Fecha Providencia | 02/11/2000 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.
Norma demandada: presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Decreto 1265 de 13 de julio de 1999, "por el cual se organiza internamente y se distribuyen las funciones de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales",
Demandante: HUMBERTO DE JESUS LONGAS LONDOÑO
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Facultad de modificar las entidades del Estado / MODIFICACIÓN A LA ESTRUCTURA DE LAS ENTIDADES DEL ESTADO - Sujeción del gobierno a la ley marco / ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA - Modificación con sujeción a los principios y reglas generales de la ley marco
Del numeral 16 del art. 189 del Constitución Nacional se deduce que, en cualquier momento, y siempre que haya sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley, el Presidente de la República puede modificar la estructura de las entidades del Estado. Es preciso resaltar que la Corte Constitucional en la sentencia C-262 de 1995, fue enfática en señalar que el caso del numeral 16 del artículo 189 de la Carta "…encuadra bajo el concepto de leyes marco….que admite que, por esta vía, el Constituyente limita el ámbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas materias hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que defina los principios y objetivos generales que regulan la materia a los cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuación administrativa, dejando, como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular en detalle la materia en cada caso….". En este asunto aún cuando en el acto acusado no se haga alusión alguna a la ley que le sirve de soporte, encuentra la Sala que la 489 de 1998, cuyo artículo 54, literales a), e), f), k), l) y m), fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional, trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de las entidades mencionadas en el citado precepto constitucional.
ESTRUCTURA DE LAS ENTIDADES - Principios generales para su modificación
Reitera sentencia AI-053 del 15/06/00 C.P. Juan A. Polo F. y Sentencia C-702 dela Corte Constitucional.
ESTRUCTURA ORGANICA DE LAS ENTIDADES - Principio y reglas para su modificación fueron fijados en la ley marco
Reitera sentencia del 8/06/00 Exp. 5914 C.P. Juan A. Polo F.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.
Bogotá, D.C., dos (2) de noviembre del dos mil (2000).
Radicación número: 5773
Actor: HUMBERTO DE JESUS LONGAS LONDOÑO
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD
El ciudadano HUMBERTO DE JESUS LONGAS LONDOÑO, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Decreto 1265 de 13 de julio de 1999, "por el cual se organiza internamente y se distribuyen las funciones de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales", expedido por el Gobierno Nacional.
I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO
En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación:
1º: Que se violó el principio de legalidad y los artículos 6º, 113, 121, 150, numeral 10, de la Constitución Política, porque el artículo 43 transitorio del Decreto Extraordinario 1071 de 1999, estableció que el Gobierno Nacional debía expedir, a más tardar, el 2 de agosto de 1999, el Decreto por medio del cual se organizara internamente la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Que el artículo 79, numeral 1, de la Ley 488 de 1998 revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de 6 meses contado a partir de la fecha de vigencia de dicha ley, término que venció el 28 de junio de 1999, ya que la referida ley fue promulgada el 28 de diciembre de 1998.
Que al extenderse el término para la organización interna de la DIAN hasta el 2 de agosto de 1999, se prorrogaron por el mismo Decreto las facultades extraordinarias concedidas en la Ley, violando así el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política, por desconocer el artículo 79, numeral 1, de la Ley 488.
Que las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República por el artículo 79, numeral 1, de la mencionada Ley 488 expresamente delimitaron el término de acuerdo con el artículo 150, numeral 10, de la Carta, y se dieron dichas facultades en forma precisa para organizar la DIAN como un ente con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Que en el Decreto 1071 de 1999 la organización interna de la DIAN no hizo parte de la estructura y organización de la entidad. Que tal organización debió quedar plasmada dentro de la organización total en los Decretos Extraordinarios que hicieron uso de las facultades extraordinarias concedidas y que vencieron en junio 28 de 1999; y que al no haberse hecho no se podía otorgar la facultad extraordinaria al Presidente por el mismo Decreto de facultades extraordinarias, sino a través de ley del Congreso.
Que el Decreto 1071 dejó por fuera la organización interna de la DIAN para que se estableciera por Decreto del Presidente entre el 29 de junio y el 2 de agosto de 1999, luego de vencerse el término para el uso debido de las facultades extraordinarias otorgadas.
Que el artículo 43 transitorio del Decreto 1071 de 1999 violó ostensiblemente el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política, creando inseguridad jurídica, así como también desconoció el debido proceso y el derecho de defensa, consagrado en el artículo 29, ibídem, por lo que solicita la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad.
Que el Presidente de la República cumplió con la facultad concedida por el artículo 43 transitorio del Decreto 1071 de 1991 y expidió el Decreto 1265 acusado. Que este Decreto cumplió con lo ordenado en dicho artículo 43 y organizó internamente y distribuyó la funciones de la DIAN, solo que su publicación en julio 19 de 1999 lo convierte en extemporáneo porque las facultades otorgadas por el artículo 79, numeral 1, de la Ley 488 vencieron el 28 de junio de 1999.
2º: Que, de acuerdo con los artículos 150, numeral 7 y 189, numeral 16, de la Constitución Política, solo el Congreso, por la ley, puede señalar los objetivos y estructura orgánica de las entidades del orden nacional; y el Presidente, conforme a la ley y sujeto a los principios y reglas generales que ésta le defina, puede modificar la estructura de las entidades u organismos administrativos nacionales.
Que el Decreto Extraordinario 1071 que organizó la DIAN, en virtud de las facultades extraordinarias de organización total concedidas al Presidente de la República en el artículo 79, numeral 1, de la Ley 488, no definió los principios y reglas sobre la organización interna, a las cuales debía sujetarse aquél. El artículo 17 de dicho Decreto no definió los principios en forma concreta; no estableció principios de la organización específicamente; y no detalló reglas generales. Dejó al Presidente en el artículo 43 transitorio la facultad de organizar internamente la DIAN. Es decir, que actuara como legislador estableciendo objetivos y definiendo principios y reglas generales.
Que el Decreto demandado establece los objetivos, estructura orgánica, principios y reglas generales de la organización interna de la DIAN y distribuye sus funciones pero no tiene una ley sobre la cual se apoye, por lo que viola los artículos 150, numeral 7, y 189, numeral 16, de la Constitución.
Que si el Decreto acusado tiene la categoría de reglamentario, como no hay ley que establezca en forma concreta la organización interna de la DIAN, se invadió la órbita legislativa, violando el principio de legalidad y los artículos 6º, 113 y 121 de la Carta Política.
II-. TRAMITE DE LA ACCION
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
II.1-. CONTESTACION DE LA DEMANDA
La Unidad Administrativa Especial- Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- a través de apoderado contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, lo siguiente:
Que como lo muestra el cotejo entre los artículos 76 de la Constitución anterior y 189 de la actual, las facultades exclusivas del Congreso, delegables sólo por facultades extraordinarias, hoy pasaron a ser del Presidente de la República, con referencia a un marco legal.
Que la Corte Constitucional ha señalado cómo en Colombia se ha dado un proceso tendiente a que el Ejecutivo vaya ganando competencias en materias administrativas, dejando al Congreso la fijación del esquema en que esa facultad se desarrolla (sentencia C-209 de 1997, Magistrado ponente doctor Hernando Herrera Vergara).
Que en un caso similar el Consejo de Estado precisó que una vez el Presidente de la República, en uso del artículo transitorio 20, reestructuraba una entidad descentralizada, podía luego el Ejecutivo complementar y adecuar esa reestructuración por fuera de las autorizaciones extraordinarias.
III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo se muestra partidario de que se denieguen las súplicas de la demanda porque, a su juicio, el Gobierno al expedir el Decreto acusado no lo hizo con fundamento en el artículo 43 transitorio del Decreto 1071 de 1999, sino de las atribuciones contempladas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, que le permite al Presidente de la República modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás organismos administrativos nacionales, de acuerdo con los principios y reglas fijados por la ley, que en este caso están contenidos en la Ley 489 de 1998, artículo 54.
Que el acto acusado se limitó a desarrollar la estructura de la DIAN adoptada por el Decreto Ley 1071 de 1999, con fundamento en aquellas atribuciones que como suprema autoridad administrativa ostenta el Presidente de la República, haciendo efectivos los principios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública, debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades de cada despacho y de creación y supresión de dependencias o empleos que eviten la duplicidad de funciones.
Según el Agente del Ministerio Público la determinación del funcionamiento interno de la DIAN no estaba sujeta a las facultades extraordinarias del Presidente, que debía ejercer durante el lapso de seis meses, como tampoco a lo dispuesto en el artículo 43 transitorio del Decreto Ley 1071 de 1999, que le otorgó un plazo de dos meses más para poner en funcionamiento las dependencias del organismo. Que así lo precisó esta Corporación en un caso similar.
IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Ciertamente, conforme lo advierte el señor Agente del Ministerio Público, la determinación del funcionamiento interno de la DIAN no estaba condicionada a las facultades extraordinarias que el Presidente debía ejercer durante el lapso de 6 meses, como tampoco a lo dispuesto en el artículo 43 transitorio del Decreto 1071 de 1999.
En efecto, a través del Decreto acusado el Gobierno Nacional organizó internamente la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y distribuyó sus funciones; y en el texto de dicho Decreto se expresa que el mismo fue dictado en ejercicio de las atribuciones conferidas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, el cual prevé:
"Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley".
Del texto de esta disposición se deduce que, en cualquier momento, y siempre que haya sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley, el Presidente de la República puede modificar la estructura de las entidades del Estado.
Es preciso resaltar que la Corte Constitucional en la sentencia C-262 de 1995, fue enfática en señalar que el caso del numeral 16 del artículo 189 de la Carta "…encuadra bajo el concepto de leyes marco….que admite que, por esta vía, el Constituyente limita el ámbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas materias hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que defina los principios y objetivos generales que regulan la materia a los cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuación administrativa, dejando, como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular en detalle la materia en cada caso….".
En este asunto aún cuando en el acto acusado no se haga alusión alguna a la ley que le sirve de soporte, encuentra la Sala que la 489 de 1998, cuyo artículo 54, literales a), e), f), k), l) y m), fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional, trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de las entidades mencionadas en el citado precepto constitucional.
Así lo reconoció esta Corporación, en sentencia de 15 de junio del 2000 (Expediente núm. AI-053, Actores: Campo Elías Cruz Bermúdez y otro, Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa), con apoyo en la sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999 de la Corte Constitucional, que ahora se reitera.
En efecto, dijo la Sala en la precitada sentencia, en un asunto similar al que aquí se analiza:
"….Relación del decreto con los principios y reglas previstos en el artículo 54 de la ley 489.
Aunque, como antes se anotó, varios literales del artículo en mención fueron declarados inexequibles, se tiene, en primer lugar, que ello ocurrió con posterioridad a la expedición del decreto, de modo que al momento de su promulgación se encontraban vigentes; y, en segundo lugar, que aún dejando de lado esta situación, no todos los principios y reglas fueron declarados inexequibles, de tal forma que conservaron su vigencia la mayoría de unos y otras, toda vez que de los 14 literales del artículo 54, apenas fueron eliminados 6….pudiéndose apreciar que los restantes no lo fueron precisamente por ser pertinentes y ajustados al carácter y alcance de la atribución que regulan.
De allí que la Corte Constitucional los considere como los principios pertinentes, cuando dice en la sentencia C-702 de 1999 que se viene citando, "que en los numerales (SIC) a); e); f); j); K); l); y m) del artículo 54 trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional…"
…"Los principios y las reglas en comento operan como una directriz y como una limitación material en el ejercicio de la facultad correspondiente, de modo que cuando se hace uso de ella, dada la presunción de legalidad de los actos administrativos, cabe suponer que ha sido acorde con unos y otras. Por lo tanto, no es necesario que en cada caso el Gobierno deba señalar de forma expresa a qué principio o regla se somete, puesto que de suyo está sujeto a todos y cada uno de ellos, ya que de modo general están previstos para el ejercicio de la facultad de modificar la estructura de los entes en mención, es decir, que todos cobijan la decisión que en cada caso se tome, como es lo propio de las leyes marco o cuadro, a las cuales corresponde la 489 de 1.998, que contiene tales principios y reglas….".
Igualmente, esta Corporación en sentencia de 8 de junio del 2000 (Expediente núm. 5914, Actora: Georgina Ballera Rivera, Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa), al estudiar la demanda contra el Decreto 1174 de 29 de junio de 1999, precisó:
"…..Ahora bien, la ley a que se refiere el primero de tales numerales, (se refiere la Sala al numeral 16 del artículo 189 de la Carta) es la ley marco que está llamada a regular el ejercicio de la respectiva atribución, actualmente la 489 de 1.998, la cual justamente en su artículo 54, define los principios….que, como se ha dicho, sirven de fundamento al acto acusado.
Entre estos principios resultan pertinentes los de la eficiencia y racionalidad de la gestión pública (literal a), del ordenamiento de la estructura de conformidad con las necesidades cambiantes de la función pública (literal c), de flexibilidad de las estructuras orgánicas (literal d) y el de la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias (literal e)…..".
Al revisar la Sala el texto del Decreto acusado y confrontarlo con los principios a que se refiere la sentencia transcrita no vislumbra transgresión de los mismos, amén de que los cargos de la demanda no están enderezados a endilgar contrariedad alguna frente de tales principios.
Finalmente, cabe resaltar que no puede pretenderse que para cada entidad del Estado exista una ley que contenga, de manera concreta y específica, los principios y reglas a los cuales deba sujetarse el Gobierno Nacional para la modificación de su estructura, pues del contenido del artículo 189, numeral 16, se deduce que tales principios y reglas son generales y, por lo mismo, aplicables a todas las entidades.
De tal manera que sí existe una Ley que le sirve de soporte al acto cuestionado, lo cual deja sin asidero los cargos de la demanda; y como la existencia del Decreto acusado no dependía del Decreto 1071 de 1999, resulta inocuo entrar a analizar la excepción de inconstitucionalidad que frente a éste propuso el actor.
Los razonamientos precedentes conducen a la Sala a denegar las pretensiones de la demanda, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA:
DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.
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COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 2 de noviembre del 2000.
OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidenta
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA