Fecha Providencia | 26/02/1998 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: MANUEL S. URUETA AYOLA
Norma demandada: demanda instaurada contra el artículo 8 del decreto 1225 de 16 de julio de 1996,
Demandante: ALBERTO ZULETA LONDOÑO
EXCEPCION DE COSA JUZGADA - Declaración parcial
En el presente proceso tiene ocurrencia el fenómeno de la cosa juzgada, pues el mismo artículo 8 del decreto 1225 de 1996 fue demandando en otra oportunidad, por violación presunta de las normas constitucionales, legales y reglamentarias arriba relacionadas, denegándose las pretensiones de la demanda.
EDUCACION SUPERIOR - Reglamentación programas de Pregrado / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Potestad Reglamentaria / INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR - Deberes / CREACION DE SECCIONAL - Trámite
En el caso sub exámine, a través de una norma reglamentaria como la acusada, el Presidente de la República busca ejercer la suprema inspección y vigilancia que le asigna la Constitución Política en materia de educación superior, buscando la mejor formación de los estudiantes de pregrado. El ejercicio de esa facultad no puede considerarse como extralimitación de los poderes constitucionales del Presidente de la República, cuando éste exige que las instituciones de educación superior que ofrezcan "más de dos programas de pregrado deberán adelantar los trámites necesarios para constituir una seccional".
ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS - libertad para su creación / FACULTAD PRESIDENCIAL DE INSPECCION Y VIGILANCIA - Compatibilidad / EXCESO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA - Inexistencia
La libertad de fundar establecimientos educativos que consagra el artículo 68 de la Constitución Política, así como el establecimiento de las condiciones para su creación y gestión no es incompatible con la facultad presidencial de ejercer la suprema inspección y vigilancia sobre los establecimientos de educación superior. Si el ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República se ha mantenido en el caso sub judice dentro de los límites de las normas constitucionales y legales que le asignan la inspección y vigilancia de la enseñanza, mal puede haber excedido su poder reglamentario, pues la libertad de los particulares para fundar establecimientos educativos no es incompatible con la inspección y vigilancia presidencial.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Santa Fe de Bogotá, D. C., veintiséis (26) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1.998).
Consejero Ponente: Doctor MANUEL S. URUETA AYOLA
Expediente núm. 4556
Acción de nulidad contra actos de autoridades nacionales
Actor:ALBERTO ZULETA LONDOÑO
Decide la Sala, en única instancia, la demanda instaurada por el ciudadano ALBERTO ZULETA LONDOÑO, en ejercicio de la acción de nulidad que consagra el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, mediante el trámite del proceso ordinario, contra el artículo 8 del decreto 1225 de 16 de julio de 1996, expedido por el gobierno nacional.
I -ANTECEDENTES
a) Las pretensiones de la demanda.
La parte actora solicita que se decrete la nulidad de la norma arriba identificada, cuyo texto es el siguiente:
DECRETO NÚMERO 1225 DE 1996
(julio 16)
por el cual se reglamenta la publicidad y el registro de programas académicos de educación superior
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las consagradas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y en la Ley 30 de 1992,
D E C R E T A
. . . .
"Artículo 8º. Las instituciones de educación superior podrán ofrecer hasta dos programas académicos de pregrado en un mismo municipio o distrito, por convenio o contrato, aún con distintas instituciones o entidades, en lugares distintos a aquellos donde se encuentra ubicado su domicilio principal, sin necesidad de constituir una seccional. Cuando pretendan ofrecer más de dos programas de pregrado, deberán adelantar los trámites necesarios para constituir una seccional".
b) Las normas violadas y el concepto de la violación
Artículos 68, 69, 84 y 189 numeral 11 de la Constitución Política y 28 y 29 de la ley 30 de 1992, en cuanto que:
1) Violación de los artículos 68 y 189 numeral 11 de la Constitución Política.
La norma acusada viola el artículo 189 numeral 11 constitucional, ya que el Presidente de la República excedió los límites de la potestad reglamentaria y, de paso, violó las normas constitucionales que permiten a los particulares la creación y gestión de establecimientos educativos sin más límites que los impuestos por la ley.
Las facultades que le confiere la Constitución al Presidente de la República para reglamentar las leyes no implican la posibilidad de ejercer funciones reservadas constitucionalmente al Legislador, pues dicha facultad la tiene el Ejecutivo en los casos en los cuales el Congreso de la República lo reviste por un tiempo determinado de facultades extraordinarias para dictar decretos con fuerza de ley. El ejercicio de la potestad reglamentaria debe estar encaminado a posibilitar o facilitar la aplicación de una ley, no a dificultar su ejecución, supeditándola al cumplimiento de requisitos adicionales a los previstos en la misma. Se ve claramente así que el Presidente de la República invadió la órbita de competencia del Legislador al supeditar la enseñanza brindada por instituciones de educación superior en municipios distintos al de la sede principal, a la creación de una seccional, en los casos que se trate de más de dos programas de pregrado, pues de acuerdo con el artículo 68 de la Constitución, las condiciones para la creación y gestión de los establecimientos educativos deben ser establecidos por la ley.
2) Violación del artículo 84 de la Constitución Política
La educación superior ha sido regulada de manera general por la ley 30 de 1992, norma que no exige a las instituciones de educación superior que para el establecimiento de programas de pregrado en municipios diferentes al de su domicilio tengan que establecer una seccional, de donde se infiere que esa exigencia se ubica entre aquéllas que el artículo 84 constitucional prohibió a la administración pública hacer, o a autoridad alguna diferente de la que ostenta la facultad para dictar normas de rango legal.
3) Violación de los artículos 69 constitucional y 28 y 29 de la ley 30 de 1992.
Las normas aludidas establecen el derecho a la autonomía que tienen las instituciones universitarias, cuyo alcance fijó la Corte Constitucional en sentencia T - 492 de 1992, por medio de la cual puso de presente tres aspectos: uno, la autonomía no se limita a la libertad de enseñanza y de cátedra sino que incluye el derecho a un manejo administrativo autónomo; dos, la autonomía es la regla general y las restricciones son la excepción, y tres, los límites a la autonomía sólo pueden ser establecidos por el legislador y no por autoridad diferente.
c) La contestación de la demanda
El Ministerio de Educación Nacional, mediante apoderado judicial, contestó oportunamente la demanda, en los términos siguientes:
El artículo 67, inciso 5º, constitucional es claro en cuanto a la facultad del ejecutivo para ejercer sobre la educación "inspección y vigilancia con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines", la cual se ejerce a través de la reglamentación de la ley, pues el Legislador no puede, como lo pretende el demandante, ejercer la inspección y vigilancia como tampoco puede verificar si se cumple o no con la calidad y los fines de la educación. Tampoco se contraría el artículo 68 cuando dice que la ley establecerá las condiciones para su creación y gestión.
Agrega que la inspección y vigilancia es distinta de la creación y gestión de los establecimientos de educación superior, pues la primera está en manos del Ejecutivo y la segunda en manos del Legislador. La autonomía universitaria no es absoluta. La norma acusada pretende únicamente que a los educandos se les ofrezcan programas académicos de pregrado en forma tal que si éstos son más de dos, la universidad establezca una seccional para el manejo de los mismos, con el propósito de lograr el cumplimiento de lo previsto en el artículo 67 de la Constitución Política. En fin, la esencia misma de la universidad exige que se le reconozca el derecho a su autonomía, pero lo anterior no equivale a desconocer la presencia necesaria del Estado, que debe garantizar la calidad de los estudios e investigaciones, así como las labores de extensión que se imparten en las diversas entidades universitarias.
En cuanto a la violación del artículo 84 de la Constitución Política, es importante destacar que la norma se refiere a la reglamentación general que hacen tanto el legislador como el ejecutivo, en contra de las autoridades públicas que son las encargadas de verificar el cumplimiento, y no a la capacidad de reglamentación de la ley que está a cargo del ejecutivo.
d) La actuación surtida.
Notificada la demanda al Ministerio de Educación éste se hizo parte y la contestó (v. folios 39 a 43) y corrido el traslado para alegar de conclusión, lo hizo la parte actora (v. folios 106 a 111) y el Agente del Ministerio Público presentó su concepto de fondo.
II - EL CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO
El Agente del Ministerio Público considera que, con fundamento en el artículo 175 del C. C. A., cuyo texto establece que la sentencia que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes en relación con la causa petendi juzgada, debe estarse a lo decidido en la sentencia de 30 de octubre de 1997, Exp. núm. 4289, Mag. Pon. Dr. Manuel S. Urueta, por cuanto el fundamento de la acusación contra el artículo 8º. del Decreto 125 de 1996 es el mismo que plantea la demanda objeto de este proceso.
III - DECISION
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a decidir el presente proceso, previas las siguientes
CONSIDERACIONES
Previamente la Sala considera necesario establecer que la UNIVERSIDAD COOPERATIVA DE COLOMBIA, en ejercicio de la acción de nulidad que consagra el artículo 84 del C. C. A., solicitó a esta Corporación la declaratoria de nulidad del artículo 8º del decreto 1225 de 16 de julio de 1996, con fundamento en los artículos 13, 20, 25, 26, 27, 44, 67, 69, 70, 286, 287, 298 y 300 numerales 1, 9 y 19 de la Constitución Política; 28 y 29 de la Ley 30 de 1992; parágrafos 2 y 3 del artículo 6º del Decreto Reglamentario 837 de 1994.
1) La cosa juzgada
Asiste razón parcialmente al Agente del Ministerio Público cuando en su alegato de fondo considera que en el presente proceso tiene ocurrencia el fenómeno de la cosa juzgada, pues el mismo artículo 8º del decreto 1225 de 1996 fue demandado en otra oportunidad, por violación presunta de las normas constitucionales, legales y reglamentarias arriba relacionadas, denegándose las pretensiones de la demanda.
Ahora la parte actora invoca como normas violadas los artículos 68, 69, 84 y 189 numeral 1 de la Constitución Política, y 28 y 29 de la Ley 30 de 1992.
Indica lo anterior que frente a los artículos 69 de la Constitución Política y 28 y 29 de la Ley 30 de 1992 hubo juzgamiento de esta Sección sobre las presuntas causales de nulidad que afectaban la norma acusada. En efecto, dijo la Sala en la sentencia a que se ha hecho referencia lo siguiente:
"Respecto del artículo 69 de la Carta Política que garantiza la autonomía universitaria, la Sala al estudiar la posible violación de los artículos 28 y 29 de la Ley 30 de 1992, desarrollo de dicho precepto, se referirá al mismo.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
"La citada Ley 30 de 1992 "Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior", en sus artículos 6o. literal c), 28, 29 literales c) y d), 31, 32 literal a), 120 y 121, respectivamente, señala como objetivos de la educación superior y de sus instituciones, prestar a la comunidad un servicio con calidad, el cual hace referencia a los resultados académicos, a los medios y procesos empleados, a la infraestructura institucional, a las dimensiones cualitativas y cuantitativas del mismo y a las condiciones en que se desarrolla cada institución; a que la autonomía universitaria se concreta, entre otros aspectos, a que las instituciones de educación superior pueden crear y desarrollar sus programas académicos y definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión; a que la suprema inspección y vigilancia de la enseñanza es función del Presidente de la República, la cual deberá velar, entre otros asuntos, por la calidad de la educación superior, dentro del respeto a la autonomía universitaria y a las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra; a que la extensión comprende los programas de educación permanente, cursos, seminarios y demás programas destinados a la difusión de los conocimientos; y a que las instituciones de educación superior que proyecten establecer seccionales, además de prever expresamente esa posibilidad en sus normas estatutarias, deberán obtener autorización del Ministerio de Educación Nacional, previa consulta ante el CESU, que señalará los requisitos y procedimientos para tal efecto.
"Del contenido de las normas anteriores se infiere que si bien es cierto que tanto la Constitución Política como la Ley 30 de 1992 consagran la autonomía universitaria, la cual considera desconocida la parte demandante, también lo es que dicha autonomía no es absoluta, pues corresponde al Presidente de la República ejercer la suprema inspección y vigilancia sobre las instituciones de educación superior (artículo 31 de la Ley 30 de 1992 y 189 numeral 21 de la Carta Política), atribución que ejerció a través del decreto acusado, con base en la potestad reglamentaria a él conferida por el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, lo cual descarta la violación del canon constitucional núm. 69 y de los artículos 28 y 29 de la Ley 30 de 1992 que consagran la autonomía universitaria.
"En consecuencia, a juicio de la Sala, la exigencia de constituir una seccional cuando las instituciones de educación superior quieran ofrecer más de dos programas de pregrado, no pretende otra cosa que garantizar que dichos programas sean prestados dentro de las mejores condiciones, esto es, ofreciendo a la comunidad un servicio con calidad, la cual hace referencia, entre otros aspectos, a los resultados académicos, a los medios y procesos empleados y a la infraestructura institucional, (artículo 6o. literal c) de la Ley 30 de 1992), a la cual se contrae precisamente la norma acusada". (Sentencia de 30 de octubre de 1997, Mag. Pon. Dr. Manuel S. Urueta, Exp. núm. 4289).
En consecuencia, la Sala declarará la cosa juzgada respecto de los cargos de violación de los artículos 69 constitucional y 28 y 29 de la Ley 30 de 1992.
2) La violación del artículo 84 de la Constitución Política
En cuanto a la presunta violación del artículo 84 de la Constitución Política, la Sala observa que los requisitos a que se refiere dicho artículo, cuando se trata de derechos o de actividades reglamentadas de manera general, pueden estar previstos no solamente en la ley sino también en el reglamento. La norma constitucional busca que la autoridad pública no exija discrecionalmente en casos particulares el cumplimiento de requisitos no previstos en la ley o reglamento porque ello puede conducir a la arbitrariedad del funcionario y a la inseguridad jurídica, ya que el ciudadano no sabría a qué atenerse en el desarrollo de sus actividades, o en el ejercicio de derechos. No podría razonablemente pretenderse que los requisitos de todas las actividades o el ejercicio de todos los derechos estén contemplados en la ley porque ésta se volvería casuística y, además, la regulación de las actividades alcanzaría un excesivo grado de rigidez. En este punto como en otras oportunidades la Sala ha dicho "…que no es válido sostener que la regulaciones contenidas en las citadas normas legales constituyen exclusivamente o deben ser tenidas como la reglamentación general a que se refiere la citada norma constitucional, pues para la Sala dicha reglamentación general no es solamente la contenida en las leyes sino que también hacen parte de ella las reglamentaciones que se expidan a través de otras normas que las desarrollen,…"(Ver sentencia de 11 de marzo de 1994; Mag. Pon. Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez; Exp. núm. 2428).
En el caso sub exámine, a través de una norma reglamentaria como la acusada, el Presidente de la República busca ejercer la suprema inspección y vigilancia que le asigna la Constitución Política en materia de educación superior, buscando la mejor formación de los estudiantes de pregrado. El ejercicio de esa facultad no puede considerarse como extralimitación de los poderes constitucionales del Presidente de la República, cuando éste exige que las instituciones de educación superior que ofrezcan "más de dos programas de pregrado deberán adelantar los trámites necesarios para constituir una seccional"
En consecuencia, el cargo de violación del artículo 84 no prospera.
3) Violación de los artículos 68 y 189 numeral 11 de la Constitución Política.
La libertad de fundar establecimientos educativos que consagra el artículo 68 de la Constitución Política, así como el establecimiento de las condiciones para su creación y gestión no es incompatible con la facultad presidencial de ejercer la suprema inspección y vigilancia sobre los establecimientos de educación superior y de velar por la mejor formación de los educandos, ya que la norma acusada lo que busca en la difusión de los estudios es que los establecimientos cuenten con unas estructuras mínimas que aseguren a los estudiantes el adecuado desarrollo de los programas.
Si el ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República se ha mantenido en el caso sub judice dentro de los límites de las normas constitucionales y legales que le asignan la inspección y vigilancia de la enseñanza, mal puede haber excedido su poder reglamentario, pues la libertad de los particulares para fundar establecimientos educativos no es incompatible con la inspección y vigilancia presidencial.
En consecuencia,, los cargos de violación de los artículos 68 y 189 numeral 11 constitucionales no prosperan.
Las consideraciones anteriores conducen a la Sala a declarar que frente a los cargos de violación de los artículos 69 constitucional y 28 y 29 de la Ley 30 de 1992 operó el fenómeno de la cosa juzgada, y frente a los otros cargos de violación habrán de denegarse las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
1) DECLARASE probada la excepción de cosa juzgada frente a los cargos de violación de los artículos 69 constitucional y 28 y 29 de la Ley 30 de 1992. En consecuencia, estése a lo resuelto en sentencia de 30 de octubre de 1997, proferida en el proceso número 4289 de esta Sección.
2) DENIEGANSE las demás pretensiones de la demanda.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 26 de febrero de 1998.
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Presidente
MANUEL S. URUETA AYOLA LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ