Fecha Providencia | 24/08/2000 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Norma demandada: C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del artículo 5o del Decreto núm. 272 de 11 de febrero de 1998, "Por el cual se establecen los requisitos de creación y funcionamiento de los programas académicos de pregrado y postgrado en Educación ofrecidos por las Universidades y por las instituciones universitarias, se establece la nomenclatura de los títulos y se dictan otras disposiciones",
Demandante: DIEGO BEJARANO DAZA
INSTITUCIONES TÉCNICAS PROFESIONALES - No pueden ofrecer formación académica en profesiones / PREGRADO Y POSTGRADO EN EDUCACIÓN - Esta a cargo de instituciones universitarias o escuelas tecnológicas / INSTITUCIONES TÉCNICAS PROFESIONALES - Expiden título de "técnico en" / INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR - Su autonomía esta determinada por su campo de acción / PROFESIÓN / OCUPACIÓN / ARTICULO 5 DECRETO 272 DE 1998 - Legalidad
De acuerdo con los artículos 112,116 y 213 de la ley 115 de 1994 y ñps artículos 7ª 9, 16 a 19 y 25 de la ley 30 de 1992, deduce la Sala que, por su campo de acción, las "Instituciones Técnicas Profesionales", a diferencia de las Universidades y de las "Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas", como las denomina el artículo 16, literal b) de la Ley 30 de 1992, que son las mismas "Instituciones Tecnológicas", a que alude el artículo 213 de la Ley 115 de 1994, no ofrecen programas de formación académica en profesiones o disciplinas, sino, únicamente, de formación en "ocupaciones de carácter operativo e instrumental" (artículo 17 Ley 30 de 1992). Al referirse el parágrafo 1º del artículo 25 de la Ley 30 de 1992 a los programas de pregrado en Educación que conducen al título de "Licenciado en", los circunscribe a los programas académicos que se ofrecen en las "instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y en las universidades" que, precisamente, son las destinatarias de la norma acusada; y, según dicho artículo los títulos conferidos por tales instituciones son, entre otros, el de "Tecnólogo en". Luego, cuando el parágrafo 2º del artículo 116 de la Ley 115 de 1994 alude en general a instituciones de educación superior que conceden el título de "tecnólogo en educación", necesariamente se está refiriendo a las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas o instituciones tecnológicas, que están autorizadas por el artículo 25 de la Ley 30 de 1992 para otorgar dicho título; no así las instituciones técnicas profesionales que, de acuerdo con la misma norma, expiden el título de "Técnico Profesional en". Obsérvese que es el "campo de acción" el que viene a determinar la actividad a la cual se puede dedicar la institución de educación superior, tal y como igualmente se desprende del artículo 29 de la Ley 30 de 1992, conforme al cual "La autonomía de las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales está determinada por su campo de acción…". Cabe tener en cuenta que la Ley no le da una misma connotación a "profesión" y "ocupación"; cuando se refiere a la actividad docente la señala como "profesión" y no simplemente "ocupación". Así se lee claramente en el texto de los artículos 111, 115, 117 y 119 de la Ley 115 de 1994. El acto acusado no contraría las normas superiores de derecho a que se contrae la demanda, razón por la cual no están llamadas a prosperar las súplicas de la misma.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto del dos mil (2000)
Radicación número: 5545.
Actor: DIEGO BEJARANO DAZA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
El ciudadano y abogado DIEGO BEJARANO DAZA, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del artículo 5o del Decreto núm. 272 de 11 de febrero de 1998, "Por el cual se establecen los requisitos de creación y funcionamiento de los programas académicos de pregrado y postgrado en Educación ofrecidos por las Universidades y por las instituciones universitarias, se establece la nomenclatura de los títulos y se dictan otras disposiciones", expedido por el Gobierno Nacional.
I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO
En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación:
El artículo 5º acusado prevé:
"La formación superior de pregrado y postgrado en Educación estará a cargo de las universidades e instituciones universitarias y el cumplimiento de sus funciones de investigación, docencia y servicio se hará a través de una facultad de educación u otra unidad académica dedicada a la educación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 112 de la Ley 115 de 1.994" (Se resalta en negrilla por el actor fuera de texto).
Que la norma acusada viola el artículo 150, numeral 1, de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 186, numeral 11, ibídem, porque cuando la ley es clara el Gobierno Nacional debe respetar los parámetros señalados en ella.
Que la Ley 30 de 1.994 ya había definido previamente cuáles instituciones integraban el rango de la educación superior y el artículo 112 de la Ley 115 de 1994 previó que corresponde a las universidades, y a las demás instituciones de educación superior que posean una facultad de educación u otra unidad académica dedicada a la educación, la formación profesional, la de postgrado y la actualización de los educadores.
2º: Que se violó directamente el artículo 112 de la Ley 115 de 1994, ya que esta norma se refiere a las demás instituciones de educación superior, lo que no admite interpretación, y el acto acusado alude a las universidades únicamente.
3º: Que se violó el artículo 16 de la Ley 30 de 1.992, el cual señala como instituciones de educación superior a las instituciones técnicas profesionales, las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y las universidades.
4º: Que se violó el artículo 27 de la Constitución Política, porque la norma acusada prohibe enseñar, investigar y dictar cátedra sobre materias para las cuales ya había autorización legal.
II-. TRAMITE DE LA ACCION
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
II.1-. CONTESTACION DE LA DEMANDA
II.1.1-. El INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL FOMENTO DE LA EDUCACION SUPERIOR -ICFES- a través de apoderado contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, lo siguiente:
Que el tema de la formación de docentes no se agota en las normas citadas por el demandante, ni tampoco se puede ver aisladamente de las demás disposiciones que regulan otros aspectos directamente relacionados con el desarrollo de esta clase de programas.
Que el marco regulador de los programas de docencia en la Ley 30 de 1992 está dado en el parágrafo 1º del artículo 25, el cual sólo hace mención, para efectos de la integración y asimilación ordenada, de las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y de las universidades, pero no incluye las instituciones técnicas profesionales, las que solo están facultadas para ofrecer programas de formación en ocupaciones de carácter operativo e instrumental y de especialización en su respectivo campo de acción, conforme se deduce de lo dispuesto en el artículo 17 de la citada ley.
Que, por lo tanto, no sería lógico que la asimilación de los programas de docencia también se asemejara a los que desarrollan las instituciones técnico profesionales, pues se trata de programas diferentes; la docencia es una profesión y sus contenidos no se pueden equiparar con los de los programas de carácter operativo e instrumental.
Que el artículo 115 de la Ley 115 determina que el ejercicio de la profesión docente se rige por las normas de dicha ley y por el estatuto docente.
Que, por su parte, el artículo 116, ibídem, establece la regla general para el ejercicio de la docencia en el servicio educativo estatal, exigiendo para ello que se cuente con un título de licenciado en educación o postgrado en educación, expedido por una Universidad o una Institución de Educación Superior nacional o extranjera, o el título de normalista superior expedido por las normales reestructuradas, pero éstos últimos, por expresa disposición de la ley, sólo habilitan para impartir formación docente en el nivel de preescolar y en el ciclo de la educación básica primaria, luego no es pertinente para esta controversia.
Que el parágrafo 2º del citado artículo fija una regla transitoria a favor de las personas que al momento de entrar en vigencia la Ley 115 se encontraban cursando programas de educación superior conducentes al título de tecnólogo en educación; y de su contenido se desprende el carácter restrictivo que tiene, lo cual no admite la extensión de sus alcances más allá de sus destinatarios, es decir, que, salvo la excepción que en ella se consagra, no es factible ofrecer programas de educación superior en el campo de la docencia que den lugar al reconocimiento del título de tecnólogo en educación.
A su juicio, con base en esta norma de interpretación restrictiva se infiere que, las instituciones tecnológicas y las técnico profesionales que, conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 30 y 213 de la Ley 115 están facultadas para expedir títulos de tecnólogos, no pueden continuar ofreciendo el programa de docencia en la modalidad antes citada, por así disponerlo la Ley 30, con la excepción establecida en el parágrafo 2º del artículo 116 de la Ley 115, en la cual se precisa la situación jurídica de los estudiantes que se encontraban cursando esta clase de formación académica, que otorga validez a estos estudios para un grupo específico de estudiantes.
Que de las dos leyes analizadas se concluye: Que el ejercicio de la docencia puede estar a cargo de profesionales licenciados docentes o de otro tipo de profesionales; y que la posibilidad de estudiar docencia en el nivel de educación superior, que conduzca al título de tecnólogo en educación, quedó eliminada del orden jurídico, salvo para aquellos estudiantes que venían cursando estudios en esta modalidad al momento de entrar a regir la Ley 115, los cuales pueden ejercer la docencia con este título, siempre y cuando culminen sus estudios y cumplan los requisitos de grado.
Que las instituciones de educación superior tienen delimitado su campo de acción, circunscrito a lo que para cada tipo de institución señala la Ley 30, sin que puedan desbordar este marco regulador.
Que tiene sentido y es armónico con la Ley 30, que la norma demandada circunscriba el ofrecimiento y desarrollo de programas de educación superior de formación de docentes, a las Universidades e Instituciones Universitarias, por ser las únicas que, conforme a su campo de acción, pueden desarrollar programas de formación profesional de contenido predominantemente humanístico.
Que si se aceptara que todas las instituciones de educación superior están facultadas para ofrecer postgrados en educación, se desconocería lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 30, que excluye de la opción de ofrecer y desarrollar programas de maestrías y doctorados a las instituciones que no acrediten ser Universidad, Institución Universitaria o Escuela Tecnológica.
III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador Sexto Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo se muestra partidario de que se acceda a las pretensiones de la demanda porque, a su juicio, la norma acusada limitó el alcance del artículo 112 de la Ley 115 de 1994, debido a que excluyó a las Instituciones Técnicas Profesionales de la posibilidad de realizar la formación profesional, de postgrado y la actualización de los educadores, a pesar de que la ley les permitía ejercer tal función.
Estima el señor Agente del Ministerio Público que, del contenido de los artículos 7º a 10º, 14 a 19 y 25 de la Ley 30 de 1992; 112, 116 y 118 de la Ley 115 de 1994 surge, contrario a lo afirmado por la entidad demandada, que todas las instituciones de educación superior están facultadas para desarrollar programas de formación superior o profesional y programas de especialización, en los términos señalados en la ley, en especial, en los artículos 17 a 19 de la Ley 30 de 1992, en concordancia con el artículo 25, ibídem.
Que, además, el artículo 116 de la Ley 115 de 1994 es claro en cuanto dispone que para ejercer la docencia en el servicio educativo estatal se requiere título de licenciado en educación, expedido por una universidad o por una institución de educación superior nacional o extranjera.
IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La norma acusada dispone:
"La formación superior de pregrado y postgrado en Educación estará a cargo de las universidades e instituciones universitarias y el cumplimiento de sus funciones de investigación, docencia y servicio se hará a través de una facultad de educación u otra unidad académica dedicada a la educación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 112 de la Ley 115 de 1.994".
A juicio del actor la disposición acusada quebranta los artículos 16 de la Ley 30 de 1992, 112 y 116 de la Ley 115 de 1994, porque excluye a las demás instituciones de educación superior que posean una facultad de educación u otra unidad académica dedicada a la educación, para dedicarse a la formación profesional de pregrado y postgrado en educación.
Las normas que se dicen vulneradas, en su orden, establecen:
Artículo 16 de la Ley 30 de 1992:
"Son instituciones de Educación Superior:
a) Instituciones Técnicas Profesionales.
b) Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas.
c) Universidades.
Artículo 112 de la Ley 115 de 1994:
"Instituciones formadoras de educadores. Corresponde a las universidades y a las demás instituciones de educación superior que posean una facultad de educación u otra unidad académica dedicada a la educación, la formación profesional, la de posgrado y la actualización de los educadores".
Artículo 116, ibídem:
"Título exigido para el ejercicio de la docencia. Para ejercer la docencia en el servicio educativo estatal se requiere título de licenciado en educación o de posgrado en educación, expedido por una universidad o por una institución de educación superior nacional o extranjera….".
Ciertamente, del texto de la disposición acusada se deduce que ella se refiere a las universidades e instituciones universitarias como las únicas a cuyo cargo se encuentra la formación superior de pregrado y postgrado en educación, no obstante que, conforme al artículo 16 de la Ley 30 de 1992, dentro de las instituciones de educación superior se encuentran también las instituciones técnicas profesionales; de igual manera, según el artículo 112 de la Ley 115 de 1994 corresponde a las Universidades y a las demás instituciones de educación superior la formación profesional, la de postgrado y la actualización de los educadores.
Sin embargo, como lo advirtió la Sala en el proveído a través del cual resolvió la solicitud de suspensión provisional, es menester analizar en forma armónica y coordinada el alcance de otras disposiciones de la Ley 30 de 1992, verbigracia, los artículos 7º a 9o , 17 a 19 y 25, a fin de establecer si todas las instituciones de educación superior pueden impartir o no los programas a que alude la norma acusada.
Prevén las citadas disposiciones:
"ARTICULO 7º. Los campos de acción de la Educación Superior, son: El de la técnica, el de la ciencia, el de la tecnología, el de las humanidades, el del arte y el de la filosofía".
"ARTICULO 8º. Los programas de pregrado y de postgrado que ofrezcan las instituciones de Educación Superior, harán referencia a los campos de acción anteriormente señalados, de conformidad con sus propósitos de formación".
"ARTICULO 9o. Los programas de pregrado preparan para el desempeño de ocupaciones, para el ejercicio de una profesión o disciplina determinada, de naturaleza tecnológica o científica o en el área de las humanidades, las artes y la filosofia…"
"ARTICULO 17.- Son instituciones técnicas profesionales, aquellas facultadas legalmente para ofrecer programas de formación en ocupaciones de carácter operativo e instrumental y de especialización en su respectivo campo de acción, sin perjuicio de los aspectos humanísticos propios de este nivel".
"Articulo 18..- Son instituciones universitarias o escuelas tecnológicas, aquellas facultadas para adelantar programas de formación en ocupaciones, programas de formación académica en profesiones o disciplinas y programas de especialización".
"ARTICULO 19. Son universidades las reconocidas actualmente como tales y las instituciones que acrediten su desempeño con criterio de universalidad en las siguientes actividades: La investigación científica o tecnológica; la formación académica en profesiones o disciplinas y la producción, desarrollo y transmisión del conocimiento y de la cultura universal y nacional.
Estas instituciones están igualmente facultadas para adelantar programas de formación en ocupaciones, profesiones o disciplinas, programas de especialización, maestrías, doctorados y post-doctorados, de conformidad con la presente Ley".
"ARTICULO 25.- Los programas académicos de acuerdo con su campo de acción, cuando son ofrecidos por una Institución Técnica Profesional, conducen al título en la ocupación o área correspondiente. Al título deberá anteponerse la denominación de: Técnico Profesional en…".
Los ofrecidos por las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas, o por una universidad, conducen al título en la respectiva ocupación, caso en el cual deberá anteponerse la denominación de "Técnico Profesional en…". Si hacen relación a profesiones o disciplinas académicas, al título podrá anteponerse la denominación de: "Profesional en…" o "Tecnólogo en…".
Los programas de pregrado en Artes conducen al título de: "Maestro en….".
Los programas de especialización conducen al título de especialista en la ocupación, profesión, disciplina o área afín respectiva.
Los programas de maestría, doctorado y post-doctorado, conducen al título de magister, doctor o al título correspondiente al post-doctorado adelantado, los cuales deben referirse a la respectiva disciplina o un área interdisciplinaria del conocimiento.
Parágrafo 1º. Los programas de pregrado en Educación podrán conducir al título de "Licenciado en…".
Estos programas se integrarán y asimilarán progresivamente a los programas académicos que se ofrecen en el resto de instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y en las universidades….".
Por su parte, los artículos 116 y 213 de la Ley 115 de 1994, prevén:
" Título exigido para el ejercicio de la docencia.
Para ejercer la docencia en el servicio educativo estatal se requiere título de licenciado en educación o de posgrado en educación, expedido por una universidad o por institución de educación superior nacional o extranjera, o el título de normalista superior expedido por las normales reestructuradas, expresamente autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, y además estar inscrito en el Escalafón Nacional Docente, salvo las excepciones contempladas en la presente ley y en el Estatuto Docente.
Parágrafo primero. Para ejercer la docencia en educación primaria, el título de educación a que se refiere el presente artículo, deberá indicar, además, el énfasis en un área del conocimiento de las establecidas en el artículo 23 de la presente ley.
Parágrafo segundo. Quienes en el momento de entrar en vigencia la presente ley, se encuentren cursando estudios en programas ofrecidos por instituciones de educación superior conducentes al título de Tecnólogo en educación, podrán ejercer la docencia en los establecimientos educativos estatales al término de sus estudios, previa obtención del título e inscripción en el Escalafón Nacional Docente".
"Instituciones Tecnológicas. Las actuales Instituciones Tecnológicas y las que se reconozcan con arreglo a la ley son Instituciones de Educación Superior.
Estas instituciones están facultadas legalmente para ofrecer programas de formación académica en disciplinas y programas de especialización en sus respectivos campos de acción.
A los títulos que expidan por los programas ofrecidos se les antepondrá la denominación de "Técnico Profesional en…" si se refiere a ocupaciones. Si hacen relación a disciplinas académicas, al título se le antepondrá la denominación de "Tecnólogo en….".
Las instituciones tecnológicas tendrán un representante en el Consejo Nacional de Educación Superior -CESU- que será escogido de acuerdo con lo dispuesto por el reglamento que expida el Gobierno Nacional.
Para todos los efectos de la Carrera Administrativa se tendrá en cuenta el cargo y el título de Tecnólogo".
De acuerdo con el contenido de las normas que han quedado reseñadas deduce la Sala que, por su campo de acción, las "Instituciones Técnicas Profesionales", a diferencia de las Universidades y de las "Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas", como las denomina el artículo 16, literal b) de la Ley 30 de 1992, que son las mismas "Instituciones Tecnológicas", a que alude el artículo 213 de la Ley 115 de 1994, no ofrecen programas de formación
académica en profesiones o disciplinas, sino, únicamente, de formación en "ocupaciones de carácter operativo e instrumental" (artículo 17 Ley 30 de 1992).
Ahora bien, al referirse el parágrafo 1º del artículo 25 de la Ley 30 de 1992 a los programas de pregrado en Educación que conducen al título de "Licenciado en", los circunscribe a los programas académicos que se ofrecen en las "instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y en las universidades" que, precisamente, son las destinatarias de la norma acusada; y, según dicho artículo los títulos conferidos por tales instituciones son, entre otros, el de "Tecnólogo en". Luego, cuando el parágrafo 2º del artículo 116 de la Ley 115 de 1994 alude en general a instituciones de educación superior que conceden el título de "tecnólogo en educación", necesariamente se está refiriendo a las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas o instituciones tecnológicas, que están autorizadas por el artículo 25 de la Ley 30 de 1992 para otorgar dicho título; no así las instituciones técnicas profesionales que, de acuerdo con la misma norma, expiden el título de "Técnico Profesional en".
Obsérvese que es el "campo de acción" el que viene a determinar la actividad a la cual se puede dedicar la institución de educación superior, tal y como igualmente se desprende del artículo 29 de la Ley 30 de 1992, conforme al cual "La autonomía de las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales está determinada por su campo de acción…".
Cabe tener en cuenta que la Ley no le da una misma connotación a "profesión" y "ocupación"; cuando se refiere a la actividad docente la señala como "profesión" y no simplemente "ocupación". Así se lee claramente en el texto de los artículos 111, 115, 117 y 119 de la Ley 115 de 1994.
En efecto, prevén las citadas disposiciones, en su orden, en lo pertinente:
"Profesionalización. La formación de los educadores está dirigida a su profesionalización…."
"El ejercicio de la profesión docente estatal se regirá por las normas…."
"El ejercicio de la profesión de educador corresponderá a la formación por él recibida.,…"
"Ejercicio de la docencia por otros profesionales…."
De tal manera que si bien es cierto que los artículos 112 y 116 de la Ley 115 de 1994 aluden a "instituciones de educación superior", debe entenderse que se están refiriendo a las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y a las Universidades, por las razones explicadas.
Concluye, pues, la Sala, que el acto acusado no contraría las normas superiores de derecho a que se contrae la demanda, razón por la cual no están llamadas a prosperar las súplicas de la misma, y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A :
DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.
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COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 24 de agosto del 2000.
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA