarlo con los principios a que se refiere la sentencia transcrita no vislumbra transgresión de los mismos, amén de que los cargos de la demanda no están enderezados a endilgar contrariedad alguna frente de tales principios.

Finalmente, cabe resaltar que no puede pretenderse que para cada entidad del Estado exista una ley que contenga, de manera concreta y específica, los principios y reglas a los cuales deba sujetarse el Gobierno Nacional para la modificación de su estructura, pues del contenido del artículo 189, numeral 16, se deduce que tales principios y reglas son generales y, por lo mismo, aplicables a todas las entidades.

Ahora, cabe resaltar que si bien es cierto que el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999, no lo es menos que ello para nada afecta el acto acusado pues, de una parte, como ya se dijo, la disposición que le sirvió de sustento no fue ésta sino el artículo 54, cuyos literales, en su mayoría, fueron hallados exequibles en la misma sentencia y contienen los principios y reglas generales a los cuales se podía sujetar el Gobierno para expedirlo, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 189, numeral 16, de la Carta Política; y, de la otra, de haber sido tal norma el soporte de dicho acto, su inexequibilidad conduciría a la pérdida de su fuerza ejecutoria.

De tal manera que los cargos de la demanda no tienen asidero, por lo que la Sala habrá denegar las pretensiones de la misma, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A :

DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 2 de noviembre del 2000.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA