Fecha Providencia | 25/12/1996 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ
Norma demandada: en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra el Decreto No. 159 de 19 de enero de 1996, "Por medio del cual se adoptan otros sectores de inversión financiables con la participación de ingresos corrientes de la Nación",
Demandante: MARTHA PATRICIA RAMÍREZ NIETO
CONPES SOCIAL - Funciones: competencia para ampliar sectores de inversión social / GOBIERNO NACIONAL - Incompetente para fijar las áreas prioritarias de inversión social - SUSPENSION PROVISIONAL - Improcedencia
En esencia, los cargos de la demandante se reducen a que el Gobierno Nacional no podía expedir el acto demandado, por cuanto la facultad de fijar otras áreas diferentes de las previstas en la Ley, en las cuales los municipios pueden invertir su participación en los ingresos corrientes de la Nación, por disposición legal, corresponde al Conpes, de conformidad con el artículo 21 numeral 16 de la Ley 60 de 1993, y, en consecuencia, estima que aquél desconoció el artículo 357 de la Constitución Política que prescribe:"Artículo 357. Los municipios participarán en los ingresos corrientes de la Nación. La ley, a iniciativa del Gobierno, determinará el porcentaje mínimo de esa participación y definirá las áreas prioritarias de inversión social que se financiarán con dichos recursos. Para los efectos de esa participación, la ley determinará los resguardos indígenas que serán considerados como municipios."Los recursos de esa participación serán distribuidos por la ley de conformidad con los siguientes criterios: el sesenta por ciento (60%) en proporción directa al número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas y al nivel relativo de pobreza de la población total, la eficiencia fiscal y administrativa y el progreso demostrado en calidad de vida, asignando en forma exclusiva un porcentaje de esa parte a los municipios menores de 50.000 habitantes."La ley precisará el alcance, los criterios de distribución aquí previstos, y dispondrá que un porcentaje de estos ingresos se inviertan en las zonas rurales. Cada cinco (5) años, la ley a iniciativa del Congreso, podrá revisar estos porcentajes de distribución..." (los destacados no son del texto). En desarrollo del anterior precepto, el Congreso de la República expidió la Ley 60 de 1993, "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones". En consecuencia, si bien es cierto que le asiste razón a la actora cuando afirma que el artículo 357 de la Constitución Política no le asigna al Gobierno Nacional la competencia para fijar las áreas de inversión social, también lo es que las mismas fueron fijadas por el artículo 21 de la Ley 60 de 1993 y, en desarrollo del numeral 16 de esta norma, estimadas por el Conpes Social en el Documento 32 de 1995 (que a su turno se remite al Documento 31 del mismo año), de tal manera que el Presidente de la República, a través del acto acusado, simplemente ejerció la potestad reglamentaria a él conferida por el artículo 189 numeral 11 de la Carta Fundamental, adoptando lo estimado por el Conpes Social, en desarrollo de la citada ley, a través de la expedición de un decreto "necesario para la cumplida ejecución de las leyes", como lo prevé la última norma constitucional citada.
Ahora bien, el artículo 26 del Decreto 2132 de 1992 establece la composición del Conpes Social y, entre otros, le señala las funciones de "Aprobar las políticas, estrategias y programas en el área social del Plan Nacional de Desarrollo" y "Aprobar el Plan de Inversiones Públicas plurianuales de los principales programas y proyectos, y formará parte del Plan Nacional de Desarrollo".
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero Ponente: LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ
Santafé de Bogotá D.C., dieciséis (25) de diciembre de mil novecientos noventa y seis (1996)
Radicación número : 3661
Actor: MARTHA PATRICIA RAMÍREZ NIETO
Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por la ciudadana Martha Patricia Ramírez Nieto, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra el Decreto No. 159 de 19 de enero de 1996, "Por medio del cual se adoptan otros sectores de inversión financiables con la participación de ingresos corrientes de la Nación", expedido por el Gobierno Nacional.
I. ANTECEDENTES
a. El acto acusado.
Es el Decreto 159 de 1996, cuyo contenido es el siguiente:
"DECRETO NUMERO 159
(19 enero 1996)
"Por medio del cual se adoptan otros sectores de inversión financiables con la participación de ingresos corrientes de la Nación".
"EL Presidente de la República,
"En ejercicio de la facultad establecida en el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política y,
"CONSIDERANDO:
"Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 numeral 16 de la Ley 60 de 1993 las participaciones a los municipios de que trata el artículo 357 de la Constitución Política se destinarán, además de los sectores allí establecidos, en otros que le Conpes para la Política Social estime conveniente y a solicitud de la Federación Colombiana de Municipios.
"Que la Federación Colombiana de Municipios, en desarrollo de lo preceptuado en el numeral 16 del artículo 21 de la Ley 60 de 1993, solicitó al Conpes para la Política Social la ampliación de las áreas prioritarias de inversión social.
"Que de conformidad con el numeral 16 del artículo 21 de la Ley 60 de 1993 el Conpes para la Política Social, estimó conveniente la inversión en otros sectores, según Documento Conpes Social 031 de 1995.
"Que corresponde al Gobierno Nacional adoptar mediante decreto reglamentario el dictamen técnico proferido por el Consejo de Política Económica y Social para la Política Social.
"DECRETA:
"Artículo Primero: Adoptar para el año de 1996 la inclusión de otros sectores que pueden ser financiados o cofinanciados por los municipios con los recursos de la libre inversión del veinte por ciento (20%) de su participación en los ingresos corrientes de la Nación, según estimación hecha por el Conpes para la Política Social, así:
"Desarrollo Comunitario.
"Equipamiento Municipal.
"Electrificación.
"Inversión Social.
"Artículo Segundo: Para efectos del presente decreto, desarrollo comunitario incluye actividades de divulgación, capacitación, asesoría y asistencia técnica a la comunidad para consolidar procesos de participación en programas sociales y el fortalecimiento de los espacios, estructuras y mecanismos de participación política, conforme a la ley.
"Equipamiento municipal, contempla actividades de construcción, ampliación y remodelación de mataderos públicos, plazas de mercado y cementerios públicos. Incluye también la reconstrucción de construcciones públicas afectadas por grave calamidad (en particular terremotos y ataques de la subversión).
"Electrificación, se refiere exclusivamente a actividades de extensión de la red de electrificación en zonas urbanas y rurales.
"Inversión social, incluye el pago de aquellos compromisos crediticios adquiridos en todos los sectores y actividades autorizadas por la Ley 60 de 1993 y en el presente decreto, y en todos los sectores autorizados por la Ley 12 de 1986, siempre y cuando las deudas correspondientes hayan sido contraídas con anterioridad a la expedición de la Ley 60 de 1993.
"Artículo Tercero: El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación".
b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación.
La parte actora esgrime en contra del acto acusado, los cargos de violación, que se resumen a continuación (fls. 80 a 85).
Primer cargo. Violación del artículo 357 de la Constitución Política, por cuanto de conformidad con el mismo, el Gobierno Nacional carece de competencia legal o administrativa para fijar las áreas prioritarias de inversión social. A ello se suma que el legislador no le defirió tal competencia en la Ley 60 de 1993. De este modo, al expedir un decreto reglamentario ampliando los sectores de inversión social, asume una competencia que normativamente no le ha sido denegada.
En el evento de que la Corte Constitucional declare inexequible la facultad otorgada en la Ley 60 de 1993 al Conpes Social, el Ejecutivo no podría ampliar los sectores y áreas de inversión social, por cuanto carece de competencia para ello.
De otra parte, tampoco puede el Ejecutivo adoptar dichos sectores, ya que al acoger el criterio del Conpes, está adoptándolo mediante un acto administrativo de carácter definitivo, es decir, que la decisión estaría en cabeza del Ejecutivo y no del Conpes, contrariando con ello la Carta Constitucional, dado que la facultad del Conpes tiene consagración legal, pues el legislador le defirió a este último la competencia de adoptar los sectores en cuestión, y sólo hasta que el órgano de control constitucional se pronuncie en sentido contrario, tal disposición guarda plena vigencia.
El dictamen del Conpes que exige el numeral 16 del artículo 21 de la Ley 60 de 193, no se considera un acto previo o preparatorio para cuya expedición se requiera la intervención de más de un órgano posterior, la ley de manera expresa debió haberla dispuesto, por cuanto la formación de actos administrativos no se deduce por analogía o extensión.
La Ley 60 defirió la competencia de manera autónoma al Conpes y no le supeditó a una sanción ulterior. Aceptar lo contrario, es fijar un procedimiento no previsto en la ley, para el cual el Ejecutivo carece de competencia normativa.
Segundo cargo. El parágrafo del artículo 26 del Decreto 2132 de 1992, expedido en desarrollo de las atribuciones que confirió al Ejecutivo el artículo transitorio 20 de la Constitución Política¸dispuso la creación del Conpes Social como un consejo encargado de definir las orientaciones de la política social, el cual funcionará conforme a las reglas vigentes para el Conpes, sólo en lo relacionado en su composición. De igual modo, el artículo 2º del Decreto 2167 de 1992, expedido en ejercicio de estas mismas atribuciones constitucionales, dispuso que "El Conpes podrá expedir resoluciones en asuntos de su competencia cuando la naturaleza del asunto así lo exija
De las normas anteriores se concluye que existen funciones consultivas y decisorias del Conpes.Respecto de las primeras, puede decirse que son una opinión de dicho organismo que o se traduce en actos expedidos por la Administración. Sin embargo, este planteamiento no puede extenderse respecto de funciones a las cuales la ley les ha dado un carácter vinculante, con la manifestación expresa de expedir resoluciones.
La disposición contenida en el Reglamento del Consejo de Estado adoptado mediante los Acuerdos Nos. 2 de 1971 y 1 de 1978, modificados por el Acuerdo No. 39 de 1990 induce a aceptar la posibilidad de que el Conpes expida actos administrativos, al disponer en su artículo 1o. que "Para efectos de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones, ahí... Sección Cuarta ...
3. Los procesos de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, distintos a los de carácter laboral, relacionados con los actos administrativos expedidos por las siguientes entidades: Consejo de Política Económica y Social (Conpes)...".
El que el Conpes pueda expedir actos administrativos no puede entenderse como el ejercicio de una potestad reglamentaria originaria en cabeza del Conpes Social, pues se trata exclusivamente de dar desarrollo administrativo a un mandato legal.
Las funciones que desempeña el Conpes son de atribución legal. Por ende, la ley puede disponer el modo de ejercerlas y expresarlas en determinados actos. Si dichas funciones estuvieren consagradas constitucionalmente en cabeza del Ejecutivo o se dispusiera del ejercicio de la potestad reglamentaria, sería claro el desprendimiento de las funciones del Ejecutivo en cabeza de un organismo de la Administración carente de competencia para ejercerlas. Pero, se repite, fue la ley quien le atribuyó dicha función al Conpes.
En el evento de aceptarse la existencia de una potestad reglamentaria en cabeza del Conpes¸"... la misma es derivada por expresa autorización legal, la cual se encuentra vigente, y no contraviene la potestad otorgada por la Carta Constitucional al Ejecutivo Nacional".
c. Las razones de la defensa.
El apoderado de la Nación - Departamento Nacional de Planeación, expuso como argumentos de su defensa los siguientes: (fls. 158 a 163):
1º. El Conpes Social, creado mediante Decreto 2132 de 1992 (artículo 26), se constituyó como un consejo encargado de definir las orientaciones sobre política social, y funciona conforme a las reglas legales vigentes para el funcionamiento del Conpes, salvo en lo relacionado con su composición.
Según el Decreto 627 de 1974, artículo 1º el Consejo Nacional de Política Económica y Social es el organismo asesor principal del Gobierno Nacional en todos aquellos aspectos que se relacionan con el desarrollo económico y social del país.
El Decreto ley 2410 de 1989, deja vigente el Capítulo I del Decreto 627 de 1974, en lo relativo a la organización y función del Consejo Nacional de Política Económica y Social. Por su parte, el Decreto 2167 de 1992, mediante el cual se desarrolla el artículo 20 transitorio de la Constitución Política, prescribe que el Conpes podrá expedir resoluciones en asuntos de su competencia, cuando la naturaleza del asunto así lo exija.
2º. El Conpes, de conformidad con la norma que lo creó, realizaba inicialmente funciones de recomendación, indicativas, de sugerencia y presentación de criterios, todas ellas dentro del ámbito de los planes de desarrollo, sectoriales y de inversión, reconociéndosele su carácter de suprema autoridad técnica. Posteriormente, mediante Decreto 3242 de 1963, entre otros, se le adicionaron otras funciones genéricas, como las de aprobar asuntos relacionados con planeación y emitir conceptos previos. Estas funciones suponen una función administrativa más vinculante que otras anteriores.
La Ley 152 de 1994 (artículo 8º), lo califica como autoridad nacional de planeación.
El Conpes (y el Conpes Social) es un órgano colegiado, asesor, cuyas funciones deberían ser estrictamente consultivas, aunque en verdad se le han otorgado otras potestades, como la de expedir actos definitivos.
La administración consultiva se ejerce a través de dictámenes que se reflejan finalmente en el acto del órgano activo que lo emite. El principio que opera en este punto es el de que el dictamen sólo contiene una opinión técnica y consecuentemente traduce una actividad lícita del órgano, que termina con la emisión del parecer. La responsabilidad la tiene el órgano activo que requiere el dictamen, lo hace suyo y ejecuta el hecho o produce el acto administrativo subsecuente.
Los dictámenes pueden ser de tres clases: facultativos, obligatorios y vinculantes. Los obligatorios son los que la Administración está obligada a solicitar, pudiendo o no conformarse con ellos. Los vinculantes son aquéllos que la Administración debe requerir obligatoriamente y aceptar sus conclusiones. El órgano consultivo no decide, valora técnicamente y su voluntad se concreta en la expresión de esa valoración técnica, cuyos efectos producirán consecuencias diferentes en la legalidad de los actos correspondientes.
3º. La Ley 60 de 1993 desarrolla el artículo 357 de la Constitución Política, que determinó como de reserva exclusiva de la ley, a iniciativa del gobierno, definir las áreas prioritarias de inversión social.
La Ley 60 de 1993 define dichas áreas, tomando en cuenta prioridades de origen constitucional, determinando los porcentajes que deben destinarse a dichas áreas. De igual manera establece un porcentaje de libre inversión, susceptible de financiar otros sectores, previendo la posibilidad de que además de los sectores prioritarios se pueden utilizar recursos en otros sectores de inversión, en este caso, según estimación que haga el Conpes Social.
La atribución por parte de la ley a un órgano administrativo como el Conpes Social de estimar otras áreas susceptibles de inversión, es una función de carácter técnico que debe llevar a cabo en su calidad de órgano consultivo. No es por sí sola una reglamentación de la ley. Para que tenga este efecto, debe finalizar en un acto de gobierno que le confiera ese carácter.
La facultad reglamentaria es administrativa, no puede modificar la ley y busca desenvolver todo aquello que está contenido en ella. Dicha facultad corresponde desarrollarla a los órganos a los cuales la Constitución les ha deferido esa posibilidad (artículo 189 numeral 11 y 115 de la Carta Política).
La Corte Constitucional en sentencia No. C455 /93 de 13 de octubre de 1993, sostuvo que en el ejercicio de las principales funciones del Estado y de la Administración pública, la atribución de competencias a otros órganos o entidades de la administración diferentes al Gobierno, desvirtúa la responsabilidad política y administrativa que a ésta le cabe respecto de sus actos. En ese orden de ideas, la delegación de funciones de reglamentación exclusivas del Gobierno en materias de su competencia no pueden entregarse a otros órganos, pues ello constituiría una versión extraña de revestimiento de competencias que le atañen al Ejecutivo.
En consecuencia, no puede entenderse bajo ninguna consideración que al Conpes Social le corresponde reglamentar la ley. Sus funciones son de carácter consultivo, así algunas de ellas tengan especial efecto vinculante, y deban finalmente ser adoptadas por el Gobierno para darles tal carácter.
La atribución del Conpes Social consagrada en el artículo 27 numeral 16 de la Ley 60 de 1993 no tiene alcance diferente al de un dictamen que debe confluir en un decreto reglamentario (acto definitivo) expedido por el Presidente de la República y el Director Nacional de Planeación, por cuanto éste es el órgano activo de la Administración que cumple las funciones relacionadas con planeación e inversión.
Se concluye que la función atribuida por la Ley 60 de 1993 al Conpes Social no es de carácter reglamentario sino técnico, y se realizó y agotó con la aprobación del documento correspondiente.
d. La actuación surtida.
De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto del 25 de abril de 1996 se admitió la demanda, se denegó la solicitud de suspensión provisional de los efectos de la norma acusada y se ordenó darle el trámite correspondiente (fl. 116).
Dentro del término de traslado para alegar de conclusión, hicieron uso de tal derecho el apoderado de la entidad demandada (fl. 176) y la señora Agente del Ministerio Público (fl. 177).
II. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
La señora Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación es partidaria de que se denieguen las pretensiones de la demanda, sustentando su concepto en que el Conpes Social es de creación legal, adopta medidas de carácter general, tiene órganos de ejecución, y de conformidad con el artículo 11 del Decreto 1050 de 1968, cumple funciones de asesoría o coordinación.
El Conpes es un órgano consultor del Gobierno y es a éste a quien le corresponde adoptar sus recomendaciones para hacer posible su ejecución, lo cual implica que el ente demandado lo que hizo fue dar viabilidad a la propuesta hecha por el Conpes, previa solicitud de la Federación Colombiana de Municipios, conforme lo dispuso la Ley 60 de 1993 en su artículo 21 numeral 16.
Debe agregarse que la potestad reglamentaria es exclusiva del Presidente de la República, de acuerdo con lo establecido en el artículo 189 numeral 11 de la Carta Política.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
En esencia, los cargos de la demandante se reducen a que el Gobierno Nacional no podía expedir el acto demandado, por cuanto la facultad de fijar otras áreas diferentes de las previstas en la Ley, en las cuales los municipios pueden invertir su participación en los ingresos corrientes de la Nación, por disposición legal, corresponde al Conpes, de conformidad con el artículo 21 numeral 16 de la Ley 60 de 1993, y, en consecuencia, estima que aquél desconoció el artículo 357 de la Constitución Política que prescribe:
"Artículo 357. Los municipios participarán en los ingresos corrientes de la Nación. La ley, a iniciativa del Gobierno, determinará el porcentaje mínimo de esa participación y definirá las áreas prioritarias de inversión social que se financiarán con dichos recursos. Para los efectos de esa participación, la ley determinará los resguardos indígenas que serán considerados como municipios.
"Los recursos de esa participación serán distribuidos por la ley de conformidad con los siguientes criterios: el sesenta por ciento (60%) en proporción directa al número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas y al nivel relativo de pobreza de la población total, la eficiencia fiscal y administrativa y el progreso demostrado en calidad de vida, asignando en forma exclusiva un porcentaje de esa parte a los municipios menores de 50.000 habitantes.
"La ley precisará el alcance, los criterios de distribución aquí previstos, y dispondrá que un porcentaje de estos ingresos se inviertan en las zonas rurales. Cada cinco (5) años, la ley a iniciativa del Congreso, podrá revisar estos porcentajes de distribución..." (los destacados no son del texto).
En desarrollo del anterior precepto, el Congreso de la República expidió la Ley 60 de 1993, "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones".
El artículo 21 de la citada ley, referente a la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de que trata el artículo 357 de la Carta Política, definió las áreas prioritarias de inversión social que se financiarán con dichos recursos, así:
"Artículo 21. Participación para Sectores Sociales. Las participaciones a los municipios de que trata el artículo 357 de la Constitución, se destinarán a las siguientes actividades:
"1. En educación: ...
"2. En salud: ...
"3. En vivienda: ...
"4. En servicios de agua potable y saneamiento básico...
"5. Subsidios para la población pobre que garanticen el acceso a los servicios públicos domiciliarios: ...
"6. En materia agraria: ...
"7. Para grupos de población vulnerables: ...
"8. En justicia: ...
"9. En protección del ciudadano: ...
"10. En educación física, recreación y deporte: ...
"11. En cultura: ...
"12. En atención y prevención de desastres: ...
"13. En desarrollo institucional: ...
"14. Pago del servicio de la deuda adquirida para financiar inversiones físicas en las entidades autorizadas: ...
"15. Construcción y mantenimiento de las redes viales municipales: ..
"16. En otros sectores que el Conpes Social estime convenientes
y a solicitud de la Asociación Colombiana de Municipios" (Los destacados son de la Sala).
Se tiene entonces que el numeral 16 del artículo 12 de la Ley 60 de 1993, faculta al Conpes Social para estimar las otras áreas de inversión social en las que estima conveniente invertir los recursos provenientes de los ingresos corrientes de la Nación, a solicitud de la Federación Colombiana de Municipios y estimar es apreciar, juzgar, crear, más no decidir.
En cumplimiento de la anterior disposición, el Conpes Social, mediante Documento No. 32 DNPUDT de 6 de diciembre de 1995, por recomendación del Departamento Nacional de Planeación, estimó "por el año 1996, la inclusión de los siguientes sectores que pueden ser financiados por los municipios con los recursos de la libre inversión (20% del monto de obligatoria inversión de la participación de los Ingresos Corrientes de la Nación): Desarrollo comunitario, equipamiento municipal, electrificación y pago de compromisos de crédito en inversión social, en los mismos términos establecidos en el Conpes Social 031 de 1995" (fl. 26).
A fl. 128 obra el Documento Conpes Social 031 de 1995, donde se lee:
"El presente documento somete a consideración del Conpes Social la inclusión de otros sectores en los cuales los municipios podrán destinar recursos de la Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación, a solicitud de la Federación Colombiana de Municipios, según lo contempla el numeral 16 del artículo 21 de la Ley 60 de 1993. (Anexo 1).
"La Federación Colombiana de Municipios solicita la ampliación transitoria de las áreas prioritarias de inversión social (Anexo 2).
"Propuesta
"A. Otros Sectores Sociales
"La definición de otros sectores sociales que podrán ser financiados o cofinanciados con los recursos de la libre inversión (20%) de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, tiene como objetivo ampliar las posibilidades de inversión social con estos recursos. Estos sectores son:
"1. Desarrollo Comunitario
"Incluye actividades de divulgación, capacitación, asesoría y asistencia técnica a la comunidad para consolidar procesos de participación ciudadana para el desarrollo de la sociedad civil, el desarrollo de capacidades para la participación en programas sociales y el fortalecimiento de los espacios, estructuras y mecanismos de participación política, conforme a la ley.
"2. Equipamiento Municipal
"Contempla actividades de construcción, ampliación y remodelación de mataderos públicos, plazas de mercado y cementerios públicos. Incluye también la reconstrucción de construcciones públicas afectadas por grave calamidad (en particular terremotos y ataques de la subversión).
"3. Electrificación
"Se refiere exclusivamente a actividades de extensión de la red de electrificación en zona rurales y urbanas.
"B. Pago de Compromisos Crediticios en Inversión Social
"Incluye el pago de aquellos compromisos crediticios adquiridos en todos los sectores y actividades autorizadas por la Ley 60 de 1993 y el presente documento, y en todos los sectores autorizados por la Ley 12 de 1986, siempre y cuando las deudas correspondientes hayan sido contraídas con anterioridad a la expedición de la Ley 60 de 1993".
Comparando lo arriba transcrito con el contenido del acto acusado se evidencia que el Gobierno Nacional no hizo otra cosa que adoptar la política que en materia de inversión social estimó el Conpes Social, en cumplimiento del numeral 16 del artículo 21 de la Ley 60 de 1993.
En consecuencia, si bien es cierto que le asiste razón a la actora cuando afirma que el artículo 357 de la Constitución Política no le asigna al Gobierno Nacional la competencia para fijar las áreas de inversión social, también lo es que las mismas fueron fijadas por el artículo 21 de la Ley 60 de 1993 y, en desarrollo del numeral 16 de esta norma, estimadas por el Conpes Social en el Documento 32 de 1995 (que a su turno se remite al Documento 31 del mismo año), de tal manera que el Presidente de la República, a través del acto acusado, simplemente ejerció la potestad reglamentaria a él conferida por el artículo 189 numeral 11 de la Carta Fundamental, adoptando lo estimado por el Conpes Social, en desarrollo de la citada ley, a través de la expedición de un decreto "necesario para la cumplida ejecución de las leyes", como lo prevé la última norma constitucional citada.
Ahora bien, el artículo 26 del Decreto 2132 de 1992 establece la composición del Conpes Social y, entre otros, le señala las funciones de "Aprobar las políticas, estrategias y programas en el área social del Plan Nacional de Desarrollo" y "Aprobar el Plan de Inversiones Públicas plurianuales de los principales programas y proyectos, y formará parte del Plan Nacional de Desarrollo".
El parágrafo del citado artículo expresa que el Conpes Social funcionará conforme a las reglas legales vigentes para el funcionamiento del Conpes, excepto en lo relativo a su composición.
Por lo tanto, tal y como lo afirma el apoderado de la entidad demandada, se hace necesaria la remisión a otras normas, tales como el Decreto 2410 de 1989, que en su artículo 89 prescribe que deja vigente el Capítulo I del Decreto 627 de 1974, relativo a la organización y funciones del Conpes, decreto este último que reestructura el Consejo Nacional de Política Económica y Social y el Departamento Nacional de Planeación, y que en su artículo 1º dispone:
"El Consejo Nacional de Política Económica y Social es el organismo asesor principal del Gobierno Nacional de Política Económica y Social en todos aquellos aspectos que se relacionan con el desarrollo económico y social del país".
A su turno, el artículo 2º Numeral 2 ibidem, prescribe:
"Para el cumplimiento de sus objetivos, el Consejo Nacional de Política Económica y Social tendrá las siguientes funciones:
"1. ...
"2. Recomendar para adopción del Gobierno la política económica y social que sirva de base para la elaboración de los planes y programas de desarrollo".
La anterior normatividad no deja dudas de que el Presidente de la República en uso de la facultad reglamentaria a él atribuida en el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política, bien podía, como en efecto lo hizo, adoptar, mediante el Decreto 159 de 1996, las áreas de inversión social previamente estimadas por el Conpes y de acuerdo con la potestad a éste último conferida por el numeral 21 de la Ley 60 de 1993.
De otra parte, la actora considera que con base en el artículo 2o. del Decreto 2167 de 1992, el Conpes podía expedir el acto administrativo que adoptara las áreas de inversión social y no así el Gobierno Nacional, por cuanto estima que de ser necesaria una convalidación posterior, así lo habría dispuesto expresamente la ley.
Sobre el particular, observa la Sala que el acto acusado en manera alguna está desconociendo, como tampoco lo hace esta Corporación, que el Conpes, de conformidad con el artículo 2o. del Decreto 2167 de 1992, puede expedir actos administrativos en asuntos de su competencia, cuando la naturaleza del asunto así lo exija, lo cual implica, que algunos de sus actos deben ser refrendados por otro organismo, en este caso, por el Gobierno Nacional. Más la ley, para el caso, no le da esa facultad sino la de estimar a cuáles otras actividades puedan destinarse los recursos de libre inversión.
Y ello es así, por cuanto como bien lo afirma la representante del Ministerio Público, de acuerdo con el artículo 11 del Decreto 1050 de 1968, y en armonía con las disposiciones anteriormente reseñadas (Decretos 2332 de 1992, 2410 de 1989 y 627 de 1974) los consejos cumplen funciones de asesoría o coordinación, y por lo tanto, como en el caso objeto de la presente controversia, el concepto por ellos emitidos debe ser finalmente adoptado por el órgano ejecutor, esto es, en este caso, el Gobierno Nacional.
Finalmente, respecto de la afirmación de la demandante de que en el evento que la Corte Constitucional declare inexequible la facultad otorgada en la Ley 60 de 1993 al Conpes Social, el Ejecutivo no podría ampliar los sectores y áreas de inversión social por cuanto carece de competencia para ello, la Sala, en primer lugar, reitera que en el asunto sub examine el Ejecutivo no está ampliando las áreas de inversión social, sino que está adoptando las estimadas por el Conpes, y, en segundo lugar, que en caso de ser demandado el numeral 16 del artículo 21 de la Ley 60 de 1993, la sentencia que al respecto se adopte tendría sus propios efectos, sin que esa eventualidad pueda influir anticipadamente en la que debe proferirse en el presente proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, oido previamente el concepto del Ministerio Público y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
Primero. DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.
Segundo. Por no haber sido utilizada, devuélvase la suma depositada para gastos ordinarios del proceso.
Tercero. En firme esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones de rigor.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 16 de diciembre de 1996.
Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Presidente; Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Manuel S. Urueta Ayola.