Fecha Providencia | 26/11/1998 |
Sección: PLENA
Consejero ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz.
Demandante: Gerardo Lopez Peñaranda
PERMISOS A CONDENADOS - Requisitos para Otorgarlos / LIBERTAD CONDICIONAL - Requisitos para Otorgarla / POTESTAD REGLAMENTARIA - Extralimitación
Del texto de los artículos 147A y 147B del Código Penitenciario y Carcelario se deduce que en ellos se está otorgando una facultad discrecional al Director Regional del INPEC para conceder permisos de salida a los condenados a quienes se les ha negado el beneficio de libertad condicional, de acuerdo con los requisitos allí previstos. Ahora, confrontados los requisitos a que se ha hecho mención con las directrices a que alude el Decreto acusado se deduce que éstas guardan estrecha relación con aquéllos en lo que respecta a tener en cuenta las medidas especiales de seguridad que haya requerido el condenado durante el tiempo de reclusión y la seguridad para la sociedad de que el condenado no va a volver a delinquir, pues claramente se infiere del texto del artículo 3 de la citada Ley 415 que es la buena conducta del condenado en el centro de reclusión, el hecho de no haber cometido otro delito y haber cumplido las 4 / 5 partes de la pena, lo que permite garantizar que con el permiso otorgado no se está poniendo en peligro a la sociedad. Pero en lo que respecta a tener en cuenta para el otorgamiento del permiso de salida si el condenado lo fue por delito común o si pertenecía a delincuencia organizada, o la naturaleza del delito, estima la Sala que el reglamento acusado está excediendo la voluntad del legislador, pues si bien es cierto que este aspecto, que está relacionado directamente con la modalidad del hecho punible también es tenido en cuenta para efectos del otorgamiento de beneficios como el de la libertad condicional y la condena de ejecución condicional, conforme al texto de los artículos 68 y 72 del Código Penal, no lo es menos que precisamente el legislador otorgó el beneficio del permiso de salida para quienes no se les concedió el beneficio de la libertad condicional y en razón de la buena conducta observada dentro del establecimiento carcelario; de que no ha cometido otro delito; y de que sólo les resta por cumplir un 20 o / o de la pena. Luego no tiene sentido exigir los mismos requisitos para el permiso de salida que los previstos para el beneficio de la libertad condicional, pues si ésta hubiera sido la intención del legislador sencillamente no había consagrado el beneficio del permiso de salida sino únicamente el de la libertad condicional, frente al cual no se requiere haber cumplido sino las 2 / 3 partes de la pena, en algunos casos o en otros las 3 / 5 partes, previo el cumplimiento de los demás requisitos a que se hizo mención. Desde esta perspectiva procede la declaratoria de nulidad de la expresión "..a si se trata de delincuencia común u organizada", contenida en el artículo 2o. del Decreto acusado; y del inciso 2 del artículo 2 ibídem.
NOTA DE RELATORIA: Menciona las siguientes providencias: Sentencia del 17 de febrero de 1962, Ponente: Dr. GUSTAVO ARRIETA (Tomo LXIV, núms. 397 - 398, pág. 188) y sentencia del 6 de julio de 1990, Exp. 781, Ponente: Dr. LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ, Actor: LEONEL OLIVER BONILLA.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ.
Santa Fe de Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (1.998).
Radicación número: AI-044
Actor: GERARDO LOPEZ PEÑARANDA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
El ciudadano y abogado GERARDO LOPEZ PEÑARANDA, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha presentado demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Decreto núm. 3000 de 19 de diciembre de 1.997, "por el cual se reglamentan los artículos tercero y cuarto de la Ley 415 de 1.997", expedido por el Gobierno Nacional .
I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO
En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación:
El Decreto acusado violó los artículos 114 y 150, numeral 2, de la Constitución Política, pues el Ejecutivo usurpó la potestad exclusiva del Congreso de expedir Códigos y reformar sus disposiciones, ya que adicionó los artículos 147 A y 147 B del Código Penitenciario y Carcelario, que habían sido creados por la Ley 415 de 1.997.
En efecto, los artículos 3º y 4º de la Ley 415 de 1.997 adicionaron el Código Penitenciario y Carcelario en sus artículos 147 A y 147 B y los artículos 1º y 2º del Decreto acusado adicionaron tales normas, porque establecieron requisitos, por demás subjetivos (directrices que debe adoptar el Consejo Directivo del Inpec), que no aparecen en las normas legales, a la vez que modificaron el artículo 72 A del Código Penal ya que excluyeron de los permisos de salida a los condenados a los cuales se les ha negado el beneficio de la libertad condicional.
II-. TRAMITE DE LA ACCION
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
II.1-. CONTESTACION DE LA DEMANDA
La Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho, contestó extemporáneamente la demanda, razón por la cual mediante proveído de 10 de julio de 1.998 se tuvo por no contestada la misma.
III-. ALEGATOS DE CONCLUSION
III.1-. El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo se muestra partidario de que se acceda a las pretensiones de la demanda porque, a su juicio, ni la Ley 415 de 1.997, ni el Código Penitenciario y Carcelario facultaron al Consejo Directivo del Inpec para fijar directrices diferentes a las previstas en sus artículos 3º y 4º para conceder los permisos a que allí se alude.
El Presidente de la República al establecer requisitos no previstos en la ley (estudiar si se trata de delincuencia común u organizada, que haya requerido medidas de seguridad durante su reclusión y que se pueda asegurar que el beneficiario no delinquirá nuevamente) y atribuir al Consejo Directivo del Inpec la facultad de fijar criterios que deben aplicar los Directores Regionales para conceder permisos, está extralimitando sus funciones, pues las normas reglamentadas establecen tanto el beneficio del permiso en las dos modalidades, como los requisitos que debe llenar el condenado para hacerse merecedor a ellos.
III.2-. La apoderada de la Nación- Ministerio de Justicia y del Derecho-, en el escrito contentivo de los alegatos de conclusión solicita que se denieguen las pretensiones de la demanda porque, a su juicio, con el acto administrativo acusado no se está adicionando, reformando o modificando el Código Penitenciario y Carcelario, ya que lo que se busca con la reglamentación de la Ley 415 de 1.997 es que el servicio público penitenciario del país cumpla con la labor resocializadora que ordena la ley, razón por la cual los beneficios administrativos son susceptibles de ser otorgados dependiendo de la fase del sistema en que se encuentre el condenado, todo ello de acuerdo con la evaluación que para tal efecto realiza, en cada caso considerado, el Consejo de Evaluación y Tratamiento (artículo 145 de la Ley 65 de 1.993), y previo el lleno de los demás requisitos señalados en las disposiciones penitenciarias y carcelarias pertinentes.
La Ley 415 de 1.997, en sus artículos 4º y 5º, consagró nuevos beneficios administrativos, que fueron reglamentados por el Gobierno Nacional en el decreto acusado y con base en éstos se expidió por el Consejo Directivo del Inpec el Acuerdo núm. 0015 de 22 de diciembre de 1.997.
El objetivo de la Ley 415 de 1.997 no es ordenar excarcelaciones masivas ni conceder privilegios especiales sino que, por el contrario, pretende hacer más llevaderas las condiciones de vida dentro de los establecimientos penitenciarios y carcelarios y permite a los condenados que se han adaptado cabalmente al tratamiento penitenciario y que han cumplido con el 80% de su pena, su reencuentro con la sociedad.
Es necesario que en la aplicación de los beneficios administrativos previstos en las Leyes 65 de 1.993 y 415 de 1.997 se garantice que las personas que vayan a recibir dichos beneficios se encuentren en una fase del tratamiento progresivo tal, que no representen peligro para la sociedad y se disminuya el riesgo de una evasión con ocasión del disfrute de los mismos.
El Decreto cuya nulidad se solicita no hace cosa distinta que lograr la cumplida ejecución de las Leyes 65 de 1.993 y 415 de 1.997, reglamentando dentro de la potestad otorgada por el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política, lo relacionado con los beneficios administrativos.
IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Sea lo primero advertir que la acción a que se contrae el presente proceso es la de simple nulidad y no la de nulidad por inconstitucionalidad, ya que, si bien es cierto que al Decreto acusado se le imputa la violación de normas constitucionales, también lo es que él obedece al cumplimiento de funciones administrativas, como es la de reglamentación de los artículos 3º y 4º de la Ley 415 de 1.997, razón por la cual su conocimiento le corresponde a esta Sección y no a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
En segundo lugar, cabe tener en cuenta que si bien es cierto que la jurisprudencia ha considerado que la potestad reglamentaria, en principio, no se ejerce frente a las leyes contenidas en los Códigos, por ser éstos objeto de aplicación por los organismos integrantes de la Rama Judicial, y no de reglamentación, también lo es que cabe excepcionalmente el ejercicio de dicha potestad cuando en los Códigos existen normas cuya ejecución corresponde a la Administración.
Así, en sentencia de 17 de febrero de 1.962 (Consejero ponente doctor Carlos Gustavo Arrieta, Anales, Tomo LXIV, núms. 397-398, pág. 188), la Sala de lo Contencioso Administrativo razonó de la siguiente manera:
"…b) Competencia. La función esencial del órgano administrativo es la de ejecutar las leyes, e igual cosa podría predicarse del órgano jurisdiccional. Desde el punto de vista de la técnica jurídica, las funciones parecen confundirse. Pero es evidente que cada una de esas ramas tiene su propio campo de actividad señalado por el derecho, dentro del cual sus poderes jurídicos se manifiestan de manera diferente. Hay leyes cuya ejecución cae dentro de la esfera de competencia de la administración y, de consiguiente, ellas deben aplicarse directa y preferentemente por ésta. Esos ordenamientos pueden y deben reglamentarse, cuando ello sea necesario, a pesar de que estén incorporados en cualquier clase de Códigos y aunque las decisiones concretas que se adopten con base en tales estatutos, estén sometidas a la revisión eventual de los jueces. Pero hay otras leyes, como las civiles, comerciales, penales y procesales propiamente dichas, cuya aplicación directa corresponde preferentemente al órgano jurisdiccional. Son éstas las que algunos doctrinantes denominan leyes judiciales, destinadas a la aplicación de los tribunales. Tales ordenamientos no dan lugar a la reglamentación, sino a la interpretación por vía jurisprudencial…".
La jurisprudencia antes reseñada fue reiterada por esta Sección en sentencia de 6 de julio de 1.990 (Expediente núm. 781, Actor: Leonel Oliver Bonilla, Consejero ponente doctor Libardo Rodríguez Rodríguez).
En este caso tiene cabal aplicación la precitada jurisprudencia habida cuenta de que la ejecución de los artículos 3º y 4º de la Ley 415 de 1.997 corresponde a una autoridad administrativa, como son los Directores Regionales del Inpec.
A juicio del actor el acto administrativo acusado está adicionando los artículos 147 A y 147 B del Código Penitenciario y Carcelario, al establecer directrices no previstas en éstos; y está modificando el artículo 72 A del Código Penal, porque está excluyendo de los permisos de salida a los condenados a quienes se les ha negado el beneficio de la libertad condicional.
En relación con la primera censura, cabe tener en cuenta lo siguiente:
Dispone el Decreto acusado:
"Artículo 1º. La facultad discrecional consagrada en los artículos tercero y cuarto de la Ley 415 de diciembre 19 de 1.997, se ejercerá por los Directores Regionales del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario con arreglo a las directrices que al efecto adopte el Consejo Directivo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario- INPEC-.
Artículo 2º. El Consejo Directivo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, tendrá en cuenta para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo anterior, que se garantice la rehabilitación del delincuente atendiendo a si se trata de delincuencia común u organizada, las medidas especiales de seguridad que haya requerido durante su tiempo de reclusión, la seguridad para la sociedad consistente en que el beneficiario del permiso no delinquirá nuevamente y la descongestión de los establecimientos carcelarios.
Igualmente, se tendrá en cuenta la naturaleza del delito y los criterios que se tuvieron para las exclusiones de que trata el artículo primero de la Ley 415 de 1.997.
Artículo 3º. El Consejo Directivo del INPEC definirá las directrices de que trata el artículo primero del presente decreto en un plazo no superior a quince (15) días".
Prevén los artículos 1º, 3º y 4º de la Ley 415 de 1.997:
"ART. 1º. El Código Penal tendrá un nuevo artículo 72A del siguiente tenor:
ART. 72A. Con excepción de los delitos de: Enriquecimiento ilícito, homicidio agravado o lesiones personales agravadas por virtud de las causales 2, 4, 5 y 8 del artículo 30 de la Ley 40 de 1.993; secuestro, extorsión; hurto calificado; los delitos dolosos previstos en la Ley 30 de 1.986; los delitos previstos en el Decreto-ley 2266 de 1.991, excepto los de porte ilegal de armas de defensa personal, interceptación de correspondencia oficial, utilización ilegal de uniformes o insignias y amenazas personales o familiares; los delitos previstos en la Ley 190 de 1.995, excepto cohecho por dar u ofrecer, prevaricato y utilización indebida de información privilegiada; los delitos previstos en la Ley 360 de 1.997 y en la Ley 365 de 1.997; y los delitos conexos con todos los anteriores, los cuales continuarán bajo el régimen del artículo 72 del Código Penal, para los demás delitos el beneficio de libertad condicional se concederá de la siguiente manera:
El juez concederá la libertad condicional al condenado a pena privativa de la libertad mayor de tres (3) años, cuando haya cumplido las tres quintas partes (3/5) de la condena, siempre que haya observado buena conducta en el establecimiento carcelario.
Parágrafo. Salvo que exista orden de captura vigente en su contra, no podrá negarse el beneficio de libertad condicional atendiendo a los antecedentes penales o circunstancias tenidas en cuenta en la sentencia para dosificar la pena o negar la condena de ejecución condicional."
"ART. 3º. La Ley 65 de 1.993 tendrá un nuevo artículo 147A del siguiente tenor:
ART: 147A. Permiso de salida. El Director Regional del Inpec podrá conceder permisos de salida sin vigilancia durante quince (15) días continuos y sin que exceda de sesenta (60) días al año, al condenado que le sea negado el beneficio de libertad condicional, siempre que estén dados los siguientes requisitos:
1. Haber observado buena conducta en el centro de reclusión de acuerdo con la certificación que para el efecto expida el Consejo de Disciplina respectivo, o quien haga sus veces.
2. Haber cumplido al menos las cuatro quintas partes (4/5) de la condena.
3. No tener orden de captura vigente. Sin perjuicio de la responsabilidad penal o disciplinaria que le asista al funcionario judicial, se entenderá que el condenado carece de órdenes de captura, únicamente para efectos de este beneficio, si transcurridos 30 días de haberse radicado la solicitud de información ante las autoridades competentes, no se ha obtenido su respuesta.
4. No registrar fuga ni intento de ella durante el desarrollo de proceso o la ejecución de la sentencia.
5. Haber trabajado, estudiado o enseñado durante el período que lleva de reclusión.
El condenado que observe mala conducta en uso del permiso a que se refiere la presente disposición o retardare su presentación al establecimiento carcelario sin justa causa, no podrá hacerse merecedor a este beneficio durante los seis (6) meses siguientes, o definitivamente si incurre en otro delito o contravención especial de policía".
"ART. 4º. La Ley 65 de 1.993 tendrá un nuevo artículo 147B del siguiente tenor:
ART. 147B. Con el fin de afianzar la unidad familiar y procurar la readaptación social, el Director Regional del Inpec podrá conceder permisos de salida por los fines de semana, incluyendo lunes festivos, al condenado que le fuere negado el beneficio de la libertad condicional y haya cumplido las cuatro quintas partes (4/5) de la condena, siempre que se reúnan los requisitos señalados en el artículo anterior.
Estos permisos se otorgarán cada dos (2) semanas y por el período que reste de la condena".
Del texto de los artículos 147 A y 147 B del Código Penitenciario y Carcelario se deduce que en éllos se está otorgando una facultad discrecional al Director Regional del INPEC para conceder permisos de salida a los condenados a quienes se les ha negado el beneficio de libertad condicional, de acuerdo con los requisitos allí previstos.
Ahora, confrontados los requisitos a que se ha hecho mención con las directrices a que alude el Decreto acusado se deduce que éstas guardan estrecha relación con aquéllos en lo que respecta a tener en cuenta las medidas especiales de seguridad que haya requerido el condenado durante el tiempo de reclusión y la seguridad para la sociedad de que el condenado no va a volver a delinquir, pues claramente se infiere del texto del artículo 3º de la citada Ley 415 que es la buena conducta del condenado en el centro de reclusión, el hecho de no haber cometido otro delito y haber cumplido las 4/5 partes de la pena, lo que permite garantizar que con el permiso otorgado no se está poniendo en peligro a la sociedad.
Pero en lo que respecta a tener en cuenta para el otorgamiento del permiso de salida si el condenado lo fue por delito común o si pertenecía a delincuencia organizada, o la naturaleza del delito, estima la Sala que el reglamento acusado está excediendo la voluntad del legislador, pues si bien es cierto que este aspecto, que está relacionado directamente con la modalidad del hecho punible también es tenido en cuenta para efectos del otorgamiento de beneficios como el de la libertad condicional y la condena de ejecución condicional, conforme al texto de los artículos 68 y 72 del Código Penal, no lo es menos que precisamente el legislador otorgó el beneficio del permiso de salida para quienes no se les concedió el beneficio de la libertad condicional y en razón de la buena conducta observada dentro del establecimiento carcelario; de que no ha cometido otro delito; y de que sólo les resta por cumplir un 20% de la pena.
Luego no tiene sentido exigir los mismos requisitos para el permiso de salida que los previstos para el beneficio de la libertad condicional, pues si ésta hubiera sido la intención del legislador sencillamente no había consagrado el beneficio del permiso de salida sino únicamente el de la libertad condicional, frente al cual no se requiere haber cumplido sino las 2/3 partes de la pena, en algunos casos (artículo 72 del C.P.) o en otros las 3/5 partes (artículo 72 A ibídem), previo el cumplimiento los demás requisitos a que se hizo mención anteriormente.
Desde esta perspectiva procede la declaratoria de nulidad de la expresión "…a si se trata de delincuencia común u organizada", contenida en el artículo 2º del Decreto acusado; y del inciso 2º del artículo 2º ibídem.
Cabe resaltar que si bien es cierto que en los artículos 3º y 4º de la Ley 415 de 1.997 no se hizo alusión al criterio de la descongestión de los establecimientos carcelarios, no lo es menos que el mismo está implícito en las disposiciones penales que regulan los beneficios de libertad condicional, de condena de ejecución condicional y de permisos de salida, amén de que constituye un hecho notorio el hacinamiento de los centros carcelarios el cual, en cierta medida, así sea mínima, encuentra solución con el uso adecuado de dichos beneficios, razón ésta suficiente para considerar que en este aspecto el reglamento acusado se ajustó al espíritu de las normas legales que reglamenta.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A :
DECLARASE la nulidad de la expresión "….a si se trata de delincuencia común u organizada", contenida en el artículo 2º del Decreto acusado; y del inciso 2º del artículo 2º ibídem, que reza: "Igualmente se tendrá en cuenta la naturaleza del delito y los criterios que se tuvieron en cuenta para las exclusiones de que trata el artículo primero de la Ley 415 de 1.997".
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COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 26 de noviembre de 1.998.
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Presidente
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA