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100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010006936SENTENCIAPRIMERA5397200006/04/2000SENTENCIA__PRIMERA__5397__2000_06/04/2000100069362000CODIGO SANITARIO - Medidas de seguridad / MEDIDAS DE SEGURIDAD - No tienen condición de actos sancionatorios, tienen por objeto la salud pública / ARTICULOS 12 Y 13 DECRETO 2240 DE 1996 - Legalidad / ENTIDADES PRESTADORAS DE SERVICIOS DE SALUD - Condiciones sanitarias Esas medidas, como se desprende de la lectura del art. 576 del Código Sanitario ( clausura temporal de establecimiento, decomiso de objetos o productos, destrucción de artículos, suspensión temporal de la venta o empleo de productos ), son de inmediata ejecución y tienen un carácter preventivo y transitorio y se aplican "... sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar", sobrentendiéndose que su naturaleza es totalmente distinta de las sanciones de que trata el artículo 577 ibídem. Al no tener la condición de actos sancionatorios, están excluidas las medidas de seguridad del trámite que consagran los artículos 42 y siguientes del Decreto núm. 2240 de 1996, procedimiento que conlleva la orden de apertura de la investigación, la verificación de los hechos, la formulación de cargos, la presentación de los descargos, el decreto y la práctica de pruebas, la calificación de la falta y la imposición de la sanción, si a ello hay lugar, y los recursos que proceden contra las decisiones que se adopten. Cuando el artículo 13 del Decreto núm. 2240 de 1996 consagra la clausura temporal, total o parcial, como medida de seguridad aplicable a las instituciones prestadoras de servicios de salud, simplemente la hace extensiva a las I.P.S., que no son otras instituciones que los "... establecimientos hospitalarios y similares ..." (art. 1º Dto. 2240/96), sean de carácter público, privado o mixto, entes que, por obvias razones, se encuentran bajo el control y vigilancia de la autoridad competente. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA Santa Fe de Bogotá, D. C., seis (6) de abril del dos mil (2000).
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadMANUEL SANTIAGO URUETA AYOLARODRIGO PALMA VENGOECHEAque se declare la nulidad de los artículos 12 y 13 del Decreto núm. 2240 de 9 de diciembre de 1996, "Por el cual se dictan normas en lo referente a las condiciones sanitarias que deben cumplir las instituciones prestadoras de servicios de salud",Identificadores10010006937true69142Versión original10006937Identificadores

Fecha Providencia

06/04/2000

Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Norma demandada:  que se declare la nulidad de los artículos 12 y 13 del Decreto núm. 2240 de 9 de diciembre de 1996, "Por el cual se dictan normas en lo referente a las condiciones sanitarias que deben cumplir las instituciones prestadoras de servicios de salud",

Demandante:  RODRIGO PALMA VENGOECHEA


CODIGO SANITARIO - Medidas de seguridad / MEDIDAS DE SEGURIDAD - No tienen condición de actos sancionatorios, tienen por objeto la salud pública / ARTICULOS 12 Y 13 DECRETO 2240 DE 1996 - Legalidad / ENTIDADES PRESTADORAS DE SERVICIOS DE SALUD - Condiciones sanitarias

Esas medidas, como se desprende de la lectura del art. 576 del Código Sanitario ( clausura temporal de establecimiento, decomiso de objetos o productos, destrucción de artículos, suspensión temporal de la venta o empleo de productos ), son de inmediata ejecución y tienen un carácter preventivo y transitorio y se aplican "... sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar", sobrentendiéndose que su naturaleza es totalmente distinta de las sanciones de que trata el artículo 577 ibídem. Al no tener la condición de actos sancionatorios, están excluidas las medidas de seguridad del trámite que consagran los artículos 42 y siguientes del Decreto núm. 2240 de 1996, procedimiento que conlleva la orden de apertura de la investigación, la verificación de los hechos, la formulación de cargos, la presentación de los descargos, el decreto y la práctica de pruebas, la calificación de la falta y la imposición de la sanción, si a ello hay lugar, y los recursos que proceden contra las decisiones que se adopten. Cuando el artículo 13 del Decreto núm. 2240 de 1996 consagra la clausura temporal, total o parcial, como medida de seguridad aplicable a las instituciones prestadoras de servicios de salud, simplemente la hace extensiva a las I.P.S., que no son otras instituciones que los "... establecimientos hospitalarios y similares ..." (art. 1º Dto. 2240/96), sean de carácter público, privado o mixto, entes que, por obvias razones, se encuentran bajo el control y vigilancia de la autoridad competente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Santa Fe de Bogotá, D. C., seis (6) de abril del dos mil (2000).

Radicación número: 5397

Actor: RODRIGO PALMA VENGOECHEA

Referencia: ACCION DE NULIDAD

La Sala decide, en única instancia, la demanda que, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presenta Rodrigo Palma Vengoechea para que se declare la nulidad de los artículos 12 y 13 del Decreto núm. 2240 de 9 de diciembre de 1996, "Por el cual se dictan normas en lo referente a las condiciones sanitarias que deben cumplir las instituciones prestadoras de servicios de salud", proferido por el Presidente de la República con la firma de la Ministra de Salud.

I - ANTECEDENTES

I. 1. LA DEMANDA

I. 1. 1. Pretensiones

Persigue el demandante la nulidad de los artículos 12 y 13 del Decreto núm. 2240 de 9 de diciembre de 1996, cuyo texto es el siguiente:

"MINISTERIO DE SALUD

"DECRETO NUMERO 2240 DE 1996

"(-9 DIC. 1996)

"Por el cual se dictan normas en lo referente a las condiciones sanitarias que deben cumplir las instituciones prestadoras de servicios de salud

"EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA

"En ejercicio de la facultad conferida por el numeral 11 del artículo 198 de la Constitución Política, y

"DECRETA

.......................................................................................

"ARTICULO 12.- Efectos de las medidas de seguridad.

"Las medidas de seguridad surten efectos inmediatos, contra ellas no procede recurso alguno y no requieren formalidades especiales.

"ARTICULO 13.- De cuales son las medidas de seguridad.

"De acuerdo con el artículo 576 de la Ley 09 de 1979, son medidas de seguridad, entre otras, las siguientes:

"-La clausura temporal de la institución prestadora de servicios de salud, que podrá ser total o parcial.

"-La suspensión total o parcial de trabajos o de servicios.

".................................................................................."

I. 1. 2. Normas violadas y el concepto de la violación

Apoya el demandante su pretensión en que con la expedición del Decreto núm. 2240 de 9 de diciembre de 1996, se violan los artículos 29 y 189, numeral 11, de la Constitución Política; 35 y 50 del Código Contencioso Administrativo y el parágrafo del artículo 576 de la Ley 9ª de 1979.

El decreto parcialmente demandado fue expedido en ejercicio de la facultad que consagra el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, sin mencionar cuál ley pretende reglamentar. Sin embargo, de su lectura se puede inferir que reglamenta las medidas de seguridad creadas por el Legislador en el mencionado artículo 576 del Código Sanitario (Ley 9ª de 1979).

El precitado artículo nada dispone respecto de los recursos procedentes contra las medidas de seguridad que adopten las autoridades, de donde se entiende que en su contra proceden las vías impugnativas ordinarias que consagra, en el régimen general, el artículo 50 del C.C.A. Pero, no obstante lo anterior, el decreto demandado señala, en su artículo 12, que esas medidas surten efectos inmediatos y "... contra ellas no procede recurso alguno ...", lo cual muestra claramente el exceso en que incurrió el Ejecutivo al ejercer la facultad reglamentaria que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.

Cuando el artículo 12 del acto cuya nulidad parcial se pide consagra que las medidas de seguridad "... no requieren formalidades especiales..." para su aplicación, se hace evidente su oposición con el artículo 35 del C.C.A., ya que allí se prevé que las decisiones, cuando afectan a los particulares, deben ser motivadas al menos en forma sumaria.

Igual ocurre con el derecho de defensa que tiene todo ciudadano contra los actos de la administración, puesto que la imposición de cualquier sanción o medida de seguridad debe estar precedida del adelantamiento de un procedimiento, así sea breve y sumario, y contra la decisión que de allí emane deben ser procedentes los recursos de ley.

Cuando el Ejecutivo señala en el artículo 13 del Decreto núm. 2240 de 1996 que la medida de seguridad denominada clausura temporal fue creada por el artículo 576 de la Ley 9ª de 1979, se excede en el ejercicio de la potestad reglamentaria, ya que el precitado artículo no la consagra porque esa medida fue creada por la Ley 100 de 1993, es decir, 14 años después de haber entrado en vigencia el Código Sanitario "... y si bien los artículos 241 y 242 de la Ley 9ª, hablan de hospitales que son entidades prestadoras de servicios de salud I.P.S., no es menos cierto que facultan al Ministerio de Salud para que reglamente las condiciones sanitarias que deben cumplir las edificaciones para hospitales y la disposición de basuras en dichos establecimientos de salud, y las medidas de seguridad que no son otra cosa que sanciones que se aplican o proceden ante la inminencia de un peligro grave contra la salud pública, no individual."

Los artículos sometidos a control judicial constituyen aspectos policivos puesto que están relacionados con hechos de orden público, en la modalidad de seguridad y salubridad públicas. El poder de policía, como los demás poderes del Estado, sólo pueden ser conferidos a los agentes de la administración pública, por expresa y taxativa disposición de la Constitución Política.

I. 2. La contestación de la demanda

Responde la entidad demandada, mediante apoderado, que es importante precisar que si bien es cierto que el Ejecutivo omitió señalar taxativamente en el Decreto núm. 2240 de 1996 que reglamenta la Ley 9ª de 1979, también lo es que en el epígrafe del citado decreto se hace mención a las condiciones sanitarias, señalándose con ello que se refiere al Código Sanitario. En el desarrollo del decreto demandado se establece claramente que es reglamentario de la Ley 9ª de 1979, no existiendo, luego, vacío o confusión alguna al respecto.

Las medidas de seguridad contenidas en el artículo 576 de la Ley 9ª de 1979 están señaladas taxativamente y son de inmediata ejecución, pues su carácter es preventivo y transitorio. Luego, son diferentes a las sanciones, cuando hay lugar a ellas.

La clausura temporal y el cierre temporal son medidas distintas, ya que la primera se refiere a un término transitorio e involucra la totalidad del establecimiento o una parte de él. El cierre temporal, por el contrario, siempre se refiere a todo el establecimiento y puede llegar a convertirse en definitivo.

El Decreto núm. 2240 de 1996 no quebranta norma constitucional alguna, porque la voluntad del Ejecutivo fue garantizar el control y proteger la salud pública, cuando considera que se están contraviniendo las medidas sanitarias que involucran el servicio público de la salud (art. 49 C.P.).

Las normas que consagran las medidas de seguridad tampoco vulneran el derecho de defensa porque su carácter es preventivo, de inmediato cumplimiento y deben acatarse sin que se adelante un procedimiento previo, por lo que no se hace necesario, como lo manifiesta el demandante, que el infractor dé explicaciones antes de aplicarse la medida de seguridad a que haya lugar. Así, no hay lugar a la interposición de recursos contra las medidas de seguridad, ya que se aplican para resarcir el incumplimiento de la ley, en forma urgente o expedita, sin tener que esperar a que quien causa el daño a la salud pueda dilatar la medida, daño que castiga a quienes están expuestos a correr un riesgo en su salud debido al incumplimiento de las normas sanitarias.

II. LA ACTUACIÓN SURTIDA

Durante el trámite procesal, adelantado conforme a las reglas del Código Contencioso Administrativo, cabe señalar:

Mediante auto de 11 de marzo de 1999, se admitió la demanda y se negó la suspensión provisional pedida (v. folios 27 a 36);

Surtidas las notificaciones de rigor, el Ministerio de Salud, a través de apoderado, se hizo parte en el proceso y contestó la demanda dentro del término concedido para el efecto (v. folio 62);

Al no haber pruebas que decretar, mediante auto de 13 de diciembre de 1999 (v. folio 107), se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión, actividad procesal que se cumplió en debida forma.

III. LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

Al descorrer el traslado para alegar de conclusión, las partes señalaron:

III. 1. El demandante retoma las razones expuestas en la demanda y las adiciona manifestando que cuando el Presidente de la República reglamentó el artículo 576 de la Ley 9ª de 1979, excedió la potestad reglamentaria que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. En consecuencia, forzoso es aceptar que violó esa norma constitucional y el artículo 576 de la mencionada ley.

Debe aceptarse que al disponer los artículos demandados que las mal llamadas medidas de seguridad no requieren formalidades especiales y que contra ellas no procede recurso alguno como medida de defensa, se violan los artículos 35 y 50 del C.C.A. No admite duda que la imposición de una medida de seguridad constituye una decisión adoptada por un funcionario público y, en consecuencia, para todos los efectos jurídicos se deben considerar como actos administrativos absolutamente formales, que deben ajustarse a los requerimientos señalados en el artículo 35 del C.C.A y ser susceptibles de los recursos de ley.

III. 2. El Ministerio de Salud, por su parte, concluye su actuación procesal argumentando que el artículo 49 de la Constitución Política prevé que la salud, como función social, está en cabeza del Estado, siendo por ello que las disposiciones que expide el Ejecutivo tienen como finalidad específica la racionalización y planificación de la economía o justicia social y, sobre todo, el mejoramiento comunitario. El Estado organiza, dirige, reglamenta y establece las políticas aplicables al servicio público de salud, así como su control y vigilancia destinados a proteger y garantizar la salud pública que, en ocasiones, se realiza a través de la adopción de medidas sanitarias como las consagradas en el artículo 576 de la Ley 9ª de 1979, señaladas taxativamente y de inmediata ejecución, dado su carácter preventivo y transitorio, características que las diferencia de las sanciones.

IV. El CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Ministerio Público considera que los artículos 12 y 13 acusados, al reglamentar el artículo 576 de la Ley 9ª de 1979, no estipulan nada diferente a lo dispuesto en dicha norma, sólo la reiteran, pero únicamente respecto de las instituciones prestadoras de servicios de salud, que son los mismos establecimientos hospitalarios.

En efecto, cuando el parágrafo del artículo 576 prevé que las medidas allí consagradas son de inmediata ejecución, es apenas obvio que, por lo mismo, contra ellas no proceda recurso alguno. Por lo tanto, cuando el artículo 12 del Decreto núm. 2240 de 1996 señala que contra esas medidas de seguridad no procede recurso alguno, no está diciendo nada nuevo a lo ya previsto en la ley.

Debe tenerse en cuenta que dichas medidas tienen un carácter preventivo y transitorio y que, por ende, su aplicación debe ser inmediata, sin que requiera de formalidades especiales pues, de lo contrario, no podría cumplir con el fin que es evitar, impedir o suspender hechos que pongan en peligro la salud de las personas.

Una vez adoptada la medida de seguridad, se inicia un procedimiento para imponer la respectiva sanción, si hay lugar a ella. Dentro del mismo trámite se corre traslado de los cargos, se da un término para presentar los descargos y solicitar la práctica de pruebas y, contra ese acto que impone la sanción, proceden los recursos de ley (art. 42 y ss. del Decreto núm. 2240 de 1996).

En consecuencia, unas son las medidas de seguridad que tienen carácter preventivo y transitorio y otras las sanciones, las cuales sí tienen un procedimiento previo para su aplicación y en su trámite se deben otorgar todas las garantías propias del derecho de defensa.

En cuanto al cargo dirigido contra el artículo 13 del Decreto núm. 2240 de 1996, que se refiere a que el artículo 576 de la Ley 9ª de 1979 no es aplicable a las instituciones prestadoras de salud, no tiene vocación de prosperidad porque tales instituciones son los mismos establecimientos hospitalarios y, por el hecho de que cambien de nombre no pierden su naturaleza, ni desaparecen los derechos y obligaciones que adquirieron frente a la normatividad vigente.

V. LA DECISIÓN

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto bajo examen, previas las siguientes:

CONSIDERACIONES

Para el demandante la expedición de las normas demandadas en nulidad, artículos 12 y 13 del Decreto núm. 2240 de 9 de diciembre de 1996, viola los artículos 29 y 189, numeral 11, de la Constitución Política; 35 y 50 del Código Contencioso Administrativo y, en especial, el parágrafo del artículo 576 de la Ley 9ª de 1979, habida cuenta de que el Ejecutivo no señaló en forma expresa la ley que reglamentaba, de que nada se prevé respecto de la impugnación de las medidas de seguridad allí consagradas, las cuales, en su sentir, no son aplicables a las instituciones prestadoras de servicios de salud.

La Constitución Política, en su artículo 49, garantiza a todas las personas el acceso al servicio público de la salud, siendo por ello que le confiere al Estado la facultad de "... organizar, dirigir y reglamentar..." su prestación, así como la de "... establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control."

Dentro del ejercicio de la vigilancia y control, consagra la Ley 9ª de 1979 o Código Sanitario, la posibilidad de que la autoridad competente adopte medidas preventivas, sancionatorias, y de seguridad.

Las primeras están destinadas a la prevención de riesgos originados por desastres, previo el establecimiento de la vulnerabilidad, y consistentes en el aislamiento o internación de personas para evitar la transmisión de enfermedades; la captura y observación de animales sospechosos de enfermedades transmisibles; la vacunación de personas y animales; el control de insectos u otra fauna nociva o transmisora de enfermedades; la suspensión de trabajos o servicios; la retención o el depósito en custodia de objetos; y la desocupación o desalojo de establecimientos o viviendas (art. 591 Ley 9ª de 1979), medidas que deben ser el resultado de la aplicación de métodos de medición de variables; de procedimientos de análisis; de recopilación de datos; y de la determinación de los demás factores que permitan una uniformidad en la operación (arts. 496 ibídem).

Las medidas sancionatorias, consagradas en el artículo 577 de la mencionada Ley 9ª, se aplican "Teniendo en cuenta la gravedad del hecho y mediante resolución motivada, la violación de las disposiciones de esta Ley, será sancionada por la entidad encargada de hacerlas cumplir con alguna o algunas de las siguientes sanciones", y son: la amonestación; las multas sucesivas hasta por una suma equivalente a 10.000 salarios diarios mínimos legales; decomiso de productos; suspensión o cancelación del registro o de la licencia; y el cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicios respectivo.

Las medidas de seguridad, en tercer lugar, están encaminadas a proteger la salud pública y están consagradas en el artículo 576 del Código Sanitario. Esa norma, señala:

"Artículo 576.- Podrán aplicarse como medidas de seguridad encaminadas a proteger la salud pública, las siguientes:

Clausura temporal del establecimiento, que podrá ser total o parcial;

La suspensión parcial de trabajos o de servicios;

El decomiso de objetos o productos;

La destrucción o desnaturalización de artículos o productos, si es del caso, y

La congelación o suspensión temporal de la venta o empleo de productos y objetos, mientras se toma una decisión definitiva al respecto.

Parágrafo. Las medidas a que se refiere este artículo serán de inmediata ejecución, tendrán carácter preventivo y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar."

Esas medidas, como se desprende de la lectura de la norma transcrita, son de inmediata ejecución y tienen un carácter preventivo y transitorio y se aplican "... sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar", sobrentendiéndose que su naturaleza es totalmente distinta de las sanciones de que trata el artículo 577 ibídem.

Al no tener la condición de actos sancionatorios, están excluidas las medidas de seguridad del trámite que consagran los artículos 42 y siguientes del Decreto núm. 2240 de 1996, cuando señalan que "El procedimiento sancionatorio se iniciará de oficio, a solicitud o información, por denuncia o queja debidamente fundamentada, presentada por cualquier persona o como consecuencia de haberse tomado previamente una medida preventiva o de seguridad", procedimiento que conlleva la orden de apertura de la investigación, la verificación de los hechos, la formulación de cargos, la presentación de los descargos, el decreto y la práctica de pruebas, la calificación de la falta y la imposición de la sanción, si a ello hay lugar, y los recursos que proceden contra las decisiones que se adopten.

La consideración anterior conlleva varias observaciones:

En primer lugar, debe tenerse en cuenta que las medidas de que tratan los artículos 10 y siguientes del Decreto núm. 2240 de 1996, dentro de los cuales se encuentran los demandados en nulidad, no son sanciones, como lo señala el demandante, sino medidas policivas que deben adoptarse y aplicarse en forma inmediata para impedir, evitar o suspender hechos que ponen o puedan poner en peligro la salud de los habitantes. Son eminentemente transitorias y preventivas y pueden dar lugar, luego de surtido el trámite correspondiente, a la imposición de sanciones.

De lo anterior se desprende, en segundo lugar, que por tratarse de esa clase de medidas preventivas, urgentes e inaplazables, no son susceptibles de impugnación a través de los recursos ordinarios, habida cuenta de que con su expedición se pretende prevenir o atender el acaecimiento de un suceso que atenta contra la salud pública. Entonces, desde esta óptica no se desconoce el derecho al debido proceso, ni se violan los artículos 35 y 50 del Código Contencioso Administrativo.

La razón expuesta hace obvia la consideración de que esas medidas no puedan estar sujetas a formalidades especiales, además, porque así lo ordena la ley.

Luego, para la Sala no existen los vicios que denuncia el demandante porque, dada la especialidad de las medidas en estudio, el artículo 12 demandado se limita a definir sus características, reproduciendo lo que al respecto señala el parágrafo del artículo 576 de la Ley 9ª de 1979, sin que pueda desprenderse de ello que el Gobierno Nacional se extralimitó en el ejercicio de la potestad que le confiere el numeral 11 del artículo 189 constitucional.

Además, cuando el artículo 13 del Decreto núm. 2240 de 1996 consagra la clausura temporal, total o parcial, como medida de seguridad aplicable a las instituciones prestadoras de servicios de salud, simplemente la hace extensiva a las I.P.S., que no son otras instituciones que los "... establecimientos hospitalarios y similares ..." (art. 1º Dto. 2240/96), sean de carácter público, privado o mixto, entes que, por obvias razones, se encuentran bajo el control y vigilancia de la autoridad competente.

Por las razones expuestas se denegarán las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Por no haberse causado, no hay condena en costas.

Notifíquese

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 6 de abril del 2000.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA